C-3450/2009 - Abteilung III - Einreiseverbot - Einreiseverbot

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­3450/2009
U r t e i l   v om   1 6 .   Augus t   2 0 1 1
Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richterin Marianne Teuscher, Richter Bernard Vaudan,   
Gerichtsschreiberin Mirjam Angehrn.
Parteien R._______,
vertreten durch Fürsprecher Mark Schibler, 
Käfiggässchen 10, 3011 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Einreiseverbot.
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Sachverhalt:
A. 
Die Beschwerdeführerin  (geb. 1981)  ist brasilianische Staatsangehörige. 
Am  11.  August  2006  reiste  sie  in  die  Schweiz  ein  und  hielt  sich  einige 
Wochen  bei  ihrer  Tante  in M._______  (VS)  auf.  Anschliessend  wohnte 
sie mehrere Monate bei  einer Freundin  ihrer Tante  in W._______  (BE), 
bis sie in B._______ ein Zimmer mietete.
B. 
Am  15.  April  2009  wurde  die  Beschwerdeführerin  von  der  Polizei 
angehalten  und  einer  Personenkontrolle  unterzogen.  Dabei  wurde 
festgestellt,  dass  sie  sich  illegal  in  der  Schweiz  aufhielt.  Gleichentags 
verfügte  der Migrationsdienst  des  Kantons  Bern  die  Ausschaffungshaft. 
Mit  Entscheid  des  Haftgerichts  III  Bern­Mittelland  vom  16.  April  2009 
wurde  die  Ausschaffungshaft  bis  zum  14.  Juli  2009  bestätigt.  Die 
Beschwerdeführerin  erhob  dagegen  Beschwerde  beim 
Verwaltungsgericht  des  Kantons  Bern.  Mit  Urteil  vom  28.  April  2009 
wurde  die  Beschwerde  gutgeheissen  und  die  Beschwerdeführerin 
umgehend aus der Haft entlassen.
C. 
Mit  Verfügung  vom  28.  April  2009  verhängte  die  Vorinstanz  gegen  die 
Beschwerdeführerin ein Einreiseverbot für die Dauer von drei Jahren und 
entzog  einer  allfälligen  Beschwerde  die  aufschiebende  Wirkung.  Zur 
Begründung führte sie unter Bezugnahme auf Art. 67 Abs. 1 Bst. a, c und 
d des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20; zur 
damaligen Fassung vgl. AS 2007 5437) aus, es liege ein Verstoss gegen 
die  öffentliche  Sicherheit  und Ordnung wegen  illegalen  Aufenthalts  und 
Erwerbstätigkeit  ohne  Bewilligung  vor.  Zudem  habe  die 
Beschwerdeführerin  in  Ausschaffungshaft  genommen  und  ausgeschafft 
werden müssen.
D. 
Die Beschwerdeführerin reiste am 2. Mai 2009 in  ihr Heimatland zurück. 
Gleichentags  wurde  ihr  das  rechtliche  Gehör  zur  Verhängung  einer 
Fernhaltemassnahme gewährt und das Einreiseverbot ausgehändigt.
E. 
Mit  Rechtsmitteleingabe  vom  27.  Mai  2009  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  beantragt  die  Beschwerdeführerin  die 
Aufhebung  des  Einreiseverbots.  Eventualiter  sei  im  Sinne  einer 
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Verwarnung gemäss Art. 96 Abs. 2 AuG ein Einreiseverbot anzudrohen. 
Sie  rügt  dabei,  das  Einreiseverbot  sei  erlassen  worden,  bevor  ihr  das 
rechtliche Gehör dazu gewährt worden sei. Zudem fehle die Unterschrift 
auf der Verfügung. Weiter bringt sie – mit der Rüge, der Sachverhalt sei 
unrichtig bzw. unvollständig  festgestellt worden – vor, es könne  ihr nicht 
vorgeworfen  werden,  dass  sie  in  Aus­
schaffungshaft genommen worden sei, sei sie doch auf Beschwerde hin 
aus der Haft entlassen worden. Auch habe sie nicht ausgeschafft werden 
müssen. Sie habe am 19. Februar 2009 ein One­Way­Flugticket bestellt 
und  habe  am  29.  August  2009  freiwillig  zurück  nach  Brasilien  fliegen 
wollen. Den seitens der Migrationsbehörden organisierten Rückflug habe 
sie  nur  antreten  müssen,  weil  dieser  sonst  verfallen  wäre.  Ihr  einziges 
Fehlverhalten  sei  ihr  illegaler  Aufenthalt  in  der  Schweiz  gewesen, 
allenfalls verbunden mit kleineren Arbeitstätigkeiten. Allein deshalb könne 
nicht schon von einer  für ein Einreiseverbot genügenden Verletzung der 
öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgegangen werden. Dafür würde 
es  erhebliche  oder  wiederholte  Verstösse  gegen  gesetzliche 
Bestimmungen  oder  behördliche  Verfügungen  bedürfen.  Sie  habe  sich 
während  ihres Aufenthalts  in der Schweiz hingegen nicht das Geringste 
zu Schulden kommen lassen.
F. 
Mit  Subeventualbegehren  vom  19.  August  2009  beantragt  die 
Beschwerdeführerin die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz und die 
Verfügung eines auf ein Jahr befristeten Einreiseverbots.
G. 
Die  Vorinstanz  beantragt  in  ihrer  Vernehmlassung  vom  18.  September 
2009 die Abweisung der Beschwerde.
H. 
Mit Replik vom 20. November 2009 hält die Beschwerdeführerin an ihrer 
Beschwerde und deren Begründung fest.
I. 
Die Beschwerdeführerin reichte mit Schreiben vom 8. Oktober 2010 einen 
Studentenausweis zu den Akten.
J. 
Auf  den  weiteren  Akteninhalt  wird  –  soweit  rechtserheblich  –  in  den 
Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
gegen  Verfügungen  im  Sinne  von  Art.  5  des 
Verwaltungsverfahrensgesetzes  vom  20. Dezember  1968  (VwVG,  SR 
172.021),  sofern  keine  Ausnahme  nach  Art.  32  VGG  vorliegt.  Als 
Vorinstanzen  gelten  die  in  Art.  33  VGG  genannten  Behörden.  Dazu 
gehört  auch  das  BFM,  das  mit  der  Anordnung  eines  Einreiseverbotes 
eine  Verfügung  im  erwähnten  Sinne  und  daher  ein  zulässiges 
Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt 
nicht vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet 
sich  nach  dem  VwVG,  soweit  das  Verwaltungsgerichtsgesetz  nichts 
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerde 
legitimiert  (Art.  48  Abs.  1  VwVG).  Auf  die  frist­  und  formgerecht 
eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.4  Das Bundesverwaltungsgericht  entscheidet  endgültig  (Art.  83 Bst.  c 
Ziff.  1  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  [BGG,  SR 
173.110]).
2.
Mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  kann  die  Verletzung 
von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des 
Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des 
rechtserheblichen  Sachverhaltes  sowie  –  wenn  nicht  eine  kantonale 
Behörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unangemessenheit 
gerügt  werden  (Art.  49  VwVG).  Das  Bundesverwaltungsgericht  wendet 
das  Bundesrecht  von  Amtes  wegen  an.  Es  ist  gemäss  Art.  62  Abs.  4 
VwVG  an  die  Begründung  der  Begehren  nicht  gebunden  und  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen oder abweisen. Massgebend  ist grundsätzlich die Sach­ und 
Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des Urteils des 
Bundesgerichts 2A.451/2002 vom 28. März 2003, teilweise publ.  in BGE 
129 II 215).
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3. 
Entgegen  den Vorbringen  der  Beschwerdeführerin  stellt  die Unterschrift 
von  Bundesrechts  wegen  kein Gültigkeitserfordernis  für  eine  Verfügung 
dar (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C­1346/2010 
vom  14.  Januar  2011  E.  3.2  mit  Hinweisen).  Der  Unterschrift  bei 
Verfügungen  kommt  lediglich  eine  Beweis­  sowie  eine 
Identifikationsfunktion  zu.  Bei  Einreiseverboten  handelt  es  sich  um 
Verfügungen,  welche  in  grosser  Zahl  (über  8'000  Verfügungen  jährlich; 
vgl.  BFM  Migrationsbericht  2010)  erlassen  werden  und  welche  bei  der 
Ausstellung und der Eröffnung grosse Unterschiede zur Mehrzahl der im 
Verwaltungsverfahren  erlassenen  Verfügungen  aufweisen.  Ein 
Einreiseverbot wird  immer von einem aufgrund des Pflichtenheftes dazu 
berechtigten Mitarbeiter des BFM erlassen. Die entsprechende Verfügung 
wird  dazu  elektronisch  im  Zentralen  Migrationsinformationssystem 
(ZEMIS) erfasst, wobei eine Zuordnung zu einem bestimmten Mitarbeiter 
aufgrund  der  elektronischen  Protokollierung  im  ZEMIS  jederzeit 
gewährleistet  ist.  Dieser  Mitarbeiter  wird  in  der  Referenz 
(Referenz/Aktenzeichen)  der Verfügung mit  seinem Kürzel  genannt  und 
ist  daher  jederzeit  identifizierbar.  Zudem  kann  der  Verfügungsadressat 
nachträglich eine eigenhändig unterschriebene Verfügung verlangen. Das 
Aktenzeichen mit Kürzel  ist mit Blick auf die  Identifikationsfunktion einer 
Faksimile­Unterschrift,  welche  gemäss  bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung eine Originalunterschrift ersetzen kann (vgl. BGE 97  IV 
205  E.  1),  gleichwertig.  Die  Form  der  Verfügung  ist  somit  als 
rechtsgenüglich zu erachten.
4.
Vor  einer  allfälligen  materiellrechtlichen  Beurteilung  ist  in  formeller 
Hinsicht zu prüfen, ob die Vorinstanz mit dem Erlass der angefochtenen 
Verfügung  nicht  das  rechtliche  Gehör  verletzt  hat,  da  der 
Beschwerdeführerin keine Möglichkeit eingeräumt wurde, sich vorgängig 
zum Einreiseverbot zu äussern. 
4.1  Den Akten  ist  folgender  Sachverhalt  zu  entnehmen: Die  Vorinstanz 
verfügte  die  beantragte  Massnahme  am  28.  April  2009.  Gleichentags 
wurde  die  Beschwerdeführerin  aus  der  Haft  entlassen.  In  den  der 
Vorinstanz  zum  Zeitpunkt  des  Verfügungserlasses  vorliegenden 
Unterlagen  deutete  nichts  darauf  hin,  dass  der  Beschwerdeführerin 
bereits durch kantonale Behörden (beispielsweise die Kantonspolizei) das 
rechtliche  Gehör  zu  einer  allenfalls  zu  verhängenden 
Fernhaltemassnahme gewährt worden wäre. Vielmehr wurde sie von dem 
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gegen sie  laufenden Verfahren betreffend Einreiseverbot erst am 2. Mai 
2009, kurz vor  ihrem Rückflug in ihr Heimatland,  in Kenntnis gesetzt. Zu 
diesem Zeitpunkt war die fragliche Verfügung jedoch bereits erlassen.
4.2 Nach der  bundesgerichtlichen Rechtsprechung  ist  der Anspruch auf 
rechtliches  Gehör  formeller  Natur.  Dessen  Verletzung  führt  ungeachtet 
der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung 
der  angefochtenen Verfügung  (BGE 135  I  279 E.  2.6.1 mit Hinweisen). 
Nach  der  Praxis  des  Bundesgerichts  kann  eine  –  nicht  besonders 
schwerwiegende  –  Gehörsverletzung  geheilt  werden,  wenn  die 
unterbliebene  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  (also  etwa  die 
unterlassene  Anhörung  bzw.  deren  Kenntnisnahme,  Akteneinsicht  oder 
Begründung) in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die 
Beschwerdeinstanz  mit  der  gleichen  Prüfungsbefugnis  entscheidet  wie 
die  untere  Instanz.  Die  Heilung  ist  aber  in  der  Regel  ausgeschlossen, 
wenn  es  sich  um  eine  besonders  schwerwiegende  Verletzung  der 
Parteirechte  handelt;  zudem  darf  dem  Beschwerdeführer  kein  Nachteil 
erwachsen  und  die Heilung  soll  die Ausnahme  bleiben  (vgl.  BGE  135  I 
279 E. 2.6 S. 285 ff. mit Hinweisen; BGE 126 V 130 E. 2b; BGE 126 I 68 
E.  2;  BVGE  2009/61  E.  4.1.3.  S.  851;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines  Verwaltungsrecht,  6.  vollständig  überarbeitete  Aufl., 
Zürich/St. Gallen 2010, Rz.  1710  f.). Die  vom Bundesgericht  statuierten 
Voraussetzungen zur Heilung sind  im vorliegenden Fall erfüllt, denn das 
Bundesverwaltungsgericht  als  Beschwerdeinstanz  hat  volle  Kognition. 
Obwohl der Vorinstanz die Mitteilung über die begleitete Zuführung zum 
Flughafen  (inkl.  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs)  erst  nach  der 
Anordnung des Einreiseverbots zugestellt wurde, konnte sie sich in casu 
an  Hand  der  Haftanordnung  des  Migrationsdienstes  des  Kantons  Bern 
vom  15.  April  2009  ein  klares  Bild  der  Sachlage  machen  bevor  sie 
verfügte. Unter diesen Umständen würde die Rückweisung der Sache an 
die  Vorinstanz  zur  Durchführung  eines  Vorbescheidverfahrens  einen 
prozessualen  Leerlauf  darstellen,  welcher  durch  die  Heilung  der 
Verletzung  des  Gehörsanspruchs  im  Beschwerdeverfahren  vermieden 
werden  kann.  Es  wird  daher  vorliegend  auf  eine  Rückweisung  an  die 
Vorinstanz  verzichtet  und  die Verletzung  des Anspruchs  auf  rechtliches 
Gehör im vorinstanzlichen Verfahren als geheilt betrachtet. 
5.
Wird gegen eine Person, welche nicht Angehörige eines Staates  ist, der 
durch  eines  der  Schengen­Assozierungsabkommen  gebunden  ist  (vgl. 
Anhang 1 Ziffer  1 AuG),  ein Einreiseverbot  nach Art.  67 AuG verhängt, 
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wird  diese  Person  gestützt  auf  Art.  94  Abs.  1  und  Art.  96  des 
Übereinkommens  vom  19.  Juni  1990  zur  Durchführung  des 
Übereinkommens  betreffend  den  schrittweisen Abbau  der Kontrollen  an 
den gemeinsamen Grenzen (Schengener Durchführungsübereinkommen 
[SDÜ], Abl. L 239 vom 22. September 2000, S. 19­62) und Art. 16 Abs. 2 
und  4  des  Bundesgesetzes  vom  13.  Juni  2008  über  die  polizeilichen 
Informationssysteme  des  Bundes  (BPI,  SR  361)  grundsätzlich  im 
Schengener  Informationssystem  [SIS],  vgl.  dazu  Art.  92  ff.  SDÜ)  zur 
Einreiseverweigerung ausgeschrieben. Eine solche Ausschreibung einer 
Person  im  SIS  zur  Einreiseverweigerung  aufgrund  einer  vom  BFM 
verhängten  Fernhaltemassnahme  bewirkt,  dass  ihr  die  Einreise  in  das 
Hoheitsgebiet der Schengen­Mitgliedstaaten verweigert wird (vgl. Art. 13 
Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments 
und des Rates  vom 15. März 2006 über  einen Gemeinschaftskodex  für 
das  Überschreiten  der  Grenzen  durch  Personen  [Schengener 
Grenzkodex bzw. SGK, Abl. L 105 vom 13. April 2006, S. 1­32]).
6.
6.1  Auf  den  1.  Januar  2011  trat  als  Folge  der  Weiterentwicklung  des 
Schengen­Besitzstandes  eine  neue  Fassung  von  Art.  67  AuG  in  Kraft 
(zum Ganzen vgl. BBl 2009 8881 und AS 2010 5925). Nach Art. 67 Abs. 
1 AuG wird ein Einreiseverbot vom BFM unter Vorbehalt von Abs. 5 nun 
gegenüber  weggewiesenen  Ausländerinnen  und  Ausländern  verfügt, 
wenn  die  Wegweisung  nach  Art.  64d  Abs.  2  Bst.  a  –  c  AuG  sofort 
vollstreckt wird (Art. 67 Abs. 1 Bst. a AuG) oder die betroffene Person der 
Ausreiseverpflichtung  nicht  nachgekommen  ist  (Art.  67  Abs.  1  Bst.  b 
AuG).  Es  kann  nach  Art.  67  Abs.  2  AuG  sodann  gegen  ausländische 
Personen  erlassen  werden,  die  gegen  die  öffentliche  Sicherheit  und 
Ordnung  in  der Schweiz  oder  im Ausland  verstossen  haben oder  diese 
gefährden (Art. 67 Abs. 2 Bst. a), Sozialhilfekosten verursacht haben (Art. 
67  Abs.  2  Bst.  b)  oder  in  Vorbereitungs­,  Ausschaffungs­  oder 
Durchsetzungshaft  genommen worden sind  (Art.  67 Abs.  2 Bst.  c). Das 
Einreiseverbot wird  für eine Dauer  von höchstens  fünf  Jahren verhängt. 
Es  kann  für  eine  längere  Dauer  verfügt  werden,  wenn  die  betroffene 
Person  eine  schwerwiegende  Gefahr  für  die  öffentliche  Sicherheit  und 
Ordnung darstellt (Art. 67 Abs. 3 AuG). Schliesslich kann die verfügende 
Behörde  aus  humanitären  oder  anderen  wichtigen  Gründen  von  der 
Verhängung  eines  Einreiseverbots  absehen  oder  ein  Einreiseverbot 
vollständig oder vorübergehend aufheben (Art. 67 Abs. 5 AuG).
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Die  bisher  bestehende  Praxis  der  Vorinstanz  bei  der  Ansetzung  von 
Fernhaltemassnahmen  ist  mit  den  obgenannten  Grundsätzen  vereinbar 
(vgl. BBl 2009 8896 ad Art. 67 Abs. 3 in fine). Für die Beschwerdeführerin 
ändert sich dadurch im Ergebnis nichts.
6.2 Wie  bereits  die  altrechtliche  Einreisesperre  (vgl.  Art.  13 Abs.  1  des 
Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung 
der Ausländer  [ANAG, BS 1 121])  ist das Einreiseverbot keine Sanktion 
für  vergangenes  Fehlverhalten,  sondern  eine  Massnahme  zur 
Abwendung künftiger Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 
(siehe  Botschaft  zum  Bundesgesetz  über  die  Ausländerinnen  und 
Ausländer  vom  8. März  2002  [nachfolgend:  Botschaft],  BBl  2002  3709, 
3813). Die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 67 Abs. 2 
Bst.  a  AuG  (welcher  der  alten  Fassung  von Art.  67  Abs.  1  Bst.  a  AuG 
entspricht)  bildet  den  Oberbegriff  für  die  Gesamtheit  der  polizeilichen 
Schutzgüter.  Sie  umfasst  unter  anderem  die  Unverletzlichkeit  der 
objektiven Rechtsordnung; deren Verletzung  ist namentlich gegeben bei 
erheblichen oder wiederholten Verstössen gegen gesetzliche Vorschriften 
oder  behördliche  Verfügungen  sowie  bei  Nichterfüllung 
öffentlichrechtlicher  oder  privatrechtlicher  Verpflichtungen  (Botschaft, 
a.a.O., 3809; vgl. auch Art. 80 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung vom 
24.  Oktober  2007  über  Zulassung,  Aufenthalt  und  Erwerbstätigkeit 
[VZAE,  SR  142.201]  sowie  RAINER  J.  SCHWEIZER/PATRICK  SUTTER/NINA 
WIDMER, in: Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Sicherheits­ und Ordnungsrecht 
des Bundes, SBVR Bd. III/1, Basel 2008, Teil B, Rz. 13 mit Hinweisen).
6.3  Allgemein  gilt,  dass  für  die  Verhängung  eines  Einreiseverbots  kein 
vorsätzlicher  Verstoss  gegen  ausländerrechtliche  Bestimmungen 
erforderlich  ist.  Es  genügt,  wenn  der  ausländischen  Person  eine 
Sorgfaltspflichtverletzung  zugerechnet  werden  kann.  Unkenntnis  oder 
Fehlinterpretation  der  Einreise­  oder  Aufenthaltsvorschriften  stellen 
normalerweise  keinen  hinreichenden  Grund  für  ein  Absehen  von  einer 
Fernhaltemassnahme  dar.  Jeder  Ausländerin  und  jedem  Ausländer 
obliegt,  sich  über  bestehende Rechte  und  Pflichten  im  Zusammenhang 
mit ausländerrechtlichen Vorschriften ins Bild zu setzen und sich im Falle 
von Unklarheiten  bei  den  zuständigen Stellen  zu  informieren  (vgl. Urteil 
des  Bundesverwaltungsgerichts  C­4639/2010  vom  15. Februar  2011  E. 
5.3 mit Hinweis).
7. 
7.1  Sofern  sie  keiner  Erwerbstätigkeit  nachgehen,  benötigen  Auslän­
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derinnen  und Ausländer  für  einen Aufenthalt  in  der Schweiz  von  bis  zu 
drei  Monaten  keine  Bewilligung  (Art.  10  Abs.  1  AuG).  Demgegenüber 
benötigen  Ausländerinnen  und  Ausländer,  die  in  der  Schweiz  eine 
Erwerbstätigkeit  ausüben  wollen,  unabhängig  von  der  Aufenthaltsdauer 
eine  Bewilligung  (Art.  11  Abs.  1  Satz  1  AuG).  Art.  9  Abs.  1  VZAE  hält 
präzisierend  fest,  dass  Ausländerinnen  und  Ausländer  ohne 
Erwerbstätigkeit  in  der  Schweiz  für  einen  Aufenthalt  von  bis  zu  drei 
Monaten  innerhalb  eines  Zeitraums  von  sechs  Monaten  nach  Einreise 
keine  Bewilligung  benötigen  und  sich  nicht  anmelden  müssen 
(bewilligungsfreier  Aufenthalt).  Die Einreisevoraussetzungen  nach Art.  5 
AuG müssen während des gesamten bewilligungsfreien Aufenthalts erfüllt 
sein (Art. 9 Abs. 2 VZAE).
7.2  Anlässlich  der  polizeilichen  Einvernahme  vom  15.  April  2009  sagte 
die  Beschwerdeführerin  aus,  sie  sei  in  die  Schweiz  eingereist,  um  hier 
eine Arbeit zu suchen und zu leben. (Antwort auf Frage 1). Sie finanziere 
ihren  Lebensunterhalt  mit  Kinderhüten  und  Putzen  bei  Kollegen  und 
Bekannten  (Antwort  auf  Frage  2)  und  verdiene  Fr.  800.­­  pro  Monat 
(Antwort  auf  Frage  3).  Ein  Touristenvisum  für  die  Schweiz  besitze  sie 
nicht (Antwort auf Frage 5). 
7.3 Als Erwerbstätigkeit gilt  jede üblicherweise gegen Entgelt ausgeübte 
unselbstständige  oder  selbstständige  Tätigkeit,  selbst  wenn  sie 
unentgeltlich  erfolgt  (Art.  11  Abs.  2  AuG).  Ohne  Belang  für  die 
Qualifikation  als  (unselbstständige)  Erwerbstätigkeit  ist  unter  anderem 
weiter,  ob  die  Beschäftigung  nur  stunden­  oder  tageweise  oder 
vorübergehend ausgeübt wird (Art. 1a Abs. 1 VZAE).
7.4 Die  von  der  Beschwerdeführerin  vorgenommenen  Arbeitsleistungen 
sind  damit  als  Erwerbstätigkeit  im  Sinne  von  Art.  11  Abs.  2  AuG  zu 
qualifizieren,  für  welche  sie  vorgängig  eine  Bewilligung  hätte  einholen 
müssen. Mit der Ausübung einer nicht bewilligten Erwerbstätigkeit hat sie 
ausländerrechtlichen  Bestimmungen  (Art.  115  Abs.  1  Bst.  c  AuG) 
zuwidergehandelt.
8.
8.1 In der angefochtenen Verfügung wird der Beschwerdeführerin zudem 
vorgeworfen, sich rechtswidrig in der Schweiz aufgehalten zu haben. Aus 
den  Akten  geht  hervor,  dass  sie  am  11.  August  2006  ohne 
(Touristen)visum mit der Absicht auf Erwerbstätigkeit  (vgl. E. 7.2)  in die 
Schweiz eingereist ist und sich bis zur Rückreise in ihr Heimatland am 2. 
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Mai 2009 ununterbrochen  in der Schweiz aufgehalten hat.  Ihre Einreise 
und der anschliessende Aufenthalt sind als rechtswidrig im Sinne von Art. 
115 Abs. 1 Bst. a und b AuG zu bezeichnen.
8.2 Die Beschwerdeführerin hat durch die illegale Einreise (vgl. E. 7.1 u. 
7.2  oben),  den  illegalen  Aufenthalt  sowie  die  illegale  Erwerbstätigkeit 
gegen  ausländerrechtliche  Vorschriften  von  zentraler  Bedeutung 
verstossen,  womit  die  Voraussetzungen  für  ein  Einreiseverbot  gemäss 
Art. 67 Abs. 1 Bst. a AuG in der Fassung vom 1. Januar 2008 bzw. Art. 
67 Abs. 2 Bst. a AuG in der Fassung vom 1. Januar 2011 erfüllt sind. 
Dass  die  Beschwerdeführerin  wegen  ihrer  widerrechtlichen Handlungen 
nicht  strafrechtlich  zur  Verantwortung  gezogen  worden  ist,  spielt  keine 
Rolle.  Denn  das  Einreiseverbot  knüpft  nicht  an  die  Erfüllung  einer 
Strafnorm,  sondern  an  das  Vorliegen  einer  Polizeigefahr  an.  Ob  eine 
solche besteht und wie sie zu gewichten  ist, hat die Behörde  in eigener 
Kompetenz  unter  Zugrundelegung  spezifisch  ausländerrechtlicher 
Kriterien  zu  beurteilen  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­
6017/2010 vom 19. April 2011 E. 6.1).
9. 
9.1 Schliesslich wird das Einreiseverbot von der Vorinstanz dahingehend 
begründet,  die  Beschwerdeführerin  habe  in  Ausschaffungshaft 
genommen und ausgeschafft werden müssen. 
9.2  Gemäss  Urteil  vom  28.  April  2009  des  Verwaltungsgerichts  des 
Kantons  Bern  wurde  die  Beschwerde  gutgeheissen  und  der  Entscheid 
der Haftrichterin 2 des Haftgerichts III Bern­Mittelland vom 16. April 2009 
aufgehoben  sowie  die  Beschwerdeführerin  umgehend  aus  der 
Ausschaffungshaft  entlassen.  Zum  Vollzug  der  Wegweisung  hatte  sie 
sich  am  Samstag,  den  2.  Mai  2009,  um  11.00  Uhr,  vor  dem 
Regionalgefängnis Bern einzufinden. Laut Schreiben vom 12. November 
2009  des  Verwaltungsrichters  Dr.  Thomas  Müller  des 
Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Bern  an  den  Parteivertreter  im 
vorliegenden  Verfahren  wurde  festgehalten,  dass  es  dem Gericht  nicht 
opportun  schien,  das  Flugticket  des  Rückfluges  für  die 
Beschwerdeführerin,  welcher  im  Urteilszeitpunkt  bereits  gebucht  war, 
verfallen  zu  lassen,  um  ihr  die  selbständige  Ausreise  zu  ermöglichen. 
Weiter  wird  ausgeführt,  dass  die  Beschwerdeführerin  von  einer 
unbewaffneten Beamtin mit deren Privatfahrzeug, ohne Anwendung von 
Zwangsmitteln, zum Flughafen Zürich gefahren und den dort zuständigen 
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Behörden übergeben wurde. Aus gerichtlicher Sicht hätte nichts dagegen 
gesprochen,  die  Beschwerdeführerin  selbständig  nach  Zürich  reisen  zu 
lassen, was  jedoch aus administrativen Gründen nicht möglich gewesen 
sei. 
9.3 Das  rechtskräftige Urteil  des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern 
vom  28.  April  2009  und  die  Ausführungen  des  Verwaltungsrichters 
beweisen, dass die Beschwerdeführerin zu Unrecht in Ausschaffungshaft 
genommen worden war. Demzufolge stützte sich die Vorinstanz während 
des gesamten Verfahrens – obwohl sie im Zeitpunkt der Vernehmlassung 
bereits  vom Urteil  des  Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Bern  Kenntnis 
hatte – zu Unrecht auf Art. 67 Abs. 1 Bst. c und d AuG  in der Fassung 
vom 1. Januar 2008 bzw. Art. 67 Abs. 2 Bst. c AuG in der Fassung vom  
1. Januar 2011.
10. 
Zusammenfassend  ist  festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin gegen 
die  öffentliche  Sicherheit  und  Ordnung  in  der  Schweiz  verstossen  und 
damit den Fernhaltegrund von Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG gesetzt hat. Die 
Verhängung  der  Fernhaltemassnahme  erweist  sich  damit  in 
grundsätzlicher Hinsicht als gerechtfertigt.
11.
11.1  Es  bleibt  zu  prüfen,  ob  die Massnahme  in  richtiger  Ausübung  des 
Ermessens  ergangen  und  angemessen  ist.  Der  Grundsatz  der 
Verhältnismässigkeit  steht  dabei  im  Vordergrund.  Unter  diesem 
Gesichtspunkt  ist eine wertende Abwägung vorzunehmen zwischen dem 
öffentlichen  Interesse  an  der  Massnahme  einerseits  und  den  von  der 
Massnahme  beeinträchtigten  privaten  Interessen  des  Betroffenen 
andererseits.  Die  Stellung  der  verletzten  oder  gefährdeten Rechtsgüter, 
die  Besonderheiten  des  ordnungswidrigen  Verhaltens  und  die 
persönlichen  Verhältnisse  des  Verfügungsbelasteten  bilden  dabei  den 
Ausgangspunkt  der  Überlegungen  (vgl.  statt  vieler 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 613 ff.).
11.2  Das  Fehlverhalten  der  Beschwerdeführerin  wiegt  objektiv  nicht 
leicht. Es beinhaltet die Missachtung ausländerrechtlicher Normen, denen 
im  Interesse  einer  funktionierenden  Rechtsordnung  eine  zentrale 
Bedeutung zukommt. 
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11.3  Auf  der  anderen  Seite  ist  die  Gefahr  weiterer  gleichgelagerter 
Zuwiderhandlungen  nicht  in  dem  Masse  zu  veranschlagen,  wie  zum 
Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung von der Vorinstanz 
angenommen  wurde.  Die  Beschwerdeführerin  war  im  Besitze  eines 
(verlängerten)  nationalen  Reisepasses.  Sie  zeigte  sich  bei  der 
polizeilichen  Einvernahme  äusserst  kooperativ.  Zudem  war  sie  bereit, 
freiwillig  in  ihr Heimatland  zurückzukehren und hatte bereits  im Februar 
2009  für  den  29.  August  2009  einen  Flug  gebucht,  den  sie  in  Raten 
zahlte. 
11.4  Eine  Abwägung  der  gegenläufigen  öffentlichen  und  privaten 
Interessen führt zum Ergebnis, dass das Einreiseverbot dem Grundsatze 
nach  zu  bestätigen  ist,  in  der  ausgesprochenen Dauer  von  drei  Jahren 
jedoch  als  unangemessen  lang  erscheint.  Angesichts  der  konkreten 
Umstände ist davon auszugehen, dass dem öffentlichen Interesse an der 
Fernhaltung  der  Beschwerdeführerin  mit  einem  Einreiseverbot  von  der 
bisherigen Dauer hinreichend Rechnung getragen wird.
12.
Aus  diesen  Erwägungen  folgt,  dass  das  auf  drei  Jahre  bemessene 
Einreiseverbot Bundesrecht verletzt (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde 
ist daher  teilweise gutzuheissen und das gegen die Beschwerdeführerin 
verhängte Einreiseverbot auf das Datum des Urteils zu befristen.
13.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  die  ermässigten 
Verfahrenskosten  der  Beschwerdeführerin  aufzuerlegen  und  mit  dem 
geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. 
Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über 
die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE,  SR  173.320.2]).  Im  Umfang  ihres  Obsiegens  ist  der 
Beschwerdeführerin  eine  gekürzte  Parteientschädigung  in  gerichtlich 
festzusetzender Höhe zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. 
VGKE).
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird  teilweise gutgeheissen und das Einreiseverbot auf 
das Datum des Urteils befristet.
2.
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 400.­  werden  der  Beschwerdeführerin 
auferlegt und mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 700.­ 
verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 300.­ wird zurückerstattet.
3.
Der  Beschwerdeführerin  wird  zu  Lasten  der  Vorinstanz  eine 
Parteientschädigung von Fr. 500.­ zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref­Nr. […] retour)
– den Migrationsdienst des Kantons Bern (Ref.­Nr. Zemis […])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Antonio Imoberdorf Mirjam Angehrn
Versand: