Abtei lung III
C-3182/2006
{T 0/2}
Urteil vom 5. Juni 2007
Mitwirkung: Richter Johannes Frölicher (Vorsitz)
Richter Francesco Parrino und Michael Peterli
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser
E._______ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Herrn Fürsprecher Mario Marti, Kellerhals
Rechtsanwälte, Kapellenstrasse 14, Postfach 6916, 3001 Bern,
gegen
SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, Fluhmattstrasse 1,
Postfach 4358, 6002 Luzern,
Vorinstanz,
betreffend
Unterstellung SUVA (Einspracheentscheid vom 28.3.2006).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die E._______ AG mit Sitz in K._______ führt gemäss Handels-
registerauszug einen Betrieb mit folgendem Zweck: "Betrieb einer
Vertragungsorganisation für Tageszeitungen, Vertragen von Zeitungen,
Zeitschriften, Prospekten und weiteren Produkten; sie kann Immobilien
erwerben."
B. Im Jahr 1991 war der Zeitungstransport aus der damaligen F._______ AG
ausgegliedert und in die neu gegründete E._______ AG überführt worden;
bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (nachfolgend SUVA)
war der Betrieb im Rahmen der Konzernversicherung des Mutterhauses
zur Versicherung seiner Arbeitnehmenden angemeldet worden und seit
dem 1. September 1991 bei der SUVA versichert. Die F._______ AG ging
in der Folge auf die H._______ über, im Rahmen von deren
Konzernversicherung die E._______ AG weiterhin bei der SUVA gegen
Unfall versichert blieb. Die Aktien der E._______ AG werden gegenwärtig
zu 50% von der A._______ und zu je 25% von der G._______ AG, und der
H._______, gehalten. Die H._______ prüfte in den Jahren 2004 und 2005
die Versicherungspflicht ihrer Unternehmungen. Sie kündigte in der Folge
die Konzernpolice bei der SUVA auf den 1. Januar 2006.
C. Mit Verfügungen vom 19. Oktober 2005 wurde die E._______ AG für die
Unfallversicherung dem Zuständigkeitsbereich der SUVA unterstellt und
für die Berufsunfallversicherung der Klasse 49A, Stufe 101 sowie für die
Nichtberufsunfallversicherung der Stufe 095 des Prämientarifs zugeteilt.
D. Gegen die Unterstellung unter die SUVA sowie die Prämieneinreihung
erhob die E._______ AG am 1. November 2005 Einsprache. Am
14. Februar zog sie das eventualiter für den Fall der Bestätigung der
Unterstellung gestellte Begehren um tiefere Einreihung in den
Prämientarifen zurück, weil sie sich mit der SUVA über eine tiefere Prämie
im Rahmen der Konzerneinreihung der A._______ geeinigt habe. Am
28. März 2006 wies die SUVA die Einsprache betreffend die nach wie vor
streitige Unterstellung ab. In einem Begleitschreiben wies die SUVA darauf
hin, dass eigentlich auf die Einsprache gar nicht einzutreten wäre, weil die
1991 verfügte Unterstellung rechtskräftig sei und die Voraussetzungen für
eine Wiedererwägung nicht erfüllt seien.
E. Am 26. April 2006 erhob die E._______ AG, vertreten durch Fürsprecher
Mario Marti, Bern, gegen diesen Einspracheentscheid Beschwerde vor der
damals zuständigen eidgenössischen Rekurskommission für die Unfall-
versicherung (nachfolgend Rekurskommission UV). Sie beantragte unter
Kosten- und Entschädigungsfolge die Aufhebung des Einspracheent-
scheides. Eingangs verwies sie darauf, dass die Frage der Unterstellung
streitig gemacht werden könne, weil sich einerseits die Sachlage seit der
Unterstellung im Jahr 1991 insofern verändert habe, als die Konzernpolice
der H._______ (früher: F._______ AG) nunmehr aufgekündigt worden sei,
andererseits habe sich die SUVA materiell zur Frage der Unterstellung
geäussert, weshalb ein Nichteintreten auf die Unterstellungsfrage
3widersprüchlich wäre. Materiell führte sie aus, dass sie kein Betrieb sei,
welcher gemäss Art. 66 UVG unterstellungspflichtig sei. Die SUVA habe
sich des Übrigen im Einspracheentscheid nicht beziehungsweise nur
rudimentär mit den erhobenen Einwänden auseinandergesetzt und ihre
Begründungspflicht verletzt. Die Gesetzesanwendung geschehe einseitig,
schematisch, formell und lasse die ratio legis ausser Acht. Weiter führte
sie aus, dass die Arbeitnehmenden in der Vertriebskette der zu
verteilenden Druckerzeugnisse lediglich ganz am Ende eingesetzt würden:
Deren Aufgabe sei die Verteilung von den dezentralisierten Depotstellen
hin zu den Briefkästen der Kunden und Abonnentinnen. Dies geschehe zu
Fuss, per Fahrrad und in wenigen Fällen per Motorfahrrad. Die E._______
AG übernehme also vom Betriebscharakter her gesehen vorwiegend
Organisations- und Koordinationsaufgaben, akquiriere neue Kunden, lege
mit ihren Kunden die Abläufe, Austragungsrayons und -routen fest und
betreue die Austrägerinnen und Austräger. Diese Arbeiten würden
vierzehn Personen in reiner Bürotätigkeit ausführen. Die Feinverteilung
geschehe durch 2'000 bis 2'500 Personen, meist in Teilzeitverhältnissen.
Ihre Betriebstätigkeit falle gemäss der Allgemeinen Systematik der
Wirtschaftszweige des Bundesamtes für Statistik NOGA und der Standard
Industrial Classification (SIC) in den Bereich Dienstleistung und nicht in
den Bereich Transport. Weiter sei vor dem Inkrafttreten des UVG, als die
Unfallversicherung noch nicht obligatorisch gewesen sei, der
Zeitungstransport nicht unterstellt gewesen. Dies sei ausschlaggebend
weil mit der Einführung des Obligatoriums im Bereich Transportgewerbe
keine Änderung des Zuständigkeitsbereichs der SUVA vorgenommen
werden sollte. Im Übrigen bezahle der Abonnent keinen höheren Zeitungs-
preis und mithin keine Transportleistung. Die SUVA verkenne somit den
Unterschied zwischen Transport und Dienstleistung. Selbst wenn das
Zeitungsvertragen nicht als Dienstleistung sondern als Transport ange-
sehen würde, wäre dieser Teilaspekt qualitativ beziehungsweise quanti-
tativ untergeordnet und somit analog zum Unterstellungskriterium der
qualifizierten Lagerhaltung nicht für die Unterstellung ausschlaggebend.
F. Nach Eingang des mit Präsidialverfügung vom 5. Mai 2006 auf Fr. 2'000.--
festgesetzten Kostenvorschusses reichte die SUVA am 30. Juni 2006 ihre
Antwort zur Beschwerde ein und beantragte deren kostenfällige
Abweisung. Das Gesetz sehe keine Einschränkungen bei den Transport-
betrieben vor, welche die Unterstellung von Kriterien wie Gewicht des
Transportgutes, des Verkehrsmittels oder Ähnlichem abhängig machen
würden. Im Übrigen erfolge die Austragung nicht nur zu Fuss, sondern
auch per Fahrrad, Motorfahrrad und – wie die Beschwerdeführerin
anlässlich der Besprechung vom 1. November 2005 eingeräumt habe – in
einzelnen Fällen auch per Auto. Die Unterstellungskriterien seien eindeutig
erfüllt. Zurückgewiesen wird sowohl der Vorwurf einer Verletzung der
Begründungspflicht, wie auch die Rüge einer schematischen Gesetzes-
anwendung. Der Gesetzeswortlaut sei klar und bedürfe keiner Interpre-
tation. Die NOGA-Branchenklassifikation spiele bei der Unterstellung keine
Rolle und sei zudem durch die E._______ AG falsch ausgelegt worden.
4G. Die E._______ AG reichte am 27. Juli 2006 ihre Replik ein und bestätigte
ihre Anträge. Sie kritisierte, dass die SUVA sich auf den Standpunkt stelle,
der Begriff Transport sei selbsterklärend. Dies sei materiell falsch und
genüge auch formell der Begründungspflicht nicht.
Auch die SUVA hielt mit Schreiben vom 13. September 2006 an ihren
Anträgen fest, verzichtete jedoch darauf, eine Duplik einzureichen.
H. Am 1. Januar 2007 ging das vorliegende Beschwerdeverfahren auf das
Bundesverwaltungsgericht über, welches den Parteien am 22. Februar
2007 die Zusammensetzung des Spruchkörpers mitteilte. Es ging kein
Ausstandsbegehren ein.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die
Beurteilung der am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder
Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departe-
mente hängigen Rechtsmittel. Das neue Verfahrensrecht ist anwendbar
(vgl. Art. 53 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]).
