Cour III
C-363/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 0 a v r i l 2 0 0 8
Bernard Vaudan (président du collège), Ruth Beutler,
Blaise Vuille, juges,
Georges Fugner, greffier.
A._______,
représenté par Centre Social Protestant (CSP),
rue du Village-Suisse 14, case postale 171,
1211 Genève 8
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne
autorité inférieure.
exception aux mesures de limitation.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-363/2006
Faits :
A.
A._______, ressortissant du Kosovo né en 1956, a déposé, le 23
janvier 2006, une demande d'autorisation de séjour auprès de l'Office
de la population du canton de Genève (ci-après: OCP). A l'appui de sa
requête, il a déclaré être arrivé en Suisse le 31 décembre 1991, y
avoir depuis lors vécu clandestinement et travaillé dans le "domaine
du jardinage" à l'entière satisfaction des bénéficiaires de ses services.
Il a relevé en outre qu'il s'était toujours bien comporté en Suisse, s'y
sentait parfaitement intégré et n'envisageait pas de retourner au
Kosovo, bien que son épouse et ses quatre enfants vivaient tous dans
ce pays.
Entendu par l'OCP le 8 mars 2006 dans le cadre de l'examen de sa
situation personnelle, A._______ a exposé être venu en Suisse pour y
trouver du travail, précisant que, malgré sa formation universitaire, il
avait travaillé au Kosovo dans le bâtiment pour faire vivre sa femme et
ses quatre enfants, âgés respectivement de 21, 19, 18 et 16 ans. Il a
énuméré ses divers employeurs en Suisse, déclaré avoir toujours
subvenu à ses besoins et souligné avoir réussi son intégration sociale
en Suisse, comme le démontraient les nombreuses déclarations
écrites de soutien et de recommandation qu'il a jointes au dossier.
B.
Le 9 mai 2006, l'OCP a informé A._______ qu'il était disposé à
soumettre sa demande d'autorisation de séjour à l'ODM sous l'angle
de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre
des étrangers (aOLE de 1986, RO 1986 1791).
C.
Le 18 mai 2006, l'Office fédéral a informé l'intéressé de son intention
de ne pas l'exempter des mesures de limitation au sens de la
disposition précitée, tout en lui donnant la possibilité de faire part de
ses observations dans le cadre du droit d'être entendu.
D.
Dans ses déterminations du 7 juin 2006, A._______ a rappelé qu'il
séjournait depuis 15 ans en Suisse, qu'il s'y était bien intégré sur le
plan social et professionnel, qu'il y avait toujours assumé son
indépendance financière et qu'un retour au Kosovo le plongerait dans
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la détresse, dès lors qu'il n'avait que peu de chances d'y retrouver un
emploi à son âge et ne serait ainsi plus en mesure d'entretenir sa
famille.
E.
Le 20 juin 2006, l'ODM a prononcé à l'endroit de A._______ une
décision de refus d'exception aux mesures de limitation. L'autorité
inférieure a retenu en particulier que le prénommé ne pouvait pas se
prévaloir d'un comportement irréprochable en Suisse dès lors qu'il
avait délibérément enfreint les prescriptions de police des étrangers, ni
d'un séjour régulier en ce pays, tout en estimant qu'il ne pouvait faire
valoir les inconvénients résultant d'une situation dont il était
responsable pour y revendiquer l'octroi d'un titre de séjour à caractère
durable. L'ODM a considéré en outre que l'importance de son séjour
en Suisse devait être relativisée par rapport aux nombreuses années
qu'il avait passées dans son pays d'origine, dans lequel résidaient
encore son père, plusieurs frères et soeurs, son épouse et ses quatre
enfants, si bien qu'un retour au Kosovo ne devait pas l'exposer à des
obstacles insurmontables.
F.
Dans le recours qu'il a interjeté contre cette décision le 26 juillet 2006,
A._______ a repris l'argumentation développée dans ses
déterminations à l'ODM du 7 juin 2006, tout en soulignant la durée de
son séjour en Suisse, sa stabilité professionnelle, son engagement
syndical, ses bonnes connaissances du français et son bon
comportement général en Suisse. Il a conclu à l'annulation de la
décision attaquée et à l'octroi d'une exception aux mesures de
limitation au sens de l'art. 13 let. f aOLE.
G.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet, le 5
septembre 2006.
H.
Invité à se déterminer sur le préavis de l'ODM, le recourant s'est
référé, le 27 septembre 2006, à ses précédentes allégations.
I.
Répondant à l'invitation du Tribunal à lui communiquer les éventuelles
modifications survenues dans sa situation personnelle depuis ses
déterminations du 27 septembre 2006, le recourant a précisé avoir
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trouvé un nouveau poste de travail en qualité d'employé polyvalent
auprès de l'Association Logements Temporaires à Genève.
Droit :
1.
1.1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 et à l'art. 34 LTAF.
En particulier, les décisions en matière d'exception aux mesures de
limitation (cf. art. 13 let. f aOLE), prononcées par l'ODM - lequel
constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art.
33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au TAF, qui statue
définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 5
de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS
173.110] applicable mutatis mutandis aux exceptions aux nombres
maximums).
1.2.
L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur les
étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné
l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (aLSEE de 1931, RS 1 113),
conformément à l'art. 125 LEtr, en relation avec le chiffre I de son
annexe, ainsi que celle de certaines ordonnances d'exécution, telle
que l'aOLE (cf. art. 91 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à
l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA, RS
142.201]). Dès lors que la demande qui est l'objet de la présente
procédure de recours a été déposée avant l'entrée en vigueur de la
LEtr, l'ancien droit (matériel) demeure applicable, conformément à la
réglementation transitoire de l'art. 126 al. 1 LEtr.
1.3.
Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou
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d'arbitrage ou devant les services des recours des départements au
1er janvier 2007 sont traités par le TAF (dans la mesure où il est
compétent) selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 LTAF).
1.4.
Conformément à la réglementation transitoire de l'art. 126 al. 2 LEtr, la
procédure relative aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur
de la LEtr, le 1er janvier 2008, est régie par le nouveau droit.
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
2.
A._______, qui est directement touché par la décision entreprise, a
qualité pour recourir (cf. art. 48 PA). Son recours, présenté dans la
forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et art.
52 PA).
3.
A teneur de l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral examine les
décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir de cognition. Le
recourant peut invoquer non seulement le grief de violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi
que celui de la constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents, mais aussi le moyen de l'inopportunité pour autant qu'une
autorité cantonale n'ait pas statué sur le même objet en tant
qu'instance de recours. Il en découle que le Tribunal administratif
fédéral n'a pas seulement à déterminer si la décision de
l'administration respecte les règles de droit, mais également si elle
constitue une solution adéquate eu égard aux faits (ANDRÉ MOSER, in
MOSER/UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurs-
kommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 2.59 ss). Dans
sa décision, il prend en considération l'état de fait et de droit régnant
au moment où il statue (ATF 129 II 215 consid. 1.2, publication
partielle de l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003),
sous réserve du considérant 1.2 ci-dessus. Par ailleurs, le Tribunal
administratif fédéral n'est en aucun cas lié par les motifs invoqués à
l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA). Il peut s'écarter des considérants
juridiques de la décision attaquée aussi bien que des arguments des
parties.
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4.
4.1.
En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population
suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des
conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents
étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un
équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral, vu l'art. 18
al. 4 et l'art. 25 al. 1 aLSEE, a adopté des dispositions restrictives
d'admission tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les
étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (art. 1 aOLE).
4.2.
Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour
les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une
activité lucrative ou en entreprennent une. Ne sont pas comptés dans
les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation
de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de
considérations de politique générale (art. 13 let. f aOLE).
5.
A ce propos, il sied de relever que l'autorité fédérale n'est pas liée par
l'appréciation émise par le canton de Genève dans sa proposition du 9
mai 2006 s'agissant de l'exemption du recourant des nombres
maximums fixés par le Conseil fédéral.
En vertu de la réglementation au sujet de la répartition des
compétences en matière de police des étrangers entre la
Confédération et les cantons, si ces derniers doivent se prononcer au
préalable sur la délivrance des autorisations de séjour hors contingent,
la compétence décisionnelle en matière de dérogations aux conditions
d'admission au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, et jusqu'au 31
décembre 2007 en matière d'octroi d'exceptions aux mesures de
limitation au sens de l'art. 13 let. f aOLE, appartient toutefois à la
Confédération, plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 99 LEtr en
relation avec l'art. 85 OASA, voir également à cet égard le chiffre 1.3.2
des Directives et Commentaires de l'ODM, en ligne sur le site de
l'ODM > Thèmes > Bases légales > Directives et commentaires >
Domaine des étrangers > Procédure et compétence, version
01.01.2008 ; ATF 119 Ib 33 consid. 3a p. 39, traduit en français dans
Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I 226 consid. 3a p. 230 ; PETER
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KOTTUSCH, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine
Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990 p. 155, valable mutatis mutandis pour
le nouveau droit) et au TAF, en vertu de l'effet dévolutif du recours
(cf. art. 54 PA).
6.
6.1.
L'exception aux nombres maximums prévue par l'art. 13 let. f aOLE a
pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe,
seraient soumis au contingentement des autorisations de séjour, mais
pour lesquels l'application du système des nombres maximums
apparaît, par suite de circonstances particulières, comme trop
rigoureuse.
6.2.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f aOLE que cette disposition
dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions
pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées
de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se
trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que
ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à
la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière
accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux
restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves
conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a
lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas
particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément
que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour
échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que
l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période,
qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que
son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui
seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa
relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille
vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet
égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le
requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement
pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une
exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF
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130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110 consid. 2, 123 II
125 consid. 2 et 5b/aa; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du
Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit
administratif et de Droit fiscal [RDAF] I 1997, p. 267ss).
6.3.
En référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal
administratif fédéral à confirmé que, de manière générale, des séjours
effectués sans autorisation idoine ne doivent pas être pris en compte
dans l'examen d'un cas de rigueur et que la longue durée d'un tel
séjour n'est donc pas un élément constitutif d'un cas personnel
d'extrême gravité (ATAF 2007/16 consid. 5.4 et jurisprudence citée).
De même, dans l'examen d'un cas de rigueur, il n'y a pas lieu de
définir à l'intention des personnes ayant séjourné illégalement dans ce
pays des critères particuliers et de leur accorder un traitement de
faveur – par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné en Suisse
dans le respect de la réglementation de police des étrangers – dans
l'appréciation de leur situation (ATF 130 II 39 consid. 5.4). Sinon,
l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte
récompensée (ATF 130 II 39 consid. 3).
7.
7.1.
En l'espèce, il ressort des déclarations du recourant qu'il séjourne en
Suisse depuis le 31 décembre 1991, alors que les pièces versées au
dossier confirment sa présence en Suisse depuis 1994. A._______
comptabilise ainsi, quoi qu'il en soit, plus de dix ans de séjour en
Suisse à l'insu des autorités de ce pays, la question de savoir s'il
réside en Suisse déjà depuis la fin de l'année 1991 ou seulement
depuis 1994 n'étant pas décisive pour l'issue du présent litige. En
outre, depuis le dépôt de la demande de régularisation de ses
conditions de séjour le 23 janvier 2006 il réside en Suisse au bénéfice
d'une simple tolérance cantonale. Or, un tel séjour, de par son
caractère provisoire et aléatoire, ne saurait être considéré comme un
élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité (ATAF
2007/16 consid. 7, arrêt du Tribunal fédéral 2A.222/2006 du 4 juillet
2006 consid. 3.2 et 2A.540/2005 du 11 novembre 2005). Au
demeurant, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse
pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet pas
d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent
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d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier
l'existence d'un cas de rigueur (arrêt du Tribunal fédéral 2A.565/2005
du 23 décembre 2005). Dans ces circonstances, l'intéressé ne saurait
tirer parti de la simple durée de son séjour en Suisse pour bénéficier
d'une exception aux mesures de limitation. Le recourant se trouve en
effet, de ce point de vue, dans une situation comparable à celle de
nombreux étrangers qui sont appelés à quitter la Suisse au terme d'un
séjour autorisé ou non et qui, ne bénéficiant d'aucun traitement
particulier, demeurent soumis aux mesures de limitation.
Cela étant, il convient d'examiner les critères d'évaluation qui, autres
que la seule durée du séjour en Suisse, pourraient justifier une
exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f aOLE.
7.2.
Comme exposé ci-avant (consid. 6.2), le fait que l'étranger ait séjourné
en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré
socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas
fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas
d'extrême gravité (ATF 128 II 200 consid. 4 et les arrêts cités). En
effet, faut-il encore que le refus de soustraire l'intéressé aux
restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves
conséquences. Autrement dit, il est nécessaire que ses conditions de
vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des
étrangers, soient mises en cause de manière accrue.
In casu, force est de constater que, comparée à la situation de la
moyenne des étrangers qui ont passé autant d'années en Suisse,
l'intégration socio-professionnelle du recourant ne revêt aucun
caractère exceptionnel. En effet, bien que le Tribunal administratif
fédéral ne remette nullement en cause les efforts d'intégration qu'il a
accomplis, ni les contacts qu'il a pu établir avec la population locale, il
ne saurait pour autant considérer que celui-ci se soit créé avec ce
pays des attaches professionnelles ou sociales à ce point profondes et
durables qu'il ne puisse plus raisonnablement envisager un retour
dans son pays d'origine. S'agissant des relations de travail, d'amitié ou
de voisinage qu'il a nouées durant son séjour sur le territoire
helvétique, elles ne sauraient non plus justifier une exception aux
mesures de limitation du nombre des étrangers. Au demeurant, les
pièces du dossier révèlent que depuis son arrivée en Suisse, le
recourant a certes, par son travail, assuré son indépendance
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financière. Force est toutefois de constater qu'au regard de la nature
de l'emploi (dans le domaine du jardinage) que A._______ a exercé en
Suisse, celui-ci n'a pas acquis de connaissances ou de qualifications
spécifiques telles qu'il ne pourrait plus les mettre en pratique dans son
pays d'origine et qu'il faille considérer qu'il a fait preuve d'une
évolution professionnelle remarquable en Suisse justifiant, à elle
seule, l'admission d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f aOLE
(cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.586/2006 du 6 décembre 2006 consid.
2.2 et les arrêts du Tribunal fédéral non publiés du 12 août 1996 en la
cause J. c/ DFJP, du 23 janvier 1998 dans la cause A. c/ DFJP et du 2
février 1999 dans la cause P. SA et B. c/ DFJP). De plus, le Tribunal de
céans relève que le comportement en Suisse de A._______ n'est pas
exempt de tout reproche. En effet, lors de son séjour en Suisse
jusqu'au dépôt de la demande de régularisation de ses conditions de
séjour, le prénommé a séjourné et travaillé dans ce pays de manière
totalement illégale. Même s'il ne faut pas exagérer l'importance des
infractions aux prescriptions de police des étrangers inhérentes à la
condition de clandestin, il n'est néanmoins pas contradictoire de tenir
compte de l'existence de telles infractions (ATF 130 précité
consid. 5.2). En effet, ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, l'attitude que
le recourant a adoptée pendant le séjour clandestin dans ce pays
contribue au marché condamnable du travail illégal.
Par ailleurs, il convient de rappeler ici que le recourant a passé les 35
premières années de sa vie au Kosovo. Il a ainsi passé dans son pays
d'origine toute sa jeunesse, son adolescence et une partie importante
de sa vie d'adulte, années qui apparaissent comme essentielles pour
la formation de la personnalité et, partant, pour l'intégration sociale et
culturelle (cf. ATF 123 II 125 consid. 5b/aa). Dans ces conditions, le
Tribunal administratif fédéral ne saurait considérer que son séjour sur
le territoire suisse, d'une durée certes importante, l'ait rendu
totalement étranger à sa patrie, dans laquelle séjournent plusieurs
membres de sa proche famille, dont son épouse et ses quatre enfants,
avec lesquels il a gardé des contacts réguliers, selon les informations
qu'il a fournies lors de son audition du 8 mars 2006 à l'OCP).
7.3.
Le Tribunal n'ignore pas que le retour du recourant dans son pays
d'origine après de nombreuses années passées en Suisse ne sera
pas exempt de difficultés. Rien ne permet toutefois d'affirmer que ces
difficultés seraient plus graves pour lui que pour n'importe lequel de
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ses concitoyens appelé à quitter la Suisse au terme de son séjour
dans ce pays.
C'est le lieu de rappeler qu'une exemption des nombres maximums
fixés par le Conseil fédéral n'a pas pour but de soustraire un
ressortissant étranger aux conditions de vie de son pays d'origine,
mais implique que celui-ci se trouve personnellement dans une
situation si rigoureuse qu'on ne saurait exiger de lui, compte tenu
notamment de l'intensité des liens qu'il a noués avec la Suisse, qu'il
tente de se réadapter à son existence passée. Comme l'a relevé le
Tribunal fédéral dans sa jurisprudence (cf. ATF 123 II 125
consid. 5b/dd p. 133), on ne saurait tenir compte des circonstances
générales (économiques, sociales, sanitaires ou scolaires) affectant
l'ensemble de la population restée sur place, auxquelles la personne
concernée sera également exposée à son retour, sauf si celle-ci
allègue d'importantes difficultés concrètes propres à son cas
particulier (telles une maladie grave ne pouvant être soignée qu'en
Suisse, par exemple), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
8.
Dans ces conditions, après une appréciation de l'ensemble des
circonstances, le Tribunal, à l'instar de l'autorité de première instance,
arrive à la conclusion que la situation du recourant n'est pas
constitutive d'un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13
let. f aOLE.
Il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 20 juin 2006,
l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de
manière inexacte ou incomplète ; en outre, la décision attaquée n'est
pas inopportune (cf. art. 49 PA).
Partant, le recours doit être rejeté.
Compte tenu de l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de
procédure à la charge du recourant (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 à 3 du
Règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
Page 11
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 700.--, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais
versée le 15 août 2006.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (recommandé),
- à l'autorité inférieure, dossier 2 228 117 en retour,
- à l'Office cantonal de la population, Genève (annexe: dossier
cantonal).
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Georges Fugner
Expédition :
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