B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-3532/2009
U r t e i l v o m 3 0 . M ä r z 2 0 1 2
Besetzung
Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf,
Richterin Elena Avenati-Carpani,
Gerichtsschreiber Rudolf Grun.
Parteien
M._______,
vertreten durch Katerina Baumann, Fürsprecherin,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Sicherheitskonto/Sonderabgabepflicht.
C-3532/2009
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der aus Sri Lanka stammende Beschwerdeführer (geb. 1966) gelangte
am 4. Dezember 2000 in die Schweiz und reichte am 5. Dezember 2000
ein Asylgesuch ein. Mit Verfügung vom 29. August 2003 lehnte das Bun-
desamt für Flüchtlinge (BFF; heute: BFM) das Asylgesuch ab, wies den
Beschwerdeführer aus der Schweiz weg und ordnete den Vollzug der
Wegweisung an. Nachdem der Beschwerdeführer diese Verfügung am
23. September 2003 bei der damals zuständigen Schweizerischen Asyl-
rekurskommission (ARK; ab 1. Januar 2007: Bundesverwaltungsgericht)
angefochten hatte, kam das BFM im Rahmen eines Schriftenwechsels
am 26. März 2008 teilweise auf die angefochtene Verfügung zurück und
schob den Vollzug der Wegweisung infolge Unzumutbarkeit zugunsten
einer vorläufigen Aufnahme auf. Am 17. September 2008 zog der Be-
schwerdeführer seine Rechtsmitteleingabe zurück, worauf das Bundes-
verwaltungsgericht das Asylbeschwerdeverfahren mit Entscheid vom
8. Oktober 2008 als gegenstandslos geworden abschrieb. Am 5. Novem-
ber 2008 erhielt der Beschwerdeführer wegen Vorliegens eines schwer-
wiegenden persönlichen Härtefalls gemäss Art. 84 Abs. 5 des Ausländer-
gesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) i.V.m. Art. 30 Abs. 1
Bst. b AuG eine Jahresaufenthaltsbewilligung.
B.
Mit Schreiben vom 6. Februar 2009 gelangte die Vorinstanz an den Be-
schwerdeführer im Zusammenhang mit der Liquidierung des Sicherheits-
kontos Nr. 13001770 und teilte ihm mit, dass er gemäss den Übergangs-
bestimmungen zu der am 16. Dezember 2005 verabschiedeten Änderung
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) per 1. Januar
2008 grundsätzlich der neuen Sonderabgabe nach Art. 85 ff. AsylG unter-
stehe. Aufgrund der Übergangsbestimmungen zur am 24. Oktober 2007
beschlossenen Änderung der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999
über Finanzierungsfragen (AsylV 2, SR 142.312) sei er jedoch nicht mehr
sonderabgabepflichtig, weil das Total der von ihm geleisteten Sicherhei-
ten von Fr. 24'320.75 den Maximalbetrag von Fr. 15'000.- übersteige. Die
Differenz von Fr. 9'320.75 (Positivsaldo) gelange an ihn zur Auszahlung.
Der Beschwerdeführer wurde gebeten, eine Zahladresse zu benennen
und auf dem beigelegten Auszug aus seinem Sicherheitskonto die Ein-
zahlungen seit dem 1. Januar 2007 zu überprüfen.
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Seite 3
C.
Am 3. März 2009 teilte der Beschwerdeführer der Vorinstanz mit, er sei
mit der Abrechnung (Sonderabgabe von Fr. 15'000.-) nicht einverstanden,
da er lediglich in der Zeit vom 30. Januar bis 30. September 2001 mit ins-
gesamt Fr. 5'597.- (Lebensunterhalts- und Unterbringungskosten) von der
Fürsorge unterstützt worden sei.
D.