1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Die Schweizerische Unfall-
versicherungsanstalt (SUVA) ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33
Bst. e VGG. Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist jedoch
unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine kantonale Behörde als
zuständig erklärt (Art. 32 Abs. 2 Bst. b VGG).
1.3 Die sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden gegen
Verfügungen der SUVA wird grundsätzlich durch Art. 1 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG, SR
832.20) in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
(ATSG, SR 830.1) geregelt. Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht
zuständig, wenn dies das Gesetz über die Unfallversicherung ausdrücklich
vorsieht. Eine solche besondere Regelung der Zuständigkeit enthält
Art. 109 UVG. Gemäss Bst. a dieser Bestimmung beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht – in Abweichung von Art. 58 Abs. 1 ATSG – Beschwer-
den gegen Einspracheentscheide über die Zuständigkeit der SUVA zur
Versicherung der Arbeitnehmenden eines Betriebes. Die Zuständigkeit des
5Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache
ist deshalb zu bejahen, richtet sich die Beschwerde doch gegen einen
Einspracheentscheid über die Zuständigkeit der SUVA.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (wie schon vor der
Rekurskommission UV) richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrens-
gesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG; aArt. 109 Abs. 2 UVG). Vorbehalten bleiben gemäss Art. 3
Bst. dbis VwVG die besonderen Bestimmungen des Bundesgesetzes über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts.
2.2 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 38 ff.
und Art. 60 ATSG, Art. 52 VwVG). Als von der Unterstellung unter die
SUVA direkt betroffener Betrieb hat die Beschwerdeführerin zudem ein
schützenswertes Interesse an der Aufhebung oder Abänderung des
angefochtenen Einspracheentscheids (Art. 59 ATSG, Art. 48 Abs. 1
VwVG). Sie ist somit zur Beschwerde legitimiert.
3. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die
Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der
Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids
beanstanden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht muss aber
nur den Entscheid der unteren Instanz überprüfen, es darf sich nicht an
deren Stelle setzen. Wenn die zu überprüfenden Fragen spezifische
technische Kenntnisse erfordern, so muss das Gericht im Übrigen die
Frage der Angemessenheit mit einer gewissen Zurückhaltung überprüfen
(Sozialversicherungsrecht – Rechtsprechung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b;
BGE 108 V 130 E. 4c/dd). Das Bundesverwaltungsgericht überprüft
ansonsten den angefochtenen Entscheid frei, dies unter Berücksichtigung
der vorgebrachten Rügen. Die Beschwerdeinstanz hat mithin nicht zu
untersuchen, ob sich die angefochtene Verfügung unter schlechthin allen
in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist, sondern untersucht im
Prinzip nur die vorgebrachten Beanstandungen. Von den Verfahrens-
beteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden nur geprüft, wenn
hiezu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten
ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (BGE 119 V 347
E. 1a; ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die Unfallversicherung,
3. Aufl., Zürich 2003, S. 348).
4. In einem Begleitschreiben zum Einspracheentscheid führt die SUVA aus,
dass es fraglich sei, ob auf die Unterstellungsproblematik überhaupt
einzutreten sei, diese Frage sei 1991 bereits rechtskräftig entschieden
worden. Zu Recht stellt sie jedoch im Beschwerdeverfahren keinen
entsprechenden Antrag. Es ist darauf hinzuweisen, dass sie in ihrem
Einspracheentscheid materiell die Frage der Unterstellung geprüft und im
Anschluss an die Auflösung der Konzernpolice nicht die Ansicht vertreten
hat, dass diese Frage nicht materiell diskutiert werden könne. Es mag
6zwar zutreffen, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse innerhalb des
Betriebes und damit die materiellen Unterstellungsgründe seit 1991 nicht
verändert haben. Verändert hat sich jedoch das rechtliche Umfeld, indem
die seit 1991 bestehende Konzernpolice aufgelöst wurde. Selbstver-
ständlich muss unter diesen Umständen auch die Möglichkeit gegeben
sein, die Frage der Unterstellung neu überprüfen zu lassen.
5. Die Beschwerdeführerin rügt, die SUVA habe ihren Einspracheentscheid
zu wenig begründet und somit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt.
5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dessen Verletzung
führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (BGE 127 V 431
E. 3d/aa, BGE 126 V 130 E. 2b mit Hinweisen), so dass die Streitsache
vorab unter diesem Gesichtspunkt zu beurteilen ist.
5.2 Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung einer Person eingreift. Dazu
gehört insbesondere deren Recht, sich vor Erlass des in ihre Rechts-
stellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche
Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis
zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE
132 V 368 E. 3.1 mit Hinweisen). Ist eine Verfügung durch Einsprache
anfechtbar, genügt es, wenn die Parteien im Einspracheverfahren
angehört werden (Art. 42 Satz 2 ATSG; vgl. BGE 132 V 368 E. 4).
5.3 Gemäss Art. 52 Abs. 2 ATSG hat der Einsprechende insbesondere
Anspruch auf einen begründeten Einspracheentscheid. Für die Ermittlung
des Bedeutungsgehalts der in Art. 52 ATSG normierten Pflicht zur
Begründung von Einspracheentscheiden ist mangels näherer gesetzlicher
Umschreibung und einschlägiger Materialien von den durch die
Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen auszugehen. Nach diesen soll
die Begründungspflicht verhindern, dass sich die Behörde von unsach-
lichen Motiven leiten lässt, und es dem Betroffenen ermöglichen, die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich,
wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite
des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigs-
tens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde
hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt. Dies bedeutet
indessen nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und
jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie
sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken
(Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 3/05 vom 17. Juni
2005, SVR 2006 IV Nr. 27, E. 3.1.3 mit Hinweisen). In der Regel sind die
Anforderungen an die Begründungsdichte bei Einspracheentscheiden
überdies weniger hoch anzusetzen als bei Gerichtsentscheiden (soeben
7zitiertes Urteil I 3/05, E. 3.2.2).
Nach der Rechtsprechung hängen die Anforderungen an die Begründungs-
dichte von einer Reihe Faktoren ab, welchen im Einzelfall unterschied-
liches Gewicht zukommt. Zum einen bedingt die Verschiebung des
Gehörsanspruchs in das Einsprachevefahren (vgl. Art. 42 ATSG; BGE 132
V 368 E. 4), dass die Einspracheentscheide unter Berücksichtigung der
von der versicherten Person erhobenen Einwendungen sorgfältig begrün-
det werden. Die Anforderungen an die rechtsgenügliche Begründung
richten sich dabei nach den Vorbringen der Partei. Die Entscheidbegrün-
dung hat umso detaillierter auszufallen, je konkreter und substantiierter die
Vorbringen der Einsprache führenden Person sind. Zum anderen spielt der
Betroffenheitsgrad eine Rolle; ist die versicherte Person von dem in
Aussicht stehenden Entscheid in starkem Masse betroffen (was namentlich
regelmässig zu bejahen ist, wenn Dauerleistungen strittig sind), spricht
dies grundsätzlich für eine erhöhte Begründungspflicht. Analoges gilt,
wenn einer Behörde infolge Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriffe
ein Spielraum eingeräumt ist (siehe BGE 127 V 431 E. 2). Sodann haben
sich Inhalt wie Umfang der Begründung generell nach der Komplexität des
zu beurteilenden Sachverhalts zu richten; je schwieriger die Sach- und
Rechtslage (einschliesslich Beweislage) ist, desto höheren Anforderungen
hat die Begründung zu genügen (vgl. zum ganzen Urteil des Eidgenös-
sischen Versicherungsgerichts I 3/05 vom 17. Juni 2005, SVR 2006 IV
Nr. 27, E. 3.2 mit Hinweisen).
5.4 Im vorliegenden Fall stösst der Vorwurf, die SUVA hätte ihren Entscheid
nicht genügend begründet, ins Leere. In der Tat befasst sie sich nicht mit
allen vorgebrachten Argumenten. Letztlich ist aber klar ersichtlich, dass
die SUVA sich auf den Standpunkt stellt, der Gesetzeswortlaut der
angewandten Norm sei eindeutig und unmissverständlich. Auf dem
Hintergrund dieses Gesetzesverständnisses relativiert sich die Notwen-
digkeit zu weiteren Ausführungen. Wenn die SUVA zum Ausdruck bringt,
das Zeitungsvertragen sei Transport, so gibt sie damit auch klar zu
erkennen, dass sie beispielsweise der Beschwerdeführerin nicht folgt,
welche vorbringt, das Zeitungsvertragen sei eine Dienstleistung und mithin
kein Transport. Aus dem Einspracheentscheid geht jedenfalls klar hervor,
auf welche Überlegungen sich die SUVA bei ihrer Abweisung stützte. Eine
sachgerechte Anfechtung des Entscheides war zweifellos möglich.
6. In materieller Hinsicht streitig und im Folgenden zu prüfen ist, ob die SUVA
zu Recht verfügt hat, dass der Beschwerde führende Betrieb in ihren
Tätigkeitsbereich fällt und demzufolge seine Beschäftigten weiterhin
obligatorisch bei der SUVA gegen Unfall zu versichern sind.
7. Die Unfallversicherung wird je nach Versichertenkategorien durch die
SUVA oder durch andere zugelassene Versicherer und eine von diesen
betriebene Ersatzkasse durchgeführt (Art. 58 UVG). Art. 66 Abs. 1 UVG
bestimmt im Rahmen einer abschliessenden und zwingenden Auflistung
(Kranken- und Unfallversicherung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis
[RKUV] 1987 Nr. U 29 S. 427 E. 2b), welche Betriebe von Gesetzes wegen
8bei der SUVA versichert sind. Dabei ist in Anwendung der höchst-
instanzlichen Rechtsprechung entscheidend, ob es sich bei einem
Beschwerde führenden Unternehmen um einen gegliederten oder unge-
gliederten Betrieb handelt (BGE 113 V 327 E. 5). Falls ein gegliederter
Betrieb vorliegt, ist das Verhältnis der verschiedenen Betriebsteile
zueinander näher zu untersuchen, um das Ausmass der Unterstellung
festzulegen (vgl. Art. 66 Abs. 2 Bst. a-c UVG in Verbindung mit Art. 88 der
Verordnung über die Unfallversicherung vom 20. Dezember 1982 [UVV,
SR 832.202]). Liegt hingegen ein ungegliederter Betrieb vor und ist eines
(oder mehrere) der in Art. 66 Abs. 1 UVG genannten Unterstellungs-
kriterien erfüllt, erfolgt die Unterstellung direkt aufgrund dieses Merkmals,
wobei das Ausmass einzelner für die Unterstellung ausschlaggebender
Tätigkeiten keine Rolle mehr spielt (vgl. insbesondere RKUV 1999 Nr. U
338 S. 285 ff.; vgl. auch ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Rechtsprechung UVG,
S. 307).
7.1 Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
liegt ein ungegliederter Betrieb vor, wenn sich das Unternehmen im
Wesentlichen auf einen einzigen zusammenhängenden Tätigkeitsbereich
beschränkt, dieses somit einen einheitlichen oder vorwiegenden Betriebs-
charakter aufweist und im Wesentlichen nur Arbeiten ausführt, die in den
üblichen Tätigkeitsbereich eines Betriebs dieser Art fallen (RKUV 2004 Nr.
U 498 S. 162 f. E. 4.2 und 4.3; BGE 113 V 327 E. 5b, 113 V 346 E. 3b;
Urteil der Rekurskommission UV vom 18. Juli 2003, Verwaltungspraxis der
Bundesbehörden [VPB] 68.39; ALFRED MAURER, Bundessozialversiche-
rungsrecht, Basel 1993, S. 329).
7.2 Vorliegend sind diese Voraussetzungen gemäss übereinstimmender
Meinung der Parteien erfüllt. Dies lässt sich nur bestätigen. Der ganze
Prozess des Zeitungsaustragens und dessen logistische Organisation
beziehungsweise das Vermarkten der angebotenen Dienstleistung und die
Kundenaquisition gehören zu einem einheitlichen Betriebscharakter,
hängen voneinander ab und bilden eine einheitliche Geschäftstätigkeit.
8. Es bleibt somit zu überprüfen, ob eines der Unterstellungsmerkmale
gemäss Art. 66 Abs. 1 UVG gegeben ist.
8.1 Nach Ansicht der SUVA erfüllt das Beschwerde führende Unternehmen die
Unterstellungskriterien von Art. 66 Abs. 1 Bst. g UVG, weil es sich um
einen Transportbetrieb handle.
Die Beschwerdeführerin stellt sich hingegen auf den Standpunkt, der
Transport von Zeitungen sei kein Transport, sondern eine Dienstleistung.
Es gehe somit nicht an, sie als Transportbetrieb der SUVA zu unterstellen.
Im Übrigen würde sie, wenn überhaupt, die Unterstellungsmerkmale bloss
in sehr geringem Ausmass erfüllen.
8.2 Laut Art. 66 Abs. 1 Bst. g UVG sind Verkehrs- und Transportbetriebe
sowie Betriebe mit unmittelbarem Anschluss an das Transportgewerbe
obligatorisch der SUVA unterstellt. Der Bundesrat erhielt in Abs. 2 von
Art. 66 UVG die Aufgabe, die unterstellten Betriebe genauer zu
9bezeichnen. Dies hat er in Art. 78 UVV getan, welcher wie folgt lautet:
Als Verkehrs- und Transportbetriebe sowie Betriebe mit unmittelbarem Anschluss
an das Transportgewerbe im Sinne von Artikel 66 Absatz 1 Buchstabe g des
Gesetzes gelten:
a. Betriebe, die Transporte zu Land, zu Wasser oder in der Luft ausführen;
b. Betriebe, die an ein Gleis einer konzessionierten Eisenbahn oder an einen
Schiffanlegeplatz angeschlossen sind und Güter direkt oder über Gleisewagen
oder Rohrleitungen ein- und ausladen;
c. Betriebe, denen regelmässig Eisenbahnwagen auf Strassenrollern zugeführt
werden;
d. Betriebe, die ihre Tätigkeit auf Eisenbahnwagen oder Schiffen ausüben;
e. Lagerhäuser und Umschlagbetriebe;
f. Betriebe, die einen Flugplatz betreiben oder Zwischenlandedienste auf
Flugplätzen leisten;
g. Fliegerschulen.
8.3 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem
Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der
einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen
werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der
Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen
Vorschriften ergeben (Urteil des Bundesgerichts U 412/06 vom 26. Januar
2007, E. 3 mit Hinweisen; BGE 130 V 232 E. 2.2).
8.3.1 Unter Transport wird, hier sei die von der Beschwerdeführerin angeführte
Definition aus dem Duden Fremdwörterbuch übernommen, die "Versen-
dung; Beförderung von Menschen, Tieren oder Gegenständen" bezie-
hungsweise eine als "Fracht, zur Beförderung zusammengestellte Sen-
dung" verstanden. Ähnlich definierte das Eidgenössische Versicherungs-
gericht bereits in seinem unpublizierten Entscheid vom 5. Mai 1972 einen
Transportbetrieb als Betrieb, dessen gewöhnliche Tätigkeit im Transport
von Personen oder Sachen an Orte ausserhalb der Betriebsstätte mit von
ihr geführten Fahrzeugen besteht. In BGE 113 V 225 hielt es zudem fest,
dass Art. 66 Abs. 1 Bst. g UVG einen grösseren Kreis von Betrieben
bezeichne, insbesondere auch solche die nicht direkt den engeren Kreis
der Transportbetriebe umfassen (BGE 113 V 225 E.3a). Weiter führte das
Gericht aus, dass angesichts der weiten Formulierung von Art. 66 Abs. 1
Bst. g UVG der Bundesrat, wenn er Ausnahmen hätte vorsehen wollen,
diese explizit hätte nennen müssen. Es wies auch darauf hin, dass ein
direkter Vergleich der altrechtlichen Ausführungsbestimmungen zum
KUVG (Art. 17 Verordnung 1 zum KUVG) mit denjenigen zum UVG nicht
möglich sei (BGE 113 V 225 E. 3b). In einem neueren Urteil hat das
Eidgenössische Versicherungsgericht erwogen, dass der Tätigkeitsbereich
der SUVA mit der Neuordnung der obligatorischen Unfallversicherung zwar
nicht eingreifend geändert werden sollte und laut bundesrätlicher Botschaft
10
zum UVG die privaten Versicherungsgesellschaften in der Lage seien, das
Versicherungsobligatorium mit gleichen Leistungen und zu grundsätzlich
gleichen Bedingungen durchzuführen wie die SUVA. Daraus könne ein
Betrieb aber bei der Unterstellungsfrage nichts zu seinen Gunsten ablei-
ten. Massgebend sei allein, ob er unter den neurechtlichen Art. 66 UVG
und die entsprechenden Verordnungsbestimmungen zu subsumieren sei
(Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 16/04 vom 15. Sep-
tember 2004 E. 4).
8.3.2 Da Art. 66 Abs. 1 Bst. g UVG die Transportbetriebe nennt, hielt sich der
Bundesrat an den Wortlaut der gesetzlichen Regelung, wenn er in der
Verordnung in Art. 78 Abs. 1 Bst. a ausführt, dass Betriebe, welche
Transporte zu Lande, Wasser und Luft durchführen, erfasst werden sollen.
Diese Bestimmung ist mit dem Gesetzestext durchaus vereinbar.
8.4 Die Beschwerdeführerin führt den Auslieferung von Zeitungen durch. Sie
übernimmt dabei die Feinverteilung von den Depotstellen zu den Brief-
kästen der Haushalte und Kunden. Diese Arbeit wird unbestrittenermassen
durch ihre Arbeitnehmenden durchgeführt, zu Fuss, mit dem Velo,
Motorfahrrad oder Auto. Damit fällt diese Tätigkeit zweifellos sowohl unter
den Begriff des Transportes gemäss Duden wie auch unter denjenigen
gemäss Rechtsprechung zum altrechtlichen KUVG und schliesslich auch
unter Art. 78 Abs. 1 Bst. a UVV. Wenn diese Feststellung keiner grösseren
Ausführungen bedarf, so liegt das letztlich darin begründet, dass der
Wortlaut und die ratio legis von Gesetz und Verordnung klar und eindeutig
sind.
9. Zu den weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin kann Folgendes
ausgeführt werden:
9.1 Der Argumentation hinsichtlich der Unterscheidung von Dienstleistungs-
betrieb und Transportbetrieb kann nicht gefolgt werden. Charakteristisch
für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin ist das Verteilen von Sachen
beziehungsweise Druckerzeugnissen. Inwiefern dies nicht durch den
Transport der entsprechenden Waren geschehen, sondern eine davon zu
unterscheidende Dienstleistung sein soll, ist angesichts der Unterstel-
lungskriterien nicht nachvollziehbar. Wie die Beschwerdeführerin anführt,
spielt es in der Tat keine Rolle, wie der Transport in der ganzen Kette von
der Druckerei bis zum Briefkasten vor sich geht oder ob andere Betriebe in
dieser Kette ebenfalls als Transportbetriebe gesehen werden. Nicht
zutreffend ist jedoch ihr Schluss, wonach nur die Grobverteilung als
Transport zu qualifizieren sei beziehungsweise, weil die ersten Glieder der
Transportkette unzweifelhaft als Transportunternehmen gelten, sie aus
diesem Grund keinen Transport durchführen würde.
9.2 Wenn die Beschwerdeführerin angibt, der Transport der Druckerzeugnisse
spiele bloss eine untergeordnete Rolle, so ist dies unterstellungsrechtlich
nicht von Bedeutung, sofern – wie hier (siehe Erwägung 7) – ein unge-
gliederter Betrieb vorliegt. Nach der Rechtsprechung ist bei einem
ungegliederten Betrieb das Ausmass oder der Umfang eines unter-
stellungsrechtlich relevanten Merkmals nicht von Bedeutung (RKUV 2005
11
Nr. U 534 E. 5.2, RKUV 2004 Nr. U 498 E. 6). Im letztgenannten Urteil hat
das Eidgenössische Versicherungsgericht eine Praxisänderung ausdrück-
lich verworfen (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts U 412/06 vom 26. Ja-
nuar 2007, E. 4.2). Dagegen sprächen neben Wortlaut und ratio legis von
Art. 66 Abs. 1 UVG auch Praktikabilitätsgründe. Es wäre in der Tat in der
Praxis kaum durchführbar, wenn in jedem konkreten Einzelfall ein
bestimmtes Mass festzulegen wäre, welches die Unterstellung unter die
SUVA nach sich ziehen würde (vgl. RKUV 2004 Nr. U 498 E. 6.3; Urteil
des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 416/05 vom 25. Januar
2006). Das Bundesgericht vertrat im Übrigen diese Ansicht sogar in einem
Fall, in welchem die Rekurskommission entschieden hatte, dass beim
Unterstellungskriterium von Art. 66 Abs. 1 Bst. b UVG, also bei Unter-
stellung infolge der Zugehörigkeit zu einer Branche, diese Zugehörigkeit
nach dem überwiegenden Betriebscharakter festzustellen sei (vgl. RKUV
2005 Nr. U 534 E. 5.2 und 6.2).
Im Fall der Beschwerdeführerin besteht die Tätigkeit des Betriebes klar in
der Organisation und Durchführung des Transportes von Druckerzeug-
nissen. Es kann also keine Rede davon sein, dass das Element des
Transportes nur unbedeutend sei. Wenn die Beschwerdeführerin ausführt,
sie biete eine "umfassende" Dienstleistung an, nicht aber den Transport
von Zeitungen, so bleibt unklar, welches ihre charakteristische Haupt-
leistung sein soll, stehen doch alle übrigen Leistungen mit dem Transport
der Zeitungen im Zusammenhang (Aquisition, Personal, Organisation etc.).
Im Übrigen scheint sie zu verkennen, dass eben auch eine bloss unterge-
ordnete unterstellungsrechtlich relevante Tätigkeit die Zuständigkeit der
SUVA nach sich zieht.
9.3 Die Beschwerdeführerin beruft sich weiter auf die NOGA und die SIC,
gemäss welchen der Transport von Zeitungen nicht zur Transportbranche
gehören würde. Diesbezüglich kann vollumfänglich auf die Ausführungen
der SUVA verwiesen werden: Der NOGA-Systematik oder ähnlichen
Klassifizierungen kommt keinerlei Gesetzes- oder Verordnungscharakter
zu. Diese Einteilung dient der statistischen Behandlung unternehmens-
bezogener Wirtschaftsdaten. Die Frage, ob ein einzelner Betrieb nach
Massgabe des UVG in die Zuständigkeit der SUVA fällt oder nicht,
entscheidet sich nicht anhand einer zu statistischen Zwecken dienenden
Klassifikation. Die NOGA-Systematik wird der ständigen unterstellungs-
rechtlichen Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
nicht gerecht (RKUV 2005 Nr. U 534 E. 6.2).
9.4 Wenn sich die Beschwerdeführerin im Rahmen der historischen Auslegung
darauf beruft, dass der Gesetzgeber des KUVG und der entsprechenden
Ausführungsverordnungen die Zeitungsverträger nicht erfassen wollte, so
ist auf die oben erwähnte Rechtsprechung (Erwägung 8.3.1) zu verweisen,
wonach für die Unterstellung allein die neurechtlichen Bestimmungen
massgebend sind und der Wortlaut von Art. 66 Abs. 1 Bst. g UVG und
Art. 78 Bst. a UVV klar ist beziehungsweise der Bundesrat die Ausnahmen
explizit hätte vorsehen müssen. Ob der altrechtliche Gesetz- und Verord-
nungsgeber Zeitungsvertragbetriebe unterstellen wollte oder nicht, ist
12
demnach nicht von Bedeutung.
9.5 Nicht stichhaltig ist das Argument, dass die Beschwerdeführerin mangels
"qualifizierter" Transportaktivität nicht unterstellt werden sollte. Die
Beschwerdeführerin verweist dabei auf die Regelung betreffend die
Handelshäuser, welche nur bei qualifizierter Lagerhaltung unterstellt
würden. Eine solche Analogie ist hier aber nicht zulässig, wie die SUVA in
ihrer Beschwerdeantwort zutreffend feststellte. Dass das Gesetz einzelne
(andere) Tätigkeiten erst ab einer bestimmten Qualifikation unterstellt,
weist gerade darauf hin, dass es sich bei der Regelung zur Unterstellung
der Transportbetriebe nicht um eine planwidrige Unvollständigkeit handelt,
sondern diese ausnahmslos unterstellt werden sollen.
9.6 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die SUVA betreibe eine extensive
Gesetzesauslegung, geht nach dem Gesagten eindeutig fehl. Ihre Ausle-
gung entspricht dem klaren Wortlaut des Gesetzes (siehe Erwägung 8)
und der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Sozialver-
sicherungsrechtliche Abteilung (vormals: Eidgenössisches Versicherungs-
gericht). Von einer Verletzung der Wirtschaftsfreiheit, der Rechtsgleichheit
oder der Rechtssicherheit kann ebenfalls keine Rede sein. Die entspre-
chenden Rügen werden denn auch nicht substantiiert begründet.
10. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde betreffend die verfügte Unterstel-
lung unter die SUVA abzuweisen und der angefochtene Einspracheent-
scheid zu bestätigen.
11.
11.1 Laut Art. 63 Abs. 1 VwVG sind die Verfahrenskosten der unterliegenden
Partei aufzuerlegen, wobei der geleistete Kostenvorschuss zu berück-
sichtigen ist. Da die Beschwerdeführerin unterlegen ist, hat sie die
Verfahrenskosten zu tragen. Diese bemessen sich nach Umfang und
Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 11. Dezember
2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten sind
vorliegend auf Fr. 2'000.-- festzulegen.
11.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde-
gegnerin hat als mit einer öffentlichen Aufgabe betraute Organisation
jedoch keinen Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE
sowie BGE 128 V 124 E. 5b).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2000.-- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.--
verrechnet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet (Gerichtsurkunde):
- der Beschwerdeführerin
- der Vorinstanz
- dem Bundesamt für Gesundheit, Abteilung Unfallversicherung und -ver-
hütung
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Johannes Frölicher Susanne Fankhauser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen
(vgl. Art. 42 BGG).
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