Cour II I
C-3183/2006
{ T 0 / 2 }
Arrêt du 6 juillet 2007
Composition : MM. les Juges Frölicher (Président du collège), Parrino et
Peterli
Greffier: M. Jodry.
A._______ S.A.,
recourante,
contre
CNA Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents , Service
juridique, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Lucerne,
autorité intimée,
concernant
décision du 08.05.2006; interdiction de poursuite des travaux en l'absence
d'un moyen de protection (sécurité au travail).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. La société A._______ S.A., à Z._______, a pour but, selon l’extrait du
registre du commerce produit, l’achat, la vente, le courtage, la
construction, la renovation et la mise en valeur d’immeubles.
B. Le 3 mai 2006, lors d’une visite sur un chantier de construction d’un
bâtiment à W._______, un inspecteur de la Caisse nationale suisse
d'assurance en cas d'accidents (CNA) a constaté des manquements aux
prescriptions sur la sécurité au travail. La construction s’effectuait sans la
mise en place d’un échafaudage de facade. La CNA a alors prononcé, le 8
mai 2006, l’interdiction "de poursuivre les travaux en hauteur jusqu’à la
mise en place d’un échafaudage de façade ou d'un tout autre moyen de
protection conforme". La possibilité d'attaquer par voie d'opposition cette
décision était exclue; le retrait de l'effet suspensif d'un éventuel recours
était également décidé.
C. Le 17 mai 2006, A._______ S.A. a déposé un recours de droit administratif
auprès de la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-
accidents (ci-après: la CRAA) contre la décision de la CNA
susmentionnée. La recourante estime, en substance, que la décision qui
lui a été notifiée est disproportionnée, les conditions climatiques
exceptionnelles l’ayant empêchée de monter les échafaudages.
D. Le 26 mai 2006, la Commission a invité A._______ S.A. à lui transmettre
un exemplaire de la décision attaquée et à motiver le recours en formulant
des conclusions. Le 8 juin 2006, la société a complété son mémoire de
recours en concluant, sous suite de frais et dépens, à la recevabilité du
recours et à l’annulation de la décision attaquée. Selon elle, durant le long
hiver 2005-2006, la grande quantité de neige à même le sol a rendu
impossible l’installation d'échafaudages. Néanmoins, par conscience
professionnelle et par souci de ne pas mettre le personnel au chômage,
elle fit en sorte que les travaux puissent continuer durant les jours de beau
temps. A aucun moment les ouvriers ne furent soumis à un risque
supplémentaire du fait de l’absence d'échafaudages. En effet, "étant
conscient que les travaux devaient s’effectuer à plus de 3 mètres de
hauteur, lorsque les dalles ont été coffrées, une barrière a été mise en
place sur leur pourtour". La pose d'échafaudages installés sur un
terrain remblayé aurait été bien plus dangereuse pour les ouvriers que
l’installation mise en place, du fait de l’instabilité du terrain et de la
diminution de l’attention de ceux-ci à cause de l'apparente sécurité ainsi
créée.
E. Le 27 octobre 2006, la CNA a répondu, en concluant au rejet du recours
dans la mesure où il serait recevable. Pour elle, sa décision était fondée
car l’entreprise a admis dans ses propres explications que la barrière de
sécurité ne fut mise en place qu'après le coffrage des dalles. Il n'est par
conséquent pas contesté que les ouvriers ont dû procéder à ce coffrage
3sans protection contre les chutes, ce à plus de trois mètres de hauteur.
Quant à la barrière posée, elle n’a offert aucune sécurité pour la
construction des murs de façade. A ces éléments s’ajoute le fait que la
construction d’un échafaudage appuyé sur des consoles était tout à fait
envisageable, de sorte que l’éventuelle instabilité du terrain ne justifiait
aucunement de renoncer à l’édification d’un tel ouvrage.
F. Par courrier du 2 novembre 2006, la Présidente de la CRAA a souligné
que la société ne contestait pas dans son recours que ses ouvriers avaient
procédé au coffrage des dallages sans pose d'échafaudage et qu'elle y
précisait avoir procédé par la suite à la mise en place d'une telle
installation à laquelle la poursuite des travaux avait été subordonnée. La
recourante était dès lors requise de faire savoir si elle avait encore un
intérêt actuel au recours.
G. Par courrier du 17 novembre 2006, A._______ S.A. a souligné que son
recours portait sur le contenu du courrier (décision) de la CNA du 8 mai
2006, qu’elle contestait. Une de ses entreprises ayant reçu un
avertissement, elle maintenait son recours. Nulle part dans sa
détermination la recourante ne conteste en revanche avoir posé une
barrière uniquement une fois les murs construits et le coffrage des dalles
effectué.
H. Par courrier du 5 décembre 2006, la CRAA a informé les parties de la
reprise du litige par le Tribunal administratif fédéral, au 1er janvier 2007.
I. La recourante a payé dans le délai l'avance de frais requise. Le 8 mai
2007, le Tribunal a communiqué aux parties la composition de la Cour
chargée de statuer sur la présente cause. Aucune demande de récusation
ne fut formée. Le 27 avril 2007 le juge instructeur a invité la recourante à
répondre à différentes questions relatives au déroulement des travaux; la
société n’a pas réagi à ce courrier dans le délai fixé au 15 mai 2007.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
1.
1.1 Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours
ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au
1er janvier 2007 sont traitées par le Tribunal administratif fédéral dans
la mesure où il est compétent. Le nouveau droit de procédure
s'applique (cf. art. 53 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal administratif
fédéral du 17 juin 2005 [LTAF, RS 173.32]).
1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal
administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours
contre les décisions au sens de l'art. 5 der la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En
particulier, le recours contre une décision de la CNA est recevable si
elle ne peut faire ni l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une
4autorité précédente au sens de l'art. 33 let. c à f LTAF, ni d'un recours
devant une autorité cantonale (cf. art. 32 al. 2 let. a et b et art 33 let. e
LTAF; art. 61 al. 1 de la loi fédérale sur l'assurance-accidents du 20
mars 1981 [LAA, RS 832.20]).
1.3 Tel est le cas en l'espèce puisque la voie de l'opposition a été exclue
dans la décision du 8 mai 2006, en application de l'art. 105a LAA, de
sorte que, en relation avec l'art. 109 LAA réservé par l'article précité,
dite décision était sujette à recours devant la CRAA, à laquelle le
Tribunal administratif fédéral a désormais succédé (cf. ancienne et
nouvelle teneur de l'art. 109 LAA).
2. Conformément à l’art. 37 al. 1 LTAF, la procédure devant le Tribunal
administratif fédéral est soumise à la PA, qui s'appliquait également à
la procédure devant la CRAA (cf. art. 109 al. 2 LAA, en vigueur
jusqu’au 31 décembre 2006). La procédure en matière d'assurances
sociales n'est régie par la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1) qu'autant
que cette loi, et non la PA, est applicable (cf. art. 3 let. d bis PA). Le
recours a été interjeté en temps utile et, après avoir été complété dans
le délai imparti, avec le contenu et la forme requises.
3.
3.1 L’objet du litige porte sur le bien-fondé d’une décision de la CNA, du 8
mai 2006, constatant une violation des prescriptions sur la sécurité au
travail et prononçant une interdiction de continuer les travaux. Il ressort
des explications de la recourante (cf. lettre du 17 mai 2006) que des
échafaudages ont été mis en place suite à cette décision.
3.2 L’acte attaqué est une décision au sens de l’art. 5 PA, rendue en
matière de sécurité du travail. Encore faut-il se demander si l’entreprise
a toujours un intérêt au recours, ce que conteste l’intimée, arguant que
la cause est devenue sans objet du fait que les échafaudages exigés
furent mis en place peu après le prononcé de l’interdiction de continuer
les travaux. De ce fait, selon la CNA, il n'y a plus d'intérêt actuel à
trancher la question de savoir si l’interdiction des travaux était fondée
ou non.
3.3 La voie du recours de droit administratif est ouverte à quiconque est
spécialement touché par la décision au sens de l’art. 5 PA et a un
intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (48
PA; cf. également art. 59 LPGA). L’intérêt digne de protection (art. 48
let. c PA) peut être juridique ou de fait (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ème éd., Zurich 2002, n. 1945); il faut
toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque en raison de
sa situation par rapport à l’objet litigieux. Un intérêt digne de protection
existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être
influencée par le sort de la cause (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174).
Pour le surplus, une définition générale de la qualité pour recourir ne
peut être donnée. Il faut plutôt l’examiner en fonction des cas d’espèce
5(cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol II, Berne 2002, p. 626
s.). L’intérêt au recours doit être actuel et pratique. Cet intérêt pratique,
qui ne saurait résider dans la résolution purement théorique de la
question – fût-elle de principe – de l'admissibilité d’une interdiction de
continuer des travaux, doit perdurer jusqu'au moment où il est statué
sur le recours, faute de quoi ce dernier doit être déclaré sans objet
(ATF 123 II 285 consid. 4; 118 Ia 46 consid. 3c p. 53; 111 Ib 56 consid.
2 et les références citées).
3.4 Dans sa décision du 8 mai 2006, l’autorité intimée a relevé l’existence
de violations par l’entreprise recourante de prescriptions en matière de
sécurité au travail; en lui interdisant la poursuite des travaux, la CNA l'a
contrainte à respecter à l’avenir les règles de sécurité sur ses
chantiers. On peut se demander à juste titre si l’interdiction même de
continuer les travaux n’est pas devenue sans objet du fait qu'au
moment du dépôt du recours les échafaudages avaient déjà été mis en
place par la recourante, selon ses propres dires (cf. arrêts de la CRAA
CRAI 473/01 du 26 février 2007 et CRAI 426/99 du 29 mai 2000). Cette
question peut cependant rester ouverte car l’intérêt au recours doit être
admis pour une autre raison.
3.5 Pour la CRAA, il pouvait être recouru devant elle contre un
avertissement confirmé par écrit à l'employeur en application de l’art.
62 al. 1 de l’ordonnance du 19 décembre 1983 sur la prévention des
accidents et des maladies professionnelles (ordonnance sur la
prévention des accidents, OPA, RS 832.30). L'avertissement lui-même
pouvait donc être l'objet d'un recours en dépit de l'absence d'une
décision rendue, motif pris qu'un tel avertissement n'était pas sans
conséquence pour l’entreprise, ce dans plusieurs domaines. Le
Tribunal de céans considère que la possibilité d'un recours, désormais
devant lui, contre un avertissement au sens de l'art. 62 al. 1 OPA est
justifiée et que la jurisprudence instaurée par la CRAA doit être
maintenue. Un tel avertissement est en effet susceptible d'avoir les
effets suivants. En ce qui concerne la sécurité au travail tout d’abord,
l’art. 64 al. 1 OPA prévoit que si aucune suite n’est donnée à un
avertissement, l’organe d’exécution compétent, après avoir entendu
l’employeur et les travailleurs directement intéressés, ordonne les
mesures nécessaires par voie d’une décision et fixe à l’employeur un
délai convenable pour les exécuter. L’avertissement au sens de l’art.
62 al. 1 OPA est donc le préalable au prononcé de mesures plus
interventionnistes pour l’entreprise. S’agissant des primes, ensuite,
l’entreprise qui a commis une infraction aux prescriptions relatives à la
prévention des accidents et des maladies professionnels et plus
particulièrement à celles sur la sécurité peut se voir classée, en tout
temps et rétroactivement, dans un degré de risque plus élevé (cf. art.
92 al. 3 LAA; art 113 al. 2 de l’ordonnance du 20 décembre 1982 sur
l’assurance-accidents [OLAA, RS 832.202]; art. 66 OPA). La législation
prévoit donc qu'une infraction constatée dans un avertissement au
sens de l’art. 62 al. 1 OPA peut suffire pour justifier une augmentation
6de prime. La situation est semblable sur le plan pénal, dès lors que
l’art. 112 LAA prévoit que celui qui, en qualité d’employeur, aura
contrevenu intentionnellement ou par négligence aux prescriptions sur
la prévention des accidents et des maladies professionnels se rend
coupable d’un délit pénal et risque l’emprisonnement pour six mois au
plus ou l’amende.
3.6 Cela étant, l'autorité intimée a fait application en l'espèce de l'art. 62 al.
2 OPA. A teneur de cet article, en cas d'urgence, l'organe d'exécution
renonce à l'avertissement et prend une décision au sens de l'art. 64
OPA. Nonobstant le texte de cet alinéa, un avertissement, soit la
constatation claire de l’existence d’une obligation violée par la
recourante, doublée d’une injonction de respecter à l’avenir les règles
de sécurité, peut également être donné ainsi. Simplement, vu
l'urgence, une décision est immédiatement rendue, au lieu qu'il soit
procédé de la façon prévue par l'art. 62 al. 1 OPA, soit en confirmant
(formellement) d'abord par écrit l'avertissement oral donné et en ne
rendant (ultérieurement) une décision au sens de l'art. 64 al. 1 OPA
qu'en cas de non-respect de cet avertissement. Mais pour le reste, les
conséquences que peut avoir un avertissement, telles que rappelées
au considérant précédent pour l'art. 62 al. 1 OPA, demeurent. Une
décision basée sur l'art. 62 al. 2 OPA et dans laquelle la CNA indique à
une entreprise qu'elle a constaté des violations de prescriptions sur la
sécurité au travail et lui inflige un arrêt des travaux en application de
l'art. 64 OPA aura en effet non seulement des conséquences
immédiates pour elle, puisque elle doit stopper son activité et modifier
son comportement, mais favorise également le prononcé de mesures
ultérieures, que ce soit en matière de sécurité au travail, en matière de
prime ou dans le domaine pénal. Il serait au reste illogique d’admettre
la recevabilité d’un recours contre un simple avertissement (art. 62 al.
1 OPA) et de la nier pour les cas où il se justifie non seulement de
prononcer cet avertissement mais, à cause de l’urgence, de
directement ordonner des mesures, dans une décision (art. 62 al. 2
OPA).
Pour le Tribunal, un avertissement au sens rappelé ci-dessus, et non
une simple admonestation, a bien été donné à l'entreprise recourante
(cf. décision attaquée, et notamment p. 1, constations des violations
faites et reprise des travaux conditionnée à la mise en place de
mesures "conformes"; également p. 2, avant dernier paragraphe;
l'avertissement a sans doute aussi été donné par oral, lors du contrôle
et du téléphone qui a suivi); et l'effet qu'est susceptible d'avoir cet
avertissement persiste même si l'entreprise s'est depuis pliée aux
mesures ordonnées, selon ses dires (construction d'un échafaudage).
La recourante ne s'y est d'ailleurs pas trompée, qui a précisément
indiqué contester par son recours l'avertissement (lui-même) reçu.
3.7 Par conséquent, il y a lieu d’admettre que la recourante continue à
avoir un intérêt digne de protection à recourir contre la décision du 8
mai 2006 et plus particulièrement contre l'avertissement reçu, et ceci
7malgré le fait qu’elle a pu poursuivre en toute légalité l’exécution des
travaux après avoir installé les échafaudages. Il convient donc d’entrer
en matière sur le recours.
4.
4.1 La recourante peut invoquer la violation du droit fédéral (qui contient
les droits constitutionnels des citoyens; cf ATF 124 V 90 consid. 3), y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et que
l'inopportunité (cf. art. 49 PA).
4.2 En vertu du principe inquisitoire, le Tribunal définit les faits et apprécie
les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA); il applique également
le droit d'office. Les parties doivent cependant collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52
PA). En conséquence, le Tribunal se limite en principe aux griefs
soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans
la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf.
ATF 119 V 347 consid. 1a; ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Bundesgesetz über
die Unfallversicherung, 3ème éd. Zurich 2003, p. 348).
5. La question litigieuse revient à se demander si la CNA était en droit de
prononcer un avertissement à l’encontre de l’entreprise recourante
pour violation des prescriptions de sécurité, ce que conteste cette
dernière.
5.1 Selon l’art. 62 al. 1 OPA, si une visite d’entreprise révèle qu’il y a
infraction aux prescriptions sur la sécurité au travail, l’organe
d’exécution compétent attire l’attention de l’employeur sur cette
inobservation et lui fixe un délai convenable pour y remédier. Cet
avertissement doit être confirmé par écrit à l’employeur. En cas
d’urgence, l’organe d’exécution ordonne tout de suite les mesures
nécessaires conformément à l’art 64 OPA (art. 62 al. 2 OPA). Il
découle de ces dispositions que la seule exigence, pour le prononcé
d’un avertissement, réside dans l’existence d’une infraction aux
prescriptions sur la sécurité au travail. Par là, il faut entendre avant tout
les prescriptions concernant la prévention des accidents et des
maladies professionnels, soit en premier lieu toutes les prescriptions
sur les mesures techniques, médicales et d’autre nature que le Conseil
fédéral a édictées sur la base de l’art. 83 al. 1 LAA (ATF 116 V 255
consid. 4a p. 262; RUMO-JUNGO, op. cit., p. 337).
5.2 Dans le cas d’espèce, la CNA reproche en substance à la recourante,
photos à l’appui, d’avoir laissé ses employés travailler sur la
construction à une hauteur supérieure à 3 mètres, avec une hauteur de
chute de 7 m par endroits, ce sans pose d’échafaudages. La
recourante soutient que c’est du fait de l’impossibilité technique de la
pose d’un échafaudage qu'elle n’a pas procédé à l’édification d’un tel
ouvrage. Elle estime au demeurant que cet échafaudage aurait même
pu être dangereux car les ouvriers auraient ainsi cru en une sécurité
8apparente et été moins attentifs et prudents alors même que
l'échafaudage aurait été posé sur du terrain instable. En outre, elle
prétend avoir installé une barrière après le coffrage des dalles.
5.3 Les mesures qui doivent être prises pour assurer la sécurité et la
protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction
font l’objet de l’ordonnance du 29 mars 2000 sur la sécurité et la
protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction
(ordonnance sur les travaux de construction, OTConst, RS
832.311.141). Les travaux de construction comprennent en particulier
la réalisation, la rénovation, la transformation, l’entretien, le contrôle et
la démolition de constructions, y compris les travaux préparatoires et
finaux (art. 2 let. a OTConst). La recourante intervenant sur un chantier
de construction d’un bâtiment, force est d’admettre qu’elle devait
respecter les exigences fixées dans l’OTConst. A cet égard, la
jurisprudence a souligné que, dans les métiers de la construction, le
risque de chute est très grand, de sorte que les entreprises doivent
observer scrupuleusement les prescriptions figurant dans l’ordonnance
sur les travaux de construction, sans égard à la durée des travaux ni à
la personnalité ou aux habitudes des travailleurs qu’elles occupent sur
les chantiers (ATF 116 V 255 consid. 4c p. 264).
5.4 S’agissant du risque de chute, l’OTConst mentionne, à son art 15. al.
1, que les endroits non protégés présentant une hauteur de chute de
plus de 2 mètres et ceux situés à proximité de cours d’eau et de talus
doivent être pourvus d’une protection latérale. Dans les travaux de
construction de bâtiments, un échafaudage de façade doit être installé
dès que la hauteur de chute dépasse 3 mètres (art. 18 al. 1 1ère phrase
OTConst). Lorsqu’il est techniquement impossible ou qu’il s’avère trop
dangereux de monter une protection latérale conformément à l’art. 16
ou un échafaudage conformément à l’art. 18, des échafaudages de
retenue, des filets de sécurité, des cordes de sécurité ou des mesures
de protection équivalentes doivent être utilisés (art. 19 al. 1 OTConst).
Il résulte de ces prescriptions que les travailleurs de l’entreprise
recourante n’auraient pas dû travailler sans qu'une mesure prévue soit
à l’art 18, soit à l’art. 19 al. 1 OTConst, n'ait été mise en place. La
recourante ne saurait soutenir que cette obligation ne valait pas pour
les travaux du coffrage des dalles ainsi que pour les travaux de façade.
Or, elle ne prétend pas que les mesures susmentionnées aient été
prises pendant ces travaux, ni ne conteste l'allégué de la CNA selon
lequel elle admet elle-même que les travaux du coffrage ont été
effectués sans protection aucune; elle n’a d’ailleurs pas jugé utile de
répondre aux questions qui lui furent posées par le Tribunal, ce qui lui
aurait pourtant offert l'occasion de prouver avoir respecté les
prescriptions en matière de sécurité au travail.
5.5 Dans ces circonstances, la décision attaquée, dans la mesure où elle
constate la violation de prescriptions en matière de sécurité au travail,
est justifiée.
95.6 Par conséquent, le recours ne peut qu’être rejeté.
6.
6.1 La recourante, qui succombe, devra payer l'émolument judiciaire relatif
à la procédure fédérale et fixé, compte tenu de l'ampleur et de la
difficulté de la cause, à Fr. 1'000.-- (art. 63 al. 1 et al. 5 PA en relation
avec l'art. 16 al. 1 let. a LTAF ainsi qu'avec l'art. 1ss et notamment l'art.
7 du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Cet émolument
sera imputé sur l'avance de frais prestée, d'un même montant.
6.2 Au vu de l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à une
indemnité de partie (cf. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF e contrario).
Quant à l’intimée, il n’y a pas lieu de lui allouer une indemnité à titre de
dépens (cf. art. 64 al. 1 PA), dès lors qu’il s’agit d’un organisme chargé
de tâches de droit public (cf. art. 7 al. 3 FITAF; SUSANNE LEUZINGER-NAEF,
Bundesrechtliche Verfahrensforderungen betreffend Verfahrenskosten,
Parteientschädigung und unentgeltlichen Rechtsbeistand im
Sozialversicherungsrecht, SZS 1991 p. 131 ; ATF 128 V 133 consid.
5ab et les arrêts cités).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Un émolument judiciaire de Fr. 1'000.-- est mis à la charge de la
recourante. Il sera imputé sur l'avance de frais d'un même montant qu'elle
a prestée.
3. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
4. Le présent arrêt est notifié à :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité intimée (acte judiciaire)
- à l'Office fédérale de la Santé publique (acte judiciaire)
Le président du collège : Le Greffier:
Johannes Frölicher David Jodry
Voies de droit
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, Cour des
assurances sociales, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès
10
sa notification et dans le respect des art. 42, 48 et 100 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (loi sur le Tribunal fédéral, LTF, RS 173.110).
Date d'expédition :