Abtei lung II I
C-3443/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 0 . N o v e m b e r 2 0 0 9
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Bernard Vaudan,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
A._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch lic. iur. Peter Schilliger, Rechtsanwalt,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-3443/2007
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin – eine gemäss eigenen Angaben 1979 gebo-
rene äthiopische Staatsangehörige – gelangte Ende März 2000 in die
Schweiz und ersuchte hier um Asyl. Dabei konnte sie sich nicht mit
amtlichen Dokumenten ausweisen. Anlässlich der ersten Anhörung in
der Empfangsstelle Genf gab sie – über den Verbleib allfälliger Identi-
tätspapiere gefragt – zu Protokoll, sie habe zwar keinen Reisepass, je-
doch eine nationale Identitätskarte besessen, deren Gültigkeit sie im
September 1999 letztmals habe verlängern lassen. Dazu aufgefordert,
dieses Dokument innert 48 Stunden zuhanden der Asylbehörde zu be-
schaffen, wandte die Beschwerdeführerin zuerst ein, diese Frist reiche
nicht, weil sich ihre Eltern (mit denen sie im gemeinsamen Haushalt
gewohnt haben will) nicht mehr am angegebenen Ort aufhalten wür-
den. Auf Nachfrage des Befragers berichtigte sie schliesslich, ihre
Identitätskarte sei ihr anfangs März 2000 von Behördenvertretern ab-
genommen worden (Befragungsprotokoll vom 7. April 2000 S. 3 und 4).
Letztere Darstellung wiederholte sie in einer Befragung vom 10. Mai
2000 gegenüber einem Vertreter der zuständigen kantonalen Behörde.
Nochmals auf ihre Pflicht zur Beschaffung nationaler Ausweispapiere
aufmerksam gemacht, äusserte sie gleichen Orts zu Protokoll, sie
habe diesbezüglich nichts unternommen, weil sie wisse, dass sie
„nichts“ bekommen könne. Zu ihren persönlichen und familiären Ver-
hältnissen gab sie an, sie sei in Addis Abeba geboren, habe dort wäh-
rend elf Jahren die Schule besucht und mit ihrer Schwester zusammen
bei den Eltern gewohnt. Ihr Vater sei im März 2000 von der Arbeit nicht
mehr nach Hause zurückgekommen, die Mutter und die Schwester sei-
en wenige Tage später von den Behörden abgeholt worden und sie
wisse nach wie vor nichts über den Verbleib ihrer Angehörigen.
B.
Mit Verfügung vom 4. September 2001 lehnte das damals zuständige
Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) das Asylgesuch ab. Gleichzeitig ord-
nete das Bundesamt die Wegweisung aus der Schweiz und deren Voll-
zug an. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am
1. Oktober 2001 Rechtsmittel bei der damals zuständigen Schweizeri-
schen Asylrekurskommission (ARK). Während des Beschwerdeverfah-
rens kam das BFF teilweise auf seine Verfügung zurück und ordnete
anstelle des Wegweisungsvollzugs die vorläufige Aufnahme der Be-
schwerdeführerin an (Verfügung vom 22. Juli 2004). Mit Urteil vom
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21. Oktober 2005 wies die ARK die Beschwerde ab, soweit diese nicht
durch die teilweise Wiedererwägung der Vorinstanz gegenstandslos
geworden war. Dabei wurde der Beschwerdeführerin die Glaubwürdig-
keit u.a. auch deshalb abgesprochen, weil sie „entgegen ihrer Mitwir-
kungspflicht“ „ohne stichhaltige Begründung bis heute keinerlei Identi-
tätspapiere zu den Akten gegeben“ habe.
C.
Am 16. Februar 2007 wurde der Beschwerdeführerin eine Aufenthalts-
bewilligung im Kanton Luzern erteilt.
D.
Am 26. Februar 2007 stellte die Beschwerdeführerin ein Gesuch um
Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. Im dazu nach-
gelieferten Formular betr. Schriftenlosigkeit machte sie geltend, sie
könne bei der Auslandvertretung ihres Heimatlandes kein Reisepapier
beschaffen, weil sie keine Dokumente habe, die beweisen würden,
dass sie Äthiopierin sei.
E.
Mit Verfügung vom 17. April 2007 lehnte die Vorinstanz das Gesuch ab.
Die Gesuchstellerin könne nicht als schriftenlos betrachtet werden,
womit es an einer zwingenden Voraussetzung für die Erteilung des Er-
satzreisepapiers fehle. Gemäss gesicherten Erkenntnissen stelle die
äthiopische Vertretung in Genf ihren in der Schweiz wohnhaften
Staatsangehörigen auf Gesuch hin Reisepässe aus. Obwohl für sie zu-
mutbar und möglich, sei aus den Akten nicht ersichtlich, dass sich die
Gesuchstellerin aktiv um eine Beschaffung bemüht hätte.
F.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 18. Mai 2007 lässt die Beschwerdeführe-
rin beim Bundesverwaltungsgericht beantragen, die verweigernde Ver-
fügung sei aufzuheben, und es sei ihr ein Pass für eine ausländische
Person auszustellen. Zur Begründung rügt sie im Wesentlichen, die
Vorinstanz habe zu Unrecht eine Schriftenlosigkeit verneint. Sie habe
bei ihrer Heimatvertretung telefonisch einen Reisepass beantragt, wor-
auf ihr mitgeteilt worden sei, dass ihr ein solches Dokument ohne vor-
gängigen Nachweis ihrer Identität nicht ausgestellt werden könne. Die
Vertretung habe sich geweigert, diesen mündlichen Bescheid in
schriftlicher Form zu bestätigen.
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In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Ihr sei keine Gelegen-
heit gegeben worden, sich zur Erkenntnis der Vorinstanz zu äussern,
wonach die äthiopische Vertretung in Genf ihren in der Schweiz wohn-
haften Staatsangehörigen auf Gesuch hin Reisepässe ausstelle. Bei
der erwähnten Erkenntnis handle es sich ohnehin lediglich um eine
Behauptung, die von der Vorinstanz nicht belegt worden sei.
G.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der
Beschwerde. Dass die heimatliche Vertretung grundsätzlich bereit
wäre, einen Reisepass auszustellen, ergebe sich schon aus der Dar-
stellung der Beschwerdeführerin selbst. Die Beschwerdeführerin müs-
se allerdings vorgängig ihre Identität nachweisen. Es sei deshalb an
ihr, die erforderlichen Dokumente zu beschaffen, dies nötigenfalls mit
Hilfe ihrer Verwandten im Heimatland.
H.
Die Beschwerdeführerin machte von dem ihr eingeräumten Recht auf
Replik keinen Gebrauch.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – un-
ter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021),
welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wur-
den. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM gestützt auf
die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reise-
dokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5). In dieser
Materie urteilt das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.110]).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts ande-
res bestimmt.
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1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde legitimiert. Auf das frist- und formgerecht eingereichte
Rechtsmittel ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Be-
hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den gel-
tend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung
ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Das Bundesamt hätte sie vor
Erlass seiner Verfügung über seine Erkenntnis informieren müssen,
wonach die diplomatische Vertretung Äthiopiens in Genf ihren in der
Schweiz wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch hin Reisepässe
ausstelle.
3.2 Die Rüge verfängt aus verschiedenen Gründen nicht:
3.2.1 Zwar verlangt der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
garantierte und durch Art. 26 ff. VwVG für das Bundesverwaltungsver-
fahren konkretisierte Anspruch auf rechtliches Gehör in allgemeiner
Weise, dass der Partei Gelegenheit gegeben wird, sich vor dem Erlass
einer Verfügung zu allen entscheidserheblichen Sachfragen und allfäl-
ligen Beweisergebnissen zu äussern (Art. 30 Abs. 1 VwVG). In Verwal-
tungsverfahren, die durch Gesuch eingeleitet werden, übernimmt aber
schon die Gesuchseinreichung selbst gewissermassen die Funktion
des rechtlichen Gehörs (vgl. BERNHARD WALDMANN / JÜRG BICKEL, in: Bern-
hard Waldmann / Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich usw. 2009,
N. 42 zu Art. 29 VwVG). Denn es liegt grundsätzlich am Gesuchsteller
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darzutun, weshalb die ersuchte Massnahme oder Leistung gerechtfer-
tigt sein soll. Im konkreten Fall hat die Vorinstanz auch keine speziel-
len Beweisabklärungen getroffen, zu denen die Gesuchstellerin zu be-
grüssen gewesen wäre.
3.2.2 Aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs kann
des weitern kein Anspruch darauf abgeleitet werden, über notorische
Tatsachen besonders informiert zu werden. So darf als bekannt vor-
ausgesetzt werden, dass grundsätzlich der jeweilige Heimatstaat für
die Ausstellung von Reisepässen an seine Staatsangehörigen zustän-
dig ist. Die sogenannte Passhoheit ergibt sich aus der Souveränität ei-
nes jeden Staates. Notorisch ist des Weiteren, dass Passanträge
grundsätzlich auch bei den diplomatischen Vertretungen im Ausland
gestellt werden können. Diese Feststellungen gelten auch für Äthiopi-
en und die hier interessierende äthiopische Botschaft in Genf (vgl. die
"Application Form" auf der Webseite der äthiopischen Botschaft für die
Beantragung eines Passes). Es kann in einem solchen Fall nicht den
schweizerischen Bewilligungsbehörden obliegen, den Gesuchsteller
vorgängig zum Entscheid noch speziell auf die Annahme aufmerksam
zu machen, dass die jeweilige Auslandvertretung diesen Obliegenhei-
ten auch tatsächlich nachkommt.
3.2.3 Im übrigen musste der Beschwerdeführerin spätestens mit dem
Informationsschreiben des Amtes für Migration des Kantons Luzern,
datiert vom 8. März 2006, bewusst sein, dass sie sich – nach Ansicht
der Vorinstanz – an die äthiopische Vertretung in Genf zu wenden hat-
te, um ein Reisepapier zu beschaffen. Entsprechend begründete sie
dann ihr Gesuch vom 26. Februar 2007 nicht etwa damit, dass die dip-
lomatische Vertretung in Genf keine Reisepässe ausstellen würde,
sondern sie gab an, sie könne ihre äthiopische Herkunft nicht bewei-
sen.
4.
4.1 Gemäss Art. 4 Abs. 1 RDV haben ausländische Personen einen
Anspruch auf Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person,
wenn sie nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über
die Rechtsstellung der Staatenlosen als staatenlos anerkannt sind
(Bst. a) oder wenn sie schriftenlos sind und eine Niederlassungsbewil-
ligung besitzen (Bst. b). Einer schriftenlosen ausländischen Person mit
Jahresaufenthaltsbewilligung kann ein Pass für eine ausländische Per-
son abgegeben werden (Art. 4 Abs. 2 RDV).
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4.2 Als schriftenlos gilt gemäss Art. 7 Abs. 1 RDV eine ausländische
Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Her-
kunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie
sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaa-
tes um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokumentes be-
müht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten
unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Ge-
suchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 7 Abs. 3 RDV).
4.3 Die Unmöglichkeit bzw. die Unzumutbarkeit der Beschaffung hei-
matlicher Reisedokumente muss auf objektiven Gründen basieren;
bloss subjektive Hinderungsgründe (beispielsweise in Form einer ge-
nerell fehlenden Bereitschaft zur Kontaktnahme) genügen für eine An-
nahme der Schriftenlosigkeit nicht (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts
2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006, E. 2.1 mit Hinweis).
4.4 Als unmöglich im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. b RDV gilt die Be-
schaffung eines Reisepasses grundsätzlich nur dann, wenn sich der
ausländische Staatsangehörige bei den Behörden seines Heimatstaa-
tes um einen Reisepass bemühte, diese die Ausstellung aber ohne zu-
reichende Gründe verweigern. Aus der völkerrechtlich verankerten
Passhoheit jedes Staates über seine Staatsangehörigen, in welche die
schweizerischen Behörden nicht leichtfertig eingreifen dürfen, folgt ei-
nerseits, dass an die Ernsthaftigkeit der Bemühungen des Ausländers
strenge Anforderungen zu stellen sind, und andererseits, dass dem
Heimatstaat bei der Ausübung seiner Passhoheit ein erheblicher Ge-
staltungsspielraum zusteht, der respektiert werden muss (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-2490/2007 / 2491/2007 / 2492/2007
vom 5. März 2009 E. 4.3 mit Hinweis).
5. Die Beschwerdeführerin verfügt nicht über eine Niederlassungsbe-
willigung, weshalb sie sich nicht auf die Anspruchsnorm von Art. 4
Abs. 1 RDV berufen kann. Gemäss Art. 4 Abs. 2 RDV kann im Rahmen
des den Behörden zustehenden Ermessens auch Personen mit einer
Jahresaufenthaltsbewilligung ein Reisedokument ausgestellt werden,
wenn sie als schriftenlos im Sinne von Art. 7 RDV gelten.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die fehlende Möglichkeit,
über die äthiopische Vertretung in der Schweiz einen Reisepass zu be-
schaffen. In ihrem Antrag auf Ausstellung eines schweizerischen Er-
satzreisepapiers begründete sie dies zunächst damit, dass sie ihre
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äthiopische Herkunft nicht nachweisen könne. Dass sie irgendwelche
Bemühungen in diese Richtung unternommen hätte, hat sie allerdings
zu keiner Zeit dargelegt. Ihre Unterlassung ist umso unverständlicher,
als sie gar schon während des Asylverfahrens wiederholt auf die Not-
wendigkeit aufmerksam gemacht worden war, sich um den Nachweis
ihrer Identität zu bemühen (die ARK sprach in ihrem Urteil vom 21. Ok-
tober 2005 in diesem Zusammenhang von einem plichtwidrigen Ver-
halten).
6.2 In ihrer Rechtsmitteleingabe macht die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen geltend, sie habe sich bei der äthiopischen Vertretung in
Genf erfolglos um Ausstellung eines nationalen Reisepasses bemüht.
Aus ihrer Schilderung kann aber nicht auf eine Unmöglichkeit ge-
schlossen werden. Im Gegenteil: Indem die äthiopische Vertretung die
Beschwerdeführerin auf die Voraussetzung eines Identitätsnachweises
aufmerksam gemacht hat, hat sie allgemeine, für alle Antragsteller
gleichermassen geltende Bedingungen in Erinnerung gerufen. Inwie-
fern daraus auf eine nicht gerechtfertigte Weigerung geschlossen wer-
den könnte, ihr einen Reisepass auszustellen, wird selbst von der Be-
schwerdeführerin nicht näher erläutert.
6.3 Nach dem bisher Gesagten kann nicht davon ausgegangen wer-
den, dass sich die Beschwerdeführerin bisher ernsthaft darum bemüht
hat, die Voraussetzungen für die Ausstellung eines nationalen Reise-
papiers zu schaffen. Entsprechend kann nicht von einer Unmöglichkeit
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden, die die
Annahme einer Schriftenlosigkeit rechtfertigen könnte.
7.
Aus den voranstehenden Ausführungen folgt, dass die Vorinstanz die
Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person zu Recht ver-
weigert hat. Sie hat damit kein Bundesrecht verletzt. Der rechtserhebli-
che Sachverhalt wurde richtig und vollständig festgestellt. Ferner hat
die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäss und zutref-
fend ausgeübt (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Be-
schwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahren-
skosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
- das Amt für Migration des Kantons Luzern ad LU [...]
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