Nachdem die Vorinstanz den Beschwerdeführer am 11. März 2009 darauf
hingewiesen hatte, dass erwerbstätige Personen, die der Sonderabgabe-
pflicht unterliegen, verpflichtet seien, den Betrag von Fr. 15'000.- an die
Rückerstattung der Sozialhilfe- Ausreise- und Vollzugskosten zu leisten,
unabhängig davon, wie viel Kosten sie selber verursacht hätten, liquidier-
te sie das Sicherheitskonto des Beschwerdeführers mit Verfügung vom
29. April 2009. Das BFM stellte dem Kontostand von Fr. 24'250.40 (recte:
Fr. 24'320.75) den unter der Sonderabgabepflicht zu leistenden Betrag
von Fr. 15'000.- gegenüber und hielt fest, dass das Restguthaben zuzüg-
lich Zinsen und abzüglich Spesen auf dem Konto bestehen bleibe und an
den Bund verfalle, wenn der Auszahlungsanspruch nicht innert zehn Jah-
ren ab Verfügungsdatum geltend gemacht werde.
E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 30. Mai 2009 beantragt der Beschwerdefüh-
rer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. In verfahrensrechtli-
cher Hinsicht ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspfle-
ge samt Verbeiständung sowie um den Erlass einer prozessleitenden
Verfügung zur Klärung der Frage, ob die Erträge der Sonderabgabe aus-
schliesslich dem Kreis der Pflichtigen (sowie deren Angehörigen) zugute
kämen, und nicht auch denjenigen Asylsuchenden, vorläufig Aufgenom-
menen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung, die keine
Sonderabgabe entrichtet hätten.
In seiner Begründung führt der Beschwerdeführer im Wesentlichen aus,
dass die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität des Systemwechsels
(von der Sicherheits- und Rückerstattungspflicht mit Individualabrechnun-
gen zu einer Solidarabgabe) im Vorfeld der letzten Asylgesetzrevision
umstritten gewesen sei. Aus diesem Grund habe das BFM beim Institut
für Steuerrecht der Universität Bern ein Gutachten eingeholt. Das Gut-
achten (vom 13. September 2000) habe die Zulässigkeit einer auf er-
werbstätige Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürfti-
ge ohne Aufenthaltsbewilligung beschränkten öffentlichen Abgabe grund-
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sätzlich bejaht. Im Gutachten sei insbesondere darauf hingewiesen wor-
den, dass bei einer Sonderabgabe ein besonderer Zurechnungszusam-
menhang (Äquivalenz) zwischen der Abgabeverwendung und dem Kreis
der Abgabepflichtigen bestehen müsse. Der Kreis der Abgabepflichtigen
solle daher nur für die Kosten der Abgabepflichtigen (mit deren Angehöri-
gen) aufkommen. Ausserdem solle die Abgabepflicht zeitlich limitiert sein.
Sollte die Abgabe als eine Kostenanlastungssteuer ausgestaltet werden,
benötige sie eine ausdrückliche und spezifische Verfassungsgrundlage
und müsse auf ihre Völkerrechtskonformität überprüft werden. Weder im
Gesetz noch in der Verordnung oder in den Materialien fänden sich Hin-
weise auf organisatorische Vorkehren, welche gewährleisten sollten, dass
die Erträge der Sonderabgabe ausschliesslich der Abgeltung jener Kos-
ten verwendet würden, welche die erwerbstätigen Pflichtigen verursach-
ten. Es sei daher zu vermuten, dass eine solche Ausscheidung in der
Praxis gar nicht vorgenommen werde. In diesem Fall handle es sich –
trotz der entsprechenden Bezeichnung im Gesetz – nicht um eine Son-
derabgabe, sondern um eine Kostenanlastungssteuer. Nebst der fehlen-
den Verfassungsgrundlage würde eine Kostenanlastungssteuer – im Ge-
gensatz zu einer Sonderabgabe – mit den Diskriminierungsverboten in
diversen Doppelbesteuerungsabkommen bzw. Niederlassungsverträgen
kollidieren und ausserdem gegen die Rechtsgleichheit und die Eigen-
tumsgarantie verstossen.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Juli 2009 wies das Bundesverwaltungs-
gericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
samt Rechtsverbeiständung mangels Bedürftigkeit des Beschwerdefüh-
rers ab.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 4. September 2009 schliesst die Vorinstanz
unter Erläuterung der Rechtsgrundlagen auf Abweisung der Beschwerde,
wobei sie klar festhält, dass die verfügte Vereinnahmung weder auf der
alten Regelung der Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht noch
auf der neuen Regelung der Sonderabgabe beruhe, sondern ausschliess-
lich auf den Übergangsbestimmungen.
H.
In seiner Replik vom 5. Oktober 2009 hält der Beschwerdeführer an sei-
nen Anträgen und deren Begründung fest.
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Seite 5
I.
Nachdem der Beschwerdeführer das BFM unter Angabe eines entspre-
chenden Kontos um Überweisung des nichtstrittigen Restguthabens auf
dem Sicherheitskonto Nr. […] ersucht hatte, kam die Vorinstanz am
22. September 2010 teilweise auf die Verfügung vom 29. April 2009 zu-
rück (Aufhebung von Ziff. 4 des Dispositivs) und verfügte die Ausbezah-
lung des Restguthabens an den Beschwerdeführer.
J.
Auf den weiteren Akteninhalt (u.a. die Beschwerdeergänzung vom
17. Juni 2009) wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen einge-
gangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Verfügungen des BFM auf dem Gebiet des Asyl- und Ausländerrechts un-
terliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art.
32 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem
Bereich endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 3 und Bst. d Ziff. 1 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG).
1.3. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat gemäss Art. 48
Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die im Übrigen frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und
52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
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(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und
Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2,
BVGE 2007/41 E. 2 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2682/2007 vom 7. Oktober 2010 E. 1.2 und 1.3).
3.
3.1.
Am 1. Januar 2008 trat das zweite Paket der Asylgesetzrevision vom
16. Dezember 2005 in Kraft, mit dem durch entsprechende Änderungen
des AsylG und des auf denselben Zeitpunkt in Kraft gesetzten Ausländer-
gesetzes ein Systemwechsel von der individuellen Sicherheitsleistungs-
und Rückerstattungspflicht zur Sonderabgabe vollzogen wurde (vgl. zum
Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-7179/2008 vom
21. Dezember 2010).
3.2. Der 2. Abschnitt des 5. Kapitels des Asylgesetzes in seiner Fassung
vom 26. Juni 1998 regelt die Rückerstattungs- und Sicherheitsleistungs-
pflicht von Personen, die sich gestützt auf das Asylgesetz in der Schweiz
aufhalten. Gemäss Art. 85 Abs. 1 AsylG in der Fassung vom 26. Juni
1998, die bis zum 31. Dezember 2007 in Geltung stand (AS 1999 2262;
nachfolgend: AsylG [1998]) haben sie – soweit zumutbar – die Kosten der
Fürsorge, der Ausreise und des Vollzugs sowie die Kosten des Rechts-
mittelverfahrens zurückzuerstatten. Asylsuchende und Schutzbedürftige
ohne Aufenthaltsbewilligung sind gemäss Art. 86 AsylG (1998) darüber
hinaus verpflichtet, für die Rückerstattung der vorerwähnten Kosten Si-
cherheiten zu leisten. Zu diesem Zweck richtet der Bund (individuelle) Si-
cherheitskonten ein, die durch Lohnabzüge und Vermögenswertabnah-
men geäufnet werden. Die Sicherheitsleistungen werden gemäss Art. 87
Abs. 1 AsylG (1998) aufgrund einer individuellen Abrechnung über die
rückerstattungspflichtigen Kosten ausbezahlt, wenn die sicherheitsleis-
tungspflichtige Person die Schweiz endgültig verlässt (Bst. a), sie als
Asylsuchender oder Flüchtling eine Aufenthaltsbewilligung erhält (Bst. b)
oder als Schutzbedürftiger eine Niederlassungsbewilligung erhält oder
sich seit mindestens zehn Jahren in der Schweiz aufhält (Bst. c). Man
spricht in diesem Zusammenhang von der Schlussabrechnung über das
Sicherheitskonto. Die Asylverordnung 2 in der bis zum 31. Dezember
2007 geltenden Fassung (AS 1999 2318; nachfolgend: AsylV 2 [1999])
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führt zusätzlich eine Zwischenabrechnung ein, die erfolgt, wenn eine si-
cherheitsleistungspflichtige Person des Asylrechts die vorläufige Aufnah-
me erhält. Im Rahmen dieser Zwischenabrechnung werden die bis zum
Statuswechsel entstandenen, rückerstattungspflichtigen Kosten mit dem
Guthaben des Sicherheitskontos verrechnet und der sich ergebende Sal-
do, sei es zu Gunsten oder zu Lasten des Kontoinhabers, in die Schluss-
abrechnung übertragen (Art. 16 AsylV 2 [1999]). Die Verpflichtung zur
Leistung von Sicherheiten ist nicht zeitlich, sondern betragsmässig limi-
tiert. Auf Gesuch hin können Personen von der Pflicht zur Sicherheitsleis-
tung befreit werden, wenn das Guthaben auf dem Sicherheitskonto die
voraussichtliche Höhe der rückerstattungspflichtigen Kosten übersteigt
und einen Mindeststand aufweist (Art. 15 AsylV 2 [1999]). Die Rückerstat-
tungs- und Sicherheitsleistungspflicht vorläufig aufgenommener Personen
ist durch Verweise auf das Asylgesetz und die Asylverordnung 2 im We-
sentlichen analog ausgestaltet (vgl. Art. 14c Abs. 6 des Bundesgesetzes
vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
[ANAG, BS 1 121] in der Fassung vom 26. Juni 1998, in Kraft bis 31. De-
zember 2007 [AS 1999 2262]; ferner die per 1. Dezember 2008 aufgeho-
benen Art. 22 und 23 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Voll-
zug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen [VVWA, SR
142.281] in der Fassung vom 11. August 1999 [AS 1999 2254]).
3.3. Das neue Recht ändert an der Pflicht von Personen des Asylrechts,
Sozialhilfe-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Kosten des Rechts-
mittelverfahrens zurückzuerstatten, grundsätzlich nichts (vgl. Art. 85
Abs. 1 AsylG). Zwecks Vereinfachung der Verfahrensabläufe und Kosten-
senkung wird jedoch das bisherige System der Rückerstattung individuell
zurechenbarer Kosten aus den geleisteten Sicherheiten aufgegeben (vgl.
dazu Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. September 2002,
in: BBl 2002 6872). An seine Stelle tritt eine Sonderabgabe, der erwerbs-
tätige Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
unterworfen werden (Art. 86 Abs. 1 erster Satz AsylG). Diese Sonderab-
gabe, welche der Arbeitgeber direkt vom Lohn der betroffenen Person
abzuziehen und dem Bund zu überweisen hat, darf nicht mehr als 10
Prozent des Erwerbseinkommens betragen und längstens zehn Jahre
seit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erhoben werden
(Art. 86 Abs. 2 und 3 AsylG). Zweck der Sonderabgabe ist die Deckung
der Kosten, welche die Gesamtheit der Abgabepflichtigen und ihrer
(durch sie unterstützten) Angehörigen verursachen (Art. 86 Abs. 1 zweiter
Satz AsylG). Eine Verrechnung mit den individuell zurechenbaren Kosten
und die Auszahlung eines allfälligen, zu Gunsten des Abgabepflichtigen
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lautenden Saldos findet nicht statt. Mit der Regelung weiterer Einzelhei-
ten, namentlich der Statuierung von Ausnahmen von der Rückerstat-
tungspflicht und der Festsetzung der Höhe der Sonderabgabe, wird der
Bundesrat beauftragt (Art. 85 Abs. 4 und Art. 86 Abs. 4 AsylG).
3.4. Von der Ermächtigung zur Rechtsetzung machte der Bundesrat mit
der Änderung der Asylverordnung 2 vom 24. Oktober 2007 für alle rück-
erstattungspflichtigen Personengruppen einheitlich in ein und demselben
Erlass Gebrauch. Art. 8 Abs. 1 AsylV 2 bestimmt, dass sich die Rücker-
stattung von Sozialhilfeleistungen, die eine Person als Flüchtling oder
Schutzbedürftiger mit Aufenthaltsbewilligung erhält, nach kantonalem
Recht richtet, wobei der Anspruch auf Rückerstattung vom Kanton gel-
tend gemacht wird. Für Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufent-
haltsbewilligung und vorläufig Aufgenommene (ohne Flüchtlingsstatus)
rekapituliert Art. 8 Abs. 2 AsylV 2 die Pflicht zur Rückerstattung der in
Art. 85 Abs. 1 AsylG genannten Kosten; zu diesem Zweck nimmt der
Bund Vermögenswertabnahmen vor und erhebt eine Sonderabgabe, die
gemäss Art. 13 Abs. 1 AsylV 2 10 Prozent des Erwerbseinkommens be-
trägt. Den Beginn und das Ende der Sonderabgabepflicht regelt Art. 10
AsylV 2. Danach beginnt die Sonderabgabepflicht mit der erstmaligen
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder im Zeitpunkt, in dem die Verfügung
über eine erste Vermögenswertabnahme in Rechtskraft erwächst
(Abs. 1). Sie endet, wenn einer der in Absatz 2 genannten Tatbestände
eintritt, d.h. wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist, spätestens
aber zehn Jahre nach dem Beginn der Sonderabgabepflicht (Bst. a),
wenn die betroffene Person die Schweiz verlassen hat (Bst. b), wenn sie
die Aufenthaltsbewilligung (Bst. c) oder Asyl erhält bzw. als Flüchtling vor-
läufig aufgenommen wird (Bst. d) oder aber – bei vorläufig aufgenomme-
nen Personen, die nicht Flüchtling sind – nach drei Jahren vorläufiger
Aufnahme, spätestens aber sieben Jahre nach der Einreise (Bst. e).
3.5. Die Überführung des alten Systems der Rückerstattung individuell
zurechenbarer Kosten aus den geleisteten Sicherheiten in das neue Sys-
tem der voraussetzungslos geschuldeten Sonderabgabe wird auf Geset-
zesebene für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewil-
ligung (Abs. 1 bis 3 der Übergangsbestimmungen zur der am 16. Dezem-
ber 2005 beschlossenen Änderung des AsylG) und für vorläufig Aufge-
nommene (Art. 126a Abs. 1 bis 3 AuG) parallel geregelt. Es gilt der
Grundsatz, dass das neue Recht sofort zur Anwendung gelangt (Abs. 2
der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG, 126a Abs. 3
AuG). Vorbehalten bleiben zwei Konstellationen. Einerseits unterstellt das
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Gesetz die Abrechnung und die Saldierung eines Sicherheitskontos dem
bisherigen Recht, wenn sich ein (Zwischen- oder) Schlussabrechnungs-
grund nach Art. 87 AsylG in der Fassung vom 26. Juni 1998 vor Inkrafttre-
ten des neuen Rechts verwirklicht hat (Abs. 2 der Übergangsbestimmun-
gen zur Änderung des AsylG, Art. 126a Abs. 1 AuG). Andererseits wird
der Bundesrat in Bezug auf Personen, die vor dem Inkrafttreten der Ge-
setzesänderung einer Erwerbstätigkeit nachgingen, ohne dass zum Zeit-
punkt des Inkrafttretens ein Schlussabrechnungsgrund vorliegt, ermäch-
tigt, ein Abrechnungsverfahren vorzusehen sowie Regelungen über die
Dauer und den Umfang der Sonderabgabe sowie zur Abnahme von Ver-
mögenswerten zu treffen (Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Ände-
rung des AsylG, Art. 126a Abs. 2 AuG; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 4.5).
3.6. Die Übergangsbestimmungen zur am 24. Oktober 2007 beschlosse-
nen Änderung der Asylverordnung 2 stützen sich auf die zitierte Rechts-
setzungsermächtigung. Deren Abs. 6 bestimmt, dass Asylsuchenden, vor-
läufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilli-
gung, die mit Inkrafttreten dieser Verordnungsänderung der Sonderabga-
be nach Art. 86 des AsylG unterstehen, die Zeit seit Aufnahme der ersten
sicherheitsleistungspflichtigen Erwerbstätigkeit oder die Zeit seit Eintritt
der Rechtskraft der Verfügung über eine erste Vermögenswertabnahme
an die Dauer der Sonderabgabepflicht angerechnet wird. Abs. 8 führt aus,
dass Sicherheitsleistungen nach Art. 86 des Asylgesetzes in der Fassung
vom 26. Juni 1998 und Art. 14c Abs. 6 ANAG unter Anrechnung allfälliger
Rückerstattungen nach Abs. 6 bis zum Maximalbetrag der Sonderabgabe
von 15'000 Franken vom Bund vereinnahmt und vollumfänglich an die
Sonderabgabepflicht angerechnet werden. Die über den Betrag von
15'000 Franken hinausgehenden Sicherheitsleistungen werden den Kon-
toinhabern ausbezahlt oder an die Sonderabgabepflicht des Ehegatten
angerechnet.
4.
4.1. Die vorliegende Streitsache beschlägt die Überführung des alten Si-
cherheitsleistungssystems mit individueller Abrechnung über zurechenba-
re Kosten in das neue System der Sonderabgabe. Der Sachverhalt stellt
sich wie folgt dar: Der Beschwerdeführer äufnete noch unter der Geltung
des alten Rechts als Asylsuchender sein Sicherheitskonto mit Lohnabzü-
gen. Zu einer Zwischenabrechnung nach altem Recht kam es nicht, weil
er erst nach Inkrafttreten des neuen Rechts zunächst vorläufig aufge-
nommen wurde und dann in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung
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Seite 10
kam. Zur Schlussabrechnung nach altem Recht kam es mangels
Schlussabrechnungsgrund ebenfalls nie. Entgegen den Vorbringen des
Beschwerdeführers in seiner ergänzenden Eingabe vom 17. Juni 2009
vermag daran auch die Tatsache nichts zu ändern, dass sein Sicherheits-
konto bereits am 24. Februar 2005 den Betrag von 12'000 Franken bzw.
am 14. November 2005 jenen von 15'000 Franken überstieg. Nach dama-
ligem Recht konnte das Bundesamt zwar eine Person auf Gesuch hin von
der Verpflichtung zur Sicherheitsleistung befreien, sofern der Betrag auf
dem Sicherheitskonto die voraussichtliche Höhe der rückerstattungs-
pflichtigen Kosten überstieg, wobei diese mindestens 12'000 Franken
betragen mussten (vgl. Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 AsylV 2 [1999]). Der Be-
schwerdeführer hat aber nie ein solches Gesuch gestellt. Erst nach dem
Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Januar 2008 endet die Sonderab-
gabepflicht u.a. dann, wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist
(vgl. Art. 10 Abs. 2 Bst. a AsylV 2). Die Vorinstanz sah sich daher veran-
lasst, das Sicherheitskonto gestützt auf Abs. 6 bis 8 der Übergangsbe-
stimmungen zur Änderung der AsylV 2 aufzulösen. Zu diesem Zweck er-
liess sie die angefochtene Verfügung. Dass die Sonderabgabepflicht in
casu nicht unmittelbar nach dem 1. Januar 2008 beendet worden ist, ist
für den Beschwerdeführer im Übrigen nicht mit Nachteilen verbunden, da
die über den Betrag von 15'000 Franken hinausgehenden Sicherheitsleis-
tungen dem Kontoinhaber ausbezahlt werden.
4.2. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in einem Grundsatzurteil zur
rechtssatzmässigen Ausgestaltung der Sonderabgabe, den entsprechen-
den Übergangsbestimmungen sowie der konkreten Handhabung einzel-
ner Verordnungsbestimmungen geäussert und befunden, die getroffene
Regelung erweise sich – soweit eine Überprüfung zulässig ist
(vgl. Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) – als verfassungskonform und
der Bundesrat habe seine Verordnungskompetenz delegationskonform
wahrgenommen (zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 3 und 6). Auch im konkreten
Fall ist das Vorgehen der Vorinstanz diesbezüglich nicht zu beanstanden.
Da beim Beschwerdeführer – wie bereits gesagt – vor dem 1. Januar
2008 kein Schlussabrechnungsgrund eingetreten war, wurde korrekter-
weise das neue Recht angewendet und der Betroffene der Sonderabga-
bepflicht unterstellt. Der vorgesehene Betrag wurde vereinnahmt und das
Restguthaben gelangte inzwischen auch zur Auszahlung.
C-3532/2009
Seite 11
5.
5.1. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Vorinstanz die gel-
tende Regelung korrekt angewendet hat. Vielmehr beruft er sich zum Ei-
nen darauf, der Systemwechsel bzw. die Übergangsbestimmungen der
Asylverordnung 2 seien in verschiedener Hinsicht verfassungswidrig (Ver-
letzung der Eigentumsgarantie, der Rechtsgleichheit und des Diskriminie-
rungsverbotes). Diese Rüge ist unter Hinweis auf das bereits erwähnte
Grundsatzurteil C-7179/2008 (vgl. insb. E. 6.2.5), in dem im Wesentlichen
die gleichen Einwände geprüft wurden, als unbegründet zurückzuweisen.
5.2. Andererseits macht der Beschwerdeführer geltend, bei der Sonder-
abgabe handle es sich in Tat und Wahrheit um eine Kostenanlastungs-
steuer. Das Erheben dieser Steuer verletze die entsprechenden Doppel-
besteuerungsabkommen (vorliegend das Abkommen vom 11. Januar
1983 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Demo-
kratischen Sozialistischen Republik Sri Lanka zur Vermeidung der Dop-
pelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom
Vermögen, SR 0.672.971.21), mutmasslich auch Art. 26 des Internationa-
len Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte
(UNO-Pakt II, SR 0.103.2), dessen Inhalt sich grösstenteils mit der
Rechtsgleichheitsgarantie und dem Diskriminierungsverbot von Art. 8 BV
decke. Im Falle eines unüberbrückbaren Konflikts zwischen dem Völker-
recht und Normen des Landesrechts hätten die Garantien des Völker-
rechts Vorrang, was auch für Bundesgesetze gelte. Art. 190 BV, der Bun-
desgesetze und Völkerrecht gleichermassen für massgebend erkläre,
könne zur Lösung eines Konflikts zwischen diesen beiden Rechtsquellen
nichts beitragen. Die Völkerrechtswidrigkeit von Art. 86 des Asylgesetzes
(und den entsprechenden Regelungen in der Asylverordnung 2 ) habe zur
Folge, dass diese Bestimmungen im Einzelfall nicht angewendet werden
dürften.
5.2.1. Gemäss dem vom Institut für Steuerrecht der Universität Bern am
13. September 2000 zuhanden des BFM erstellten Gutachten (nachfol-
gend: Gutachten Uni Bern), lässt es sich vertreten, den Lohnabzug der
Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen oder Schutzbedürftigten ohne
Aufenthaltsbewilligung als Sonderabgabe (Kausalabgabe i.w.S.) zu kon-
zipieren. In diesem Falle müssten die Abgabepflichtigen nur für ihre eige-
nen (inkl. die ihrer Familienangerhörigen) Kosten aufkommen (unter Aus-
schluss der Kosten der Nichterwerbstätigen), und die Abgabepflicht
müsste zeitlich limitiert werden. Es läge mithin noch keine Steuer im
C-3532/2009
Seite 12
Rechtssinne, sondern eine Abgabe vor, die näher bei einer Kausalabgabe
anzusiedeln wäre (vgl. Gutachten Uni Bern, S. 14).
5.2.2. Aus Art. 86 AsylG ergibt sich ganz klar, dass die Sonderabgabe der
Deckung der Gesamtkosten dient, welche alle diese erwerbstätigen Per-
sonen und die von ihnen unterstützten Angehörigen verursachen (Abs. 1).
Allein schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich, dass eine
Verwendung dieser Abgabe für Kosten, die beispielsweise nichterwerbs-
tätige Asylbewerber verursacht haben, ausgeschlossen ist. Gemäss Art.
86 Abs. 3 AsylG ist die Abgabe auch zeitlich limitiert (längstens zehn Jah-
re seit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit). Schliesslich en-
det die Sonderabgabepflicht schon vorher, wenn der Betrag von 15'000
Franken erreicht ist, die betroffene Person die Schweiz verlassen hat, ei-
ne Aufenthaltsbewilligung erhält, als Flüchtling vorläufig aufgenommen
wird oder nach drei Jahren vorläufiger Aufnahme, spätestens aber sieben
Jahre nach der Einreise (vgl. Art. 10 Abs. 2 AsylV 2). Die Sonderabgabe
nach Art. 86 AsylG ist daher als Kausalabgabe und nicht als Kostenanlas-
tungssteuer zu qualifizieren. Daran ändert auch nichts, dass die Abgabe –
entgegen der ursprünglichen Absicht einer im Vorfeld der Gesetzesrevisi-
on eingesetzten Arbeitsgruppe des BFM (vgl. Gutachten Uni Bern S. 5) –
auf maximal 10 Prozent angesetzt wurde. Denn bei einem Betrag von
maximal 15'000 Franken, dessen Äufnung sich auf mehrere Jahre verteilt
kann von einer konfiskatorischen Wirkung bzw. einer Verletzung der Ei-
gentumsgarantie nicht gesprochen werden. Die Verfassungskonformität
der Sonderabgabe wurde ferner durch den Bundesgesetzgeber geprüft
und bejaht. Auch der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 4. Sep-
tember 2002 zur Änderung des Asylgesetzes aus, die neue Abgabe stehe
in Einklang mit den abgaberechtlichen Vorgaben der Bundesverfassung
(BBl 2002 6873, 6893 f.), wobei er seine Einschätzung u.a. auf das oben
erwähnte Gutachten der Uni Bern stützte (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts C-7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 6.1.2).
5.2.3. Bei der Mutmassung des Beschwerdeführers, in der Praxis werde
bezüglich der Verwendung der Erträge aus der Sonderabgabe kein Un-
terschied zwischen erwerbstätigen und nichterwerbstätigen Asylsuchen-
den gemacht, handelt es ich um eine durch nichts belegte Behauptung.
Sollte das BFM tatsächlich solche Gelder zur Deckung von Kosten, die
durch nicht sonderabgabepflichtige Personen entstanden sind, verwendet
haben, wäre dies eine Verletzung von Art. 86 AsylG. Eine solche Verlet-
zung ist jedoch nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und so-
mit auch nicht des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Bei entspre-
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chenden konkreten Hinweisen müsste dies in einem aufsichtsrechtlichen
Verfahren gegen das BFM geltend werden. Der in diesem Zusammen-
hang gestellte Beweisantrag des Beschwerdeführers auf Überprüfung,
wem die Erträge aus der Sonderabgabe zugute kämen, ist mangels Be-
zug zum vorliegenden Verfahren daher abzuweisen. Im Übrigen beträfe
eine allfällige Verletzung von Art. 86 AsylG lediglich die (falsche) Anwen-
dung dieser Bestimmung. Die rechtsfehlerhafte Anwendung allein ver-
möchte an der Qualifikation der Sonderabgabe als Kausalabgabe jedoch
noch nichts zu ändern.
5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass es sich bei der Sonderabgabe
nach Art. 86 AsylG i.V.m. Art. 10 AsylV 2 um eine Kausalabgabe und nicht
um eine Steuer handelt. Aus diesem Grund kann der Beschwerdeführer
auch keine Verletzung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen
der Schweiz und Sri Lanka geltend machen. Allfällige Diskriminierungs-
klauseln solcher Abkommen, die möglicherweise über das Diskriminie-
rungsverbot von Art. 8 BV hinausgehen, stehen einer Sonderabgabe
(Kausalabgabe) ebenfalls nicht entgegen (vgl. Gutachten Uni Bern S. 15
ff.). Somit erübrigt es sich, die betreffenden Bestimmungen auf ihre Völ-
kerrechtskonformität zu überprüfen.
6.
Abschliessend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung im Lich-
te von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist des-
halb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf
Fr. 700.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2])
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden dem Beschwerdeführer aufer-
legt. Sie werden mit dem am 31. Juli 2009 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. N […] zurück)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Rudolf Grun
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