B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-3607/2011
A r r ê t d u 6 s e p t e m b r e 2 0 1 2
Composition
Jean-Daniel Dubey (président du collège),
Elena Avenati-Carpani, Ruth Beutler, juges,
Jean-Luc Bettin, greffier.
Parties
A._______,
représentée par Maître Stephen Gintzburger, (…),
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Interdiction d'entrée.
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Faits :
A.
A._______, ressortissante de l'Etat d'Israël, née le 5 octobre 1950, a ef-
fectué, à de nombreuses reprises ces dernières années, des séjours tou-
ristiques en Suisse, principalement à Villars-sur-Ollon.
B.
Par ordonnance du 25 mars 2008, le juge d'instruction de l'arrondisse-
ment de l'Est vaudois a reconnu A._______ coupable de diffamation et
d'injure et l'a condamnée à une peine de sept jours-amende avec sursis
durant deux ans.
Cette condamnation pénale n'a pas été suivie par le prononcé d'une in-
terdiction d'entrée.
C.
C.a Le 15 septembre 2010, une demande de permis pour séjour tempo-
raire pour traitement médical est parvenue à l'Office fédéral des migra-
tions (ODM), demande qui a été transmise au Service de la population du
canton de Vaud (ci-après : SPOP-VD) comme objet de sa compétence.
Cette requête, adressée par A._______ sous forme électronique, conte-
nait en pièce jointe un certificat du docteur (…), attestant que sa patiente
n'était pas apte à voyager entre le 27 août et le 31 décembre 2010.
C.b Dans le cadre de l'instruction de ladite requête, il est apparu que
A._______ avait contracté auprès de la CSS Assurance une assurance –
"assurance du médecin de famille Profit (LAMal)" – s'affiliant ainsi à l'as-
surance obligatoire pour les soins en cas de maladie au sens de la loi fé-
dérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal ; RS 832.10).
D.
Le 21 décembre 2010, A._______ a quitté la Suisse (cf. carte de sortie
versée au dossier VD 873'555). Elle y est toutefois revenue peu après, au
plus tard dans le courant du mois d'avril 2011 (cf. lettre du bureau des
étrangers de Villars datée du 19 avril 2011).
E.
Le 31 janvier 2011, le bureau des étrangers de la Commune de Villars a
adressé un courrier au SPOP-VD ayant la teneur suivante : "[…] Nous
vous confirmons le départ de A._______ pour Israël en date du
21 décembre 2010. Nous vous informons que selon des sources non offi-
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cielles, A._______ souffrirait de schizophrénie. Durant des précédents sé-
jours touristiques en Suisse et notamment à Villars, elle aurait été inter-
née plusieurs fois dans des cliniques telles que Nant. […]. Nous avons
constaté du caractère instable et des propos souvent incohérents de
Mme A._______ lors de nos différents échanges tant au guichet qu'au té-
léphone lors de la procédure de demande de prolongation du visa. Il était
souvent impossible de lui demander des documents ou des explications
car elle n'écoutait pas et faisait des monologues. Il est à relev[er] que du-
rant ses séjours touristiques à Villars, elle s'est fait[e] expulser de la plu-
part des établissements où elle logeait […]. De plus, plusieurs plaintes
ont été émises de la part de certains habitants de la commune. Au vu de
son comportement, nous espérons que Mme A._______ ne revienne pas
de sitôt sur notre Commune. […]".
F.
F.a Le 21 avril 2011, le SPOP-VD a déposé une demande auprès de
l'ODM afin qu'il prononce une interdiction d'entrée à l'égard de
A._______.
F.b Par décision du 28 avril 2011, l'ODM a prononcé à l'encontre de
A._______ une interdiction d'entrée d'une durée d'un peu moins de trois
ans, valable jusqu'au 20 avril 2014. L'autorité de première instance a mo-
tivé sa décision comme suit : "Atteinte et mise en danger de la sécurité et
de l'ordre publics pour infraction à l'article 2, alinéa 1, lettre b de l'Ordon-
nance du 27 juin 1995 sur l'assurance maladie (OAMal), l'intéressée s'est
affiliée à une assurance maladie sans en avoir le droit, et pour des motifs
de troubles de l'ordre public (art. 67 LEtr)".
L'ODM a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.
F.c Dite décision a été notifiée à l'intéressée à l'aéroport de Zurich, alors
qu'elle était en partance de Suisse, le 25 mai 2011.
G.
A l'encontre de cette décision, A._______ interjette recours par mémoire
daté du 23 juin 2011. Elle conclut à l'annulation de la décision querellée,
subsidiairement, à la limitation de la durée de l'interdiction d'entrée à six
mois et, plus subsidiairement, à ce que la durée de la mesure soit fixée
au maximum à deux ans. Elle requiert en outre la restitution de l'effet
suspensif au recours.
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A l'appui de son pourvoi, la recourante conteste avoir commis une quel-
conque infraction à l'ordonnance du 27 juin 1995 sur l'assurance-maladie
(OAMal ; RS 832.102). Par ailleurs, elle estime que le fait de s'être affiliée
à une caisse maladie ne constitue pas une entorse à une représentation
non écrite de l'ordre.
La recourante rappelle en outre que, dans sa décision du 28 avril 2011,
l'ODM ne se réfère pas à l'ordonnance de condamnation pénale qu'elle
s'est vu infliger le 25 mars 2008 (cf. ci-dessus, let. B), laquelle contient
"une faute juridique manifeste" (cf. mémoire de recours, p. 9).
Au surplus, A._______ soutient que ni son état de santé, ni une préten-
due et contestée instabilité, ni des propos prétendument incohérents, ni
des monologues ne constituent des atteintes à la sécurité et à l'ordre pu-
blics.
Par lettre du 29 juin 2011, la prénommée a spontanément complété son
mémoire de recours par des informations relatives à un conflit privé l'op-
posant à "un baron local, M. (…), de l'immobilier de Villars-sur-Ollon"
(cf. lettre du 29 juin 2011, p. 1).
En annexe à son pourvoi et à sa lettre du 29 juin, la recourante a versé
dix-sept pièces en cause.
H.
Par décision incidente du 26 juillet 2011, le Tribunal administratif fédéral
(ci-après : le Tribunal) a rejeté la requête de restitution de l'effet suspen-
sif.
I.
Par ses observations datées du 3 août 2011, l'autorité de première ins-
tance conclut au rejet du recours.
Elle précise que les faits reprochés A._______ – condamnation à sept
jours-amende avec sursis pour diffamation et injure le 25 mars 2008,
troubles à l'ordre public, expulsion de plusieurs établissements où la re-
courante logeait, plaintes d'habitants, conclusion d'un contrat d'assuran-
ce-maladie de base auprès de la "CSS Assurance-Maladie SA" – sont
clairement établis et justifient le prononcé d'une interdiction d'entrée.
J.
Le 2 septembre 2011, la recourante a déposé une réplique par laquelle
elle déclare persister dans ses conclusions.
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Il sera fait mention, si nécessaire, dans la partie en droit, des arguments
qui y sont développés.
En annexe à cette réplique, la prénommée verse une nouvelle pièce au
dossier, à savoir une déclaration écrite de la dénommée Evelyne Isoz.
K.
En date du 3 novembre 2011, le Tribunal d'arrondissement de l'Est vau-
dois a pris acte du retrait de plusieurs plaintes pénales qui avaient été
déposées à l'encontre de A._______ et qui avaient fait l'objet d'une conci-
liation, le 1er février 2010, aux termes de laquelle la prénommée avait
présenté ses excuses aux plaignants et s'était engagée à ne plus les im-
portuner à l'avenir.
L.
Le 30 novembre 2011, la recourante a adressé, de manière spontanée,
un courrier à l'autorité de céans, accompagné de deux pièces complé-
mentaires. Elle y indique qu'elle se rendait fréquemment à Anvers, en
Belgique, pour y développer des activités dans le commerce de diamants,
mais que la décision entreprise l'en empêche.
M.
Après avoir pris connaissance des derniers écrits de A._______ et du re-
trait des plaintes pénales (cf. ci-dessus, let. J et K), l'autorité de première
instance a déposé une duplique, confirmant la teneur de sa décision du
28 avril 2011.
Cette duplique a été communiquée à la recourante.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le Tribunal,
en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA ; RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière d'interdiction d'entrée prononcées
par l'ODM – lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle
que définie à l'art. 33 let. d LTAF – sont susceptibles de recours au Tribu-
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nal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83
let. c ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS
173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 A._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans
la forme et dans les délais prescrits par la loi, le recours est recevable
(cf. art. 50 et art. 52 PA).
2.
La recourante peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédé-
ral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte et incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la
décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme
autorité de recours (cf. art. 49 PA).
A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les
motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter
le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, elle
prend en considération l'état de fait régnant au moment où elle statue
(cf. ATAF 2011/1 consid. 2).
3.
A l'examen du dossier, il apparaît que l'ODM n'a pas informé la recouran-
te qu'il entendait prononcer une mesure d'interdiction d'entrée à son en-
droit et ne lui a pas donné l'occasion de se déterminer avant de rendre la
décision d'interdiction d'entrée en Suisse le 28 avril 2011. Quand bien
même le grief d'une éventuelle violation du droit d'être entendu n'a pas
été soulevé par A._______ dans ses différentes écritures, il y a lieu d'ana-
lyser d'office cette question (cf. ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème édition,
Zurich 1998, p. 46, ch. 130).
3.1 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédé-
rale du 28 avril 1999 (Cst. ; RS 101), comprend notamment le droit de
s'exprimer, le droit de consulter le dossier, le droit de faire administrer des
preuves et de participer à leur administration, le droit d'obtenir une déci-
sion motivée et le droit de se faire représenter ou assister. Il est consacré,
en procédure administrative fédérale, par les art. 26 à 28 (droit de consul-
ter les pièces), les art. 29 à 33 (droit d'être entendu stricto sensu) et
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l'art. 35 PA (droit d'obtenir une décision motivée). L'art. 30 al. 1 PA prévoit
en particulier que l'autorité entend les parties avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, soit le droit d'exposer ses argu-
ments de droit, de fait ou d'opportunité, de répondre aux objections de
l'autorité et de déterminer sur les autres éléments du dossier (cf. ATF 135
I 279 consid. 2.3, ATF 132 II 485 consid. 3, ATF 126 I 7 consid. 2b,
ATF 124 II 132 consid. 2b, et la jurisprudence citée ; ATAF 2010/53
consid. 13.1 ; cf. également THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit admi-
nistratif, Genève / Bâle / Zurich 2011, p. 509, ch. 1528).
3.2 Le droit d'être entendu est de nature formelle. Sa violation entraîne en
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chan-
ces de succès du recours. Le fait que l'octroi du droit d'être entendu ait
pu, dans le cas particulier, être déterminant pour l'examen matériel de la
cause, soit que l'autorité ait pu être amenée de ce fait à une appréciation
différente des faits pertinents, ne joue pas de rôle (cf. ATF 137 I 195
consid. 2.2, ainsi que ATAF 2007/30 consid. 5.5.1 et ATAF 2007/27 con-
sid. 10.1 ; cf. également PATRICK SUTTER, in : Christoph Auer / Markus
Müller / Benjamin Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zurich / Saint-Gall 2008, ad art. 29 PA,
ch. 16, et ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Lausanne / Zurich / Berne
2008, p. 153, ch. 3.110).
3.3 Ce principe doit toutefois être relativisé, dès lors qu'une éventuelle
violation du droit d'être entendu en première instance peut exceptionnel-
lement être réparée lorsque l'administré a eu la possibilité de s'expliquer
librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi
étendue que celle de l'inférieure (cf. ATF 137 I 135 consid. 2.3.2,
ATF 133 I 201 consid. 2.2, ATF 130 II 530 consid. 7.3). Si le principe de
l'économie de procédure peut justifier que l'autorité de recours s'abstien-
ne de retourner le dossier à l'autorité de première instance pour la répara-
tion de ce vice formel, il convient néanmoins d'éviter que les violations
des règles de procédure soient systématiquement réparées par l'autorité
de recours, faute de quoi les règles de procédure auxquelles sont tenues
de se soumettre les autorités de première instance perdraient de leur
sens (cf. PATRICK SUTTER, op. cit., ch. 18 ad art. 29 PA ; cf. également
ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, op. cit., p. 154,
ch. 3.112, et les références citées).
3.4 En l'espèce, il appert que l'ODM a prononcé, en date du 28 avril 2011,
une interdiction d'entrée d'une durée légèrement inférieure à trois ans à
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l'encontre de A._______ sans lui avoir préalablement donné la possibilité
de s'exprimer. L'examen détaillé du dossier amène le Tribunal à constater
que l'autorité inférieure disposait de l'adresse de la prénommée en Israël,
pays dans lequel elle est retournée en décembre 2010. Preuve en est
l'adresse figurant sur la décision querellée. De surcroît, la décision liti-
gieuse ne revêtait aucun caractère d'urgence qui aurait permis à l'ODM
de renoncer à entendre l'intéressée en application de l'art. 30 al. 2 let. e
PA. D'une manière générale, pour appliquer la clause du péril en la de-
meure, il faut non seulement que la mesure à prendre soit temporelle-
ment urgente, mais aussi qu'un intérêt public ou privé important le justifie.
Autrement dit, l'autorité doit mettre en balance l'intérêt au prononcé im-
médiat de la mesure et celui des parties au respect de leur droit d'être en-
tendu (cf. THIERRY TANQUEREL, op. cit., p. 510, ch. 1534). Or, en l'espèce,
il n'y avait pas urgence pour l'ODM à statuer, de sorte que l'intérêt au
prononcé immédiat d'une mesure d'interdiction d'entrée aurait dû céder le
pas à l'intérêt de la recourante à être entendue avant que pareille déci-
sion ne fût prise à son endroit.
Le fait pour l'ODM de ne pas avoir octroyé la possibilité à A._______ de
faire valoir ses arguments avant de prendre une décision n'est pas
conforme aux critères définis par la jurisprudence et la doctrine exposés
ci-dessus. En outre, le respect du droit d'être entendu est d'autant plus
important en matière d'interdiction d'entrée qu'il s'agit d'une mesure parti-
culièrement incisive, dès lors qu'elle a pour effet d'empêcher son destina-
taire de pénétrer à nouveau en Suisse et dans l'Espace Schengen pour
un laps de temps relativement long, l'effet de la mesure étant étendu à
celui-ci par le signalement de l'intéressée dans le Système d'information
Schengen (SIS ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-5261/2009 du
19 juillet 2010, consid. 3.3 et les arrêts cités).
3.5 Il ressort de ce qui précède que l'autorité de première instance a violé
le droit d'être entendue de A._______ en omettant de lui donner la possi-
bilité de s'exprimer avant de rendre la décision d'interdiction d'entrée du
28 avril 2011. Ce vice formel, vu sa gravité, ne peut être guéri dans le ca-
dre de la présente procédure de recours, ce d'autant moins que les faits
de la cause ont été établis de manière incomplète (cf. ci-après, consid. 4).
4.
En effet, dans sa décision d'interdiction d'entrée datée du 28 avril 2011,
l'autorité inférieure a estimé que A._______ avait attenté à la sécurité et à
l'ordre publics et les avait mis en danger pour avoir violé l'art. 2 al. 1 let. b
OAMal, mais également "pour des motifs de troubles de l'ordre public",
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sans autre précision. Par la suite, dans sa réplique du 3 août 2011, l'auto-
rité de première instance a fait mention d'un courrier électronique du Bu-
reau des étrangers de Villars-sur-Ollon daté du 29 septembre 2010 et
d'un courrier, de cette même autorité, du 31 janvier 2011. Le courrier
électronique relevait, de manière laconique, que la prénommée était
connue de la police locale en raison de troubles à l'ordre public. Quant à
la lettre du 31 janvier 2011, elle abordait, au conditionnel, l'état de santé
de la recourante, émettait quelques considérations sur le caractère de
cette dernière, soulignait les difficultés à obtenir d'elle des documents et
des explications et faisait état de plaintes et de plusieurs expulsions
d'établissements publics. Avant de prononcer une interdiction d'entrée sur
la base de ces documents notamment, l'autorité de première instance au-
rait dû vérifier ces diverses allégations, dont certaines s'apparentent plus
à des rumeurs qu'à des faits, procéder à une instruction en bonne et due
forme permettant de déterminer si A._______ avait effectivement attenté
et mis en danger la sécurité et l'ordre publics. En omettant de le faire,
l'ODM a procédé à une constatation incomplète des faits pertinents au
sens de l'art. 49 let. b PA. Une instruction complémentaire se justifiait
d'autant plus que, par la suite, l'état de fait s'est modifié en ce sens que
les plaintes pénales déposées contre la recourante ont été retirées
(cf. prononcé rendu le 3 novembre 2011 par le Tribunal d'arrondissement
de l'Est vaudois). Or, bien que le Tribunal ait donné à l'ODM la possibilité,
par ordonnance du 8 décembre 2011, de revoir sa position, ledit office a
dupliqué, le 28 décembre 2011, en précisant qu'aucun élément nouveau
n'était susceptible de modifier son appréciation.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision querellée
annulée et l'affaire renvoyée à l'autorité de première instance afin qu'elle
procède à l'instruction de la cause et entende la recourante préalable-
ment au prononcé d'une nouvelle décision.
Au demeurant, sans vouloir préjuger du sort de la cause sur le plan du
droit matériel, le Tribunal rend l'ODM attentif, lorsqu'il statuera à nouveau,
aux arguments de la recourante, développés dans son mémoire de re-
cours et sa réplique et se rapportant à l'art. 2 al. 1 let. b OAMal, lesquels
ne paraissent de prime abord pas dénués de tout fondement.
6.
6.1 Compte tenu de l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de pro-
cédure (cf. art. 63 al. 1 [a contrario] à 3 PA).
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6.2 Il convient par ailleurs d'allouer à la recourante des dépens pour les
frais indispensables et relativement élevés occasionnés par la présente
procédure de recours (cf. art. 64 al. 1 PA, en relation avec les art. 7 et 8
du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tri-
bunal administratif fédéral du 21 février 2008 [FITAF ; RS 173.320.2]). En
l'absence de décompte de prestations, le Tribunal fixe l'indemnité sur la
base du dossier (cf. art. 14 al. 2 FITAF). Au vu de l'ensemble des circons-
tances du cas, de l'importance de l'affaire, du degré de difficulté de cette
dernière et de l'ampleur du travail accompli par le mandataire, le Tribunal
estime, au regard des art. 8 ss FITAF, que le versement d'un montant de
1'500 francs à titre de dépens (TVA comprise) à la recourante apparaît
comme équitable en la présente cause.
(dispositif page suivante)
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Page 11
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision est annulée et le dossier de la cause renvoyé à l'ODM pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 900 francs,
versée le 4 juillet 2011, sera restituée à la recourante par le service finan-
cier du Tribunal.
4.
Un montant de 1'500 francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à
charge de l'autorité inférieure.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante, par l'entremise de son mandataire (recommandé ;
annexe : formulaire "adresse de paiement" à retourner au Tribunal,
dûment rempli, au moyen de l'enveloppe ci-jointe)
– à l'autorité inférieure, avec le dossier SYMIC (…) en retour
– en copie, au Service de la population du canton de Vaud, pour
information, avec le dossier VD (…) en retour (recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Jean-Daniel Dubey Jean-Luc Bettin
Expédition :