B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-3263/2011
U r t e i l v o m 11 . J u l i 2 0 1 3
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richterin Jenny De Coulon Scuntaro, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Lorenz Noli.
Parteien
1. A._______, dessen Ehefrau
2. B._______, und die gemeinsamen Kinder
3. C._______ und
4. D._______,
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Pass für eine ausländische Person.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer 1 ist 1967 geboren und irakischer Staatsangehöri-
ger. Im Mai 1998 gelangte er in die Schweiz und ersuchte hier um Asyl.
Dabei wies er sich mit einer irakischen Identitätskarte, einem irakischen
Nationalitätsausweis, einem irakischen Führerausweis sowie einem Be-
rufsausweis aus. Auf entsprechende Frage hin verneinte er gegenüber
den Asylbehörden, je einen irakischen Reisepass besessen zu haben;
gereist sei er mit einem gefälschten britischen Pass, den ihm die Schlep-
per anschliessend wieder abgenommen hätten. Mit Verfügung des da-
mals zuständigen Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) vom 2. Dezem-
ber 1999 wurde das Asylgesuch abgewiesen und die Wegweisung aus
der Schweiz angeordnet, deren Vollzug aber wegen Unzumutbarkeit zu-
gunsten einer vorläufigen Aufnahme aufgeschoben. Den abweisenden
Asylentscheid focht der Beschwerdeführer bei der damals zuständigen
Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) an. Im Beschwerdeverfah-
ren gestand er ein, dass er zuvor zu den Umständen seiner Ausreise aus
dem Irak unwahr ausgesagt habe und reichte Kopien eines (gemäss ei-
genen Angaben allerdings unechten) irakischen Reisepasses zu den Ak-
ten. Die Beschwerde wurde von der ARK abgewiesen (Urteil vom 14. Juni
2000).
B.
Die Beschwerdeführerin 2, 1985 geboren und ebenfalls irakische Staats-
angehörige, ersuchte im Januar 2004 bei der Schweizerischen Vertretung
in den Vereinigten Arabischen Emiraten um Bewilligung der Einreise
zwecks Zuzugs zu ihrem Ehemann. Das BFF bewilligte die Einreise und
eröffnete ein Asylverfahren. In diesem Verfahren wies sich die Beschwer-
deführerin 2 mit einem gültigen irakischen Reisepass aus und brachte
vor, sie habe den Beschwerdeführer 1 im Dezember 2002 in Abwesenheit
geheiratet. Mit Verfügung vom 24. August 2004 lehnte das BFF das Asyl-
gesuch der Beschwerdeführerin 2 ab und ordnete deren Wegweisung an,
sah aber von einem Vollzug wegen Unzumutbarkeit ab und gewährte
auch ihr die vorläufige Aufnahme.
C.
Im Juni 2009 erhielten die Beschwerdeführenden 1 und 2 eine Aufent-
haltsbewilligung im Kanton Luzern. Im Februar 2005 bzw. Juli 2008 ka-
men hier die beiden Kinder (Beschwerdeführende 3 und 4) zur Welt.
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D.
Zwischen 2003 und 2010 versuchte der Beschwerdeführer 1 wiederholt
erfolglos, für sich und seine Familie zu schweizerischen Ersatzreisepapie-
ren zu gelangen mit dem erklärten Ziel, seine Eltern in den Vereinigten
Arabischen Emiraten zu besuchen.
E.
Mit Gesuch vom 25. März 2011 beantragten die Beschwerdeführenden 1
und 2 für sich und ihre Kinder beim Amt für Migration des Kantons Luzern
abermals um Ausstellung von Pässen für eine ausländische Person. Zur
Begründung ihres Antrages verwiesen sie auf eine gleichzeitig einge-
reichte Bestätigung der irakischen Vertretung in Bern vom 8. Februar
2011, wonach sie dort vorgesprochen hätten, um nationale Reisepässe
der Serie A zu beantragen, solche Anträge aber von der Vertretung nicht
mehr angenommen würden.
F.
Mit Schreiben vom 18. April 2011 teilte die Vorinstanz den Beschwerde-
führenden 1 und 2 formlos mit, dass sie die Voraussetzungen für die Aus-
stellung von Pässen für eine ausländische Person nicht erfüllten und auf
Wunsch eine anfechtbare Verfügung erlassen werde. Letzteres verlang-
ten die Beschwerdeführenden 1 und 2 mit Schreiben vom 6. Mai 2011.
G.
Mit Verfügung vom 12. Mai 2011 wies die Vorinstanz die Gesuche der
Beschwerdeführenden 1 und 2 um Ausstellung von Pässen für eine aus-
ländische Person ab. Solche Ausweise würden in der Schweiz aufent-
haltsberechtigten ausländischen Personen nur bei erwiesener Schriften-
losigkeit ausgestellt. Die Gesuchstellenden erfüllten die Voraussetzung
der Schriftenlosigkeit aber nicht. Es sei ihnen möglich und zumutbar, sich
bei den zuständigen Behörden des Heimatstaates in der Schweiz um die
Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments zu bemühen. Technisch
bedingte Verzögerungen bei der Ausstellung nationaler Reisedokumente
seien nicht geeignet, eine Schriftenlosigkeit begründen.
H.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 4. Juni 2011 (Postaufgabe: 08.06.11) ge-
langten die Beschwerdeführenden 1 und 2 an das Bundesverwaltungsge-
richt. Sie ersuchen sinngemäss um Aufhebung der verweigernden Verfü-
gung und um Ausstellung der gewünschten Ersatzreisepapiere. Zur Be-
gründung machen sie im Wesentlichen geltend, sie versuchten nun schon
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seit drei Jahren erfolglos, irakische Reisepässe erhältlich zu machen.
Dabei hätten sie sich wiederholt an die irakische Vertretung in der
Schweiz gewandt; letztmals im Januar 2011. Diese habe ihnen zu verste-
hen gegeben, dass sie "Bescheid aus Irak abwarten" würden. Zum vor-
aussichtlichen Zeitpunkt für einen solchen Bescheid habe sich die Vertre-
tung aber nicht geäussert. Das lange Warten und die Ungewissheit be-
lasteten die Familie; ihre beiden Kinder seien in der Schweiz geboren und
hätten die Grosseltern und sonstigen Verwandten im Irak bzw. in den
Vereinigten Arabischen Emiraten noch nie gesehen. Komme hinzu, dass
ein Vertreter der Vorinstanz ihm (dem Beschwerdeführer 1) schon vor ge-
raumer Zeit telefonisch zugesichert habe, dem Antrag auf Ausstellung von
Ersatzreisepapieren im Falle eines wiederholt erfolglosen Versuches bei
den heimatlichen Behörden stattgeben zu wollen.
Zum Beleg für ihre Vorbringen reichten die Beschwerdeführenden 1 und 2
nochmals eine Kopie der Bestätigung der irakischen Vertretung in Bern
vom 8. Februar 2011 zu den Akten (vgl. oben Bst. E).
I.
Ein von den Beschwerdeführenden 1 und 2 nachträglich gestelltes Ge-
such um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege im Sinne eines Ver-
zichts auf die Auferlegung von Verfahrenskosten führte beim Bundesver-
waltungsgericht zum vorläufigen Verzicht auf die Einforderung eines Kos-
tenvorschusses. Die Beurteilung des Gesuchs wurde für einen späteren
Zeitpunkt in Aussicht gestellt (Zwischenverfügung vom 14. Juli 2011).
J.
Zur Vernehmlassung eingeladen, verzichtete die Vorinstanz auf eine in-
haltliche Stellungnahme und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
Darüber wurden die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 15. August
2011 in Kenntnis gesetzt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), so-
fern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten
die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das
mit der Ablehnung der Ausstellung von Reisedokumenten für ausländi-
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sche Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember
2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] sowie Art.
1 RDV) eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges An-
fechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt
nicht vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführenden sind als Verfügungsadressaten zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.
Am 1. Dezember 2012 trat die revidierte Verordnung vom 14. November
2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Per-
sonen (RDV, SR 143.5) in Kraft, welche die bisherige Verordnung vom
20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländi-
sche Personen (aRDV vom 20. Januar 2010, AS 2010 621) ersetzt. Ge-
mäss Übergangsbestimmung (Art. 32 RDV) gilt für die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung ei-
nes Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue
RDV Anwendung, deren hier relevante Bestimmungen inhaltlich aller-
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dings keine wesentlichen Änderungen erfahren haben. Wie schon die alte
(Art. 3 Abs. 2 aRDV) sieht auch die neue Verordnung (Art. 4 Abs. 2 RDV)
vor, dass einer ausländischen Person mit Aufenthaltsbewilligung ein Pass
für eine ausländische Person abgegeben werden kann, wenn sie schrif-
tenlos ist. Die Voraussetzungen zur Annahme einer Schriftenlosigkeit
wurden mit der Revision unverändert übernommen (Art. 6 Abs. 1 und 2
aRDV bzw. Art. 10 Abs. 1 und 2 RDV).
4.
4.1 Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach
dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung
der Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen so-
wie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung
(Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 RDV). Einer schriften-
losen ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung kann das
BFM im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens ebenfalls einen
Pass für eine ausländische Person abgeben (Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m.
Art. 4 Abs. 2 RDV).
4.2 Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt als schriften-
los eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres
Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden
kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder
Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedo-
kuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedo-
kumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 10
Abs. 4 RDV im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt.
5.
Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vorinstanz die
Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung
eines schweizerischen Ersatz-Reisedokuments – zu Recht verneinte, und
dabei davon ausging, es sei den Beschwerdeführenden möglich und zu-
mutbar, ein Reisedokument bei den zuständigen heimatlichen Behörden
zu beschaffen.
6.
6.1 Zu Recht machen die Beschwerdeführenden nicht geltend, es sei ih-
nen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV nicht zumutbar, sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimatstaates um Ausstellung nationaler
Reisepässe zu bemühen. Die Beschwerdeführenden bringen hingegen
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vor, die irakische Botschaft in Bern nehme gar keine Anträge auf Ausstel-
lung eines Reisepasses mehr entgegen. Dies mache es ihnen unmöglich,
gültige Reisedokumente zu beschaffen.
6.2 Die irakische Vertretung in der Schweiz ging anfangs des Jahres
2005 dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf
Gesuch hin heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem über einen
längeren Zeitraum hinweg Pässe der Serie G ausgestellt worden waren,
fand auf Anfang des Jahres 2010 die Umstellung auf eine neue Pass-
Serie (A) statt. Diese Umstellung ist nun aber offenbar mit umfassenden
Veränderungen verbunden, was zu grossen Verzögerungen geführt hat
und immer noch führt. Auf der Internetseite der irakischen Vertretung in
Deutschland wird seit längerem darauf hingewiesen, dass das irakische
Innenministerium seine Auslandsvertretungen dazu angewiesen habe, bis
auf weiteres keine Anträge für Reisepässe der neuen Serie A mehr ent-
gegenzunehmen. Zurzeit werde das System in den Auslandsvertretungen
erneuert und erweitert, um irakischen Bürgern im Ausland in Zukunft ver-
besserte Dienstleistungen anbieten zu können. Man warte nun neue
technische Einrichtungen und eine Einweisung durch Mitarbeitende des
Innenministeriums ab (vgl. zum Ganzen
/docs/de/konsulat7_de.php, besucht im Juni 2013).
6.3 Vor diesem Hintergrund macht auch das Bestätigungsschreiben der
irakischen Botschaft in Bern vom 8. Februar 2011 Sinn. Jedenfalls erge-
ben sich weder aus besagtem Schreiben noch aus den sonstigen Akten
Indizien dafür, dass die bisherige Weigerung zur Ausstellung nationaler
Reisepässe willkürliche, spezifisch gegen die Person des Beschwerde-
führers und seiner Familie gerichtete Motive hätte. Es ist davon auszuge-
hen, dass im Falle des irakischen Staates eine längere Verzögerung in
der Wahrnehmung konsularischer Aufgaben vorliegt, die ihre Ursache in
technisch und/oder organisatorisch bedingten Unzulänglichkeiten hat und
von der eine Vielzahl irakischer Bürger im Ausland betroffen sein muss
(vgl. u.a. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom
29. August 2012 E. 5.3 und C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
6.4 Die nun schon seit längerer Zeit anhaltende Situation ist für die in der
Schweiz und in benachbarten europäischen Staaten lebenden irakischen
Staatsbürger zweifellos unbefriedigend und es könnte sich theoretisch die
Frage stellen, in welchem Zeitpunkt aus einer anfänglichen Verzögerung
eine faktische Unmöglichkeit werden kann, heimatliche Reisepapiere zu
beschaffen. Dabei hat sich ein Drittstaat allerdings äusserste Zurückhal-
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tung aufzuerlegen. Denn dem Heimatstaat kommt bei der Ausübung sei-
ner völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungs-
spielraum zu, der von Drittstaaten zu respektieren ist (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2 mit
Hinweisen). In diesem Sinne ist auch die Bestimmung von Art. 10 Abs. 2
RDV zu verstehen, wonach Verzögerungen, die im Zusammenhang mit
der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden
des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, eine Schriftenlosigkeit im
Sinne der Reisedokumentenverordnung nicht begründen können.
6.5 Von einer Unmöglichkeit, heimatliche Reisepapiere zu beschaffen ist
aber auch deshalb nicht auszugehen, weil nach den Erkenntnissen der
Vorinstanz für irakische Staatsangehörige in Europa seit längerem die
Möglichkeit besteht, Anträge zur Ausstellung eines nationalen Reisepas-
ses bei der irakischen Botschaft in Paris einzureichen (vgl. dazu Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts C-1490/2012 vom 14. Dezember 2012;
C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). Sollten die Beschwerdeführen-
den nicht über die für einen solchen Antrag benötigten Dokumente verfü-
gen, könnten sie diese von einer bevollmächtigten Drittperson – bei-
spielsweise einem Anwalt oder einem Verwandten – im Irak erhältlich
machen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008 vom
16. März 2011 E. 5.4).
6.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass den Beschwerdeführenden
die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments zumutbar
ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV) und diese Beschaffung vorliegend auch
nicht als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV be-
zeichnet werden kann. Die Beschwerdeführenden sind folglich nicht als
schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 RDV zu betrachten.
7.
Der Beschwerdeführer 1 macht schliesslich noch geltend, ein Vertreter
der Vorinstanz habe ihm und seiner Familie in einem nicht genau be-
zeichneten Zeitpunkt im Jahre 2010 telefonisch die Ausstellung schweize-
rischer Ersatzreisepapiere in Aussicht gestellt für den Fall, dass ein
nochmaliger Versuch um Erhalt nationaler irakischer Reisepässe im
Herbst dieses Jahres keine Früchte tragen sollte. Aus den Akten der Vor-
instanz ergeben sich keine Hinweise auf ein solches Telefongespräch;
geschweige denn auf den behaupteten Inhalt. Dass eine dazu kompeten-
te Person bei der Vorinstanz solche Zusicherungen machen würde, ist
vernünftigerweise auszuschliessen. Im Übrigen legen die Beschwerde-
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führenden nicht dar, inwiefern ihnen aus einer solchen Auskunft Ansprü-
che hätten erwachsen können.
8.
Aus dem bisher Gesagten folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schrif-
tenlosigkeit der Beschwerdeführenden verneint und die Ausstellung von
Pässen für eine ausländische Person verweigert hat. Die angefochtene
Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
9.
Entsprechend dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wären die
Beschwerdeführenden grundsätzlich kostenpflichtig. Sie haben allerdings
ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne
von Art. 65 Abs. 1 VwVG gestellt, über das bisher noch nicht entschieden
wurde. Von einer Auferlegung von Verfahrenskosten ist jedoch schon in
Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) abzusehen. Damit
wird das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
gegenstandslos.
(Dispositiv Seite 10)
C-3263/2011
Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Beilage: Dossier N[…])
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Lorenz Noli
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