Cour III
C-35/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 5 f é v r i e r 2 0 0 9
Bernard Vaudan (président du collège),
Antonio Imoberdorf
Ruth Beutler, juges.
Georges Fugner, greffier.
A._______,
représenté par Me Pierre-André Oberson, rue du Grand-
Chêne 5, case postale 6852, 1002 Lausanne,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne,
autorité inférieure.
Interdiction d'entrée.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-35/2006
Faits :
A.
Par jugement du 4 septembre 1986, le Tribunal criminel du district de
Lausanne a condamné par défaut A._______, ressortissant français
né en 1946, à vingt ans de réclusion et à quinze ans d'expulsion du
territoire suisse pour infraction grave à la loi fédérale sur les
stupéfiants et faux dans les certificats par métier. L'intéressé avait été
régulièrement assigné à l'audience de jugement le 2 mai 1986, mais il
s'était évadé de prison le 21 mai 1986.
B.
Arrêté à New York à la fin de l'année 1993 dans le cadre d'un trafic de
produits stupéfiants, A._______ y fait l'objet à ce titre de deux
condamnations successives et y a été détenu jusqu'au 12 août 2004,
date de son extradition des Etats-Unis vers la Suisse.
Mis en détention dans le canton de Vaud, A._______ a déposé, le 31
août 2004, une demande de relief du jugement du 4 septembre 1986.
C.
Par jugement du 9 septembre 2004, le Tribunal de police de
l'arrondissement de Lausanne a admis cette demande de relief au
motif que l'action pénale était prescrite et a mis fin à cette dernière.
D.
Le 1er novembre 2004, l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration
et de l'émigration (actuellement: Office fédéral des migrations; ci-
après: ODM) a prononcé, à l'endroit de A._______, une décision
d'interdiction d'entrée en Suisse de durée indéterminée, motivée
comme suit: "Etranger dont le retour en Suisse est indésirable en
raison de son comportement et pour des motifs d'ordre et de sécurité
publics (infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants et faux dans les
certificats par métier)."
E.
Agissant par l'entremise de son mandataire, A._______ a recouru
contre cette décision le 20 janvier 2005. Dans son recours, il a fait
valoir que le jugement du Tribunal de police de Lausanne du 9
septembre 2004 avait mis à néant le jugement du Tribunal criminel de
Lausanne au motif que l'action pénale était prescrite et qu'il avait dès
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lors été libéré de toutes poursuites pénales. Il a relevé en outre que,
même dans l'hypothèse où les faits retenus à sa charge dans le
jugement du 4 septembre 1986 avaient été réalisés, la décision
entreprise violerait l'art. 5 de l'annexe I de l'Accord du 21 juin 1999
entre la Confédération suisse d’une part, et la Communauté
européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation
des personnes (ci-après: ALCP, RS 0.142.112.681), dès lors que lors
de son prononcé l'autorité intimée n'avait aucun indice réel et sérieux
permettant de conclure qu'il représentait un risque quelconque pour
l'ordre public suisse.
F.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet.
Dans son préavis, l'autorité intimée a relevé que les faits qui avaient
valu au recourant sa condamnation en 1986 étaient d'une extrême
gravité, dès lors qu'il était alors aux commandes d'une organisation
portant sur le trafic de grandes quantités de stupéfiants. Dans ces
circonstances, la protection de la collectivité publique face au
développement du marché de la drogue constituait un intérêt public
prépondérant justifiant l'éloignement de Suisse d'un étranger ayant
activement participé à la propagation de ce fléau.
G.
Invité à se déterminer sur le préavis de l'ODM, le recourant a repris
pour l'essentiel les allégations contenues dans son recours, tout en
précisant que l'Office fédéral de la police avait admis, le 16 janvier
2005, sa requête tendant à l'effacement de son profil ADN au sens de
l'art. 16 al. 1 let. a de l'ordonnance sur le système d'information fondé
sur les profils d'ADN, en considération du jugement du Tribunal de
police de Lausanne du 9 septembre 2004.
H.
Le 13 septembre 2005, le recourant a encore versé au dossier un
extrait de son casier judiciaire français, vierge de toute condamnation.
I.
Reprenant l'instruction du recours interjeté auprès du DFJP et
constatant que le jugement du Tribunal de police de Lausanne du 9
septembre 2004 mentionnait que le recourant avait été extradé des
Etats-Unis "après y avoir purgé une peine, courant août 2004", le
Tribunal l'a invité à lui transmettre un extrait de son casier judiciaire
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des Etats-Unis et à produire copies du ou des jugements prononcés à
son endroit sur le territoire américain.
J.
En réponse à cette réquisition, le recourant a notamment produit, le 2
avril 2008, une copie de la note d'inculpation du "United States District
Court Southern district of New York" relatifs aux faits qui lui étaient
reprochés (soit l'importation d'héroïne aux Etats Unis durant la période
du 1er janvier 1976 au 16 novembre 1993).
K.
Dans ses déterminations complémentaires du 29 mai 2008, le
recourant a exposé avoir fait l'objet aux Etats-Unis de deux
condamnations successives à 5 ans d'emprisonnement par la justice
de l'Etat de New York, d'une part, à 4 ans d'emprisonnement par la
justice fédérale des Etats-Unis, d'autre part. Il a versé au dossier la
copie d'un extrait des registres de la Cour suprême de l'Etat de New
York, confirmant sa condamnation à 5 ans d'emprisonnement,
respectivement la copie d'un memorandum établi le 7 décembre 2000
par son mandataire en relation avec sa seconde condamnation à 48
mois d'emprisonnement. Le recourant a affirmé à ce propos que les
condamnations précitées sanctionnaient seulement un trafic de
cannabis, que la gravité des condamnations prononcées pour ce chef
d'accusation s'était depuis lors amoindrie et qu'au regard de
l'écoulement du temps depuis les faits précités, les condamnations
dont il avait fait l'objet aux Etats-Unis ne constituaient plus un motif
suffisant pour justifier une mesure d'éloignement, compte tenu du
principe de libre circulation des personnes consacré par l'ALCP.
Droit :
1.
1.1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF ou le Tribunal), en vertu
de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
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l'art. 33 et à l'art. 34 LTAF.
En particulier, les décisions en matière d'interdiction d'entrée
prononcées par l'ODM - lequel constitue une unité de l'administration
fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de
recours au TAF (cf. art. 1 al. 2 LTAF)
1.2.
Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou
d’arbitrage ou devant les services des recours des départements au
1er janvier 2007 sont traités par le TAF (dans la mesure où il est
compétent) selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 LTAF).
1.3.
L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur les
étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné
l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LSEE de 1931, RS 1 113),
conformément à l'art. 125 LEtr, en relation avec le chiffre I de son
annexe 2. S'agissant des procédures qui sont antérieures à l'entrée en
vigueur de la LEtr, l'ancien droit (matériel) est applicable, (cf. en ce
sens ATAF 2008/1 consid. 2). Tel est le cas en l'occurrence.
En revanche, la présente cause est régie par le nouveau droit de
procédure, conformément à la réglementation transitoire de l'art. 126
al. 2 LEtr.
La procédure des autorités fédérales est régie par les dispositions
générales sur la procédure fédérale (cf. art. 112 al. 1 LEtr).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
A._______, qui est directement touché par la décision attaquée, a
qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA).
Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est
recevable (cf. art. 50ss PA).
2.
L'autorité fédérale peut interdire l'entrée en Suisse d'étrangers
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indésirables. Tant que l'interdiction d'entrée est en vigueur, l'étranger
ne peut franchir la frontière sans la permission expresse de l'autorité
qui l'a prononcée (art. 13 al. 1 LSEE).
3.
En l'espèce, A._______ a été condamné par défaut, le 4 septembre
1986, par le Tribunal criminel du district de Lausanne, à vingt ans de
réclusion et à quinze ans d'expulsion du territoire suisse pour
infraction grave à la loi fédérale sur les stupéfiants et faux dans les
certificats par métier.
Bien que le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne ait
constaté, par jugement du 9 septembre 2004, que l'action pénale était
prescrite, il a néanmoins relevé (cf. consid. 5) que c'était à bon droit
que, dans son jugement du 4 septembre 1986, le Tribunal criminel de
Lausanne avait ordonné, conformément aux art. 58ss du Code pénal
suisse du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0), la confiscation et la
dévolution à l'Etat des montants (s'élevant au total à plusieurs millions
de francs) qui avaient été séquestrés en cours d'enquête en main du
comparant, après avoir considéré que tous les fonds qui avaient été
séquestrés en cours d'enquête avaient été obtenus de manière illicite,
en particulier qu'ils étaient le fruit des infractions pénales reprochées à
A._______.
Dans le cadre de la présente procédure, il est par ailleurs apparu que
le recourant avait subi aux Etats-Unis, en 1993 et en 2000, deux
condamnations successives à cinq et à quatre ans d'emprisonnement
pour des infractions liées au trafic de produits stupéfiants. Il ressort en
particulier du procès-verbal d'inculpation de l'Etat de New-York qui a
été produit au dossier que A._______ s'est livré aux Etats-Unis à un
trafic de produits stupéfiants entre 1976 et 1993.
Il est dès lors constant que le recourant s'est livré de longues années
durant à une activité délictueuse de grande ampleur portant sur des
produits stupéfiants. Aussi y-a-t-il lieu d'en conclure que l'intéressé
répond sans conteste à la qualification d'étranger indésirable telle que
définie à l'art. 13 al. 1 phr. 1 LSEE et la jurisprudence y relative (cf.
ATF 129 IV 246 consid. 3.2, 3.3 et jurisprudence citée).
Il s'ensuit, au regard du droit interne, que la décision d'interdiction
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d'entrée dont est recours se révèle, pour des raisons préventives
d'ordre et de sécurité publics, parfaitement justifiée dans son principe.
4.
Dans la mesure où A._______ a la nationalité française et, partant, est
citoyen de l'un des Etats membres de la Communauté européenne
(CE), il importe de surcroît de vérifier que la mesure d'éloignement
prononcée à son endroit le 1er novembre 2004 est conforme à l'ALCP.
A l'égard des ressortissants d'Etats membres de l'Union européenne
et de leur famille, le LSEE n'est en effet applicable que si l'Accord sur
la libre circulation des personnes n'en dispose pas autrement ou si la
présente loi prévoit des dispositions plus favorables (art. 1 let. a
LSEE).
En vertu de l'art. 1 par. 1 annexe I ALCP (en relation avec l'art. 3
ALCP), les ressortissants communautaires ont le droit d'entrer en
Suisse sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un
passeport en cours de validité et aucun visa d'entrée ni obligation
équivalente ne peut leur être imposé. Comme l'ensemble des autres
droits octroyés par l'Accord, ce droit ne peut être limité que par des
mesures d'ordre ou de sécurité publics, au sens de l'art. 5 al. 1 Annexe
I ALCP. Ces notions doivent être définies et interprétées à la lumière
de la directive 64/221/CEE et de la jurisprudence de la Cour de justice
des Communautés européennes (CJCE) rendue avant la signature de
l'Accord (art. 5 al. 2 annexe I ALCP, combiné avec l'art. 16 al. 2 ALCP;
ATF 131 II 352 consid. 3.1; 130 II 1 consid. 3.6.1).
5.
Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, les limitations
au principe de la libre circulation des personnes doivent s'interpréter
de manière restrictive. Ainsi, le recours par une autorité nationale à la
notion de l'ordre public pour restreindre cette liberté suppose, en
dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la
loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant
un intérêt fondamental de la société (cf. ATF 131 II 352 consid. 3.2,
130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.3; arrêts du Tribunal
fédéral 2A.39/2006 du 31 mai 2006, 2A.626/2004 du 6 mai 2005 et les
arrêts de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977,
p. 1999, points 33-35; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999,
p. I-11, points 23 et 25).
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6.
En outre, les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent
être fondées exclusivement sur le comportement personnel de celui
qui en fait l'objet (art. 3 par. 1 de la directive 64/221/CEE). Des motifs
de prévention générale détachés du cas individuel ne sauraient donc
les justifier. La seule existence de condamnations pénales
(antérieures) ne peut non plus automatiquement motiver de telles
mesures (art. 3 par. 2 de la directive 64/221/CEE). Les autorités
nationales sont tenues de procéder à une appréciation spécifique,
portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre
public, qui ne coïncident pas nécessairement avec les appréciations à
l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne
peuvent être prises en considération que si les circonstances les
entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle pour
l'ordre public. Selon les circonstances, la Cour de justice admet
néanmoins que le seul fait du comportement passé de la personne
concernée puisse réunir les conditions de pareille menace actuelle (cf.
ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183; 129 II 215 consid. 7.1 et 7.4 p.
221/222; arrêt du Tribunal fédéral 2A.626/2004 du 6 mai 2005 consid.
5.2.1; arrêt de la CJCE du 26 février 1975, Bonsignore, 67/74, Rec.
1975, p. 297, points 6 et 7 et les arrêts cités Bouchereau, points 27 à
28; Calfa, point 24).
Toutefois, une mesure d'ordre public n'est pas subordonnée à la
condition qu'il soit établi avec certitude que l'étranger commettra
d'autres infractions à l'avenir; inversement, ce serait aller trop loin que
d'exiger que le risque de récidive soit nul pour que l'on renonce à une
telle mesure. Compte tenu de la portée que revêt le principe de la libre
circulation des personnes, ce risque ne doit, en réalité, pas être admis
trop facilement. Il faut apprécier en fonction de l'ensemble des
circonstances du cas et, en particulier, de la nature et de l'importance
du bien juridique menacé ainsi que de la gravité de l'atteinte
potentielle qui pourrait y être portée; il faudra se montrer d'autant plus
rigoureux dans cet examen que le bien juridique menacé est important
(cf. ATF 130 II 493 consid. 3.3, 130 II 176 consid. 4.3.1).
7.
Comme déjà exposé au considérant 3 du présent arrêt, A._______
s'est livré de longues années durant à une activité délictueuse en
matière de produits stupéfiants.
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Or, selon la jurisprudence, il y a lieu de se montrer particulièrement
rigoureux à l'égard des personnes qui sont mêlées de près ou de loin
au trafic de drogue, sévérité qui est partagée par la Cour européenne
des droits de l'homme (ATF 129 II 215 consid. 7.3 p. 222, ATF 125 II
521 consid. 4a/aa p. 526s., ATF 122 II 433 consid. 2c p. 436s. ; Arrêts
du Tribunal fédéral 2A.87/2006 du 29 mai 2006 consid. 2, 2A.626/2004
du 6 mai 2005 consid. 5.2.2 et 2A.7/2004 du 2 août 2004 consid. 5.1 ;
WURZBURGER, op. cit., p. 308).
Au vu des ravages occasionnés par la drogue dans la population, et
spécialement parmi les jeunes, il se conçoit sans peine que les
autorités fassent preuve d'une grande fermeté à l'égard de ceux qui
contribuent activement à la propagation de ce fléau (Arrêts du Tribunal
fédéral 2C_375/2007 du 8 novembre 2007 consid. 4.1 et 2A.451/2000
du 30 octobre 2000 consid. 3; Arrêt de la Cour européenne des droits
de l'homme en la cause C. c/Belgique du 7 août 1996, § 35). La
protection de la collectivité publique face au développement du
marché de la drogue constitue donc incontestablement un intérêt
public prépondérant justifiant l'éloigne-ment d'un étranger qui s'est
rendu coupable d'infractions à la législation sur les stupéfiants d'une
certaine gravité. Les étrangers qui s'adonnent à l'importation, à la
vente, à la distribution ou à la consommation de stupéfiants doivent
dès lors s'attendre à des mesures d'éloignement; semblables mesures
s'avèrent d'autant plus fondées lorsqu'il s'agit de trafiquants de drogue
(dont l'intervention favorise de manière décisive le commerce illicite de
stupéfiants), leur activité constituant un réel danger pour la santé,
voire pour la vie de nombreuses personnes (Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 63.1 consid. 12b).
Dans ces circonstances, compte tenu de la gravité de l'activité
délictueuse que le recourant a déployée, de la très longue période
durant laquelle il a été impliqué dans le trafic de produits stupéfiants,
des lourdes peines auxquelles il a été condamné et vu le faible laps de
temps écoulé depuis sa sortie de prison en 2004, lequel ne permet
pas de conclure, en l'état, que l'intéressé a définitivement rompu avec
son passé délinquant, le Tribunal est amené à considérer que celui-ci
représente encore, malgré son âge (bientôt 63 ans), une menace
réelle et actuelle pour l'ordre public au sens des normes et de la
jurisprudence communautaires.
En conséquence, l'ODM a tenu compte de manière appropriée des
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principes de la réglementation communautaire et de la jurisprudence
de la CJCE concernant la gravité, la réalité et l'actualité de la menace
que A._______ représente pour la sécurité et l'ordre publics et la
décision attaquée satisfait donc aux conditions habilitant l'autorité à
déroger au principe de libre circulation des personnes consacré par
l'ALCP.
8.
L'interdiction d'entrée étant confirmée dans son principe, il convient
encore d'examiner si la mesure d'éloignement prise par l'ODM satisfait
aux principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.
Lorsqu'elle prononce une telle interdiction, l'autorité administrative doit
en effet respecter les principes d'égalité et de proportionnalité et
s'interdire tout arbitraire (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, vol. I, p. 339ss, 348ss, 358ss et 364ss; BLAISE KNAPP,
Précis de droit administratif, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1991, p. 103ss,
113ss, 124ss). Il faut notamment qu'il existe un rapport raisonnable
entre le but recherché par la mesure prise et la restriction à la liberté
personnelle qui en découle pour celui qui en fait l'objet (cf. ATF 130 I
65 consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1; JAAC 64.36 consid. 4b, 63.1
consid. 12c).
S'agissant de l'intérêt privé du recourant à pouvoir se déplacer
librement en Suisse, il s'impose de constater que celui-ci ne se
prévaut d'aucune attache particulière avec ce pays, dans lequel il
paraît n'avoir séjourné de manière durable que pendant les 581 jours
de la détention préventive qu'il y a subie, avant de s'évader de prison
le 21 mai 1986, alors qu'il savait devoir comparaître aux audiences du
Tribunal criminel du district de Lausanne.
S'agissant de l'intérêt public, le recourant a démontré, par l'importance
et la longue durée de l'activité délictueuse qu'il a déployée dans le
trafic de produits stupéfiants, qu'il constituait indiscutablement un
danger pour la collectivité. Il est à noter à ce propos que, quand bien
même son jugement a été mis à néant, il n'en demeure pas moins que
le Tribunal criminel du district de Lausanne a considéré A._______
comme étant le "trafiquant de stupéfiants du plus haut niveau que les
autorités judiciaires de ce canton ont été amenées à juger" (cf.
jugement du 4 septembre 1986 p. 53).
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Dans ces circonstances, l'intérêt personnel de A._______ à revenir en
Suisse ne saurait être considéré comme prépondérant par rapport à
l'intérêt public à son éloignement, si bien que le prononcé d'une
interdiction d'entrée de durée indéterminée se révèle proportionné au
but de sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics visé par cette
mesure.
Au demeurant, quand bien même aucune limite temporelle n'est fixée
pour la validité de l'interdiction d'entrée, il sied de relever que cette
mesure n'étend pas ses effets de manière illimitée. En effet, le
recourant conserve la faculté de solliciter de l'ODM dans le futur qu'il
réexamine la décision d'interdiction d'entrée prononcée à son endroit.
S'il devait s'avérer que l'ordre et la sécurité publics n'exigent plus le
maintien de l'interdiction d'entrée, l'ODM pourrait ainsi revenir sur sa
décision (ATF 114 Ib 1 consid. 4). Cette autorité ne pourra toutefois
guère entrer en matière sur une telle demande qu'une fois que le
recourant, lequel n'est sorti de prison qu'en 2004 après plusieurs
années de détention, aura apporté la preuve, durant un laps de temps
significatif, qu'il s'est définitivement amendé et ne représente plus une
menace pour l'ordre et la sécurité publics.
Au regard de l'ensemble des éléments du dossier, le Tribunal
considère ainsi que l'interdiction d'entrée prononcée à l'endroit de
A._______ ne viole pas le principe de la proportionnalité, ni le principe
de l'égalité de traitement, en considération des mesures prises dans
des cas analogues.
9.
Il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 1er novembre
2004, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents
de manière inexacte ou incomplète; en outre, cette décision n'est pas
inopportune (art. 49 PA).
Le recours est en conséquence rejeté.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure sont mis à la charge du
recourant (art. 63 al. 1 PA, en relation avec l'art. 1 et l'art. 3 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 700.--, sont mis à la charge du
recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais versée le 4
février 2005.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Acte judiciaire),
- à l'autorité inférieure, dossier 1 053 662 en retour,
- au Service cantonal de la population, Vaud, en copie pour
information (annexe: dossier 77 712 en retour).
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Georges Fugner
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42
LTF).
Expédition :
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