Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-3106/2009
Urteil vom 26. Mai 2011
Besetzung Richter Vito Valenti (Vorsitz),
Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiber Roger Stalder.
Parteien X._______, Deutschland,
vertreten durch Carole Held Lüthi, Anwältin,
Klybeckstrasse 64, 4057 Basel,
Beschwerdeführerin,
gegen
IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA,
Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2,
Vorinstanz.
Gegenstand Invalidenrente (Nichteintretensverfügung vom 31. März
2009).
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Sachverhalt:
A.
A.a Die 1969 in Deutschland geborene und in ihrer Heimat wohnhafte
deutsche Staatsangehörige X._______ (im Folgenden: Versicherte oder
Beschwerdeführerin) ist Mutter von vier Kindern (Jahrgänge 1996, 1998,
2001 und 2005). Sie war ab 1992 in der Schweiz erwerbstätig und
entrichtete während dieser Zeit Beiträge an die obligatorische Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV). Im Anschluss an die
Geburt ihres ersten Kindes gab sie die Arbeit per Ende Oktober 1996 auf.
Nachdem sie sich am 29. Dezember 2005 beim deutschen
Sozialversicherungsträger erstmals zum Bezug von IV-Leistungen in
Form einer IV-Rente angemeldet hatte resp. das Leistungsgesuch am
2. März 2006 bei der Schweizerischen Ausgleichskasse (SAK)
eingegangen war (act. 1 bis 4, 13 und 81), erliess die Deutsche
Rentenversicherung am 18. Juli 2006 einen Bescheid. Mit diesem wurde
der Versicherten eine vom 1. Mai 2005 bis 30. April 2008 befristete
deutsche Rente wegen voller Erwerbsminderung zugesprochen (act. 7
bis 10).
A.b Nach Vorliegen der für die Beurteilung des schweizerischen
Rentenanspruchs massgeblichen Abklärungen in beruflich-erwerblicher
und medizinischer Hinsicht (act. 11 bis 15, 17 bis 79, 81) erstellte Dr.
med. A._______, Fachärztin für Allgemeinmedizin, vom Regionalen
Ärztlichen Dienst Rhone (RAD) am 8. Februar 2007 ihren Schlussbericht
samt Beurteilung der Einschränkungen im Bereich Haushalt (act. 82).
Daraufhin erliess die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (im Folgenden:
IVSTA oder Vorinstanz) am 13. Februar 2007 einen Vorbescheid, mit
welchem sie der Versicherten die Abweisung des Rentengesuchs in
Aussicht stellte (act. 83). Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren
resp. Vorliegen einer weiteren Stellungnahme von Dr. med. A._______
vom 26. Juli 2007 (act. 84 bis 92) wurde am 9. August 2007 eine dem
Vorbescheid im Ergebnis entsprechende Verfügung erlassen (act. 93);
diese trat – soweit aus den Akten ersichtlich – in der Folge
unangefochten in Rechtskraft.
B.
Am 17. Juni 2008 (Eingangsdatum: 14. August 2008) meldete sich die
Versicherte neu an (act. 94). In Kenntnis zahlreicher medizinischer Akten
aus Deutschland (act. 95 bis 112) berichtete Dr. med. C._______,
Facharzt für Allgemeinmedizin, vom medizinischen Dienst der Vorinstanz,
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dass in keinem dieser Berichte eine wesentliche Verschlechterung des
Gesundheitszustandes glaubhaft gemacht worden sei (act. 114). Gestützt
auf diese Beurteilung stellte die IVSTA der Versicherten mit Vorbescheid
vom 3. Dezember 2008 das Nichteintreten auf die neue Anmeldung in
Aussicht (act. 115). Nachdem die Versicherte hiergegen, vertreten durch
Anwältin lic. iur. Carole Held Lüthi vom Rechtsdienst für Behinderte vom
Behindertenforum, am 21. Januar und 24. Februar 2009 unter Beilage
zweier weiterer Arztberichte ihre Einwendungen hatte vorbringen lassen
(act. 116 und 118 bis 120), nahm Dr. med. C._______ am 14. März 2009
erneut Stellung (act. 122). In der Folge erliess die IVSTA am 31. März
2009 eine Verfügung, mit welcher sie auf die neue Anmeldung nicht
eintrat (act. 123).
C.
Nachdem die Deutsche Rentenversicherung mit Bescheid vom 20. April
2009 die laufende Rente neu berechnet und nun bis Ende Juli 2010
befristet hatte (act. 124), liess die Versicherte durch ihre Rechtsvertreterin
beim Bundesverwaltungsgericht mit Eingabe vom 13. Mai 2009
Beschwerde erheben und unter anderem beantragen, die Verfügung der
Vorinstanz vom 31. März 2009 sei aufzuheben und der Invaliditätsgrad
(im Folgenden auch: IV-Grad) sei aufgrund der Statusänderung mit einem
Erwerbspensum von 90 % neu zu berechnen und es sei ihr eine ganze
Rente rückwirkend ab September 2008 auszurichten; eventualiter seien
noch erforderliche Gutachten zur vollständigen Eruierung des
Gesundheitszustands in Auftrag zu geben (Akten im
Beschwerdeverfahren [im Folgenden: B-act.] 1).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, im Rahmen der
angefochtenen Verfügung vom 31. März 2009 habe keine
Auseinandersetzung mit der im Vorbescheidverfahren eingereichten
Argumentation stattgefunden. Bereits am 8. Februar 2007 habe die
zuständige RAD-Ärztin berichtet, dass für eine eventuell zukünftige
Beurteilung der Erwerbsfähigkeit in angestammter oder angepasster
Tätigkeit ein psychiatrisches Gutachten notwendig würde. Im Oktober
2008 habe die behandelnde Psychiaterin festgehalten, dass die
Beschwerdeführerin nicht arbeitsfähig sei und sich der Zustand in den
vergangenen zwölf Monaten nicht verändert bzw. verbessert habe.
Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz im Vorbescheid vom
3. Dezember 2008 und in der Verfügung vom 31. März 2009 könne ein
Revisionsgrund auch dann gegeben sein, wenn eine andere Art der
Invaliditätsbemessung zur Anwendung gelange oder eine Wandlung des
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Aufgabenbereichs eingetreten sei. Der Wunsch und die Notwendigkeit
der Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit sei glaubhaft dargelegt,
weshalb das entsprechende "Revisionsgesuch" im Hinblick auf eine
Statusänderung vollumfänglich zu prüfen sei.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 18. September 2009 beantragte die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde (B-act. 5).
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, anlässlich der
Beurteilung des zweiten Gesuchs sei der ärztliche Dienst gestützt auf die
vorgelegten aktuellen medizinischen Unterlagen zur Feststellung gelangt,
dass die geltend gemachte Änderung des Gesundheitszustandes in
Bezug auf die somatischen Leiden angesichts der erhobenen Befunde
nicht nachvollziehbar sei, während in psychischer Hinsicht aktuell keine
Diagnose mit relevantem Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit gestellt worden
sei. Unter diesen Umständen erweise sich die Statusfrage als nicht
entscheidend. Eine Invalidität als Erwerbstätige im Rahmen des zweiten
Gesuchs sei nicht glaubhaft gemacht worden.
E.
In ihrer Replik vom 29. Oktober 2009 liess die Beschwerdeführerin
weitere Ausführungen machen und weiterhin die Gutheissung der
Beschwerde beantragen (act. 7).
F.
Mit Zwischenverfügung vom 17. Dezember 2009 wurde das
beschwerdeweise gestellte Gesuch um Erteilung des Rechts auf
unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen und die Beschwerdeführerin
unter Hinweis auf die Säumnisfolgen aufgefordert, einen
Kostenvorschuss von Fr. 400.- in der Höhe der mutmasslichen
Verfahrenskosten zu leisten (B-act. 10); dieser Aufforderung wurde
nachgekommen (B-act. 12).
G.
In ihrer Duplik vom 29. Januar 2010 hielt die Vorinstanz an den
vernehmlassungsweise getroffenen Feststellungen resp. den gestellten
Anträgen fest (B-act. 14).
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Seite 5
H.
Mit prozessleitender Verfügung vom 5. Februar 2010 wurde der
Schriftenwechsel geschlossen (B-act. 15).
I.
Auf den weiteren Inhalt der Akten sowie der Rechtsschriften der Parteien
ist – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den
anfechtbaren Verfügungen gehören jene der IVSTA, welche eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts darstellt (Art. 33 Bst. d VGG;
vgl. auch Art. 69 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959
über die Invalidenversicherung [IVG, SR 831.20]). Eine Ausnahme, was
das Sachgebiet angeht, ist in casu nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.2. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 60
des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR 830.1; vgl. auch Art. 38 Abs. 4 Bst.
a ATSG] und Art. 52 Abs. 1 VwVG [vgl. auch Art. 22a Abs. 1 Bst. A
VwVG]). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung vom 31. März
2009 (act. 123) ist die Beschwerdeführerin berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
(vgl. Art. 59 ATSG). Nachdem auch der Kostenvorschuss fristgerecht
geleistet worden ist (B-act. 12), ergibt sich zusammenfassend, dass
sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Beschwerde ist
deshalb einzutreten.
1.3. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
Gemäss Art. 3 Bst. dbis VwVG bleiben in sozialversicherungsrechtlichen
Verfahren die besonderen Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000
(ATSG, SR 830.1) vorbehalten. Gemäss Art. 2 ATSG sind die
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Bestimmungen dieses Gesetzes auf die bundesgesetzlich geregelten
Sozialversicherungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen
Sozialversicherungsgesetze es vorsehen. Nach Art. 1 IVG sind die
Bestimmungen des ATSG auf die IV anwendbar (Art. 1a bis 70 IVG),
soweit das IVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
Dabei finden nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln in
formellrechtlicher Hinsicht mangels anderslautender
Übergangsbestimmungen grundsätzlich diejenigen Rechtssätze
Anwendung, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung
haben (BGE 130 V 1 E. 3.2).
1.4. Anfechtungsobjekt bildet die Nichteintretensverfügung der Vorinstanz
vom 31. März 2009 (act. 123), mit welcher auf die am 14. August 2008
bei der IVSTA eingegangene neue Anmeldung der Beschwerdeführerin
vom 17. Juni 2008 nicht eingetreten worden war. Streitig und zu prüfen
ist, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Neuanmeldung nicht eingetreten
ist resp. in diesem Zusammenhang insbesondere, ob die Vorbringen der
Beschwerdeführerin objektiv dazu geeignet waren, eine wesentliche und
bedeutsame Änderung in den tatsächlichen Verhältnissen glaubhaft zu
machen.
1.5. Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG).
2.
Im Folgenden sind vorab die im vorliegenden Verfahren anwendbaren
Normen und Rechtsgrundsätze darzustellen.
2.1. Die Beschwerdeführerin besitzt die deutsche Staatsbürgerschaft und
wohnt in Deutschland (vgl. Bst. A. hiervor), so dass vorliegend das am
1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft
andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999
(Freizügigkeitsabkommen, im Folgenden: FZA, SR 0.142.112.681)
anwendbar ist (Art. 80a IVG in der Fassung gemäss Ziff. I 4 des
Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2001 betreffend die Bestimmungen
über die Personenfreizügigkeit im Ab-kommen zur Änderung des
Übereinkommens zur Errichtung der EFTA, in Kraft seit 1. Juni 2002).
Das Freizügigkeitsabkommen setzt die verschiedenen bis dahin
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geltenden bilateralen Abkommen zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen
Union insoweit aus, als darin derselbe Sachbereich geregelt wird (Art. 20
FZA). Gemäss Art. 8 Bst. a FZA werden die Systeme der sozialen
Sicherheit koordiniert, um insbesondere die Gleichbehandlung aller
Mitglieder der Vertragsstaaten zu gewährleisten. Nach Art. 3 Abs. 1 der
Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 (SR 0.831.
109.268.1) haben die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaates
wohnen, für die diese Verordnung gilt, die gleichen Rechte und Pflichten
aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates wie die
Staatsangehörigen dieses Staates selbst, soweit besondere
Bestimmungen dieser Verordnung nichts anderes vorsehen. Dabei ist im
Rahmen des FZA und der Verordnung auch die Schweiz als
„Mitgliedstaat“ zu betrachten (Art. 1 Abs. 2 von Anhang II des FZA).
Demnach richten sich die Bestimmung der Invalidität und die Berechnung
der Rentenhöhe auch nach dem Inkrafttreten des FZA nach
schweizerischem Recht (BGE 130 V 253 E. 2.4).
2.2. Am 1. Januar 2003 sind das ATSG und die dazugehörige
Verordnung vom 11. September 2002 (ATSV, SR 830.11) in Kraft
getreten. Die altrechtliche Judikatur (BGE 130 V 66 ff. E. 2 und 5, 117 V
200 E. 4b, 109 V 264 E. 3 sowie 114 E. 2b, je mit Hinweisen) gilt jedoch
grundsätzlich weiterhin über den 31. Dezember 2002 hinaus (BGE 130 V
349 ff. E. 3.5 mit Hinweisen). Anlässlich der 4. IV-Revision (in Kraft
getreten auf den 1. Ja-nuar 2004; Fassung vom 21. März 2003 [AS 2003
3837]) und 5. IV-Re-vision (in Kraft getreten auf den 1. Januar 2008;
Fassung vom 6. Oktober 2006 [AS 2007 5129]) sind die (revisions- und)
neuanmeldungsrechtlichen Vorschriften im Wesentlichen unverändert
geblieben, sodass die zur altrechtlichen Regelung ergangene
Rechtsprechung weiterhin massgebend ist (Art. 17 ATSG sowie Art.
87 Abs. 3 und 4 IVV; vgl. SVR 2006 IV Nr. 10 [I 457/04] S. 38 E. 2.1; vgl.
auch Urteil des Bundesgerichts [im Folgenden: BGer] 8C_373/2008 vom
28. August 2008 E. 2.1).
Weil in zeitlicher Hinsicht – vorbehältlich besonderer
übergangsrechtlicher Regelungen – grundsätzlich diejenigen Rechtssätze
massgeblich sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder
zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 132 V 220
E. 3.1.1, 131 V 11 E. 1), ist der vorliegend streitige Leistungsanspruch
nach den neuen Normen zu prüfen (vgl. BGE 130 V 445). Im
vorliegenden Verfahren finden grundsätzlich jene Vorschriften
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Anwendung, die spätestens bei Erlass der Verfügung vom 31. März 2009
in Kraft standen (das IVG ab dem 1. Januar 2008 in der Fassung vom
6. Oktober 2006 und die IVV in der entsprechenden Fassung [AS 2007
5155]).
2.3. Wurde eine Rente wegen eines fehlenden oder zu geringen
Invaliditätsgrades bereits einmal verweigert, so wird eine neue
Anmeldung nur geprüft, wenn die versicherte Person glaubhaft macht,
dass sich der Grad der Invalidität in einer für den Anspruch erheblichen
Weise geändert hat (Art. 87 Abs. 3 und 4 IVV). Mit dieser Bestimmung
soll verhindert werden, dass sich die Verwaltung nach vorausgegangener
rechtskräftiger Rentenverweigerung immer wieder mit gleichlautenden
und nicht näher begründeten, d.h. keine Veränderung des Sachverhalts
darlegenden Rentengesuchen befassen muss (BGE 130 V 64 E. 5.2.3,
125 V 410 E. 2b, 117 V 198 E. 4b).
Die glaubhaft zu machende Änderung muss nicht zwingend jenes
Anspruchselement betreffen, welches die Verwaltung der früheren
rechtskräftigen Leistungsabweisung zugrunde legte. Vielmehr hat es zu
genügen, wenn die versicherte Person zumindest die Änderung eines
Sachverhalts aus dem gesamten für die Rentenberechtigung erheblichen
Tatsachenspektrum glaubwürdig dartut. Trifft dies zu, ist die Verwaltung
verpflichtet, auf das neue Leistungsbegehren einzutreten und es allseitig
zu prüfen (BGer 9C_916/2009 vom 30. August 2010 E. 5.2; BGE 130 V
71 E. 3.2 und BGE 117 V 198 E. 4b).
Nach Eingang einer Neuanmeldung ist die Verwaltung zunächst zur
Prüfung verpflichtet, ob die Vorbringen der versicherten Person
überhaupt glaubhaft sind; verneint sie dies, so erledigt sie das Gesuch
ohne weitere Abklärungen durch Nichteintreten. Dabei wird sie unter
anderem zu berücksichtigen haben, ob die frühere Verfügung nur kurze
oder schon längere Zeit zurückliegt, und dementsprechend an die
Glaubhaftmachung höhere oder weniger hohe Anforderungen stellen.
Insofern steht ihr ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, den der Richter
grundsätzlich zu respektieren hat. Die Behandlung der Eintretensfrage
durch die Verwaltung ist deshalb vom Gericht nur zu überprüfen, wenn
das Eintreten streitig ist (BGE 109 V 108 E. 2b). Das – gegenüber dem im
Sozialversicherungsrecht sonst üblichen Beweisgrad der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit ( HYPERLINK
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highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-V-353%3Ade&number_of_ranks=0"
\l "page353" BGE 126 V 353 E. 5b) herabgesetzte – Beweismass des
"Glaubhaftmachens" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 IVV unterliegt weniger
strengen Anforderungen als im Zivilprozessrecht; es genügt, dass für das
Vorhandensein des geltend gemachten rechtserheblichen
Sachumstandes wenigstens gewisse Anhaltspunkte bestehen, auch
wenn durchaus noch mit der Möglichkeit zu rechnen ist, bei eingehender
Abklärung werde sich die behauptete Änderung nicht erstellen lassen
(SZS 2009 S. 397, Urteile des BGer 9C_286/2009 vom 28. Mai 2009
E. 2.2.2 und 9C_68/2007 vom 19. Oktober 2007 E. 4.4.1 je mit
Hinweisen). Erheblich ist eine Sachverhaltsänderung, wenn
angenommen werden kann, der Anspruch auf eine Invalidenrente (oder
deren Erhöhung) sei begründet, falls sich die geltend gemachten
Umstände als richtig erweisen sollten (SVR 2003 IV Nr. 25 S. 76 E. 2.2
und 2.3, 2002 IV Nr. 10 S. 25 E. 1c/aa).
Frei zu beurteilende Rechtsfrage ist, wie hohe Anforderungen an das
Glaubhaftmachen im Sinne von Art. 87 Abs. 3 IVV zu stellen sind (Urteil
des BGer 9C_68/2007 vom 19. Oktober 2007, E. 4.1; Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts [EVG; seit 1. Januar 2007: BGer] I 692/06 vom
19. Dezember 2006, E. 3.1).
2.4. Im Neuanmeldungsverfahren sind die Rechtsgrundsätze zur
Rentenrevision gemäss Art. 17 Abs. 1 ATSG analog anwendbar. Anlass
zur Rentenrevision gibt nach der Rechtsprechung jede wesentliche
Änderung in den tatsächlichen Verhältnissen, die geeignet ist, den
Invaliditätsgrad und damit den Rentenanspruch zu beeinflussen (BGE
125 V 368 E. 2). Die Invalidenrente ist deshalb nicht nur bei einer
wesentlichen Veränderung des Gesundheitszustandes revidierbar,
sondern auch dann, wenn sich die erwerblichen Auswirkungen (oder die
Auswirkungen auf die Betätigung im üblichen Aufgabenbereich) des an
sich gleich gebliebenen Gesundheitszustandes erheblich verändert
haben; zudem kann auch eine Wandlung des Aufgabenbereichs einen
Revisionsgrund darstellen (BGE 130 V 343 E. 3.5, 117 V 198 E. 3b; AHI
1997 S. 288 E. 2b).
2.5. Die Verwaltung (und im Beschwerdefall das Gericht) ist auf
Unterlagen angewiesen, die ärztliche und gegebenenfalls auch andere
Fachleute zur Verfügung zu stellen haben. Aufgabe des Arztes oder der
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Ärztin ist es, den Gesundheitszustand zu beurteilen und dazu Stellung zu
nehmen, in welchem Umfang und bezüglich welcher Tätigkeiten die
versicherte Person arbeitsunfähig ist. Im Weiteren sind die ärztlichen
Auskünfte eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der Frage, welche
Arbeitsleistungen der versicherten Person noch zugemutet werden
können (BGE 125 V 256 E. 4, BGE 115 V 133 E. 2; AHI-Praxis 2002 S.
62 E. 4b/cc).
Hinsichtlich des Beweiswertes eines Arztberichtes ist entscheidend, ob
der Bericht für die streitigen Belange umfassend ist, auf allseitigen
Untersuchungen beruht, auch die geklagten Beschwerden berücksichtigt,
in Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden ist, in der
Beurteilung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung
der medizinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen
des Experten begründet sind. Ausschlaggebend für den Beweiswert ist
grundsätzlich somit weder die Herkunft eines Beweismittels noch die
Bezeichnung der eingereichten oder in Auftrag gegebenen
Stellungnahme als Bericht oder Gutachten (BGE 125 V 351 E. 3a).
Berichten und Gutachten versicherungsinterner Ärzte kommt Beweiswert
zu, sofern sie als schlüssig erscheinen, nachvollziehbar begründet sowie
in sich widerspruchsfrei sind und keine Indizien gegen ihre
Zuverlässigkeit bestehen. Die Tatsache allein, dass der befragte Arzt in
einem Anstellungsverhältnis zum Versicherungsträger steht, lässt nicht
schon auf mangelnde Objektivität und auf Befangenheit schliessen. Es
bedarf vielmehr besonderer Umstände, welche das Misstrauen in die
Unparteilichkeit der Beurteilung objektiv als begründet erscheinen lassen
(BGE 125 V 351 E. 3b/ee mit Hinweisen).
Auf Stellungnahmen der RAD resp. der medizinischen Dienste kann für
den Fall, dass ihnen materiell Gutachtensqualität zukommen soll, nur
abgestellt werden, wenn sie den allgemeinen beweisrechtlichen
Anforderungen an einen ärztlichen Bericht genügen (Urteil des EVG
I 694/05 vom 15. Dezember 2006 E. 2). Die RAD-Ärzte müssen sodann
über die im Einzelfall gefragten persönlichen und fachlichen
Qualifikationen verfügen, spielt doch die fachliche Qualifikation des
Experten für die richterliche Würdigung einer Expertise eine erhebliche
Rolle. Bezüglich der medizinischen Stichhaltigkeit eines Gutachtens
müssen sich Verwaltung und Gerichte auf die Fachkenntnisse des
Experten verlassen können. Deshalb ist für die Eignung eines Arztes als
Gutachter in einer bestimmten medizinischen Disziplin ein
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Seite 11
entsprechender spezialärztlicher Titel des berichtenden oder zumindest
des den Bericht visierenden Arztes vorausgesetzt (Urteil des EVG I
178/00 vom 3. August 2000 E. 4a; Urteile des BGer 9C_410/2008 vom 8.
September 2008 E. 3.3, I 142/07 vom 20. November 2007 E. 3.2.3 und I
362/06 vom 10. April 2007 E. 3.2.1; vgl. auch SVR 2009 IV Nr. 53 S. 165
E. 3.3.2 [nicht publizierte Textpassage der E. 3.3.2 des Entscheides BGE
135 V 254]).
Nicht zwingend erforderlich ist, dass die versicherte Person untersucht
wird. Nach Art. 49 Abs. 2 IVV führt der RAD für die Beurteilung der
medizinischen Voraussetzungen des Leistungsanspruchs nur „bei Bedarf“
selber ärztliche Untersuchungen durch. In den übrigen Fällen stützt er
seine Beurteilung auf die vorhandenen ärztlichen Unterlagen ab. Das
Absehen von eigenen Untersuchungen an sich ist somit kein Grund, um
einen RAD-Bericht in Frage zu stellen. Dies gilt insbesondere dann, wenn
es im Wesentlichen um die Beurteilung eines feststehenden
medizinischen Sachverhalts geht, und die direkte ärztliche Befassung mit
der versicherten Person in den Hintergrund rückt (vgl. Urteile des BGer
9C_323/2009 vom 14. Juli 2009 E. 4.3.1 und I 1094/06 vom
14. November 2007 E. 3.1.1, je mit Hinweisen).
3.
3.1.
3.1.1. Im Rahmen der erneuten Anmeldung vom 17. Juni 2008
(Eingangsdatum: 14. August 2008) führte die Versicherte aus, sie müsste
aufgrund der finanziellen Situation wieder zu 100 % arbeiten, was ihr
wegen der Krankheit aber nicht mehr möglich sei. Die nachmittägliche
Betreuung der Kinder resp. der jüngsten Tochter, die seit drei Monaten
den Kindergarten besuche, sei durch die Grosseltern sichergestellt
(act. 94). Im Vorbescheidverfahren machte die Rechtsvertreterin im
Schreiben vom 21. Januar 2009 geltend, bei der von der
Beschwerdeführerin eingereichten Neuanmeldung handle es sich um ein
Revisionsgesuch infolge Statusänderung. Es sei stets deren Absicht
gewesen, sich wieder am finanziellen Unterhalt der Familie zu beteiligen,
sobald das jüngste Kind praktisch ganztags durch den Kindergarten und
die Grosseltern betreut werden könnte. Nachdem dieses seit
vergangenem Jahr den Kindergarten besuche, würde die
Beschwerdeführerin als Gesunde heute wieder vollzeitig arbeiten
(act. 116). In ihrer Eingabe vom 24. Februar 2009 liess die
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Seite 12
Beschwerdeführerin nochmals geltend machen, dass ein Revisionsgrund
unter Umständen auch ohne wesentliche Änderung des
Gesundheitszustandes gegeben sein kann, wenn eine andere Art der
Bemessung der Invalidität zur Anwendung gelangt oder eine Wandlung
des Aufgabenbereichs eingetreten sei (act. 118). Beschwerdeweise
wurde am 13. Mai 2009 weiter berichtet, die Beschwerdeführerin wäre
nach Eintritt ihrer jüngsten Tochter in den Kindergarten wieder zu 90 %
erwerbstätig, da das Schulsystem in Deutschland eine praktisch
ganztägige Betreuung der Kinder gewährleiste (B-act. 1). In der Replik
vom 29. Oktober 2009 wurden die bisherigen Ausführungen im
Zusammenhang mit der Statusänderung grossenteils wiederholt (B-act.
7).
3.1.2. Gemäss vorstehender E. 2.4. finden im Neuanmeldungsverfahren
die Rechtsgrundsätze zur Rentenrevision gemäss Art. 17 Abs. 1 ATSG
analog Anwendung. Es trifft in Übereinstimmung mit den Äusserungen
der Beschwerdeführerin zu, dass eine Revision auch unter der
Voraussetzung, dass eine Wandlung des Aufgabenbereichs
stattgefunden hat, durchzuführen ist. Aufgrund dieses Umstands sowie
mit Blick auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und deren
Rechtsvertreterin und die beweisrechtlichen Anforderungen hat die
Vorinstanz einen zu strengen Massstab an die Glaubhaftmachung einer
anspruchserheblichen Änderung im Sinne von Art. 88 Abs. 3 IVV gestellt
und damit Bundesrecht verletzt (vgl. E. 2.3. hiervor). Es ist zwar zu
berücksichtigen, dass der Vorinstanz bei der Beurteilung der
Glaubhaftmachung ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zusteht,
welcher vom Bundesverwaltungsgericht zu respektieren ist (vgl. Urteil des
BGer 9C_286/2009 vom 28. Mai 2009, E. 3.2.3). Im vorliegenden Fall
aber hat die IVSTA mit Blick auf die Äusserungen der Rechtsvertreterin
namentlich den Grundsatz, wonach im Rahmen dieses abgemilderten
Beweismasses die Eintretensvorgaben umso niederschwelliger sind, je
weiter der Vergleichszeitpunkt zurückliegt, in einem als
ermessensmissbräuchlich und damit rechtsfehlerhaft zu wertenden
Masse missachtet (vgl. Urteil des BGer 9C_312/2009 vom 18. September
2009, E. 4.2). Nachdem die Versicherte gemäss ihren eigenen Angaben
bei voller Gesundheit ab dem Zeitpunkt des Eintritts des jüngsten Kindes
in den Kindergarten wieder im Ausmass von mindestens 90 % ins
ausserhäusliche Erwerbsleben eingestiegen wäre, geht es aufgrund der
Anhaltspunkte für das Vorhandensein einer anspruchserheblichen
Änderung nicht an, auf die Neuanmeldung nicht einzutreten mit der
diesbezüglichen Begründung, die Statusfrage sei nicht entscheidend.
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Eine solche Feststellung kann erst im Anschluss an eine gründliche
materiellrechtliche Prüfung der Gesamtsituation der Beschwerdeführerin
– was vorliegend nicht der Fall ist – gemacht werden. Im Rahmen dieser
Prüfung hat die Vorinstanz einen Einkommensvergleich durchzuführen
und in diesem Zusammenhang ergänzende Abklärungen hinsichtlich der
Verwertbarkeit der Arbeitsfähigkeit sowohl im Haushalt als auch –
allenfalls – im ausserhäuslichen Erwerbsbereich in die Wege zu leiten
(vgl. hierzu Urteile des EVG I 462/02 vom 26. Mai 2003 und des BGer
9C_921/2009 vom 22. Juni 2010).
3.2.
3.2.1. Bei der vorzunehmenden Prüfung in materieller Hinsicht hat die
Vorinstanz hinsichtlich des medizinischen Sachverhalts weiter zu
beachten, dass auf Stellungnahmen des medizinischen Dienstes (resp.
des RAD) nur unter der Bedingung abgestellt werden kann, dass sie den
allgemeinen beweisrechtlichen Anforderungen an einen ärztlichen Bericht
genügen und zudem die beigezogenen Ärzte im Prinzip über die im
Einzelfall gefragten persönlichen und fachlichen Qualifikationen verfügen
(vgl. E. 2.5. hiervor). Auf das Erfordernis eines spezialärztlichen Titels
kann ausnahmsweise grundsätzlich dann verzichtet werden, wenn dem
untersuchenden resp. beurteilenden Arzt aktuelle Berichte und allenfalls
bildgebende Untersuchungsunterlagen von entsprechend ausgebildeten
Fachärztinnen oder –ärzte zur Verfügung stehen und die bei einer
versicherten Person vorliegenden Gesundheitsbeeinträchtigungen nicht
überaus komplex sind (vgl. etwa Urteile des BVGer C-4781/2008 vom 28.
Juni 2010 und C-4016/2009 vom 31. Januar 2011, E. 3.2.1.). Die
Vorinstanz hat – nach erfolgten Eintreten auf die Neuanmeldung – unter
diesen Aspekten den Beweiswert der RAD-Berichte zu prüfen.
3.2.2. In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz weiter zu beachten,
dass Dr. med. C._______ Facharzt für Allgemeinmedizin und nicht für
Psychiatrie und Psychotherapie ist und folglich betreffend den
Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin in psychischer Hinsicht
nicht über die rechtsprechungsgemäss geforderte fachärztliche
Qualifikation verfügt. In diesem Zusammenhang ist auch auf den Bericht
der Allgemeinmedizinerin Dr. med. A._______ vom 8. Februar 2007 zu
verweisen, in welchem unter anderem ausgeführt worden war, die
psychiatrische Diagnose sei für die Tätigkeit im Haushalt nicht relevant;
sollte allerdings die Beurteilung der Erwerbsfähigkeit in angestammter
oder angepasster Tätigkeit gewünscht werden, wäre ein psychiatrisches
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Seite 14
Gutachten notwendig (act. 82). Weiter diagnostizierte Dr. med.
E._______, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, in ihrem
Bericht vom 14. Oktober 2008 eine Dysthymie (ICD-10: F34.1) und eine
Essstörung (ICD-10: F50.8) und führte weiter aus, oft komme es schon
bei den normalen Aufgaben im Haushalt und im Rahmen der
Kinderbetreuung zur Erschöpfung und Energielosigkeit, sodass Aufgaben
verschoben oder durch häufige Pausen unterbrochen werden müssten.
Eine zusätzliche Erwerbstätigkeit sei auf längere Sicht nicht denkbar
(act. 120). Zwar dürfte mit Blick auf den Bericht von Dr. med. E._______
eine den Anforderungen den Rechtsprechung genügende fachärztlich
(psychiatrisch) gestellte Diagnose nach einem wissenschaftlich
anerkannten Klassifikationssystem vorliegen (vgl. hierzu BGE 130 V 396
E. 5.3 und E. 6), jedoch dürfte auch deren Bericht die höchstrichterlichen
Voraussetzungen an den Beweiswert nicht erfüllen (vgl. E. 2.5. hiervor).
Hinzu kommt, dass aufgrund der somatischen Leiden, welche sich
gemäss dem Orthopäden Dr. med. G._______ in den letzten zwölf
Monaten verschlechtert hätten (Bericht vom 13. Oktober 2008; act. 119),
und den vorliegenden psychisch-psychiatrischen
Gesundheitsbeeinträchtigungen eine interdisziplinäre Abklärung
stattzufinden haben dürfte (vgl. Urteil 8C_168/2008 des BGer vom 11.
August 2008 E. 6.2.2 mit Hinweisen).
4.
Nach dem Dargelegten ist zusammenfassend festzustellen, dass die
Eintretensvoraussetzungen nach Art. 87 Abs. 3 IVV erfüllt sind. Zwar
besteht die Möglichkeit, dass eine materielle Leistungsprüfung die
behauptete Änderung insbesondere in medizinischer Hinsicht nicht
bestätigen kann; an der Pflicht zur materiellrechtlichen Leistungsprüfung,
in deren Rahmen namentlich eine psychiatrische resp. polydisziplinäre
Begutachtung in die Wege zu leiten sein dürfte, ändert dies jedoch nichts.
5.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde vom 13. Mai
2009 in dem Sinne gutzuheissen, als die angefochtene Verfügung vom
31. März 2009 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen ist mit der Anweisung, auf die Neuanmeldung vom
17. Juni 2008 (Eingangsdatum: 14. August 2008) einzutreten, die Sache
materiell zu prüfen und anschliessend eine neue Verfügung zu erlassen.
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6.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
6.1. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1
VwVG die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Da
eine Rückweisung praxisgemäss als Obsiegen der Beschwerde
führenden Partei gilt (BGE 132 V 215 E. 6), sind im vorliegenden Fall der
Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Dieser ist der
geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 400.- nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz
sind ebenfalls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
6.2. Die obsiegende Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 64 Abs. 1
VwVG in Verbindung mit Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine
Parteientschädigung zu Lasten der Verwaltung. Da keine Kostennote
eingereicht wurde, ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen
(Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des
Verfahrensausgangs, des gebotenen und aktenkundigen Aufwands, der
Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des vorliegend zu
beurteilenden Verfahrens sowie in Anbetracht der in vergleichbaren
Fällen gesprochenen Entschädigungen ist eine Parteientschädigung von
Fr. 2'500.- (inkl. Auslagen, ohne Mehrwertsteuer [vgl. Art. 9 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 VGKE {Stundenansatz für
Anwälte/Anwältinnen mindestens Fr. 200.- und höchstens Fr. 400.- und
für nichtanwaltliche Vertreter und Vertreterinnen mindestens Fr. 100.- und
höchstens Fr. 300.-} resp. Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 des
Mehrwertsteuergesetzes vom 2. September 1999 [MWSTG, SR 641.20])
gerechtfertigt.
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(Dispositiv auf der nächsten Seite)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde vom 13. Mai 2009 wird in dem Sinne gutzuheissen, als
dass die angefochtene Verfügung vom 31. März 2009 aufgehoben und
die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird mit der Anweisung, auf
die Neuanmeldung vom 17. Juni 2008 (Eingangsdatum: 14. August 2008)
einzutreten, die Sache materiell zu prüfen und anschliessend eine neue
Verfügung zu erlassen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin
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wird der geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 400.- nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _____________________; Einschreiben)
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Vito Valenti Roger Stalder
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die
Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben
sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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