B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-354/2013
U r t e i l v o m 1 0 . D e z e m b e r 2 0 1 3
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Marie-Chantal May Canellas,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiberin Barbara Kradolfer.
Parteien
A._______,
vertreten durch B._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Schengen-Visum.
C-354/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.a Der Beschwerdeführerin (kosovarische Staatsangehörige, geb. 1948)
wurden von der Schweizer Vertretung in Pristina zwischen 2000 und 2007
insgesamt fünf Visa ausgestellt, die sie zu Besuchen bei ihren in der
Schweiz lebenden Kindern nutzte. Sie verliess die Schweiz offenbar jedes
Mal anstandslos.
A.b Anfang 2009 wurde der Beschwerdeführerin erneut ein Visum ausge-
stellt, mit dem sie sich vom 26. Januar 2009 bis zum 22. April 2009 in der
Schweiz aufhielt. In dieser Zeit, am 25. März 2009, ersuchte ihr in der
Schweiz lebender Sohn, C._______, beim Migrationsamt des Kantons
Zürich um Bewilligung des Familiennachzugs für die Beschwerdeführerin.
Zur Begründung wurde vorgebracht, sie habe im Kosovo keine Familie
mehr. Dieses Gesuch wurde mit Verfügung vom 15. Februar 2010 mit
dem Hinweis auf ungenügende finanzielle Mittel abgewiesen. Diese Ver-
fügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
A.c Ein erneutes, im August 2010 bei der Schweizer Vertretung in Pristina
eingereichtes Visumsgesuch wurde abgewiesen. Die dagegen erhobene
Einsprache wies die Vorinstanz mit Entscheid vom 26. Oktober 2010 ab.
Dieser blieb unangefochten.
B.
B.a Am 14. September 2012 ersuchte die Beschwerdeführerin erneut um
Ausstellung eines Visums für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei
ihrer in der Schweiz lebenden Tochter B._______. Dieses Gesuch wies
die schweizerische Auslandvertretung am 17. September 2012 ab.
B.b Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 10. Oktober 2012 Ein-
sprache. Nachdem die Vorinstanz durch die Migrationsbehörde des Kan-
tons Solothurn weitere Abklärungen zum Sachverhalt hatte durchführen
lassen, wies sie die Einsprache mit Entscheid vom 9. Januar 2013 ab.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Wiederausreise der Gesuchstelle-
rin sei aufgrund der allgemeinen Lage im Kosovo sowie aufgrund ihrer
persönlichen Situation nicht gewährleistet. Hinzu komme, dass im Jahre
2010 ein Gesuch um Familiennachzug abgelehnt worden sei.
C.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 23. Januar 2013 bzw. 6. Februar 2013 (Da-
tum des Poststempels) beantragt die Beschwerdeführerin sinngemäss die
C-354/2013
Seite 3
Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Ausstellung eines Be-
suchervisums. Zur Begründung bringt sie vor, sie sei mehrmals in der
Schweiz gewesen und immer wieder fristgerecht ausgereist. Seit dem
Familiennachzugsgesuch durch ihren Sohn dürfe sie nicht mehr in die
Schweiz kommen. Die Ablehnung des Familiennachzugsgesuches könne
sie nachvollziehen, die Verweigerung der Einreise zu einem kurzen Auf-
enthalt bei ihren Kindern und Enkeln jedoch nicht.
D.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 18. März 2013 die
Abweisung der Beschwerde.
E.
Neben den Vorakten zog das Gericht auch die Akten des Migrationsamts
des Kantons Zürich im Zusammenhang mit dem Familiennachzugsge-
such von 2010 bei.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Aus-
nahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
VGG genannten Behörden. Dazu gehört das BFM, das mit der Abwei-
sung der Einsprache betreffend Verweigerung eines Schengen-Visums
eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfech-
tungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht
vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfah-
rensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes be-
stimmt (vgl. Art. 37 VGG).
C-354/2013
Seite 4
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereich-
te Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art. 50 und 52 VwVG).
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.
Mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von
Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes-
sens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (vgl.
Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen; massgebend sind grundsätzlich die tatsächli-
chen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2012/21
E. 5.1, BVGE 2011/43 E. 6.1, BVGE 2011/1 E. 2 und BVGE 2007/41
E. 2).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht
auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung
eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grund-
sätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestat-
ten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei
um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über
Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774;
BGE 135 II 1 E. 1.1).
4.
Der angefochtenen Verfügung liegt das Gesuch einer kosovarischen
Staatsangehörigen um Erteilung eines Visums für einen dreimonatigen
Aufenthalt in der Schweiz zugrunde. Da sich die Beschwerdeführerin
nicht auf die EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen kann
und die beabsichtigte Aufenthaltsdauer 90 Tage nicht überschreitet, fällt
die vorliegende Streitsache in den persönlichen und sachlichen Anwen-
dungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die
C-354/2013
Seite 5
Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemein-
schaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländergesetz
vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsbe-
stimmungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-
Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten
(vgl. Art. 2 Abs. 2 bis 5 AuG).
5.
5.1 Drittstaatsangehörige benötigen zur Einreise in die Schweiz bzw. den
Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen innerhalb
eines Zeitraums von 180 Tagen gültige Reisedokumente, die zum Grenz-
übertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist. Im
Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ih-
res beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende fi-
nanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den
Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums
wieder verlassen bzw. Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bie-
ten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informati-
onssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und kei-
ne Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (vgl. zu den Einreisevoraussetzungen: Art. 5 Abs. 1 und
Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die
Einreise und die Visumserteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1
der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 [nachfolgend: Schengener Grenzko-
dex bzw. SGK], ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32 [geändert durch
Art. 2 der Verordnung {EU} Nr. 265/2010, ABl. L 85 vom 31.03.2010,
S. 1-4 und durch Art. 1 der Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182
vom 29.6.2013, S. 1-18]; Art. 14 Abs. 1 Bst. a-c und Art. 21 Abs. 1 der
Verordnung [EG] Nr. 810/2009 [nachfolgend: Visakodex], ABl. L 243 vom
15.09.2009, S. 1-58; vgl. zum Personenkreis: Art. 2 Ziff. 5 und Ziff. 6 SGK
[geändert durch Art. 1 der Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom
29.6.2013, S. 1-18]).
5.2 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann in Ausnahmefällen
ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Unter ande-
rem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch
machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des natio-
nalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erfor-
C-354/2013
Seite 6
derlich hält (vgl. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; ebenso Art. 5 Abs. 4
Bst. c SGK).
6.
Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001,
S. 1-7; zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1
VEV) listet diejenigen Staaten auf, deren Staatsangehörige beim Über-
schreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitze
eines Visums sein müssen. Da der Kosovo in dieser Liste aufgeführt ist,
unterliegt die Beschwerdeführerin der Visumspflicht (vgl. hierzu insb. Er-
wägungsgrund 4 und Art. 1 Abs. 1 Bst. b der Verordnung [EG]
Nr. 1244/2009, ABl. L 336 vom 18.12.2009, S.1-3).
7.
7.1 Die Vorinstanz begründet die Abweisung der Einsprache im Wesentli-
chen damit, dass die Wiederausreise der Beschwerdeführerin nicht ge-
währleistet sei. Bei der Beurteilung des Kriteriums der gesicherten Wie-
derausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Hierzu sind
lediglich Prognosen möglich, wobei jedoch sämtliche Umstände des kon-
kreten Einzelfalles zu würdigen sind. Dabei ist einerseits die allgemeine
Lage im Herkunftsland und andererseits die individuelle Situation der ge-
suchstellenden Person in die Beurteilung mit einzubeziehen.
7.2
7.2.1 Obwohl Kosovo von der Wirtschafts- und Finanzkrise nicht in grös-
serem Umfang betroffen war, ist die wirtschaftliche Lage nach wie vor
schwierig. Kosovo gehört immer noch zu den ärmsten Ländern Europas.
Grosse Teile der Bevölkerung leben in wirtschaftlich ungünstigen Verhält-
nissen. Dazu gehören die hohe Arbeitslosigkeit (sie wird auf rund 45 %
geschätzt, bei den 15 – 25-Jährigen sogar auf 70 %, wobei diese Zahl
aufgrund des grossen informellen Sektors zu relativieren ist) und prekäre
Einkommensverhältnisse (monatliches Durchschnittseinkommen 2011 ca.
300 Euro; die Hälfte aller Einwohner lebt an oder unter der Armutsgren-
ze). Überweisungen aus dem Ausland stellen eine wichtige Einkommens-
quelle und damit einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor dar. Aufgrund die-
ser Situation streben viele Einwohner von Kosovo die Emigration an, um
ihre wirtschaftliche Existenz zu sichern (Quellen: www.auswaertiges-
> Reise- und Sicherheit > Reise und Sicherheitshinweise: Länder
A-Z > Kosovo > Wirtschaftspolitik, Stand April 2013; UNDP Kosovo Hu-
man Development Report 2012, vgl. insb. S. 1 ff., S. 11, S. 40, S. 96
> Research & Publications > Human Develop-
C-354/2013
Seite 7
ment > Kosovo Human Development Report 2012. Beide Websites
besucht im November 2013).
7.2.2 Angesichts der geschilderten Umstände ist nicht zu beanstanden,
dass die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise
von Besuchern aus dem Kosovo allgemein als hoch einschätzt. Diese
Beurteilung wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage
gestellt. Allerdings gehört sie aufgrund ihres Alters nicht zur Hauptgruppe
derer, die aus wirtschaftlichen Gründen eine Emigration ins Auge fassen.
7.3
7.3.1 Bei der Risikoanalyse sind jedoch nicht nur solch allgemeine Um-
stände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des
konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuchstellenden
Person im Heimatland beispielsweise eine besondere berufliche, gesell-
schaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus
die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Ande-
rerseits muss bei Personen, die in ihrer Heimat keine besonderen Ver-
pflichtungen haben, das Risiko eines ausländerrechtlich nicht regelkon-
formen Verhaltens nach einer bewilligten Einreise als hoch eingeschätzt
werden.
7.3.2 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine 65-jährige, seit
1979 verwitwete Frau. Sie ist Hausfrau und hat gemäss Angaben im kan-
tonalen Fragebogen keine beruflichen oder sonstigen Verpflichtungen im
Kosovo. Aus den Akten geht hervor, dass sie fünf Kinder hat, wovon drei
in der Schweiz und je eines in Schweden und Serbien leben. Zudem le-
ben zwei Schwestern ebenfalls in der Schweiz. Im Kosovo lebt noch ein
Bruder.
7.3.3 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, im per-
sönlichen oder familiären Umfeld der Beschwerdeführerin im Kosovo sei-
en weder Verpflichtungen noch Abhängigkeiten vorhanden, die besonde-
re Gewähr für eine Rückkehr ins Heimatland bieten würden. Das gleiche
gelte für die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin. Hinge-
gen bestehe im Ausland ein Beziehungsnetz. Daraus zog sie den
Schluss, dass es – auch vor dem Hintergrund des Familiennachzugsge-
suches von 2010 – keine genügenden Anhaltspunkte gebe, die auf eine
fristgerechte Wiederausreise schliessen liessen.
C-354/2013
Seite 8
Die Beschwerdeführerin hält dem insbesondere entgegen, dass sie be-
reits mehrmals in der Schweiz zu Besuch war und immer fristgerecht
wieder ausgereist ist. Es sei unfair und nicht human, wegen des Famili-
ennachzugsgesuchs keine Besuchervisa mehr zu erteilen und so Besu-
che bei ihren Kindern und Enkeln zu verunmöglichen.
7.3.4 Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss
kommt, bei der Beschwerdeführerin seien weder Verpflichtungen noch
Abhängigkeiten ersichtlich, die sie von einer Emigration abhalten könn-
ten. Das starke Beziehungsnetz der Beschwerdeführerin in der Schweiz,
das auch zum Familiennachzugsgesuch von 2010 geführt hat, verstärkt
diese Bedenken noch. An dieser Beurteilung vermag auch die Tatsache
nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin bereits mehrmals in der
Schweiz war und jeweils fristgerecht wieder ausgereist ist. Sowohl im
Verfahren betreffend Familiennachzug (vgl. Akten ZH 17) als auch im vor-
liegenden Beschwerdeverfahren wurde darauf hingewiesen, dass sie im
Kosovo keine Verwandten mehr habe und sozial isoliert sei. Zudem ist sie
auf die finanzielle Unterstützung ihrer im Ausland lebenden Kinder ange-
wiesen, da sie aus gesundheitlichen Gründen ihre Erwerbstätigkeit auf-
geben musste (vgl. Akten ZH 12). Der Umstand, dass während des letz-
ten Aufenthalts ein Familiennachzugsgesuch gestellt wurde, relativiert die
früheren, reinen Besuchsaufenthalte und stellt einen neuen Aspekt in der
Entwicklung des Beziehungsnetzes dar, der die von der Vorinstanz ge-
äusserten Zweifel rechtfertigt. Insgesamt vermag die persönliche Situati-
on der Beschwerdeführerin im Kosovo keine Gewähr für eine fristgerech-
te Wiederausreise nach einem bewilligten Aufenthalt zu bieten.
8.
Insgesamt ist somit mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die frist-
gerechte und anstandslose Wiederausreise der Beschwerdeführerin an-
gesichts ihrer persönlichen Situation nicht als hinreichend gesichert an-
zusehen ist. Es sind auch keine Gründe ersichtlich, die es erlauben wür-
den, ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit auszustellen (vgl.
E. 5.2). Zwar stellt der persönliche Kontakt zwischen der Beschwerdefüh-
rerin und ihren erwachsenen Kindern eine unter dem Schutz von Art. 8
der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrech-
te und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) stehende familiäre Beziehung
dar. Allerdings kann diese auch ohne Weiteres durch Besuche der Kinder
im Kosovo gepflegt werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-804/2012 vom 12. Juni 2013 E. 9.1). Somit ist der angefochtene Ein-
C-354/2013
Seite 9
spracheentscheid im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden. Die
Beschwerde ist daher abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdefüh-
rerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Sie sind durch den einbezahlten Kostenvorschuss gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. […] zurück)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Kradolfer
Versand: