Abtei lung III
C-3180/2006
{T 0/2}
Urteil vom 4. Juni 2007
Mitwirkung: Richter Johannes Frölicher (Vorsitz)
Richter Stefan Mesmer und Francesco Parrino
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser
D._______ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
SUVA Schweizerische Unfallversicherungs-Anstalt, Fluhmattstrasse 1,
Postfach 4358, 6002 Luzern,
Vorinstanz,
betreffend
Einreihung im Prämientarif für die Berufsunfallversicherung 2006
(Einspracheentscheid vom 28.2.2006).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die D._______ AG in F._______ betreibt gemäss Handelsregistereintrag
eine Metallbauschlosserei und ist für das Berufs- und Nichtberufs-
unfallrisiko ihrer Arbeitnehmenden bei der Schweizerischen Unfallversiche-
rungsanstalt (nachfolgend SUVA) versichert. In deren Tarif für die
Berufsunfallversicherung ist der Betrieb der Klasse 11C, "Stahl-, Metall-
und Apparatebau; allgemeine Schlossereien, Schmieden", und innerhalb
dieser Klasse der gleichbezeichneten Unterklasse A sowie dem Unter-
klassenteil A0, "Metallbau, Schlosserei, Schmiede", zugeteilt.
B. Mit Verfügung vom 20. Oktober 2005 reihte die SUVA den Betrieb auf den
1. Januar 2006 neu in den Tarifen für die Berufs- und Nichtberufs-
unfallversicherung ein. Im Bereich der Berufsunfallversicherung wurde auf
diesen Zeitpunkt für die Klasse 11C das alte Bonus-Malus-System 95
(BMS 95) durch das revidierte Bonus-Malus-System 03 (BMS 03)
abgelöst; gleichzeitig wurde der 150-stufige Grundtarif eingeführt. Mit der
neuen Einreihung erhöhte sich der Nettoprämiensatz der D._______ AG
für die Berufsunfallversicherung von 0,98% in der Stufe 6 des alten 20-
stufigen Tarifs auf 1,205% in der Stufe 85 des Grundtarifs.
C. Gegen diese Verfügung erhob die D._______ AG am 11. November 2005
Einsprache, kritisierte die Prämienerhöhung für die Berufsunfall-
versicherung und beantragte die Umstufung in eine andere Risikoklasse,
in der sie verursachergerechte tiefere Prämien zu leisten habe.
D. Mit Entscheid vom 28. Februar 2006 wies die SUVA die Einsprache ab.
Zur Begründung führte sie unter anderem aus, die Einreihung sei korrekt
gemäss den Einreihungsregeln erfolgt. Beim BMS 03 werde dem
betriebseigenen Schadenverlauf weniger Bedeutung beigemessen als
beim BMS 95, dafür komme dem Schadenverlauf der Branche eine
grössere Bedeutung zu. Damit werde eine breiter abgestützte Solidarität
erreicht. Weiter erläuterte sie die als wesentlich bezeichneten Schritte bei
der Prämienfestlegung im Rahmen des BMS 03 sowie die mit den
Fachverbänden vereinbarten, besonderen Übergangsregelungen für die
Klasse 11C.
E. Am 31. März 2006 erhob die D._______ AG gegen diesen
Einspracheentscheid Beschwerde vor der damals zuständigen eidgenössi-
schen Rekurskommission für die Unfallversicherung (nachfolgend Rekurs-
kommission UV) und beantragte die Umstufung in eine tiefere Risiko-
klasse. Der Betrieb sei seit 1918 SUVA-versichert und habe während
dieser Zeit einen grossen Prämienüberschuss angehäuft; der ausge-
zeichnete Schadenverlauf der letzten Jahre verdeutliche diese Tendenz.
Zudem habe sich der Tätigkeitsbereich des Betriebs markant geändert:
Neben den klassischen Metallbauarbeiten würden zu einem wichtigen Teil
kaufmännische Aufgaben (Buchhaltung und Liegenschaftsverwaltung für
drei Betriebe) sowie Architektur- und Ingenieurarbeiten ausgeführt. So
betrage der Büroanteil 45% der Lohnsumme. Die erfolgte Einreihung
beruhe somit auf falschen tatsächlichen Gegebenheiten. Schliesslich
3unterstrich der Betrieb seinen Einsatz im Bereich der Arbeitssicherheit.
F. Nach fristgerechtem Eingang des mit Präsidialverfügung vom 7. April 2006
auf Fr. 800.-- festgesetzten Kostenvorschusses reichte die SUVA am
23. Mai 2006 ihre Vernehmlassung ein und beantragte die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Sie erklärte die im BMS 03 angewandten
Berechnungsgrundlagen und legte die für die Klasse 11C geltenden
Übergangsregeln dar. Danach sei die Prämienerhöhung mit dem System-
wechsel auf maximal 18% begrenzt worden, weshalb die Anpassung an
die Bedarfssätze wenn nötig über mehrere Jahre verteilt würden. Der
verfügte Nettoprämiensatz dürfe jedoch in keinem Fall um mehr als 14
Stufen vom Basissatz der Branche abweichen. Die Beschwerdeführerin
wäre mit einer Erhöhung von maximal 18% der Stufe 84 des Grundtarifs
zugeteilt worden, sei aber aufgrund der 14-Stufen-Regel in die Stufe 85
eingereiht worden. Die Erhöhung betrage somit rund 23% und bedeute
eine Mehrbelastung der Lohnsumme von 0,225%, was weder willkürlich
noch unverhältnismässig sei. Zudem sei der individuelle Prämienüber-
schuss der Beschwerdeführerin (seit 1918 rund Fr. 206'000.--) nicht
übermässig hoch und rechtfertige keine tiefere Einreihung. Im Weiteren sei
der überdurchschnittlich hohe Büroanteil von 45 Prozent (gemäss
Betriebsbeschreibung vom 12. Februar 2003) im Rahmen der besonderen
Betriebsverhältnisse berücksichtigt worden. Dies sei aus der Ziffer 2 im
Code 11C A2M2 auf dem Grundlagenblatt ganz unten rechts ersichtlich.
Der Basissatz der Branche ohne besondere Betriebsverhältnisse betrage
2,9%. Im Rahmen des Einspracheverfahrens sei überdies eine neue
Betriebsbeschreibung aufgenommen worden, wonach der Büroanteil nur
noch 38% betrage; jedoch sei auf eine Höhereinreihung verzichtet worden.
Ein Betriebsbesuch (am 28. März 2006) habe bestätigt, dass es sich bei
der Beschwerdeführerin um einen typischen Metallbaubetrieb im Sinne der
Klassenumschreibung der SUVA handle. Abschliessend betonte die
SUVA, dass die Einhaltung der Arbeitssicherheitsvorschriften an sich keine
zusätzliche Prämienreduktion rechtfertige; immerhin bewirkten die
Leistungen der Beschwerdeführerin in diesem Bereich eine deutlich unter
dem Basissatz der Branche liegende Einreihung.
G. Die D._______ AG reichte am 7. Juni 2006 ihre Replik ein und bestätigte
ihren Beschwerdeantrag. Ihr Betrieb sei nicht risikogerecht eingereiht. Die
Abweichungen von den Branchen-Ergebnissen ergäben sich namentlich
aus der Wirtschaftsumfrage 2006 des Berufsverbandes. Die Annahme der
SUVA, dass der Büroanteil gesunken sei, sei nicht klar kommuniziert
worden und entspreche auch nicht den tatsächlichen Verhältnissen.
Abschliessend kritisierte der Betrieb die Trendwende zurück zur
Einheitsprämie, die mit dem BMS 03 stattfinde und forderte eine stärkere
Berücksichtigung der individuellen Betriebsverhältnisse. Das Vorgehen der
SUVA habe er in Bezug auf die Einreihung als verschleierte Taktik erlebt,
welche erst nach und nach klarer geworden sei.
H. Mit Eingabe vom 21. Juni 2006 verzichtete die SUVA darauf, eine Duplik
einzureichen.
4I. Am 1. Januar 2007 ging das vorliegende Beschwerdeverfahren auf das
Bundesverwaltungsgericht über, welches den Parteien am 26. Februar
2007 die Zusammensetzung des Spruchkörpers mitteilte. Es ging kein
Ausstandsbegehren ein.
J. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die
Beurteilung der am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder
Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departe-
mente hängigen Rechtsmittel. Das neue Verfahrensrecht ist anwendbar
(vgl. Art. 53 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]).
1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Die Schweizerische Unfallver-
sicherungsanstalt (SUVA) ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. e
VGG. Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist jedoch
unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine kantonale Behörde als
zuständig erklärt (Art. 32 Abs. 2 Bst. b VGG).
1.3 Die sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden gegen
Verfügungen der SUVA wird grundsätzlich durch Art. 1 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG,
SR 832.20) in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
(ATSG, SR 830.1) geregelt. Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht
zuständig, wenn dies das Gesetz über die Unfallversicherung ausdrücklich
vorsieht. Eine solche besondere Regelung der Zuständigkeit enthält
Art. 109 UVG. Gemäss Bst. b dieser Bestimmung beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht – in Abweichung von Art. 58 Abs. 1 ATSG – Beschwer-
den gegen Einspracheentscheide über die Zuteilung der Betriebe und der
Versicherten zu den Klassen und Stufen der Prämientarife. Die Zuständig-
keit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden
Streitsache ist deshalb zu bejahen.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (wie schon vor der
Rekurskommission UV) richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrens-
gesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG; aArt. 109 Abs. 2 UVG). Vorbehalten bleiben gemäss Art. 3
5Bst. dbis VwVG die besonderen Bestimmungen des Bundesgesetzes über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1).
2.2 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 38 ff.
und Art. 60 ATSG, Art. 52 VwVG). Als Arbeitgeberin ist die Beschwerde-
führerin Schuldnerin der Prämien für die obligatorische Versicherung der
Berufsunfälle und Berufskrankheiten (Art. 91 Abs. 1 UVG). Sie ist daher
durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Verfü-
gung (Art. 59 ATSG, Art. 48 Abs. 1 VwVG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die
Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der
Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids
beanstanden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht muss aber
nur den Entscheid der unteren Instanz überprüfen, es darf sich nicht an
deren Stelle setzen. Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung,
die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswür-
digung hoch stehende, spezialisierte technische oder wissenschaftliche
Kenntnisse erfordert, ist eine Zurückhaltung des Bundesverwaltungs-
gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl.
BGE 133 II 35 E. 3.3, 130 II 449 E. 4.1, 126 II 43 E. 4c, 121 II 384 E. 1,
108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch VPB 67.31 E. 2, 68.133 E. 2.4; Sozial-
versicherungsrecht – Rechtsprechung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b; BEATRICE
WAGNER PFEIFFER, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und
rechtlicher Würdigung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I.
Halbbd., S. 442 f.).
3.2 Im Bereich der Prämientarife besteht die Überprüfungsbefugnis des
Bundesverwaltungsgerichtes einerseits darin, die richtige Anwendung des
Tarifs zu kontrollieren; andererseits kann es – im Rahmen der konkreten
Normenkontrolle – die der Verfügung zu Grunde liegenden Tarifpositionen
auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit überprüfen.
Dem Unfallversicherer steht bei der Festsetzung des Prämientarifs für die
Berufsunfallversicherung ein weiter Ermessensspielraum zu. In diesen
greift das Gericht nur mit grosser Zurückhaltung ein, in der Regel lediglich,
wenn die Anwendung einer Tarifposition mit dem Gleichbehandlungsgebot
(Art. 8 Abs. 1 BV) unvereinbar ist oder dem Gedanken der Risikogerechtig-
keit (Art. 92 Abs. 1 UVG) widerspricht oder wenn der Tarif sich nicht von
objektiven Überlegungen leiten lässt (vgl. BGE 126 V 344 E. 4a; Kranken-
und Unfallversicherung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis [RKUV]
1998 Nr. U 294 S. 230 E. 1c). In diesem Zusammenhang darf nicht ausser
Acht gelassen werden, dass bei der Festsetzung von Tarifen unter
Umständen komplexe und allenfalls in der Zielrichtung widersprüchliche
Aspekte auf einen Nenner zu bringen sind. Das kann zur Folge haben,
dass eine bestimmte Tarifposition, die für sich allein genommen diskutabel
erscheint, im Gesamtzusammenhang trotzdem nicht zu beanstanden ist
6(Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 240/03 vom 2. Juni
2004, E. 3.2.2). Eine Tarifposition darf deshalb nicht losgelöst von den
übrigen Tarifbestimmungen gewürdigt werden, sondern ist im Gesamt-
zusammenhang zu beurteilen (vgl. Urteil der Rekurskommission UV vom
13. Dezember 2004, Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.73
E. 3).
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft ansonsten den angefochtenen
Entscheid frei, dies unter Berücksichtigung der vorgebrachten Rügen. Die
Beschwerdeinstanz hat mithin nicht zu untersuchen, ob sich die
angefochtene Verfügung unter schlechthin allen in Frage kommenden
Aspekten als korrekt erweist, sondern untersucht im Prinzip nur die
vorgebrachten Beanstandungen. Von den Verfahrensbeteiligten nicht
aufgeworfene Rechtsfragen werden nur geprüft, wenn hiezu aufgrund der
Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender
Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (BGE 119 V 347 E. 1a;
ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozial-
versicherungsrecht, Bundesgesetz über die Unfallversicherung, 3. Aufl.,
Zürich 2003, S. 348).
4. Das am 1. Januar 2003 in Kraft getretene ATSG änderte die massgeb-
lichen Vorschriften über die Einreihung in die Prämientarife (Art. 91 ff.
UVG) nicht, so dass auch auf die vor Erlass des ATSG ergangene
Rechtsprechung abgestellt werden kann.
5. Im Folgenden werden die bei der Prämientarifgestaltung und der
Einreihung der Betriebe in diesen Tarif zu beachtenden wichtigsten
gesetzlichen Bestimmungen und massgebenden Grundsätze aufgeführt
(vgl. auch Urteil der Rekurskommission UV vom 30. Januar 1998, VPB
62.67 E. 3).
5.1 Gemäss Art. 92 Abs. 2 UVG werden für die Bemessung der Prämien in der
Berufsunfallversicherung die Betriebe nach ihrer Art und ihren
Verhältnissen in Klassen des Prämientarifs und innerhalb dieser in Stufen
eingereiht. Massgebend sind dabei insbesondere die Unfallgefahr und der
Stand der Unfallverhütung.
5.2 Die Betriebe oder Betriebsteile sind so in Klassen und Stufen des
Prämientarifs einzureihen, dass die Kosten der Berufsunfälle und
Berufskrankheiten einer Risikogemeinschaft voraussichtlich aus den
Nettoprämien bestritten werden können (Art. 113 Abs. 1 der Verordnung
über die Unfallversicherung vom 20. Dezember 1982 [UVV, SR 832.202]).
Aufgrund der Risikoerfahrungen kann die Zuteilung bestimmter Betriebe zu
den Klassen und Stufen des Prämientarifs jeweils auf den Beginn des
Rechnungsjahres ändern (Art. 92 Abs. 5 UVG). Die Betriebe oder Betriebs-
teile sind folglich nach Massgabe ihres Risikos in die Klassen und Stufen
des Prämientarifs einzuteilen (Grundsatz der risikogerechten Prämien).
5.3 Bei der Prämienbemessung ist weiter das in Art. 61 Abs. 2 UVG vorge-
sehene Prinzip der Gegenseitigkeit zu berücksichtigen. Dieses Prinzip
verlangt, dass der Unfallversicherer einerseits keine Gewinne aus dem
7Versicherungsgeschäft erzielt, andererseits finanziell autonom sein soll.
5.4 Neben diesen, im Gesetz explizite geregelten Prinzipien, müssen sich die
Versicherer bei der Aufstellung der Tarife an die allgemeinen Grundsätze
halten, welche aus dem Sozialversicherungsrecht des Bundes, dem
Verwaltungsrecht und der Bundesverfassung fliessen.
5.4.1 Unter die allgemeinen Prinzipien, welche bei der Tarifgestaltung zu
berücksichtigen sind, fällt namentlich der Grundsatz der Solidarität.
Demnach muss das Unfallrisiko durch eine grosse Zahl von Versicherten
getragen werden (BGE 112 V 316 E. 5c). In eine ähnliche Richtung geht
das Versicherungsprinzip, wonach das Risiko durch eine Mehrzahl von
Versicherten zu tragen ist. Weiter ist der Grundsatz der Verwaltungsöko-
nomie zu beachten (Urteil der Rekurskommission UV vom 28. Juni 1996,
VPB 61.23A_I E. 4d), sollen doch die Prämieneinnahmen nicht durch
übermässige Verwaltungsaufwendungen geschmälert werden.
5.4.2 Ein Prämientarif hat sodann den Grundsätzen der Verfassung zu ent-
sprechen, insbesondere dem Prinzip der Gleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV], SR 101) und dem Willkürverbot (Art. 9 BV). Nach
ständiger Rechtsprechung ist der Grundsatz der rechtsgleichen
Behandlung verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, welche
sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 133 V 42 E. 3.1 mit
Hinweisen). Die Rechtsgleichheit wird insbesondere dann verletzt, wenn
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird.
Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 131 V
107 E. 3.4.2). Willkürlich ist eine Bestimmung, wenn sie sich nicht auf
ernsthafte Gründe stützen lässt oder wenn sie sinn- oder zwecklos ist
(BGE 132 I 157 E. 4.1).
5.4.3 Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat im Übrigen festgestellt,
dass im Bereich der Prämientarifgestaltung das Gleichbehandlungsgebot
und das Prinzip der Risikogerechtigkeit deckungsgleich sind (vgl. RKUV
1998 Nr. U 294 S. 228 E. 1c). Lässt sich also für eine Betriebsart oder
einen Betrieb ein gegenüber anderen Betriebsarten unterschiedliches
Risiko feststellen, so gebietet dieser Unterschied, diese Betriebsart
ungleich zu behandeln. Bei gleichen Verhältnissen müssen auch gleiche
Leistungen beziehungsweise Prämien resultieren (BGE 112 V 291 E. 3b
mit Hinweisen), wobei unter Gleichheit nicht Identität zu verstehen ist
(siehe Erwägung 5.6 und 6).
5.5 Im Verfahren zur Einreihung des einzelnen Betriebes in den Prämientarif
(das im Erlass einer Prämienverfügung mündet) haben die Versicherer
weiter den Anspruch auf rechtliches Gehör zu beachten (Art. 42 ATSG,
Art. 29 Abs. 2 BV, vgl. auch Art. 29 VwVG).
85.5.1 Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung einer Person eingreift. Dazu
gehört insbesondere deren Recht, sich vor Erlass des in ihre Rechts-
stellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche
Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis
zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE
132 V 368 E. 3.1 mit Hinweisen). Ist eine Verfügung durch Einsprache
anfechtbar, genügt es, wenn die Parteien im Einspracheverfahren ange-
hört werden (Art. 42 Satz 2 ATSG; vgl. BGE 132 V 368 E. 4).
5.5.2 Einen wesentlichen Bestandteil des verfassungsrechtlich garantierten
Anspruchs auf rechtliches Gehör bildet schliesslich die Begründungs-
pflicht. Diese soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen
Motiven leiten lässt, und es der betroffenen Person ermöglichen, die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Eine sachgerechte
Anfechtung ist nur möglich, wenn sich sowohl die Partei wie auch die
Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen
können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf
welche sich ihre Verfügung stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie
sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Urteil
des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 3/05 vom 17. Juni 2005,
Sozialversicherungsrecht – Rechtsprechung [SVR] 2006 IV Nr. 27, E. 3.1.3
mit Hinweisen). Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je
weiter der Entscheidungsspielraum der entscheidenden Behörde und je
komplexer die Sach- und Rechtslage ist (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N. 1707 mit
Hinweis; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 3/05 vom
17. Juni 2005, SVR 2006 IV Nr. 27, E. 3.2.3 f.).
5.6 Einzelne der hier dargelegten Grundsätze können sich widersprechen. So
sind das Prinzip der Solidarität und jenes der Risikogerechtigkeit einander
entgegengesetzt. Grösstmögliche Solidarität wäre durch eine für alle
Betriebe geltende Einheitsprämie zu erreichen, während grösstmögliche
Risikogerechtigkeit eine für jeden Betrieb individuell bestimmte Prämie
bedingen würde. Die Ausgestaltung des Prämientarifs hat sich zwischen
diesen zwei Polen zu bewegen. Aus dem Gegensatz dieser zwei
Grundsätze fliesst denn auch, dass das Gleichbehandlungsgebot nicht zur
Folge haben kann, dass für jeden einzelnen Betrieb ein individueller
Risikosatz bestimmt wird, es fliessen zwangsläufig Faktoren anderer –
nicht identischer – Betriebe für die Einreihung mit ein, sei dies im Rahmen
der Zuteilung zu den Klassen oder bei der Berücksichtigung von
Vergleichswerten (vgl. oben Erwägung 5.4 und nachfolgend Erwägung 6).
6. Der SUVA steht bei der Bildung von Risikogemeinschaften – die vom
9Gesetz gefordert und Voraussetzung für risikogerechte Prämiendiffe-
renzierungen sind – ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die
Einteilung in Klassen hat nach sachlichen Gesichtspunkten zu erfolgen,
die eine rechtsungleiche Behandlung der Versicherten ausschliessen. Ist
ein Unterscheidungsmerkmal sachlich gerechtfertigt, so hält es auch vor
dem Erfordernis der Rechtsgleichheit stand (BEATRICE WEBER-DÜRLER, Die
Rechtsgleichheit in ihrer Bedeutung für die Rechtssetzung, Diss. Zürich
1973, S. 186 ff.; DIES., Verwaltungsökonomie und Praktikabilität im Rechts-
staat, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung
[ZBl] 87/1986, S. 193 ff., hiernach: WEBER-DÜRLER, Verwaltungsökonomie;
JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfas-
sung, 3. Aufl., Bern 1999, S. 397 ff.). Sachlich gerechtfertigt ist das Unter-
scheidungsmerkmal, wenn es sich auf eine wesentliche Tatsache stützt
(vgl. Urteil der Rekurskommission UV vom 28. Juni 1996, VPB 61.23A_I
E. 4c; BGE 119 Ia 123 E. 2b, 118 Ia 1 E. 3a, 117 Ia 97 E. 3a und 257
E. 3b). Dabei hält Art. 92 Abs. 2 UVG namentlich fest, dass das Unter-
scheidungsmerkmal in der Art und in den Verhältnissen des Betriebs zu
suchen ist.
Nach welchen konkreten Risikogesichtspunkten im Einzelnen aber solche
Risikogemeinschaften zusammenzufassen sind, wird durch die Grundsätze
der Gegenseitigkeit (Art. 61 UVG) und der Rechtsgleichheit nicht deter-
miniert. Dies kann innerhalb so weit gesteckter Grenzen auf unterschied-
liche Arten geschehen. Bei der Bestimmung der für die Zuteilung
wesentlichen Kriterien ist auch der Grundsatz der Verwaltungsökonomie
zu beachten, wonach das gewählte Element nicht zu einem derart hohen
Verwaltungsaufwand führen darf, dass ein unverhältnismässig grosser
Anteil der Prämien für die Kosten der Verwaltung verwendet wird. Es wird
also unter Umständen ein gewisser Schematismus notwendig, da auf
relativ einfache und praktikable Unterscheidungskriterien abzustellen ist,
selbst wenn daraus eine gewisse Rechtsungleichheit erwachsen kann (vgl.
BGE 131 I 291 E. 3.2, 112 V 283 E. 4b; SVR 1995 KV Nr. 60; MÜLLER,
a.a.O., S. 402 f.); allerdings muss die der Verwaltung geschaffene Erleich-
terung die in einzelnen Fällen erfolgende Abweichung von der Rechts-
gleichheit aufwiegen (WEBER-DÜRLER, Verwaltungsökonomie, S. 212 f.; BGE
107 V 203 E. 3a). Auch wenn neben der von der SUVA gewählten Lösung
andere Einteilungen vorstellbar sind, kann daraus noch nicht geschlossen
werden, dass diese ihren Ermessensspielraum überschreitet (siehe auch
Erwägung 3.2.).
Ideal wäre es, wenn jeder Betrieb für sich eine Risikogemeinschaft bilden
könnte. Da aber ein einzelner Betrieb meist zu wenig schlüssige Risiko-
statistiken aufweist, müssen mehrere Betriebe zu Risikogemeinschaften
zusammengefasst werden. Dies gilt insbesondere für kleinere Betriebe,
denn das Risiko eines Berufsunfalls mit Invaliditätsfolge verwirklicht sich
beispielsweise durchschnittlich pro Jahr einmal auf 900 Beschäftigte (siehe
Prämienbemessung Berufs- und Nichtberufsunfallversicherung, Informa-
tionsbroschüre SUVA, Nr. 2736.d - 2006, S. 4). In der Realität existieren
jedoch keine völlig identischen Betriebe, weshalb jede Zusammenfassung
10
von Betrieben zu einer Risikogemeinschaft gewisse Schematisierungen
mit sich bringt. Dies liegt allerdings in der Natur der Sache begründet. Bei
Betrachtung eines konkreten Betriebs sind somit in den meisten Fällen
gewisse Merkmale anzutreffen, die sich bei anderen Betrieben der
gleichen Gemeinschaft nicht oder anders ausgestaltet finden (vgl. zum
Ganzen unveröffentlichtes Urteil der Rekurskommission UV vom 22. Juli
2005, REKU 586/04, E. 5a).
7. Die Beschwerdeführerin fordert gestützt auf die Risikogerechtigkeit eine
Umteilung in eine andere Risikoklasse. Konkret wird nicht ausgeführt,
welche andere Klasse des SUVA-Tarifs auf ihren Betrieb zur Anwendung
gelangen sollte; es wird vielmehr auf den positiven Risikoverlauf, den
Einsatz im Bereich der Arbeitssicherheit und die Tatsache verwiesen, dass
die ausgeübten Arbeiten nicht typisch für die Branche seien. Die
Beschwerdeführerin sei angesichts des Umfangs der kaufmännischen
Tätigkeiten, der Architektur- und Ingenieurarbeiten kein klassischer
Schlosserbetrieb mehr; es werde auch ein Hauswart beschäftigt. Im
Gegensatz zu vergleichbaren Betrieben der Branche würden keine
Planungs- und Ingenieurarbeiten im Unterakkord vergeben. Der "über-
grosse" Büroanteil von 45% ergebe sich aus der Lohnliste. Auch im tech-
nischen Bereich (55%) würden branchenunübliche Arbeiten ausgeführt,
insbesondere im Bereich Blechverarbeitung, Konstruktionsschlosserei,
Metallrohrerzeugnisse, Fahrzeugbau und auch Beschattungsanlagen.
7.1 Die Klasse 11C des SUVA-Tarifs, in der Betriebe des Stahl-, Metall- und
Apparatebaus, allgemeine Schlossereien und Schmieden zusammenge-
fasst sind, wird in der als Verwaltungsweisung bezeichneten Wegleitung
zur Einreihung der Betriebe in den Prämientarif der SUVA für das Jahr
2006 (im Folgenden: Prämien-Wegleitung) wie folgt beschrieben:
Betriebe, die vorwiegend aus Blechen, Profilen und Rohren – je nach Fachrichtung
entweder mittels Verfahren der Stahl- bzw. Leichtmetallbautechnik, der Konstruk-
tions- und Apparatebautechnik sowie der Schweiss- oder Schmiedetechnik – Bau-
bzw. Bauwerksteile herstellen und diese in der Regel zu Baugruppen, ganzen
Bauwerken oder Apparaten zusammenbauen. Dazu zählen insbesondere die
Betriebe des Stahl- und Metallbaus, des Kessel- und Behälterbaus sowie des
Apparate- und Anlagenbaus.
Im Weiteren sind hier die Betriebe des allgemeinen Schlossereigewerbes, sodann
die Schweissereien und die gewerblichen Schmieden untergebracht. Ferner
gehören dieser Klasse die Rollladen- und Storenbaubetriebe sowie die Stahlrohr-
möbelfabriken an.
Die gebräuchlichsten Ausgangsmaterialien für die obgenannten Betriebsarten sind
Halbzeuge, wie Bleche, Profile und Rohre unterschiedlichster Dimensionen,
vorwiegend aus Stahl und Leichtmetall, z. T. aber auch aus Buntmetall.
Typische Arbeitsverfahren sind:
- das Zuschneiden, wie Sägen, Scheren, Brennschneiden
- die spanlose Formung, wie Abkanten, Biegen, Stanzen, Schmieden
- die spanende Formung, wie Feilen, Bohren und Schleifen
- das Fügen, wie Schweissen, Schrauben, Nieten und z.T. auch Kleben
- die Oberflächenbehandlung – von eher untergeordneter Bedeutung – wie
Sandstrahlen, Nasslackieren und Pulverbeschichten
- ferner der Zusammenbau in der Werkstatt und die Auswärtsmontage.
11
Charakteristisch für die Klasse 11C ist, dass sie sich weitgehend aus Betrieben
zusammensetzt, die der Schlossereibranche entstammen. Das Spektrum der hier
vereinigten Schlossereitypen reicht von den Stahlbau- und Metallbauschlossereien
über die Apparatebau-, Konstruktions-, Rohrbau- und allgemeinen Schlossereien
bis zu den Kunstschlossereien.
Die Klasse 11C hat ihrerseits vier Unterklassen mit verschiedenen Unter-
klassenteilen:
Unterklasse A Stahl- und Metallbau, allgemeine Schlossereien,
Schmieden
- Unterklassenteil A0 Metallbau, Schlosserei, Schmieden (Stufe 103)
- Unterklassenteil A4S Metall-, Stahl-, Grossbehälter-, Pipelinebau (Stufe 109)
Unterklasse B Apparatebau, Konstuktionsschlossereien
- Unterklassenteil B0 Konstruktionsschlosserei (Stufe 94)
- Unterklassenteil B4S Bühnenbau, Metallgestaltung, Feinschlosserei
(Stufe 89)
Unterklasse C Herstellung, Montage und Reparatur von Rollläden und
Storen
- Unterklassenteil C0 Herstellung, Montage und Reparatur von Rollläden und
Storen (Stufe 97)
Unterklasse D Herstellung von Stahlrohrmöbeln und leichten
Metallrohrerzeugnissen
- Unterklassenteil D0 Herstellung leichter Metallrohrerzeugnisse (Stufe 90)
Die Unterklasse A wird wie folgt beschrieben:
Betriebe, die sich vorwiegend mit der ingenieurmässigen Herstellung und Errich-
tung von Bauwerken oder Bauwerksteilen aus Stahl und Leichtmetall befassen
und dabei entweder im Stahlhoch-, Stahlbrücken-, Stahlwasser- und Stahlbehäl-
terbau oder im Metallbau tätig sind. Ferner Betriebe, die jedenfalls allgemeine
Schlosserarbeiten ausführen, im Übrigen aber ein stark diversifiziertes Tätigkeits-
feld aufweisen. Diesem Bereich sind auch die auf Farmtechnik spezialisierten
Betriebe und die Zaunfabriken zugeteilt. Ausserdem sind hier die nichtindustriellen
Schmieden, die Huf- und Kunstschmieden sowie die Kunstschlossereien unterge-
bracht.
(...)
Stahl- und Metallbau: Eine Grosszahl von Betrieben dieser Sparte treten als
Mischformen in Erscheinung, wobei die vorwiegend im Stahlbau tätigen Betriebe,
kombiniert mit Metallbauarbeiten, bedeutend häufiger anzutreffen sind als Metall-
baubetriebe, die auch Stahlbauarbeiten ausführen.
(...)
Erzeugnisse des Metallbaus: Insbesondere Bauwerksteile oder ganze Einbau-
gruppen, wie Tür- und Fensterzargen, Fassadenelemente, Türen, Tore, Fenster,
Trenn- und Schiebewände, Schaufensteranlagen, Schaukästen, Schutzraum-
abschlüsse; ferner leichte Ingenieurbauwerke, wie Metallkonstruktionen für
Treppen und Zwischenböden, Unterstände, Vorbauten, Kabinen, Treib- und
Gewächshäuser, Wintergärten, Gerüste u. a. m. (...)
7.2 Die Regelung der Klasse 11C ist angesichts des weiten Ermessensspiel-
raums der SUVA (siehe Erwägung 6) nicht zu beanstanden. Die Bildung
der Risikogemeinschaft erfolgt gestützt auf sachliche Kriterien; es werden
generelle Merkmale aufgegriffen, welche eine gewisse Wirtschaftstätigkeit
12
anhand der verwendeten Produktionsverfahren, Materialien und Produkte
zu einer Gemeinschaft zusammenfasst. Ein Verstoss gegen die Rechts-
gleichheit liegt somit nicht vor.
8. Es ist im Weiteren zu untersuchen, ob der Beschwerde führende Betrieb
korrekt dieser Klasse und ihrer Unterklasse A beziehungsweise dem
Unterklassenteil A0 zugeordnet wurde.
8.1 Zunächst sind die in der Prämien-Wegleitung unter "Allgemeines zur
Prämienbemessung" erläuterten Grundsätze, soweit sie für die vorliegende
Frage von Bedeutung sind, sowie die dazu gehörende Erklärung der
Terminologie wieder zu geben:
Die Risikoeinheit ist derjenige Teil der Lohnsumme eines Betriebes oder mehrerer
Betriebe, welcher zur Beurteilung eines gemeinsamen Prämiensatzes verwendet
wird. Der Unterklassenteil ist eine Menge von Risikoeinheiten mit gleichartigen
Tätigkeiten und Unfallrisiken und somit auch gleichen Basisprämiensätzen. Eine
Risikogemeinschaft (oder Amortisationsgemeinschaft) ist ein Unterklassenteil oder
eine Menge von Unterklassenteilen, die bezüglich der Unfallversicherung in der
Regel finanziell selbsttragend ist und Fehlbeträge oder Überschüsse weitgehendst
selbst prämienproportional (im Verhältnis zur Prämie) amortisiert. Die Risiko-
gemeinschaften in der BUV sind in der Regel die Klassen.
Die Broschüre «Prämientarif» (Form. 335) enthält für jede Klasse einen 10- bis
150-stufigen Prämientarif. Im Prämientarif einer Klasse sind die für die Betriebe
dieser Klasse zulässigen Nettoprämiensätze in Prozenten aufgeführt. Unter
Einreihung eines Betriebes versteht man dessen Zuweisung zur Klasse, zur
Unterklasse und zum Unterklassenteil sowie die Festsetzung des Prämiensatzes.
Die für die Prämienbemessung notwendige Erhebung der Betriebsmerkmale
erfolgt mit der sogenannten Betriebsbeschreibung.
Der Abschnitt "Einreihung der Risikoeinheiten/Basis-Einreihung" enthält
zudem folgende allgemeine Einreihungsregeln:
Die Zuweisung einer Risikoeinheit zur Klasse, zur Unterklasse und zum
Unterklassenteil erfolgt aufgrund der erhobenen Betriebsmerkmale. Massgebend
für die Zuweisung sind diejenigen Merkmale, die exklusive Administration
überwiegende Anteile haben.
Beim Basis-Prämiensatz bei besonderen Betriebsverhältnissen gilt Folgen-
des:
Weist ein Betrieb mehrere Klassen, Unterklassen oder Unterklassenteile
betreffende Merkmale auf, so wird er der Klasse und dem Unterklassenteil
zugewiesen, der bzw. dem der überwiegende Teil der Merkmale entspricht. Es
kann aber ein von der Regel abweichender Prämiensatz bestimmt werden.
Bei der Einreihung von Betrieben mit hohem Anteil Bürolöhne gilt für die
Zuweisung zur Risikogemeinschaft folgender Grundsatz:
Betriebe, die einen hohen Anteil Löhne in der Administration haben, werden der
Klasse und dem Unterklassenteil zugewiesen, der bzw. dem die Betriebe dieser
Art mit grösseren Lohnanteilen in den branchenüblichen Tätigkeiten zugewiesen
würden. Der Prämientarif der betreffenden Klasse muss aber eine angemessene
Einreihungsmöglichkeit aufweisen. Der Anteil Administration wird in jeder
Risikogemeinschaft bis zu einem sogenannten Schwellwert nicht als betriebliche
Besonderheit berücksichtigt.
8.2 Gemäss Handelsregisterauszug führt die Beschwerdeführerin einen
Betrieb der Metallbauschlosserei. Die Gesellschaft kann sich an ähnlichen
13
Unternehmungen beteiligen sowie Liegenschaften erwerben und veräus-
sern. Aus der Betriebsbeschreibung vom 30. Januar 2006 (siehe SUVA-
Akte 5) ergeben sich für die Beschwerdeführerin folgende Merkmale.
Branchenübliche Arbeiten
Metallbau, Bauschlosserei, gewerbliche Schmiede
Werkstattarbeiten 44 %
externe Montagearbeiten 10 %
Lager, Spedition, Transport für Eigenbedarf 6 %
Unterhalt und Reparatur für Eigenbedarf 2 %
Administration, kaufmännische Tätigkeiten 38 %
In einer früheren Betriebsbeschreibung (vom 12. Februar 2003; vgl. hiezu
SUVA-Akte 1) wird der Anteil Administrativarbeiten auf 45% beziffert, der
Anteil branchenüblicher Metallbauarbeiten auf 55% (45% in der Werkstatt
und 10% in der externen Montage).
Anlässlich eines Betriebsbesuchs vom 28. März 2006 wurde die
Beschwerdeführerin von der SUVA als "typischer Metallbaubetrieb, Klasse
11C" qualifiziert (vgl. Rapport vom 4. April 2006, SUVA-Akte 7).
Auf der Homepage der Beschwerdeführerin (...) stellt sich diese wie folgt
vor: "...". In der CH-Firmen-Suchmaschine (...) erscheint folgende
Mitteilung: "...".
Die Beschwerdeführerin zählt auf ihrer Homepage folgende Produkte auf:
(...)
8.3 Die Beschwerdeführerin erfüllt damit eindeutig die Kriterien der Klasse
11C. In der Klassenumschreibung werden explizit die durch den Betrieb
verwendeten Materialien und teilweise auch seine Produkte genannt. Auch
die Entwicklung derartiger Betriebe aus den herkömmlichen Schlossereien,
auf welche auch die Beschwerdeführerin verweist, wird bei den Einrei-
hungsregeln berücksichtigt. Selbstverständlich ist, dass sich der Betrieb in
seinen 88 Jahren Existenz auch in Bezug auf die angebotenen Produkte
entwickelt hat. Im SUVA-Tarif sind keine anderen Klassen ersichtlich, die
besser auf die breit diversifizierten Tätigkeiten der Beschwerdeführerin
passen würden.
Betreffend Unterklassenzuteilung kommen jedenfalls die Unterklassen D
(leichte Metallrohrerzeugnisse) und C (Rollläden und Storen) klar nicht in
Frage. Ebenfalls nicht passend ist die Unterklasse B (Apparate,
Konstruktionsschlosserei); dabei handelt es sich um "Betriebe, die sich
vorwiegend mit der Herstellung von Bauteilen oder Baugruppen aus
Halbzeug befassen und diese entweder nur zu Konstruktionen im Sinne
von Halbfabrikaten für den Maschinen-, Apparate- und Einrichtungsbau
oder – und das gilt für die Mehrzahl der Betriebe – zu Fertigprodukten wie
Geräten mit konstruktiven Anforderungen, in der Hauptsache aber ver-
fahrenstechnische Apparate zusammenfügen und diese mit z.T. weitver-
zweigten Rohrsystemen zu ganzen Anlagen verbinden" (Prämien-Weg-
leitung, Klasse 11C, Unterklasse B). Die Beschwerdeführerin hingegen
bietet Metall- und Stahlprodukte an, die nicht als Apparate, sondern als
Bauwerksteile zu verstehen sind. Insbesondere sind auch die von der
14
Beschwerdeführerin als branchenunüblich erachteten Produkte (Beschat-
tungsanlagen, Fahrzeugteile) keine Apparate, sondern Produkte des
allgemeinen Stahl- und Metallbaus. Die Zuteilung in den Unterklassenteil
A0 der Klasse 11C erfolgte insoweit korrekt.
9. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihren grossen Büroanteil und
verlangt deshalb die Zuteilung in eine ihrem Risiko angemessenere
Klasse.
9.1 Wie in Erwägung 8.1 dargelegt, gilt bei der Einreihung eines Betriebes mit
hohem Anteil Bürolöhne der Grundsatz, dass dieser nach Massgabe der
grösseren Lohnanteile in den branchenüblichen Tätigkeiten der ent-
sprechenden Klasse und dem Unterklassenanteil zugewiesen wird. Ein
überdurchschnittlich hoher Anteil in der Administration wird dann aber als
betriebliche Besonderheit berücksichtigt, wenn dieser einen bestimmten
Schwellwert übersteigt. Gemäss den Einreihungsregeln für die Klasse 11C
ist ein überdurchschnittlich grosser Anteil Büroarbeiten als risikover-
mindernd zu berücksichtigen (Prämien-Wegleitung, 11C Gliederungskrite-
rien/Betriebsverhältnisse). Wie die SUVA in ihrer Vernehmlassung festhält,
wurde bei der Beschwerdeführerin der gemäss Betriebsbeschreibung vom
12. Februar 2003 ausgewiesene Büroanteil von 45 Prozent in Form von
besonderen Betriebsverhältnissen berücksichtigt. Ohne diese würde der
Basissatz der Branche in Ziffer 4.1 des Grundlagenblattes nämlich
2.90 Prozent betragen (Vernehmlassung S. 5). Demgegenüber wird bei
der Beschwerdeführerin in dieser Position ein Nettoprämienansatz von
2.3860 Prozent angegeben (SUVA-Akt. 3). Weiter verweist die SUVA auf
den im Grundlagenblatt ganz unten rechts angegebenen Code 11C A2M2:
Aus dessen Ziffer 2 gehe hervor, dass diese besonderen Betriebsver-
hältnisse berücksichtigt worden seien (Vernehmlassung S. 5).
9.2 Diese Erläuterungen der SUVA sind wesentlich, wenn auch noch nicht
ausreichend, um die Einreihung eines Betriebes in den Prämientarif nach-
zuvollziehen. Dennoch hat die SUVA die Beschwerdeführerin weder im
Verfügungs- noch im Einspracheverfahren darüber aufgeklärt, dass und in
welcher Weise sie den hohen Anteil Administration als risikovermindernd
berücksichtigt hat und wie sich dies auf die Prämienberechnung auswirkt.
Die Beschwerdeführerin rügt denn auch in ihrer Replik, sie habe das
Vorgehen der SUVA bezüglich Einreihung "als verschleierte Taktik erlebt,
welche nach und nach klarer wurde". Es stellt sich deshalb die Frage, ob
die SUVA ihrer Begründungspflicht nachgekommen ist.
9.3 Dem Anspruch auf hinreichende Begründung als Bestandteil des recht-
lichen Gehörs hat insbesondere der Einspracheentscheid zu genügen (vgl.
Art. 52 Abs. 2 Satz 2 ATSG). Auch wenn die Anforderungen an die
Begründungsdichte bei Einspracheentscheiden in der Regel weniger hoch
anzusetzen sind als bei Gerichtsentscheiden (Urteil des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts I 3/05 vom 17. Juni 2005, SVR 2006 IV Nr. 27,
E. 3.2.2), gilt es zu beachten, dass den Versicherern bei der Tarifgestal-
tung ein grosser Ermessensspielraum zusteht und es sich bei der
Einreihung in den Prämientarif um eine komplexe Materie handelt (vgl.
15
auch Erwägung 3.2). Die Begründung hat entsprechend ausführlicher und
umfassender zu sein, um die für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte darzulegen (siehe Erwägung 5.5.2).
9.4 Im Weiteren ist auf die Aufklärungs- und Beratungspflicht der Versicherer
hinzuweisen. Gemäss Art. 27 Abs. 1 ATSG sind die Versicherungsträger
und Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen verpflichtet,
im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereiches die interessierten Personen
über ihre Rechte und Pflichten aufzuklären. Diese allgemeine und perma-
nente Aufklärungspflicht, die nicht erst auf persönliches Verlangen der
interessierten Personen zu erfolgen hat, wird hauptsächlich durch die
Abgabe von Informationsbroschüren, Merkblättern und Wegleitungen
erfüllt. Die Beratungspflicht des Versicherungsträger ist in Abs. 2 und
Abs. 3 derselben Bestimmung geregelt (vgl. dazu BGE 131 V 472 E. 4).
Die SUVA trifft demnach eine Informationspflicht, die sich in zeitlicher
Hinsicht nicht auf das Einspracheverfahren beschränkt.
Nach der Rechtsprechung der Rekurskommission UV bildet die weit
gehende Informationspflicht der Versicherer gegenüber den Versiche-
rungsnehmern ein Gegengewicht zu ihrer Satzungskompetenz. Die SUVA
habe den bei ihr versicherten Betrieben den Zugang zu den Tarifgrund-
sätzen und -regeln zu gewährleisten. Die im konkreten Fall massgebenden
Einreihungsregeln müssten dem Betrieb bekannt sein beziehungsweise
bekannt gegeben werden. Weiter hat die Rekurskommission UV mehrfach
kritisiert, dass gewisse Tarifregeln einerseits geheim gehalten werden
beziehungsweise wurden, andererseits nicht in der Form von generell-
abstrakten Regeln schriftlich formuliert seien (unveröffentlichtes Urteil der
Rekurskommission UV [REKU 627/05] vom 4. August 2006, E. 2d mit
Hinweisen).
Anzufügen ist, dass das Legalitätsprinzip als rechtsstaatlicher Grundsatz
(vgl. Art. 5 Abs. 1 BV) für alle Arten von Verwaltungstätigkeit gilt, nament-
lich auch für die SUVA als autonome öffentlich-rechtliche Anstalt und als
dem Gesetzesvollzug verpflichtetes Verwaltungsorgan (vgl. BGE 104 V
209 E. c). Im Vordergrund steht hier das Erfordernis des Rechtssatzes,
wonach sich eine Verfügung auf eine genügend bestimmte, generell-
abstrakte (und publizierte) Norm stützen muss. Als Rechtssätze sind auch
die autonomen Satzungen der SUVA zu qualifizieren, soweit dadurch
Rechte oder Pflichten von Privaten begründet werden (siehe unveröffent-
lichtes Urteil der Rekurskommission UV, REKU 622/05, vom 1. Mai 2006,
E. 5). Demgegenüber kommt einer Verwaltungsverordnung keine Rechs-
satzqualität zu (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N. 384).
Unabhängig davon, ob beziehungsweise welchen den im vorliegenden Fall
massgebenden Tarifregeln Rechtssatzcharakter zukommt oder ob es sich
um Verwaltungsverordnungen handelt, welche (lediglich) offene Normen
konkretisieren und die einheitliche, sachrichtige Anwendung des Tarifs
bezwecken, muss die Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit als Grund-
anliegen des Bestimmtheitsgebotes (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N. 383 f.)
gewährleistet sein. Angesichts der Komplexität und Veränderlichkeit der zu
16
regelnden Sachverhalte lässt sich eine gewisse Unbestimmtheit der Nor-
men oft nicht vermeiden. Die bei der Anwendung offener Normen vermin-
derte Voraussehbarkeit einer Entscheidung ist jedoch durch verfahrens-
rechtliche Garantien möglichst weitgehend zu kompensieren. Dabei kommt
dem Anspruch auf rechtliches Gehör entscheidende Bedeutung zu (BGE
127 V 431 E. 2b).
9.5 Die von der SUVA als Verwaltungsweisungen bezeichnete – und in der
Regel den Betrieben nicht zugängliche – Prämien-Wegleitung enthält
Erläuterungen, Grundsätze und Regelungen, die eine wesentliche Grund-
lage dafür bilden, dass ein Betrieb seine Einreihung in den Prämientarif
anhand der im Grundlagenblatt aufgeführten Daten nachvollziehen kann.
Dies gilt in besonderem Mass in denjenigen Fällen, bei denen besondere
Betriebsverhältnisse vorliegen, kann doch allein aufgrund der von der
SUVA abgegebenen oder zugänglich gemachten Informationen ein Betrieb
gar nicht wissen, dass allenfalls besondere Betriebsverhältnisse berück-
sichtigt werden könnten und welche Auswirkungen dies gegebenenfalls
hätte. Daran ändert auch der in Ziffer 3.1 auf dem Grundlagenblatt
angeführte Vermerk "Basissatz 2006, unter Berücksichtigung allfälliger
besonderer Betriebsverhältnisse" nichts. Selbst wenn die SUVA – wie im
vorliegenden Fall – solche besonderen Betriebsverhältnisse als risikover-
mindernd bei der Prämienbemessung berücksichtigt hat, kann dies der
Betrieb ohne entsprechende Information nicht erkennen, weil diese
Tatsache lediglich aus einem Code auf dem Grundlagenblatt hervorgeht
(vgl. Erwägung 9.1). Über die Bedeutung dieses Codes wurde die
Beschwerdeführerin, soweit aus den Akten ersichtlich, bis zum Abschluss
des Einspracheverfahrens nie aufgeklärt.
Die Beschwerdeführerin konnte somit weder überprüfen, ob die SUVA vom
– ihrer Meinung nach – richtig erhobenen Sachverhalt ausgegangen ist,
noch ob die geltenden Regeln und Grundsätze (jedenfalls in den Grund-
zügen) richtig angewendet wurden. Eine sachgerechte Anfechtung des
Einspracheentscheides war auf dieser Grundlage nicht möglich. Demnach
ist die SUVA ihrer Begründungspflicht im vorliegenden Fall nicht nachge-
kommen und hat den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerde-
führerin verletzt.
10. Zu prüfen sind noch die Rechtsfolgen der festgestellten Gehörsverletzung.
10.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dessen Verletzung
führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (BGE 127 V 431
E. 3d/aa, BGE 126 V 130 E. 2b mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung
kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen
Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit
erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den
Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines
allfälligen Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 431
E. 3d/aa, BGE 126 V 130 Erw. 2b, je mit Hinweisen).
10.2 Ein solcher Ausnahmefall liegt hier zweifellos nicht vor. Einerseits kann die
17
Gehörsverletzung nicht als leicht bezeichnet werden, geht es doch um die
Einsicht in die für die Einreihung im Prämientarif grundlegenden Regeln
(vgl. unveröffentlichte Urteile der Rekurskommission UV, REKU 627/05,
vom 4. August 2006, E. 4a sowie REKU 515/02, vom 21. November 2003,
E. 5). Wie bereits ausgeführt, kommt dem rechtlichen Gehör hier zur
Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit eine erhebliche
Bedeutung zu (siehe Erwägung 9.4). Andererseits kann das Bundesver-
waltungsgericht, trotz gegebener Kognition (siehe Erwägung 3), aufgrund
der Akten und der Prämien-Wegleitung die Richtigkeit der streitigen
Verfügung nicht überprüfen.
10.3 Selbst die Prämien-Wegleitung enthält keine abschliessenden Angaben
darüber, wann konkret besondere Betriebsverhältnisse bestehen und wie
diese bei der Prämienbemessung im Einzelfall zu berücksichtigen sind.
Die Einreihungsrichtlinien zur Klasse 11C weisen unter "Besondere
Betriebsverhältnisse" lediglich darauf hin, dass sich ein überdurch-
schnittlich grosser Anteil an Büroarbeiten risikovermindernd auswirke.
Gemäss den allgemeinen Erläuterungen zur Einreihung von Betrieben mit
hohem Anteil Bürolöhne wird der Anteil Administration "in jeder Risiko-
gemeinschaft bis zu einem sogenannten Schwellwert nicht als betriebliche
Besonderheit berücksichtigt." Wie dieser Schwellwert zu berechnen ist
oder – konkreter – ab welchem Prozensatz in der Klasse 11C die
Administration als betriebliche Besonderheit zu berücksichtigen ist, lässt
sich der Prämien-Wegleitung nicht entnehmen. Im Übrigen verweist die
Wegleitung mehrmals auf das besondere Informatikprogramm (WEkl),
welches beispielsweise aus dem Anteil Administration, dem Schwellwert
und dem Anteil branchenüblicher Tätigkeiten einen Ziel-Prämiensatz
errechnet, welcher bei der Einreihung zu beachten ist. Die Regeln und
Kriterien auf welchen diese Berechnung beruht, enthält die Wegleitung
aber nicht. Ebenso fehlen die (generell-abstrakten) Regeln zu den Auswir-
kungen der besonderen Betriebsverhältnisse auf den Basissatz. Deshalb
lässt sich für das Gericht auch nicht überprüfen, ob die Reduktion des
Basissatzes von 2.90 Prozent (für den Unterklassenteil A0 der Klasse
11C) auf 2.3860 Prozent (wie im Fall der Beschwerdeführerin) korrekt
vorgenommen wurde. Die Rekurskommission UV hat bereits mehrfach
festgehalten, dass diesbezüglich nicht nur ein Informationsdefizit, sondern
ein Regelungsdefizit vorliege (Urteil der Rekurskommission UV [REKU
627/05] vom 4. August 2006, E. 3b mit Hinweis). Dieser Mangel betrifft
bereits das Verfügungsverfahren und wiegt um so schwerer, als den
Betrieben auch die erforderlichen Grundlagen fehlen, um zu entscheiden,
ob sie eine Verfügung anfechten wollen. Ihnen bleibt letztlich nur die Wahl,
auf die Richtigkeit der erlassenen Verfügung zu vertrauen oder vorsorglich
Einsprache zu erheben. Dies widerspricht aber den Grundsätzen eines
effektiven und effizienten Rechsschutzes.
10.4 Hinzuweisen ist überdies auf die zurückhaltende Überprüfung des Gerichts
bei (versicherungs-)technischen Fragen (vgl. Erwägung 3.1), die im vor-
liegenden Fall ebenfalls gegen eine ausnahmsweise Heilung spricht. Die
zurückhaltende Überprüfung der Gerichte bei technischen Fragen ist
18
dadurch begründet, dass deren Beurteilung einen hohen Wissensstand im
entsprechenden Fachgebiet erfordern, über den primär die spezialisierte
Verwaltungsabteilung verfügt. Das Gericht muss sich in erster Linie auf die
Angaben der Fachbehörde verlassen (beziehungsweise verlassen können)
und die angestammten Rollen von Justiz und Verwaltung beachten. Des-
halb hat das Gericht nur ausnahmsweise – wenn dazu keine fachtech-
nischen Abklärungen erforderlich sind sowie nur eine Lösung möglich und
rechtmässig erscheint, mithin der Verwaltung kein Ermessensspielraum
verbleibt – in der Sache selber zu entscheiden. In den übrigen Fällen ist
eine Rückweisung an die Verwaltung angezeigt (vgl. BGE 129 II 331
E. 3.2; CHRISTOPH BANDLI, Die Rolle des Bundesverwaltungsgerichts, in:
Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für juristische Praxis – BTJP 2006,
Bern 2007, S. 215).
Im vorliegenden Fall müsste das Gericht, um in der Sache selber zu
entscheiden, zunächst die auch ihm noch nicht bekannten (siehe Erwä-
gung 10.3), von der SUVA erlassenen (beziehungsweise zu erlassenden),
generell-abstrakten Regeln ermitteln, um diese anschliessend auf den
konkreten Fall anzuwenden. Bei diesem Vorgehen würde jedoch die
sachgerechte Abgrenzung der Rollen zwischen Justiz und Verwaltung
missachtet. Der weite Ermessensspielraum der SUVA bei der Festsetzung
des Prämientarifs und der Einreihung der Betriebe in diesen Tarif ist durch
die erforderliche versicherungstechnische Fachkompetenz begründet. Das
Gericht hat deshalb nicht an Stelle der Verwaltung zu entscheiden,
sondern lediglich deren Entscheid – mit der erforderlichen Zurückhaltung –
zu überprüfen.
10.5 Unter diesen Umständen ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und
die Angelegenheit infolge eines schwerwiegenden Verfahrensfehlers an
die SUVA zurückzuweisen, damit diese der Beschwerdeführerin die Tarif-
regeln und die massgebenden Elemente des Sachverhalts zugänglich
mache, sie sich dazu äussern lasse und anschliessend neu verfüge. Dies
rechtfertigt sich um so mehr, als offenbar auch betreffend des mass-
gebenden Sachverhaltes (Anteil Administration) unterschiedliche Angaben
vorliegen (siehe Erwägung 8.2).
11. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
11.1 Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG sind die Verfahrenskosten der unterliegen-
den Partei aufzuerlegen. Bei einer Verletzung der Begründungspflicht als
wesentlicher Bestandteil des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs ist
zudem der allgemeine Rechtsgrundsatz zu beachten, wonach jene Partei
für die Kosten eines Verfahrens aufkommen muss, welche dieses verur-
sacht hat (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 150/02
vom 11. November 2002 E. 1.2 mit Hinweisen). Die Rückweisung wegen
des festgestellten Verfahrensmangels kommt insofern einem Obsiegen der
Beschwerdeführerin gleich. Sie hat deshalb keine Verfahrenskosten zu
tragen und der geleistete Kostenvorschuss ist ihr zurückzuerstatten.
Der SUVA sind in Anwendung von Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Verfahrens-
19
kosten aufzuerlegen.
11.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Da der Beschwer-
deführerin, die insbesondere nicht anwaltlich vertreten ist, keine unverhält-
nismässig grossen Kosten entstanden sind und sie zu Recht auch keinen
entsprechenden Antrag gestellt hat, ist keine Parteientschädigung zuzu-
sprechen (vgl. auch Art. 7 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Einsprache-
entscheid vom 28. Februar 2006 aufgehoben und die Sache an die SUVA
zurückgewiesen wird, damit diese im Sinne der Erwägungen verfahre.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird
der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 800.-- zurückerstattet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet (Gerichtsurkunde):
- der Beschwerdeführerin
- der Vorinstanz (Ref-Nr. ...)
- dem Bundesamt für Gesundheit, Abteilung Unfallversicherung und
-verhütung
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Johannes Frölicher Susanne Fankhauser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen
(vgl. Art. 42 BGG).
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Versand am: