Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Corte III
C-3577/2010
Sentenza del 3 marzo 2011
Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Ruth Beutler, Antonio Imoberdorf,
cancelliera Mara Vassella.
Parti A._______,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto Autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen.
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Fatti:
A.
Il 5 novembre 2009 A._______ ha trasmesso una lettera d'invito
all'attenzione del circondario consolare dell'Ambasciata di Svizzera a Kiev
in Ucraina, postulando l'autorizzazione d'entrata a favore della cognata
B._______, cittadina moldava nata il …. Egli ha dichiarato in sostanza di
farsi carico di tutti i costi relativi al viaggio, al sostentamento e all'alloggio
dell'invitata durante la sua permanenza in Svizzera ed ha nel contempo
sollecitato l'emanazione di una decisione formale impugnabile qualora
fosse stato rifiutato il rilascio del visto. Quindi mediante questionario
previsto a tale scopo, il 13 gennaio 2010, l'interessata ha compilato una
domanda di concessione d'autorizzazione d'entrata nello spazio
Schengen al fine di recarsi in visita presso la sorella, il marito e la nipotina
per una permanenza di 30 giorni.
Con decisione informale dello stesso giorno, la suddetta Rappresentanza elvetica ha rifiutato di rilasciare il
visto a favore della richiedente siccome l'intenzione di rientrare nel suo Paese d'origine non poteva essere
ritenuta sufficientemente garantita.
B.
Con seguente decisione formale del 10 maggio 2010 l'UFM ha rifiutato a
sua volta di concedere alla richiedente l'autorizzazione d'entrata nello
spazio Schengen siccome nella fattispecie la sua situazione personale e
le condizioni socioeconomiche prevalenti nel suo Paese d'origine non
permettevano di ritenere la partenza al termine del soggiorno
sufficientemente garantita, considerato il fatto che la richiedente è una
persona in giovane età, senza impegni familiari né professionali. In
conseguenza alla restrittiva prassi in materia di visti, il desiderio di visitare
parenti non è sufficiente per giustificare la concessione di un visto. Infine
dagli atti non sono emersi motivi impellenti atti a consentire un esito
favorevole all'istanza.
C.
Contro la suddetta decisione l'invitante ha interposto ricorso, postulando
la concessione del visto in favore della richiedente. Egli ha anzitutto
osservato che le motivazioni alla base del rifiuto ledono i diritti
fondamentali come pure il principio della parità di trattamento. Al riguardo
egli ha dichiarato che un conoscente aveva ottenuto vari visti a favore
dell'amica e pure di sua madre in occasione del nascita del figlio. Al
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contrario, al ricorrente è stato negato qualsiasi visto dovendo organizzare
il suo matrimonio all'estero.
D.
Chiamata ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso del
13 luglio 2010 l'autorità inferiore ha rilevato che ogni domanda di visto è
esaminata con attenzione e che situazioni simili non possono
sistematicamente essere considerate identiche. In effetti le autorità
amministrative si chinano su ogni elemento dell'incarto: situazione del
Paese d'origine, durata e scopo del soggiorno richiesto, situazione
personale, familiare e professionale, spiegazioni fornite dalla
Rappresentanza svizzera, dichiarazioni contrastanti e legame con
l'invitante. Nella specie, dagli elementi forniti, l'UFM ha ritenuto che le
situazioni esposte dal ricorrente nel ricorso del 18 maggio 2010, non
risultavano identiche anche solo per il legame famigliare. L'autorità di
prime cure ha poi ravvisato che al momento della domanda di visto
turistico, presentato dall'attuale moglie, il ricorrente era garante di una
cittadina ucraina con permesso di studi in Svizzera, e che sussistevano
imprecisioni in merito alle circostanze dell'incontro. Inoltre la richiedente
ucraina era già entrata in Svizzera in precedenza a scopo di lavoro quale
ballerina e, una volta finiti gli studi, quest'ultima non è più ritornata nel
Paese nativo ottenendo un permesso di soggiorno nell'ambito del
ricongiungimento familiare.
E.
Invitato ad esprimersi in merito alle succitate osservazioni, con replica del
9 agosto 2010 il ricorrente ha affermato che l'UFM ha emesso la
decisione impugnata arbitrariamente, interpretando alla sua maniera
quanto disposto dalla legge e violando la propria libertà individuale. Egli
ha poi richiesto di ottenere i visti concessi in visione per poter procedere
ad un paragone e dimostrare il non rispetto della parità di trattamento.
F.
Con duplica del 18 agosto 2010, l'UFM ha riconfermato la sua posizione
nonché le sue argomentazioni precedenti osservando che le decisioni in
materia di visti non rimettono in causa la buona fede dei richiedenti né
quella dei loro ospitanti in Svizzera e che l'esistenza di un eventuale
abuso di potere può essere esaminata dal Tribunale amministrativo
federale, autorità giudiziaria indipendente dell'amministrazione federale.
G.
Con scritto del 6 febbraio 2011 il ricorrente ha richiesto l'evasione del
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ricorso nonché gli incarti in visione di tutti i visti concessi onde verificare
se vi fossero casi analoghi.
Diritto:
1.
1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 dalla
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA,
RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. In
particolare le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'entrata
nello spazio Schengen rese dall'UFM, autorità dell'amministrazione
federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF, possono essere impugnate
dinanzi al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in
relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 della legge del 17 giugno 2005 sul
Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
1.2. Riservati i casi in cui la LTAF non dispone altrimenti la procedura
dinanzi al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF). A._______ ha il diritto
di ricorrere (art. 48 cpv.1 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
1.3. Per quanto concerne la richiesta di apertura di un procedimento
penale o di un'inchiesta amministrativa contro un funzionario dell'UFM,
fatta valere nell'ambito della replica del 9 agosto 2010, il Tribunale
osserva che ciò esula dalle sue competenze e che, pertanto, su questo
punto il ricorso non è ricevibile.
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA i motivi di ricorso sono la violazione del diritto
federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti
nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non
abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il
diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun
caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo
luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. consid.
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1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003 pubblicata
parzialmente in: DTF 129 II 215).
3.
Come rilevato a giusto titolo dall'autorità inferiore la legislazione svizzera
in materia di diritto concernente gli stranieri non garantisce né il diritto
d'entrata nello spazio Schengen né il rilascio di un visto anche qualora il
richiedente adempia tutte le condizioni d'entrata. Analogamente agli altri
Stati, la Svizzera non è tenuta ad autorizzare l'entrata di stranieri nel suo
territorio. Riservati gli obblighi derivanti dal diritto internazionale pubblico
le autorità amministrative decidono conformemente alle norme di legge e
al potere discrezionale loro conferito. Per tali ragioni non esiste in linea di
principio un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno, salvo nei casi
in cui lo straniero o i suoi parenti in Svizzera possano prevalersi di una
norma speciale del diritto federale (cfr. Messaggio del Consiglio federale
relativo alla legge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, in FF 2002 3327
nonché DTF 135 II 1 consid. 1.1 e giurisprudenza ivi citata).
4.
Nella presente fattispecie trovano applicazione le norme di diritto
nazionale concernenti la procedura di visto, l'entrata e la partenza dalla
Svizzera, per quanto gli Accordi di associazione alla normativa Schengen
non prevedano disposizioni divergenti (cfr. art. 2 cpv. 4 e 5 della legge del
16 dicembre 2005 sugli stranieri [LStr, SR 142.20]).
5.
5.1. Per un soggiorno di una durata massima di tre mesi in Svizzera
rispettivamente nello spazio Schengen, i cittadini di Paesi terzi
necessitano, per varcare le frontiere, di documenti di viaggio valevoli e,
se richiesto, di un visto (cfr. art. 5 cpv. 1 lett. a LStr, art. 2 cpv. 1
dell'ordinanza del 22 ottobre 2008 concernente l'entrata e il rilascio del
visto [OEV, 142.204] che rinvia all'art. 5 cpv. 1 lett. a e b del regolamento
[CE] n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo
2006 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di
attraversamento delle frontiere da parte delle persone [Codice frontiere
Schengen, GU L 105 del 13 aprile 2006, pag. 1-32] e l'art. 2 del
regolamento [UE] n. 265/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 25 marzo 2010 che modifica la convenzione di applicazione
dell'accordo di Schengen e il regolamento (CE) n. 562/2006 per quanto
riguarda la circolazione dei titolari di visto per soggiorni di lunga durata
[GU L 85 del 31 marzo 2010, pag. 1-4]).
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5.2. Inoltre è necessario giustificare lo scopo e le condizioni di soggiorno
nonché disporre di mezzi finanziari sufficienti (art. 5 cpv. 1 lett. b LStr, art.
5 cpv. 1 lett. c Codice frontiere Schengen e art. 14 cpv. 1 lett. a-c del
regolamento [CE] n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti [codice
dei visti, GU L 243 del 15 settembre 2009, pag. 1-58]). I cittadini di Paesi
terzi che intendono entrare nello spazio Schengen, devono comprovare
che, trascorso il periodo concesso dal visto, lasceranno la Svizzera entro
il termine stabilito (art. 14 cpv. 1 lett. d, art. 21 cpv. 1 codice dei visti e art.
5 cpv. 2 LStr). Infine non devono essere segnalati nel Sistema
d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione e non essere
considerati una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la
salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri (art.
5 cpv. 1 lett. c LStr, art. 5 cpv. 1 lett. d ed e Codice frontiere Schengen).
6.
Se le condizioni per rilasciare un visto al fine di entrare nello spazio
Schengen non sono adempiute, in casi eccezionali è comunque possibile
concedere un visto a validità territoriale limitata. Lo stato membro
interessato può fare segnatamente uso di tale possibilità, se lo ritiene
giustificato per motivi umanitari, di interesse nazionale o in virtù di
obblighi internazionali (cfr. art. 25 cpv. 1 lett. a codice dei visti, anche art.
5 cpv. 4 lett. c Codice frontiere Schengen).
7.
L'Allegato I del regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo
2001 elenca gli Stati, i cui cittadini all'atto dell'attraversamento delle
frontiere esterne degli Stati Schengen, devono essere in possesso di un
visto (GU L 81 del 21 marzo 2001, pag. 1-7, per quanto riguarda la fonte
integrale cfr. nota all'art. 4 cpv. 1 OEV). Siccome la Repubblica Moldova
è contenuta nel predetto Allegato, B._______ soggiace all'obbligo del
visto.
8.
L'autorità inferiore ha rifiutato di concedere il visto alla richiedente
siccome l'uscita dallo spazio Schengen entro il termine stabilito non
poteva essere garantita. A tale proposito essa si è fondata sulla
situazione prevalente nel Paese d'origine dell'interessata e sul fatto che la
richiedente non ha dimostrato di avere obblighi vincolanti in Moldavia.
8.1. Al fine di valutare se l'uscita dallo spazio Schengen alla scadenza del
previsto soggiorno risulti sufficientemente assicurata, è necessario
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giudicare un comportamento futuro. Ora, visto che non è possibile
constatare in modo certo un fatto non ancora accaduto, si possono
emettere delle supposizioni, considerando l'insieme delle circostanze
della fattispecie e i dati concreti che risultano dalla situazione generale
del Paese d'origine della richiedente.
8.2. A tale proposito occorre prendere in considerazione la situazione
socio-economica prevalente nella Repubblica Moldova come anche il
divario economico importante che esiste tra la Svizzera e questo Paese.
Nel 2009 la Repubblica Moldova ha subito pesanti conseguenze dovute
alla crisi economica mondiale. In tale periodo, caratterizzato dalla
diminuzione delle esportazioni e da una forte regressione di trasferimenti
monetari provenienti dall'estero, si è inoltre manifestata una maggiore
instabilità politica. Complessivamente l'economia moldava è diminuita del
6.5 %. Il governo recentemente eletto è comunque stato in grado di
invertire la tendenza e nel 2010 l'economia è crescita del 6 %.
Attualmente la retribuzione media in Moldavia corrisponde a 180 Euro
mensili (cfr. sito internet del Ministero degli affari esteri (Auswärtiges Amt)
della Germania: > Länder, Reisen, Sicherheit
> Reise- und Sicherheitshinweise: Länder A-Z > Moldau >
Wirtschaftspolitik, attualizzato in febbraio 2011, visitato in marzo 2011).
8.3. Tenuto conto della situazione socioeconomica del Paese d'origine
della richiedente nonché delle differenze tra la Repubblica Moldova e la
Svizzera, la valutazione dell'UFM secondo cui il rischio di un'uscita non
conforme ai termini prestabiliti appaia relativamente elevato, non può
essere contestata. Effettivamente, a prescindere dal fatto che la
predisposizione a lasciare il proprio Paese d'origine è agevolata
allorquando parenti o conoscenti si trovano già all'estero, va osservato
che la pressione migratoria, come lo dimostra l'esperienza, risulta essere
più elevata in presenza di persone giovani che non hanno particolari
legami famigliari o professionali al loro Paese d'origine.
Trarre delle conclusioni basandosi unicamente sulla situazione generale del paese d'origine, porterebbe
tuttavia ad una valutazione dei fatti eccessivamente generalizzata. Occorre per tanto esaminare l'insieme
delle circostanze del caso concreto. In particolare gli obblighi familiari, sociali o professionali possono
costituire una prognosi favorevole in vista di una partenza regolare dalla Svizzera.
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9.
9.1. Per quanto riguarda i legami al Paese d'origine, dagli atti di causa
risulta che la richiedente ha quasi 27 anni, è nubile e non emerge
dall'incarto che abbia figli, non le incombe pertanto alcun obbligo
famigliare, come asserito a giusto titolo dall'autorità inferiore. Quale
attività lavorativa, nel formulario di richiesta del visto del 13 gennaio 2010,
l'interessata ha annotato di essere casalinga. Ora, questa attività, che
stando al suo significato, risulta essere un'attività di dedizione ai lavori
della propria casa, non appare vincolante. La situazione personale,
famigliare e professionale della richiedente, considerata nel suo insieme,
non permette di affermare che abbia dei vincoli al suo Paese a tal punto
profondi da rendere sufficientemente verosimile il suo rientro in Moldavia.
9.2. Visto quanto precede, il mero desiderio espresso dal ricorrente,
perfettamente comprensibile, di invitare la cognata in Svizzera non può
costituire di per sé un motivo giustificante la concessione del visto.
Tenuto conto del numero importante di domande di concessioni
dell'autorizzazione d'entrata inoltrate, le autorità elvetiche devono
prendere in considerazione il rischio risultante dal fatto che la persona a
beneficio d'un visto d'entrata non lasci la Svizzera entro i termini del suo
soggiorno ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LStr. In tali circostanze le autorità
competenti sono state portate ad adottare una politica d'ammissione
restrittiva e a procedere ad una severa limitazione del numero delle
autorizzazioni d'entrata nello spazio Schengen.
Da quanto precede il Tribunale constata che si è in presenza di un rischio migratorio elevato e che
pertanto, il rilascio del visto a favore della richiedente non può essere concesso.
9.3. L'autorità di prime cure ha quindi rilevato a giusto titolo che l'uscita
dallo spazio Schengen entro i termini stabiliti dopo un soggiorno per visita
non era sufficientemente garantita. La correttezza di tale valutazione non
può essere messa in discussione neppure dalle dichiarazioni di garanzia
formulate dal ricorrente. A questo titolo giova sottolineare che la buona
fede e l'onestà dell'invitante non sono messe in discussione. In effetti
nell'esame del rischio di un'uscita non conforme ai termini è rilevante in
prima linea il possibile comportamento dell'invitata dedotto dalla
documentazione agli atti. Solo quest'ultima è in grado di assicurare la
partenza dallo spazio Schengen entro i termini stabiliti. Considerato
l'insieme delle circostanze del caso, le dichiarazioni fornite dal ricorrente
non sono tali da impedire alla richiedente di intraprendere i passi
necessari per stabilirvisi durevolmente (cfr. DTAF 2009/27 consid. 9).
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Infine va osservato che le garanzie finanziarie fornite dall'ospitante
costituiscono delle semplici dichiarazioni d'intenzione prive di effetti
giuridici le quali non permettono di garantire la volontà della richiedente di
uscire dallo spazio Schengen e di assicurarne la partenza entro i termini
stabiliti.
9.4. Per quanto concerne la censura inerente alla violazione della parità
di trattamento sollevata dal ricorrente, in particolare concernente la
situazione della persona menzionata nell'atto di ricorso, il Tribunale
sottolinea che nell'ambito delle autorizzazioni d'entrata è determinante la
situazione personale dell'interessato, in particolare i legami familiari e
professionali di quest'ultimo con il suo Paese d'origine per cui risulta
essere estremamente difficile effettuare dei paragoni tra diverse cause
(cfr. sentenze del TAF C-3015/2008 del 22 maggio 2009 e C-7306/2007
del 2 settembre 2008). D'altronde, va evidenziato che il principio della
parità di trattamento non può essere invocato per beneficiare di un diritto
accordato illegalmente ad una terza persona, in particolare qualora non si
possa presupporre che l'autorità competente persista in tale pratica
illegale (cfr. DTF 134 V 34 consid. 9; 127 II 113 consid. 9). In sede di
replica e nella sua ultima istanza del 6 febbraio 2011, il ricorrente si è poi
prevalso di questa argomentazione in termini generali, senza referenze
chiare e motivazioni dettagliate, venendo pertanto meno al suo dovere di
sostenere e sostanziare le proprie affermazioni e di fornire le indicazioni
necessarie al fine di permettere le verifiche delle sue argomentazioni (cfr.
in particolare la sentenza del Tribunale federale 2A.449/1999 del 10
gennaio 2000 consid. 4a/bb); infine va sottolineato che ogni fattispecie è
trattata singolarmente alla luce delle proprie particolarità, di modo che il
fatto che altre persone abbiano ottenuto dei visti non è determinante.
Pertanto la richiesta in ordine alla visione di tutti gli incarti concernenti le
concessioni di un visto non può essere accolta.
10.
Ne discende che l'UFM con decisione del 10 maggio 2010 non ha né
violato il diritto federale né abusato del suo potere di apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto i
fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata (art.
49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
11.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a carico
del ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1 a 3 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
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cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali di fr. 700.- sono poste a carico del ricorrente e sono
computate con l'anticipo spese dello stesso importo versato alla cassa del
Tribunale il 27 maggio 2010.
3.
Comunicazione a:
– ricorrente (Raccomandata)
– autorità inferiore (incarto n. di rif. SYMIC … di ritorno)
– Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarto
cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani
Data di spedizione:
Mara Vassella