B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-3297/2014
Ar r ê t d u 1 5 j a n v i e r 2 0 1 6
Composition
Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),
David Weiss, Vito Valenti, juges,
Isabelle Pittet, greffière.
Parties
A._______,
recourant,
contre
Swissmedic, Institut suisse des produits thérapeutiques,
Hallerstrasse 7, Case postale, 3000 Berne 9,
autorité inférieure.
Objet
Importation de médicaments (décision du 23 mai 2014).
C-3297/2014
Page 2
Faits :
A.
Par acte du 26 novembre 2013 (dossier Swissmedic [TAF pce 10] pce 1),
l'Inspection des douanes de Zurich-Flughafen a annoncé à l'Institut suisse
des produits thérapeutiques Swissmedic (ci-après: Swissmedic) qu'il avait
retenu, en raison d'un soupçon d'infraction à la loi sur les produits
thérapeutiques, un envoi adressé à A._______, à Z., en provenance de
Thaïlande, et lui a transmis l'affaire. L'objet retenu consistait en un colis
contenant 60 sachets de Slimming Coffee.
B.
Par préavis du 20 décembre 2013 (dossier Swissmedic [TAF pce 10]
pce 4), Swissmedic a informé A._______ que les produits contenus dans
l'envoi retenu par l'Inspection des douanes de Zurich-Flughafen, consistant
en 60 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee", soit de produits destinés à
perdre du poids, constituaient des médicaments prêts à l'emploi, qui
n'étaient pas autorisés en Suisse sous cette forme, et que, partant, leur
importation n'était pas admise. Swissmedic a indiqué en outre avoir saisi
5 sachets pour les analyser en laboratoire et averti l'intéressé que si ceux-
ci ne contenait aucun principe actif dangereux pour la santé, un renvoi des
produits restants à l'expéditeur serait possible, mais que si par contre, ces
produits incluaient des substances chimiques non déclarées, l'envoi serait
alors détruit. Enfin, Swissmedic a signalé que des émoluments dus pour
les mesures administratives étaient fixés en fonction du temps consacré à
l'étude du dossier et qu'ils pourraient s'élever entre Fr. 300.- et Fr. 400.-.
Un délai au 20 janvier 2014 a été imparti à A._______ pour prendre
position sur les mesures administratives prévues.
C.
Par courrier du 6 janvier 2014 (dossier Swissmedic [TAF pce 10] pce 5),
A._______, en réponse au préavis du 20 décembre 2013, a indiqué qu'il
renonçait, vu le montant possible des émoluments, à ce que Swissmedic
expédie en retour à l'expéditeur la marchandise en question, et demandé
la destruction de l'envoi de café. Il précise de plus, pour information, que
cette marchandise était destinée à une amie de l'expéditeur et non à lui
personnellement.
D.
Dans un rapport du 15 janvier 2014 (dossier Swissmedic [TAF pce 10]
pce 3), les Laboratoires de Swissmedic, qui ont analysé les sachets de "2
in 1 reduce weight coffee", ont indiqué avoir détecté la présence de
C-3297/2014
Page 3
sibutramine dans le contenu des sachets, présence estimée à 32 mg par
sachet.
E.
Par décision du 23 mai 2014 (dossier Swissmedic [TAF pce 10] pce 6),
Swissmedic a prononcé la destruction des médicaments retenus par
l'inspection des douanes et facturé des émoluments d'un montant de
Fr. 300.- à A._______. Swissmedic a expliqué en particulier qu'en raison
de la sibutramine présente dans les sachets de "2 in 1 reduce weight
coffee", le contenu de ces sachets constituait un médicament prêt à
l'emploi soumis à ordonnance, non autorisé en Suisse. Il a en outre relevé
qu'au vu de la quantité trop élevée de produit incriminé dans l'envoi
litigieux, le régime d'exception, permettant à des particuliers d'importer des
médicaments prêts à l'emploi non autorisés en Suisse à condition qu'il
s'agisse de petites quantités correspondant à leur consommation
personnelle, ne pouvait s'appliquer en l'espèce. Enfin, il a souligné que la
remise de préparations contenant de la sibutramine était interdite en
Suisse et dans l'Union européenne en raison des risques cardiovasculaires
qu'entraîne cette substance.
F.
Par écriture du 16 juin 2014 (TAF pce 1), A._______ a formé recours
contre la décision précitée devant le Tribunal administratif fédéral. Il
demande l'annulation des émoluments de Fr. 300.-. Il explique qu'à la
lecture du préavis du 20 décembre 2013, il avait compris qu'il avait le choix
entre l'étude du dossier par Swissmedic, avec analyses et retour de la
marchandise à l'expéditeur si aucun produit dangereux n'était décelé,
processus qui engendrerait des frais de Fr. 300.- à Fr. 400.-, ou la
renonciation de sa part au retour des produits à l'expéditeur, afin d'éviter
les analyses par Swissmedic et les frais. C'est pour éviter les frais qu'il avait
choisi la deuxième solution, en demandant à Swissmedic de détruire les
produits incriminés, sans procéder à des analyses. Il serait donc
inadmissible de mettre des émoluments à sa charge.
G.
Par décision incidente du 26 juin 2014 (TAF pce 2), le Tribunal administratif
fédéral a invité le recourant à verser, sur le compte du Tribunal, un montant
de Fr. 300.- à titre d'avance sur les frais de procédure présumés, ce dont
le recourant s'est acquitté dans le délai imparti (TAF pces 3 à 6).
C-3297/2014
Page 4
H.
Dans une écriture du 4 août 2014 (TAF pce 8), le recourant a encore
ajouté, notamment, qu'à sa connaissance, les produits incriminés, dont il
reconnaît que la quantité importée est élevée, avaient bien pour but
uniquement la consommation personnelle de la destinataire, jeune femme
thaïe serveuse dans un restaurant de Z., connaissance de l'expéditrice.
L'intéressé explique qu'à la demande de l'expéditrice, il avait accepté de
faire l'intermédiaire pour cet envoi de café, dont il savait qu'il s'agissait d'un
café permettant de maigrir, mais dont il ignorait qu'il était considéré en
Suisse comme médicament, contenant au surplus une substance
dangereuse interdite.
I.
Appelée à se déterminer, l'autorité inférieure, dans sa réponse du 25 août
2014 (TAF pce 10), a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et
subsidiairement, à son rejet.
Elle fait valoir dans un premier temps que si l'on distingue que le recourant
conteste les émoluments de procédure mis à sa charge, l'on ne perçoit
aucun grief motivant son chef de conclusion, cela malgré son courrier
complémentaire du 4 août 2014, les arguments soulevés par l'intéressé
étant trop peu, voire pas développés. Il ne serait donc pas possible de
déduire des écritures du recourant les raisons pour lesquelles la décision
est attaquée, et le recours, mal motivé, devrait être déclaré irrecevable. Par
ailleurs, le courrier du 4 août 2014, qui aurait été envoyé par le recourant
au Tribunal en complément de son recours, serait tardif.
Dans un second temps, Swissmedic explique qu'il perçoit des émoluments
de procédure pour les actes administratifs qu'il accomplit et que tel est le
cas lorsqu'il est amené à rendre des décisions. En important des produits
thérapeutiques en Suisse, le recourant aurait déclenché la procédure
ouverte à son encontre, de sorte qu'il est assujetti au paiement des
émoluments, le fait de prétendre que son rôle n'était que celui d'un
intermédiaire n'y changeant rien. En outre, l'autorité inférieure soutient qu'il
ressortait clairement de son préavis du 20 décembre 2013 et de la décision
entreprise que les émoluments dus pour les mesures administratives sont
fixés en fonction du temps consacré à l'étude du dossier, le nombre d'heure
ayant été consacré au dossier de l'espèce, soit 1h30, n'étant pas excessif.
De plus, ni le préavis, ni la décision entreprise ne laisseraient entendre que
les émoluments ne seraient pas perçus si le recourant renonçait au retour
des produits à l'expéditeur ou que le recourant pouvait choisir si
Swissmedic devait ou ne devait pas analyser la marchandise retenue par
C-3297/2014
Page 5
la douane, cette analyse étant nécessaire en l'occurrence pour déterminer
s'il s'agissait de médicaments et si ceux-ci présentaient un danger pour la
santé.
J.
Invité à répliquer, le recourant, par écriture du 17 septembre 2014 (TAF
pce 13), a déclaré maintenir son recours et refuser de payer les
émoluments de Fr. 300.-. Il estime que son recours, portant sur les
émoluments de Fr. 300.-, a été déposé dans les délais et est dûment
motivé, le motif de son recours étant qu'il estime que Swissmedic, en
sollicitant une prise de position, lui donnait un choix, soit celui, notamment,
de demander la destruction immédiate des produits sans analyse et donc
sans frais. Le recourant considère en outre que si, comme le prétend
Swissmedic, les émoluments de Fr. 300.- étaient de toute façon dus, alors
ni le préavis, ni la décision litigieuse n'étaient clairs à ce sujet.
K.
Par duplique du 27 octobre 2014 (TAF pce 15), Swissmedic a réitéré les
conclusions de sa réponse. Il estime que ni le préavis ni la décision
litigieuse ne portent à confusion quant à un éventuel choix du recourant sur
le sort réservé au produit incriminé et quant aux émoluments dus; en
particulier, il ne ressort du préavis aucun lien entre la mesure de destruction
de la marchandise dangereuse pour la santé et une éventuelle exonération
des émoluments. Il précise en outre que les émoluments ne concernent
pas que la réalisation des analyses et explique par ailleurs que le préavis
constitue une proposition de décision qui contient les mesures envisagées
par l'autorité, dont le but est essentiellement de faire respecter le droit
d'être entendu de l'administré.
L.
Dans une écriture du 24 novembre 2014 (TAF pce 18), le recourant
soutient notamment qu'il n'a pas fait preuve de mauvaise foi dans cette
affaire, ni de négligence. Il indique avoir pensé que les frais administratifs
liés à la rédaction d'un préavis et d'une décision, étaient compris dans les
impôts payés par les contribuables, les frais d'analyses étant un travail à
part, devant être facturés à part. Il insiste par ailleurs sur le fait que
l'expression "prendre position" laissait penser qu'il avait un choix à faire.
C-3297/2014
Page 6
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions – non réalisées en l'espèce – prévues à
l’art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF,
RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF,
connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les
décisions rendues par Swissmedic, établissement de la Confédération au
sens de l'art. 33 let. e LTAF, en relation avec l'art. 68 al. 2 de la loi fédérale
du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (loi
sur les produits thérapeutiques [LPTh, RS 812.21]), en matière de
surveillance des marchés peuvent être contestées devant le Tribunal
administratif fédéral conformément à l’art. 84 al. 1 LTPh, celui-là étant dès
lors compétent pour connaître de la présente cause.
1.2 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la
PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.3 Selon l'art. 48 al. 1 PA, quiconque a pris part à la procédure devant
l’autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire, est
spécialement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification a qualité pour recourir. Le
recourant remplit manifestement ces conditions.
1.4 Posté le 16 juin 2014, alors que la décision attaquée date du 23 mai
2014, le recours a été introduit dans le délai légal de 30 jours (art. 50 al. 1
PA). Par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'autorité inférieure, il
répond aux exigences de forme minimales de la procédure administrative
(art. 52 al. 1 PA). En effet, il porte une signature manuscrite originale,
indique une conclusion claire, à savoir l'annulation des émoluments de
Fr. 300.- mis à la charge du recourant dans la décision litigieuse, et est
accompagné d'une copie de ladite décision. Quant à la motivation du
recours, comme le relève Swissmedic dans sa réponse du 25 août 2014,
elle a pour fonction d'exposer les raisons pour lesquelles l'acte est attaqué
et quelles sont les considérations de fait ou de droit que le recourant tient
pour erronées. La PA n'est pas trop exigeante à cet égard, surtout si la
partie n'est pas représentée par un mandataire professionnel; dans ce cas,
une motivation sommaire peut suffire si l'on peut en déduire les points sur
lesquels et les raisons pour lesquelles la décision est attaquée (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 3.2). Le
C-3297/2014
Page 7
Tribunal de céans constate que tel est le cas en l'espèce, le mémoire de
recours du 16 juin 2014 indiquant clairement que la décision litigieuse est
attaquée sur la question des émoluments que le recourant ne veut pas
payer, car il estime que la formulation du préavis du 20 décembre 2013 lui
permettait de penser qu'il avait le choix entre une gestion de son dossier
avec émoluments ou une gestion sans frais s'il optait pour la destruction
des produits litigieux. Il conteste donc la décision du 23 mai 2014 pour le
motif qu'elle met des émoluments à sa charge alors qu'il avait demandé la
destruction de la marchandise incriminée.
Enfin, l'avance requise sur les frais de procédure ayant été versée dans le
délai imparti, le recours est recevable.
2.
A teneur de l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral examine les
décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir de cognition. Le
recourant peut invoquer non seulement le grief de violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que celui de la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, mais aussi le
moyen de l'inopportunité pour autant qu'une autorité cantonale n'ait pas
statué sur le même objet en tant qu'instance de recours. Il en découle que
le Tribunal administratif fédéral n'a pas seulement à déterminer si la
décision de l'administration respecte les règles de droit, mais également si
elle constitue une solution adéquate eu égard aux faits (ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2e éd., Bâle 2013, n° 2.149 ss).
3.
Par la décision entreprise, Swissmedic a, d'une part, ordonné la destruction
des 60 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee" retenus par l'Inspection
des douanes de Zurich-Flughafen et, d'autre part, mis les émoluments
afférents à sa décision (Fr. 300.-) à la charge de A._______. Ces deux
éléments constituent donc l'objet de la contestation qu'il convient par
prudence, compte tenu de l'écriture du recourant du 4 août 2014 (TAF
pce 8), de considérer comme identique avec l'objet du litige, bien que, dans
son mémoire de recours (TAF pce 1), puis dans sa réplique du
17 septembre 2014 (TAF pce 13) et dans son écriture du 24 novembre
2014 (TAF pce 18), le recourant se limite à contester le fait que
l'administration lui demande le paiement d'émoluments.
C-3297/2014
Page 8
4.
4.1 Conformément à l'art. 1 al. 1 LPTh, ladite loi a pour but de protéger la
santé de l'être humain et des animaux et vise à garantir la mise sur le
marché de produits thérapeutiques de qualité, sûrs et efficaces.
Conformément à l'art. 9 al. 1 LPTh, les médicaments prêts à l'emploi et les
médicaments à usage vétérinaire destinés à la fabrication d'aliments
médicamenteux (prémélanges pour aliments médicamenteux) doivent
avoir été autorisés par l'institut suisse des produits thérapeutiques pour
pouvoir être mis sur le marché; les accords internationaux sur la
reconnaissance des autorisations de mise sur le marché sont réservés.
Sont des médicaments au sens de l'art. 4 let. a LPTh les produits d’origine
chimique ou biologique destinés à agir médicalement sur l’organisme
humain ou animal, ou présentés comme tels, et servant notamment à
diagnostiquer, à prévenir ou à traiter des maladies, des blessures et des
handicaps. L'art. 9 al. 2 à 4 LPTh prévoit des dispenses à l'autorisation, qui
ne concernent pas la présente affaire. Les art. 10 ss LPTh règlent les
conditions liées à l'autorisation de mise sur le marché tant de médicaments
produits en Suisse qu'importés par un importateur autorisé.
Aux termes de l'art. 20 al. 1 LPTh, les médicaments dont la mise sur le
marché est autorisée ou qui ne sont pas soumis à une autorisation de mise
sur le marché peuvent être importés. Le Conseil fédéral peut autoriser
l'importation, en petites quantités, de médicaments prêts à l'emploi et non
autorisés à être mis sur le marché par les particuliers pour leur
consommation personnelle (art. 20 al. 2 let. a LPTh), ce qu'énonce
également l'art. 36 al. 1 de l'ordonnance du 17 octobre 2001 sur les
autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd, RS 812.212.1).
Cette dernière disposition reprend l'art. 20 al. 2 LPTh, précisant les types
de médicaments toutefois exclus à l'importation (art. 36 al. 1 let. a à c
OAMéd).
4.2 Conformément à la pratique établie par l'ancienne Commission
fédérale de recours pour les produits thérapeutiques et reprise par le
Tribunal de céans, la notion de petite quantité de l'art. 36 al. 1 OAMéd doit
s'entendre, en général, comme la quantité de médicaments suffisante pour
environ un mois de traitement au dosage habituel (Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 2006 n° 20 p. 335;
arrêts du Tribunal administratif fédéral C-4447/2011 du 29 mai 2012
consid 4.1 et C-227/2010 du 20 janvier 2010 consid. 4.1 et les références).
C-3297/2014
Page 9
5.
5.1 En l'espèce, c'est à juste titre que Swissmedic a qualifié le produit
retenu à la douane, à savoir 60 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee",
contenant chacun environ 32 mg de sibutramine, de « médicament » au
sens de l'art. 4 let. a LPTh prêt à l'emploi et nécessitant donc une
autorisation de mise sur le marché (art. 9 al. 1 LPTh; dossier Swissmedic
[TAF pce 10] pce 3), ce que par ailleurs le recourant ne conteste pas. Or, il
appert que le principe actif sibutramine, contenu dans la marchandise
saisie, ne figure pas sur la liste des substances qui peuvent être
actuellement commercialisées en Suisse en tant que principe actif
pharmaceutique, et pour cause, puisque la remise de préparations
contenant de la sibutramine est interdite en Suisse depuis 2010 et dans
l'Union européenne en raison des risques cardiovasculaires qu'entraîne
cette substance (voir liste des substances publiée sur internet par
Swissmedic et régulièrement mise à jour:
arzneimittel/00156/00221/00222/00223/00232/index.html?lang=fr [liste
consultée en état au 30 novembre 2015] et communication du 30 mars
2010 concernant Reductil® [nom sous lequel la sibutramine était
commercialisée en Suisse]:
ueberwachung/00135/00157/00563/index.html?lang=fr; arrêt du Tribunal
administratif fédéral C-4638/2010 du 29 novembre 2010 consid. 4.2).
Par ailleurs, dès lors que 60 sachets de médicament, contenant chacun
environ 32 mg de sibutramine, ont été saisis et que, à titre de comparaison,
la posologie recommandée pour le Reductil ou le Sibutral 15 mg, ou même
10 mg, est d'une gélule par jour (
2012/03/21/reductil-meridia-%E2%80%93-fonctionnemment-et-
posologie/; ), la
quantité saisie permet un traitement de 60 jours au moins. On ne peut dès
lors conclure à la présence d'une petite quantité au sens de l'art. 36 al. 1
OAMéd (voir supra consid. 4.2).
Force est donc de constater que le recourant n'était pas autorisé à importer
en Suisse la marchandise retenue.
5.2 Selon l'art. 66 al. 1 LPTh, l'institut peut prendre toutes les mesures
administratives nécessaires pour exécuter la loi. Il peut notamment saisir,
garder en dépôt ou détruire des produits thérapeutiques dangereux pour la
santé ou non conformes aux prescriptions de la loi (art. 66 al. 2 let. d
LPTh). En l'occurrence, il appert que les préparations contenant de la
sibutramine présentent un danger pour la santé, raison pour laquelle elles
C-3297/2014
Page 10
sont interdites en Suisse notamment (voir supra consid. 5.1). Or,
conformément à l'art. 1 al. 1 LPTh, et selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, le droit des produits thérapeutiques vise à protéger la santé de
l'être humain, en supprimant notamment les dangers concrets pour la
santé ou en écartant le plus largement possible la survenance de dangers
potentiels pour la santé publique. La saisie et la destruction arrêtées par
l'autorité inférieure en l'espèce reposent donc sur une base légale
suffisante (art. 66 LPTh en relation avec l'art. 36 al. 1 OAMéd; voir
également arrêt du Tribunal fédéral 2A.626/2006 du 1er mai 2007
consid. 3.2 et les références) et il existe un intérêt public supérieur à
empêcher l'importation de médicaments non autorisés. Compte tenu de
ces circonstances, on ne voit pas quelle mesure plus douce par rapport à
celle prise par l'autorité inférieure serait envisageable en l'espèce. La
solution retenue par l'autorité inférieure, à savoir la saisie et la destruction
des 60 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee", s'avère dès lors
proportionnelle (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-4638/2010 du
29 novembre 2010 consid. 4.3).
6.
Le recourant conteste devoir s'acquitter des émoluments de Fr. 300.- mis
à sa charge par Swissmedic. Estimant que le préavis du 20 décembre 2013
(dossier Swissmedic [TAF pce 10] pce 4) n'était pas clair à ce sujet, il fait
valoir qu'il pensait que l'autorité inférieure, en sollicitant une prise de
position de sa part suite au préavis, lui donnait un choix entre l'étude du
dossier par Swissmedic, avec analyses de laboratoire et retour de la
marchandise à l'expéditeur si aucun produit dangereux n'était décelé,
processus qui engendrerait des frais, et la destruction immédiate du produit
litigieux, sans analyses et, par conséquent, sans frais. C'est donc pour
éviter les frais, qu'il considérait liés aux analyses, qu'il aurait choisi la
deuxième solution, en demandant à Swissmedic de détruire les produits
incriminés, sans procéder à des analyses. Son argumentation se confond
dès lors avec les griefs tirés de la protection de la bonne foi.
6.1 Selon les dispositions topiques, Swissmedic et les autres autorités
chargées de l’exécution de la LPTh perçoivent des émoluments pour les
autorisations qu’ils délivrent, les contrôles qu’ils effectuent et les
prestations de service qu’ils fournissent (art. 65 al. 1 LPTh). En outre,
Swissmedic perçoit des émoluments pour les actes administratifs qu'il
accomplit dans le cadre de sa compétence d’exécution dans le domaine
de la législation sur les produits thérapeutiques, entre autres; ces actes
administratifs sont les décisions, les prestations, les contrôles et les
renseignements (art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 2 décembre 2011 sur les
C-3297/2014
Page 11
émoluments de l'Institut suisse des produits thérapeutiques [OEPT,
RS 812.214.5]). Selon l'art. 3 al. 1 OEPT, qui correspond à l'art. 2 al. 1 de
l'ancienne ordonnance du 22 juin 2006 sur les émoluments des produits
thérapeutiques (RO 2006 3681), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2012,
quiconque sollicite un acte administratif est tenu de payer des émoluments
de procédure.
6.2 Selon la jurisprudence constante développée par le Tribunal de céans
à propos de l'ancien art. 2 al. 1 OEPT, suscite une décision celui qui, par
son comportement ou par le comportement de ses auxiliaires a, pour le
moins, éveillé le soupçon d'une atteinte à la santé publique (arrêt du
Tribunal administratif fédéral C-1281/2007 du 17 septembre 2007
consid. 2.4 et les références). Or, il sied de relever, au vu du texte de l'art. 3
al. 1 OEPT, que cette nouvelle disposition n'a conservé que les termes
"sollicite un acte administratif", alors que l'ancien art. 2 al. 1 OEPT,
précédemment en vigueur, prévoyait qu'est tenu de s'acquitter des
émoluments administratifs quiconque "suscite une décision" ou quiconque
"sollicite une prestation de services". Il convient dès lors d'examiner si la
jurisprudence précitée reste valable à l'aune du nouvel art. 3 al. 1 OEPT.
Un arrêt récent du Tribunal de céans, rendu sous l'égide de la nouvelle
OEPT, a confirmé la jurisprudence élaborée au sujet de l'ancien art. 2 al. 1
OEPT (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-5098/2013 du 30 juillet
2014 consid. 7.2). Toutefois, cet arrêt se fonde sur la version allemande du
nouvel art. 3 al. 1 OEPT, laquelle, comme la version italienne d'ailleurs,
diverge de la version française en ce qu'elle a conservé les termes
"veranlasst" ("Wer eine Verwaltungshandlung veranlasst, hat eine
Verfahrensgebühr zu bezahlen"; "dà luogo" dans la version italienne: "Chi
dà luogo a un atto amministrativo deve pagare un emolumento
procedurale"), et n'a pas repris le terme "beansprucht" ("domanda" dans la
version italienne) de l'ancien art. 2 al. 1 OEPT.
Dans la mesure où les versions de l'ordonnance rédigée dans les trois
langues officielles ont la même valeur, il faut se demander si la différence
entre le libellé français et les deux autres relève d'une erreur dans la
procédure d'établissement de l'ordonnance, d'une différence de
signification n'apparaissant qu'à l'occasion de cas concrets en fonction de
la compréhension diverse du texte dans chaque langue ou enfin d'une
différence linguistique imputable soit à une impossibilité de traduire
sciemment prise en compte dans la rédaction, soit à une incertitude du
rédacteur sur le sens effectivement voulu (ATF 140 IV 118 consid. 3.3.1 et
les références).
C-3297/2014
Page 12
6.2.1 En 2010, le Conseil de l’institut Swissmedic a confié le mandat de
préparer une révision de l’ordonnance sur les émoluments des produits
thérapeutiques, et ce, afin de définir une structure simple et transparente
des émoluments, d'adapter les émoluments de procédure inchangés
depuis 2002 et de poser la trame des réductions et des suppléments
d’émoluments en se fondant sur des critères intelligibles (voir
,
également pour tous les documents cités ci-après, liés à la révision de
l'OEPT). Dans le cadre de la procédure de consultation, un projet d'OEPT
révisée a été envoyé en juin 2011 aux milieux et associations intéressés
ainsi qu’aux directions cantonales de la santé publique, dans lequel on
constate que l'art. 3 al. 1 OEPT retenait, dans sa version française, le
terme "susciter" ("Quiconque suscite un acte administratif est tenu de payer
des émoluments de procédure"). Le rapport explicatif sur la révision de
l'OEPT, joint au projet d'ordonnance, précisait à propos de l'art. 3 que cette
disposition avait été adaptée à la classification de base en émoluments de
procédure et en redevances de vente de l’art. 1 et qu'aucune modification
matérielle n’avait été introduite.
Or, il s'avère, à la lecture du rapport du 28 septembre 2011 de Swissmedic
sur les résultats de la procédure de consultation portant sur l'OEPT, que la
seule remarque faite à l'égard de l'art. 3 du projet d'OEPT révisée est le
souhait, émis par certains organismes consultés, que soit ancrée dans cet
article la règle selon laquelle, par dérogation au principe de causalité, les
renseignements fournis aux autorités cantonales de contrôle sont
exemptés d’émoluments (p. 6 et 7 du rapport). Ce à quoi Swissmedic a
répondu, dans les conclusions (haut de la p. 9 du rapport), que cette
demande serait prise en compte, bien que cette règle ne relève pas de
l'OEPT, mais de l’art. 3 de l’ordonnance générale sur les émoluments du
8 septembre 2004 (OGEmol, RS 172.041.1) qui s’applique lorsque l'OEPT
ne prévoit pas de réglementation particulière (art. 2 OEPT). A aucun
moment, il n'a été question de modifier les termes utilisés à l'art. 3 du projet
d'OEPT révisée.
Tout porte à croire dès lors que la différence entre le texte en français de
l'art. 3 al. 1 du projet d'OEPT révisée ("Quiconque suscite un acte
administratif…") et la version finale de ce texte dans l'OEPT arrêtée par le
Conseil de l'institut ("Quiconque sollicite un acte administratif…"), et,
partant, la différence entre les textes français d'une part, et allemand et
italien d'autre part, relève d'une erreur dans le processus de rédaction de
la version française de l'OEPT.
C-3297/2014
Page 13
6.2.2 Par ailleurs, le but de l'art. 3 al. 1 OEPT, au regard en particulier de
l'art. 1 al. 1 OEPT, est de définir qui est le débiteur des émoluments de
procédure que Swissmedic est en droit de prélever dans le cadre de sa
compétence d'exécution dans le domaine de la LPTh, émoluments dus
pour des actes administratifs, tels que des décisions, des prestations, des
contrôles et des renseignements, accomplis par Swissmedic. Il ne ressort
ni de l'art. 65 al. 1 LPTh précité, ni de l'art. 72 let. f LPTh, qui prévoit que le
Conseil de Swissmedic établit les tarifs des émoluments pour les
prestations de l'institut, ni des autres dispositions de l'OEPT, que
l'obligation de payer des émoluments ne concernerait que les cas où un
acte administratif aurait été accompli par Swissmedic suite à une
sollicitation expresse d'un administré. Une telle lecture de l'art. 3 al. 1
OEPT contredirait notamment l'art. 65 al. 1 LPTh et l'art. 1 al. 1 OEPT qui
disposent par exemple que des émoluments de procédure sont perçus
lorsque Swissmedic effectue des contrôles, lesquels ne sont pas des actes
requis par l'administré.
Au surplus, on peut noter que l’art. 2 OGEmol, intitulé "Régime des
émoluments", dispose à son alinéa 1 que toute personne qui provoque une
décision ou sollicite une prestation est tenue de payer un émolument.
6.2.3 Il appert ainsi qu'il convient de comprendre la version française de
l'art. 3 al. 1 OEPT comme l'ancien art. 2 al. 1 OEPT et comme l'expriment
les versions allemande et italienne, à savoir que celui qui donne lieu à un
acte administratif, qu'accomplit Swissmedic, que ce soit par le fait d'une
demande expresse ou par le comportement qu'il adopte, est tenu de payer
des émoluments de procédure. En particulier, le rapport explicatif sur la
révision de l'OEPT, joint au projet d'ordonnance (voir supra consid. 6.2.1),
est clair à ce propos puisque Swissmedic y précisait, s'agissant de l'art. 3,
qu'aucune modification matérielle n'y avait été introduite, exprimant par là
son intention de conserver le sens de l'ancien art. 2 al. 1 OEPT. Il n'y a pas
lieu dès lors de s'écarter de la jurisprudence constante à cet égard du
Tribunal de céans.
6.3 En l'occurrence, il est admis que le colis retenu par l'inspection des
douanes était adressé au recourant de manière très précise, ce que ne
conteste pas d'ailleurs l'intéressé qui, dans sa réplique du 17 septembre
2014 (TAF pce 13), relève que s'il a indiqué que les produits incriminés ne
lui étaient pas destinés et qu'il n'était qu'un intermédiaire dans cette
commande (voir écriture du 4 août 2014 [TAF pce 8]), c'était simplement
pour information et en aucun cas pour se défaire de sa responsabilité dans
cette affaire. Ainsi, sans l'intervention de l'inspection des douanes, l'envoi
C-3297/2014
Page 14
aurait été distribué au recourant par les services postaux. Il apparaît dès
lors que ce dernier a suscité la décision attaquée et qu'il doit en principe
s'acquitter des émoluments requis.
6.4 Le montant des émoluments est essentiellement lié à la charge
administrative occasionnée par la procédure suscitée. En vertu de l'art. 4
al. 1 OEPT, ne s'agissant pas en l'espèce d'émoluments forfaitaires
énoncés dans les annexes de l'OEPT, cette charge est estimée selon le
temps consacré à un dossier, le taux horaire étant de Fr. 200.-. En l'espèce,
l'institut a, outre l'établissement du préavis et le prononcé de la décision
entreprise, accompli un certain nombre de tâches administratives telles la
réception du colis, l'examen de son contenu, l'analyse du produit, les
contacts avec la douane et l'élaboration de la facture. Le temps consacré
à l'ensemble de ces tâches, facturées pour un temps d'une heure et demie
par Swissmedic, paraît somme toute plus que raisonnable compte tenu du
travail effectué, de sorte que l'émolument de Fr. 300.- mis à la charge du
recourant n'est ni disproportionné ni critiquable. Il correspond d'ailleurs aux
émoluments généralement facturés par Swissmedic dans des affaires
similaires, y compris lorsqu'aucune analyse de laboratoire n'est effectuée.
Dès lors, force est de constater que le montant de Fr. 300.- fixé à titre
d'émoluments par Swissmedic couvre essentiellement les frais
administratifs liés à l'élaboration de la décision suscitée par le recourant et
que les coûts liés aux analyses auxquelles a procédé Swissmedic dans la
présente espèce pour déterminer les composants du produit litigieux n'ont
pas influé sur le montant de ces émoluments, lequel aurait été
manifestement le même en l'absence d'analyses (voir à cet égard, par
exemple: sans analyses de laboratoire: arrêts du Tribunal administratif
fédéral C-539/2009 du 19 août 2009 consid. 6.4, C-4638/2010 du
29 novembre 2010 consid. 7.4, C-1602/2009 du 23 juin 2011 consid. 5.4,
C-5098/2013 du 30 juillet 2014 consid. 7; avec analyses de laboratoire:
arrêts du Tribunal administratif fédéral C-227/2010 du 20 janvier 2010
consid. 5.4, C-4691/2010 du 7 décembre 2010 consid. 5.4, C-2163/2011
du 10 juillet 2012 consid. 6.4).
6.5 Reste à examiner si véritablement le recourant a été induit en erreur
par les écrits de l'autorité inférieure concernant la perception d'émoluments
et s'il peut donc se prévaloir de la protection de la bonne foi.
6.5.1 Le principe de la bonne foi est inscrit à l'art. 2 du Code civil suisse du
10 décembre 1907 (CC, RS 210), qui dispose que l'abus manifeste d'un
droit n'est pas protégé par la loi, et découle directement de l'art. 9 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.,
C-3297/2014
Page 15
RS 101), qui prévoit que toute personne a le droit d'être traitée par les
organes de l'Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne
foi. Selon la jurisprudence, ce principe vaut pour l'ensemble de l'activité
étatique (ATF 129 I 161 consid 4.1, ATF 122 II 113 consid. 3b/cc). Le droit
à la protection de la bonne foi protège ainsi la confiance légitime que le
citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout
autre comportement adopté par celle-ci, de nature à susciter une
expectative déterminée. Il permet d'exiger de l'autorité qu'elle respecte ses
promesses et qu'elle évite de se contredire. En vertu du droit à la protection
de la bonne foi, l'administré qui se fie à une indication erronée de l'autorité,
ne doit en principe subir aucun préjudice (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2,
ATF 117 Ia 297 consid. 2).
Toutefois, pour que l'administration soit liée par les renseignements qu'elle
a fournis, et ce, malgré un texte légal contraire, certaines conditions doivent
être remplies (ATF122 II 113 consid. 3b/cc; sur les cinq conditions
cumulatives auxquelles est soumis le principe de la bonne foi proprement
dite: ATF 131 II 627 consid. 6.1; arrêt du Tribunal fédéral H 323/00 du
25 mai 2001 consid. 2a et les références; PIERRE MOOR, Droit administratif,
vol. I, Les fondements, 3e éd., Berne 2012, n. 6.4.2.1). Ainsi, l'autorité qui a
donné le renseignement doit être compétente pour ce faire; elle ne peut
pas en particulier promettre le fait d'une autre autorité ni engager une autre
autorité. En outre, le renseignement donné, inexact, doit avoir été fourni
sans réserve et clairement, et avoir pour objet une situation concrète, se
rapporter à la situation de l'administré. Enfin, ni l'administré, ni son
représentant ne doit avoir été en mesure de reconnaître l'erreur, étant
précisé que le principe fondamental entre les administrés et l'administration
reste celui selon lequel "nul n'est censé ignorer la loi".
6.5.2 Or, il appert que les informations contenues dans le préavis du
20 décembre 2013 de Swissmedic, autorité compétente en l'espèce, sont
claires et exactes. Ainsi que le relève l'autorité inférieure dans sa réponse
du 25 août 2014 et sa duplique du 27 octobre 2014 (TAF pces 10, 15), on
ne saurait soutenir que le préavis laisse entendre que les émoluments ne
seraient pas perçus si le recourant renonçait à l'analyse des produits et à
leur retour à l'expéditeur, ni, au demeurant, que l'intéressé pouvait décider
si Swissmedic devait ou pas analyser la marchandise retenue par la
douane. Il ne ressort pas non plus de cette écriture un lien entre la mesure
de destruction de la marchandise, sans analyse préalable, et une
exonération des émoluments.
C-3297/2014
Page 16
En effet, dans le préavis du 20 décembre 2013, Swissmedic, citant l'art. 66
LPTh, note que "l'institut peut prendre toutes les mesures administratives
nécessaires pour exécuter la loi". Il poursuit en déclarant sans ambiguïté
que "l'institut, en application de l'art. 66 al. 2 let. d LPTh, saisit 5 sachets
afin de les analyser en laboratoire et de vérifier s'ils ne contiennent pas de
substances chimiques non déclarées. S'ils ne contiennent aucun principe
actif dangereux pour la santé, un renvoi des produits restants à l'expéditeur
sera possible. Nous vous serons reconnaissants dans ce cas de nous
communiquer son adresse. Si toutefois les produits incluent des
substances chimiques non déclarées, l'envoi sera détruit en application de
l'art. 66 al. 2 let. d LPTh". Force est de constater qu'à aucun moment dans
ce paragraphe du préavis, l'autorité inférieure ne donne au recourant la
possibilité de décider si les produits litigieux seront analysés ou pas, puis
s'ils seront retournés à l'expéditeur ou détruits, ni n'indique qu'en cas
d'analyse, des frais seront prélevés qui ne le seraient pas en l'absence
d'analyse, ni encore ne relève que selon la solution retenue, soit retour à
l'expéditeur, soit destruction des produits, des émoluments seraient dus ou
pas. D'ailleurs, dans ce paragraphe, Swissmedic ne fait mention ni de frais
ni d'émoluments.
C'est dans le paragraphe suivant du préavis que Swissmedic écrit:
"Conformément à l'art. 1 al. 1 let. a, à l'art. 3 et à l'art. 4 al. 1 OEPT, les
émoluments dus pour les mesures administratives sont fixés en fonction
du temps consacré à l'étude du dossier (200.- fr. l'heure). Dans le cas
présent, ils s'élèveront probablement entre 300.- et 400.- francs". A
nouveau, il n'est pas fait de lien entre les émoluments et les analyses en
laboratoire, et encore moins de référence à une éventuelle exonération en
cas de destruction immédiate. Il est même précisé, avec mention des
normes applicables, que les émoluments sont dus pour les "mesures
administratives", l'art. 1 al. 1 let. a OEPT cité se référant d'ailleurs
expressément aux "décisions", parmi les actes administratifs pour lesquels
Swissmedic perçoit des émoluments.
Enfin, le préavis se conclut de la manière suivante: "Un délai vous est
imparti jusqu'au 20 janvier 2014 pour prendre position par écrit sur les
mesures administratives prévues". Or, même si, comme le souligne le
recourant, l'expression "prendre position" a pu laisser penser qu'il avait un
choix à faire entre les mesures prévues, ce qui toutefois ne saurait se
déduire de l'ensemble du préavis, il n'en ressort en aucun cas que la
décision définitive sur les mesures à prendre lui appartenait et, à nouveau,
qu'il pourrait être exonéré d'émolument selon le choix opéré. Il sied encore
de relever que contrairement à ce que soutient le recourant dans son
C-3297/2014
Page 17
recours, Swissmedic n'a pas utilisé dans son préavis l'expression "se
proposait", expression que l'on trouve, tout à fait à propos, dans le rappel
des faits de la décision litigieuse ("l'institut se proposait de […] saisir [les
produits]") et qui a le sens clair de "se fixer comme but, avoir pour objet"
(première définition du Petit Robert).
6.5.3 Ainsi, lorsque le recourant, dans son courrier du 6 janvier 2014
(dossier Swissmedic [TAF pce 10] pce 5), a pris position en réponse au
préavis du 20 décembre 2013, et il s'avère qu'il a bel et bien pris position
en se déclarant pour la destruction du produit litigieux, sans s'y opposer
d'aucune façon, aucune des informations alors à sa disposition ne lui
permettait de penser, comme il le soutient pourtant dans son recours, qu'il
lui appartenait de décider de la mesure à prendre s'agissant de la
marchandise incriminée et qu'en cas de destruction du produit sans
analyse préalable, il n'aurait pas à payer d'émolument. On peut encore
ajouter d'ailleurs que contrairement à ce que l'intéressé indique dans son
recours, il n'a pas "expressément" demandé, dans son écriture du 6 janvier
2014, qu'aucune analyse ne soit effectuée; à la lecture de cette prise de
position, on comprend bien plutôt qu'il ne conteste ni la saisie, ni la
destruction de la marchandise, qu'il ne cherche pas à obtenir à tout prix,
celle-ci ne lui étant d'ailleurs pas destinée, et qu'il ne souhaite pas que les
produits soient retournés à l'expéditeur, vu les émoluments que cela
pourrait engendrer.
Dès lors, le recourant ne pouvait ignorer que des émoluments seraient mis
à sa charge pour le fait même de l'intervention de Swissmedic, rendue
nécessaire en raison de l'envoi à son adresse de produits interdits en
Suisse. Il ne saurait dès lors bénéficier du droit à la protection de la bonne
foi et doit s'acquitter des émoluments fixés dans la décision litigieuse.
7.
Eu égard à tout ce qui précède, il appert que la saisie et la destruction du
produit importé par le recourant, ordonnées par Swissmedic, sont
conformes au droit, de même que les émoluments. Partant, le recours doit
être rejeté et la décision du 23 mai 2014 confirmée. Le colis litigieux et son
contenu de 55 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee", transmis au
Tribunal de céans au cours de l'instruction de la présente procédure, sont
retournés à l'autorité inférieure afin d'être détruits.
C-3297/2014
Page 18
8.
Vu l'issue du litige, il appartient au recourant de supporter les frais de pro-
cédure (art. 63 al. 1 PA). Devant le Tribunal administratif fédéral, ces frais
comprennent l'émolument judiciaire et les débours (art. 1 du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tri-
bunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]) et sont calculés en fonc-
tion de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la
façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1
FITAF). En l'espèce, les frais sont fixés à Fr. 300.- et sont compensés par
l'avance dont le recourant s'est acquitté au cours de l'instruction.
Il n'est pas alloué de dépens (art. 7 FITAF).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté et la décision du 23 mai 2014 est confirmée.
2.
Le produit saisi, à savoir le colis litigieux et son contenu de 55 sachets de
"2 in 1 reduce weight coffee", est retourné à l'autorité inférieure par le
Tribunal de céans, afin d'être détruit.
3.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 300.-, sont mis à la charge de
la partie recourante. Ce montant est compensé par l'avance de frais déjà
versée.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
C-3297/2014
Page 19
5.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire; annexe: colis contenant
55 sachets de "2 in 1 reduce weight coffee")
– au Département fédéral de l'intérieur (Recommandé)
La présidente du collège : La greffière :
Madeleine Hirsig-Vouilloz Isabelle Pittet
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :