B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-367/2014
Ar r ê t d u 1 0 j u i n 2 0 1 6
Composition
Yannick Antoniazza-Hafner (président du collège),
Jenny de Coulon Scuntaro, Blaise Vuille, juges,
Jean-Luc Bettin, greffier.
Parties
A._______,
représenté par le Bureau de consultations juridiques de
Caritas Suisse, (…),
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Rejet de la demande d'établissement d'un visa de retour ou
d'un passeport pour étrangers.
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Faits :
A.
A.a A._______, ressortissant d'origine palestinienne, né en Syrie en 1952,
s’est installé en 1981 en Arabie Saoudite où il a fondé une famille.
Lui-même, son épouse et leurs enfants ont déposé une demande d'asile à
l'aéroport de Genève-Cointrin le 22 septembre 2000. Les intéressés dispo-
saient de documents de voyage pour réfugiés palestiniens délivrés par la
Syrie, documents qu'ils ont volontairement détruits en arrivant en Suisse.
Par décision du 2 octobre 2000, l'Office fédéral des réfugiés (ODR ; actuel-
lement : Secrétariat d'Etat aux migrations [ci-après : SEM]) a rejeté la re-
quête d’asile et prononcé leur renvoi du territoire helvétique.
Statuant sur recours, la Commission suisse de recours en matière d'asile
(CRA ; actuellement : Tribunal administratif fédéral [ci-après : le Tribunal])
a confirmé cette décision par arrêt du 6 octobre 2000.
A.b Le 30 octobre 2000, le prénommé et sa famille ont déposé une nou-
velle demande d'asile au centre d'enregistrement de Bâle.
Par décision du 26 mars 2001, l'ODR a rejeté cette seconde requête d'asile
et prononcé le renvoi des intéressés de Suisse.
Par acte du 26 avril 2001, les requérants ont recouru contre ce prononcé.
Le 10 avril 2007, l'Office fédéral des migrations (ODM, devenu, à compter
du 1er janvier 2015, le SEM) a reconsidéré partiellement sa décision, esti-
mant que A._______ et son épouse devaient être mis au bénéfice d'une
admission provisoire en Suisse dès lors que leur refoulement n'était pas
raisonnablement exigible, compte tenu des particularités de leur situation.
Par arrêt du 17 décembre 2007, le Tribunal a rejeté le recours précité en
tant qu'il portait sur le refus d'octroi de l'asile et le renvoi, tout en constatant
qu'il était devenu sans objet pour ce qu'il concernait l'exécution du renvoi.
B.
Les 8 février (au moyen d'une lettre) et 20 mars 2013 (au moyen du formu-
laire ad hoc), A._______ a requis l'octroi d'un passeport pour étrangers
auprès du Service de la population et des migrants du canton de Fribourg
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(ci-après : SPOMI) dans le but de se rendre en Turquie pour régler, avec
son frère et sa sœur, des affaires de famille à la suite du décès de sa mère.
C.
C.a Dans un courrier daté du 15 avril 2013, l'ODM a constaté que les con-
ditions d'établissement du document sollicité par l'intéressé n'étaient mani-
festement pas remplies et lui a octroyé la possibilité de requérir une déci-
sion formelle susceptible de recours.
C.b A._______, par lettre du 1er mai 2013, a réitéré sa demande : "(…).
Malheureusement, étant réfugié palestinien vivant dans la diaspora, l'Auto-
rité Palestinienne n'est pas en mesure de me fournir une carte d'identité
palestinienne ni un passeport. (…). Suite au décès de ma mère en Syrie,
j'avais obtenu un certificat d'identité de la Suisse en 2012 échu le 4.4.2013
pour un an pour aller régler ses affaires. Je l'ai rendu à la Police des étran-
gers à Fribourg. Vu la situation politique en Syrie, je n'ai pas pu m'y rendre
mais je souhaite aller en Turquie, pays voisin, où je pourrai rencontrer mon
frère. (…)".
En annexe à sa missive, l'intéressé a produit un document, daté du 16 dé-
cembre 2011, de la "General Delegation of Palestine Bern-Switzerland",
mentionnant que les réfugiés palestiniens vivant dans la diaspora n'étaient
"actuellement" pas en mesure d'obtenir une carte d'identité palestinienne
ni un passeport de l'Autorité palestinienne.
Le 8 mai 2013, A._______ a adressé la version originale d'une attestation
de la Délégation Générale de Palestine à Berne – Section Consulaire, dont
le contenu était le suivant : "Sur la base des documents qui nous ont été
présenté(s), et d'après le registre d'état civil du ministère de l'intérieur de
l'Etat de Palestine, la Délégation Générale de Palestine à Berne atteste par
la présente que Mr A._______, né le 4/11/1952 en Syrie, est un réfugié
Palestinien et n'a pas de carte d'identité Nationale Palestinienne, et en con-
séquence il ne pourra retourner aux territoires de l'Autorité Palestinienne
qu'après "l'obtention de l'accord du côté israélien" par le biais d'un permis
de visiteur, d'un visa touristique ou dans le cadre d'une autorisation de ré-
unification familiale".
C.c Le 21 mai 2013, l'ODM a indiqué que les éléments contenus dans la
lettre du 1er mai 2013 ne l'amenait pas à une appréciation différente de la
situation et a invité A._______ à lui indiquer s'il souhaitait la notification
d'une décision formelle susceptible de recours.
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C.d Par lettres datées des 19 juin et 16 juillet 2013, A._______ a développé
ses arguments.
C.d.a Dans sa missive du 19 juin 2013, le prénommé a tout d'abord rappelé
avoir bénéficié, en 2012, durant une année, d'un certificat d'identité avec
autorisation de retour afin de se rendre en Syrie sur la tombe de sa mère
et régler la succession de celle-ci, précisant ne pas avoir été en mesure
d'effectuer ce déplacement en raison de la guerre civile sévissant dans ce
pays. L’intéressé a au surplus souligné que l'UNRWA ne délivrait pas de
documents de voyage, mais avait pour mission d'assister les Palestiniens
résidant en Jordanie, au Liban, à Gaza, en Syrie ou en Cisjordanie dans
leurs démarches tendant à l'obtention de documents de voyage nationaux
et rappelé qu'il était en possession d'un passeport syrien à son arrivée en
Suisse, document qu'il a déchiré par crainte d'un renvoi en Syrie ou en
Arabie Saoudite. A._______ a en outre informé l'ODM de ses démarches,
effectuées auprès du Consulat de Syrie en Suisse, lesquelles sont restées
infructueuses car il n'habitait plus ce pays depuis plus de trente ans.
C.d.b Le 16 juillet 2013, l'intéressé a porté à la connaissance de l'ODM une
nouvelle attestation, datée du 10 juillet 2013, de la Délégation Générale de
Palestine à Berne ; il a par ailleurs informé l'autorité fédérale de première
instance qu'il avait fait envoyer, en son nom, par le bureau de Caritas
Suisse à Fribourg, un courriel au Consulat de Syrie à Genève, lequel était
resté sans réponse.
S'agissant de l'attestation susmentionnée, celle-ci indiquait notamment :
"Après consultations, le Ministère de l'intérieur de l'Etat de Palestine, auto-
rité compétente pour délivrer le Passeport Palestinien, ne vous a pas loca-
lisé dans le registre national de citoyenneté palestinienne comme citoyen
Palestinien et vous n'êtes pas porteur d'un numéro d'identification National
Palestinien (carte d'identité Palestinienne) et en conséquence, un passe-
port palestinien ne peu(t) vous être établi. La Délégation générale de Pa-
lestine auprès de la Confédération Suisse n'est donc pas en mesure de
vous assister auprès du Ministère de l'Intérieur, ni de donner une suite po-
sitive à votre requête d'obtention d'un passeport National Palestinien".
C.e Par courrier du 31 juillet 2013, l'ODM a octroyé un ultime délai à l'inté-
ressé pour lui faire savoir s'il souhaitait la notification d'une décision for-
melle susceptible de recours.
C.f Le 9 août 2013, A._______ a confirmé désirer recevoir une pareille dé-
cision.
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D.
Par décision datée du 15 décembre 2013, l'ODM a rejeté la demande d'éta-
blissement d'un visa de retour ou d'un passeport pour étrangers formulée
par A._______.
A l'appui de sa décision, l'autorité de première instance a constaté que le
prénommé avait présenté une nouvelle demande de passeport pour étran-
gers dépourvus de documents de voyage pour les mêmes raisons que lors
de sa précédente demande en 2012, à savoir pour régler des affaires en
lien avec le décès de sa mère. Le fait qu'il ait alors obtenu "par erreur" un
certificat d'identité n'impliquait pas, de l'avis de l'ODM, l'octroi automatique
d'un tel document, les conditions d'octroi étant entièrement réexaminées
lors de chaque nouvelle demande.
L'ODM a ensuite souligné que l'intéressé n'avait pas démontré qu'il lui était
impossible d'obtenir un passeport national malgré les démarches entre-
prises, si bien qu'il ne pouvait être considéré comme un étranger dépourvu
de documents de voyage au sens de l'art. 10 de l'ordonnance du 14 no-
vembre 2012 sur l'établissement de documents de voyage pour étrangers
(ODV ; RS 143.5).
E.
A l'encontre de cette décision, A._______, agissant par l'entremise de son
mandataire, a interjeté recours par mémoire daté du 22 janvier 2014, con-
cluant à son admission et à l'octroi d'un document de voyage pour étran-
gers. Il a en outre sollicité l'assistance judiciaire partielle ainsi que le pro-
noncé de mesures provisionnelles tendant à l'octroi, à titre provisoire, d'un
document de voyage pour étrangers.
Le prénommé a reproché à l'autorité de première instance d'avoir violé son
droit d'être entendu "car (elle) n'a pas motivé sa décision de manière suffi-
sante".
Le recourant a ensuite fait valoir que l'ODM avait établi les faits pertinents
de manière incorrecte et incomplète et abusé de son pouvoir d'apprécia-
tion. A._______ a estimé à ce titre qu'il avait fait tout son possible pour
obtenir un passeport national syrien, se rendant au consulat de Syrie à
Genève en décembre 2011 avec tous les documents prouvant qu'il était né
en Syrie et qu'il était enregistré auprès de l'UNRWA afin de déposer une
demande d'établissement d'un document de voyage, demande qui fut re-
jetée par le fonctionnaire du Consulat, lequel affirma alors qu'il lui était im-
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possible de délivrer pareil document en raison du fait qu'il n'était plus do-
micilié en Syrie depuis plus de trente ans. Le recourant relança de nom-
breuses fois, directement ou par l'intermédiaire de son mandataire, la re-
présentation syrienne à Genève et à Paris par des téléphones ainsi que
par des courriers électroniques et postaux, sans toutefois parvenir à obte-
nir un passeport national syrien.
De surcroît, le recourant a mis en exergue un article d'un journal publié sur
internet, dénommé "Orient", indiquant que "tout Palestinien (ayant) quitté
la Syrie pendant l'actuelle crise a l'interdiction (d'y) retourner" et qu'il était
"donc très probable que la Syrie profite (de) cette crise pour se débarrasser
des réfugiés palestiniens sur son sol".
En annexe à son pourvoi, le recourant a versé dix-sept pièces en cause.
F.
Par décision incidente datée du 6 février 2014, le Tribunal a accordé au
recourant l'assistance judiciaire partielle, l'exemptant par conséquent du
paiement des frais de procédure, et rejeté sa requête de mesures provi-
sionnelles.
G.
Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité inférieure a conclu, dans
un préavis daté du 4 mars 2014, à son rejet.
Elle a indiqué que les allégations du recourant selon lesquelles un fonc-
tionnaire du consulat lui aurait signifié l'impossibilité d'octroi d'un document
syrien ne correspondaient pas aux informations à sa disposition, rappelant
au surplus que la délivrance, le retrait et l'annulation d'un passeport rele-
vaient de la compétence souveraine des Etats qui en définissent les con-
ditions dans leur législation nationale. En outre, l'ODM a mis en exergue le
fait que, dans le cas de A._______, qui est un Palestinien de Syrie, seule
l'autorité syrienne est compétente, soulignant que les seules attestations
écrites versées au dossier étaient des documents de la Délégation de Pa-
lestine en Suisse.
Elle a ainsi conclu que le recourant n'avait pas épuisé toutes les possibilités
pour obtenir un document de voyage.
H.
Par courrier du 14 avril 2014, A._______ a répliqué, déclarant persister
dans ses conclusions. Il y a contesté l'affirmation selon laquelle il serait
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ressortissant syrien, se présentant comme un Palestinien né en Syrie. Le
recourant a invoqué une violation de son droit d'être entendu, reprochant
à l'autorité intimée de ne pas avoir communiqué les informations sur les-
quelles elle se basait pour affirmer que le Consulat de Syrie en Suisse trai-
tait normalement les demandes de documents de voyage pour ses ci-
toyens. Au surplus, le prénommé a réitéré les griefs et arguments déjà con-
tenus dans son mémoire de recours.
Au surplus, il a mentionné, citations de plusieurs sources à l'appui dont,
notamment, l'article du journal "Orient" annexé au mémoire de recours, que
les Palestiniens vivant en Syrie étaient considérés comme des ennemis du
pouvoir en place à Damas.
I.
Le 5 mai 2014, l'ODM a déposé auprès de l'autorité de céans une duplique,
dans laquelle il a tout d'abord précisé que l'affirmation selon laquelle le
Consulat de Syrie à Genève traitait normalement des documents de
voyage était basée sur des échanges avec la représentation syrienne. Il
s'est ensuite déclaré conscient que, compte tenu de la situation en Syrie,
la procédure relative à l'obtention d'un document de voyage national au-
près de la représentation consulaire en Suisse pouvait s'avérer longue et
compliquée. L'autorité inférieure a toutefois à nouveau relevé que l'obten-
tion d'un document de voyage syrien restait possible. Enfin, elle a estimé
que l'article de journal joint par le mandataire à sa réplique ne constituait
pas un moyen de preuve suffisant et ne concernait pas le cas d'espèce.
J.
Par courrier daté du 2 juin 2014, A._______ a transmis des observations à
l'autorité de céans.
En substance, le prénommé a constaté que l'autorité de première instance
s'appuyait sur des informations internes issues d'échanges avec la repré-
sentation syrienne en Suisse, s'est étonné que le contenu de ces échanges
n'ait pas fait l'objet d'un résumé et argué que son droit d'être entendu avait
par conséquent été violé.
Le recourant a ainsi sollicité que l'autorité inférieure communique "l'identité
et la qualité ou la fonction des personnes de renseignements contactées,
les dates auxquelles les informations ont été recueillies et le mode de prise
de contact avec les personnes de renseignement".
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Finalement, il a fait grief à l'ODM de ne pas avoir exposé les raisons pour
lesquelles l'article de journal versé en cause ne constituait pas un moyen
de preuve suffisant.
K.
Par ordonnance du 25 juin 2014, le Tribunal a ordonné un second échange
d'écritures.
Dans ce cadre, l'ODM a déposé des observations le 11 août 2014. Le re-
courant en a fait de même le 29 septembre 2014. Les parties sont restées
sur leurs positions.
K.a L'ODM a souligné : "(…). Les informations de l'autorité de céans ont
été obtenues par le biais d'échanges téléphoniques (à la) fin janvier 2014
avec le Consulat général de la République d'Arabie Syrienne. Aucune in-
formation essentielle n'a été occultée, contrairement aux affirmations du
mandataire. Les informations déterminantes ont été communiquées dans
une totale transparence. De surcroît, l'ODM connaît des cas récents, de
2014, où justement des passeports syriens ont été établis au travers de la
représentation syrienne en Suisse. Enfin, à ce jour, aucune attestation de
la part de ladite autorité confirmant un refus absolu, définitif et infondé n'a
été fournie. Les seules attestations fournies ont été établies par les autori-
tés palestiniennes. Or, l'intéressé étant né en Syrie, ce sont bien les auto-
rités syriennes qui sont compétentes pour l'établissement d'un document
national et c'est donc à l'autorité syrienne que l'intéressé doit s'adresser.
(Pour) ce qui est de l'article du journal Internet, son contenu concerne la
situation générale et le rôle des réfugiés palestiniens dans le conflit syrien.
Au vu de ce qui précède, il ne constitue donc pas dans le cadre de la pré-
sente procédure une preuve de refus ou une impossibilité objective d'éta-
blissement d'un document de voyage national de la part des autorités sy-
riennes. (…)".
K.b Le recourant a rétorqué : "(…). Tout d'abord, nous vous communi-
quons que nous avons pu joindre le Consulat syrien de Genève par télé-
phone le 27.08.2014. La personne avec laquelle nous avons parlé et qui a
refusé d'indiquer son nom nous a expliqué que le Consulat ne donnera
jamais un refus par écrit. (…). Encore une fois, nous tenons à relever que
le recourant a entrepris toutes les démarches nécessaires auprès de la
représentation syrienne en Suisse en vue de se faire délivrer un document
de voyage. Malheureusement, ses démarches sont restées vaines, le fonc-
tionnaire du Consulat à Genève lui ayant clairement indiqué, en décembre
2011, qu'il était impossible de lui délivrer un document de voyage, vu qu'il
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ne résidait plus en Syrie, pays qu'il a quitté il y a 30 ans. De plus, il sied de
constater que toutes les démarches (du mandataire soussigné) n'ont eu
malheureusement aucun succès. Il ressort clairement de tout ce qui pré-
cède et, sur la base des moyens de preuves existants, que la représenta-
tion syrienne n'a aucune volonté d'établir un passeport national pour le re-
courant et qu'elle ne va certainement jamais établir une attestation écrite
de refus. Enfin, il est évident que le manque de preuves écrites ayant trait
à ce refus ne peut être utilisé en défaveur du recourant. Ce refus doit, par
contre, être considéré comme une décision formelle de rejet. (…)".
L.
Par ordonnance du 3 février 2016, le Tribunal de céans a sollicité du SEM
qu'il lui indique si l'affirmation, faite dans les écritures des 4 mars, 5 mai et
11 août 2014, selon laquelle le Consulat de Syrie en Suisse "traite norma-
lement" les demandes de documents de voyage et qu'il délivre des passe-
ports syriens était toujours actuelle.
L.a Le SEM, dans un écrit daté du 15 février 2016 a confirmé ses affirma-
tions passées et indiqué que la pratique des autorités syriennes n'avait pas
changé. Il a relevé détenir ces informations de l'Ambassade de Syrie en
Suisse.
En annexe à sa prise de position, l'autorité intimée a versé trois documents
internes d'information, dont une note de quatre pages détaillant la situation
relative à "l'obtention de documents de voyages supplétifs pour les ressor-
tissants syriens (…) désirant retourner volontairement en Syrie ou dans un
de ses pays limitrophes".
L.b Le 4 mars 2016, le Tribunal de céans a communiqué l'écrit du 15 février
2016 au recourant, porté à la connaissance de ce dernier un résumé des
documents internes versés en cause et l'a invité à s'exprimer.
L.c Par lettre du 29 mars 2016, le recourant a versé ses ultimes observa-
tions en cause. Il a tenu à préciser ce qui suit : "Le recourant souligne que
le contenu de la note du Consulat syrien datée du 19 janvier 2016 doit être
qualifiée comme douteux, ceci pour le seul fait qu'il est invraisemblable que
les Maktumin, notamment les personnes non enregistrées en Syrie, puis-
sent obtenir des documents de voyage par les autorités syriennes. De plus,
le recourant relève que dite note est juste de la théorie et doit être consi-
dérée comme une stratégie des autorités syriennes pour prouver qu'elles
collaborent. En effet, il est difficilement imaginable qu'une demande de do-
cument de voyage de Palestiniens et de Kurdes Ajanabi ou Maktumin soit
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traitée comme un cas habituel de ressortissant syrien. Nous relevons en-
core une fois que le recourant a entrepris toutes les démarches néces-
saires auprès de la Représentation syrienne de Suisse en vue de se faire
délivrer un document de voyage. Malheureusement, ses démarches sont
restées sans succès. (…). Il ressort clairement des moyens de preuves du
recours que la Représentation syrienne n'a aucune volonté d'établir un
passeport national pour le recourant et ne va certainement jamais établir
une attestation de refus".
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le Tribunal, en vertu
de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administra-
tive (PA ; RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de délivrance de documents de
voyage aux étrangers sans pièces de légitimation rendues par le SEM –
lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à
l'art. 33 let. d LTAF – sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue
définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 6 de
la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS 173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 A._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Le recours, pré-
senté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable
(cf. art. 50 et art. 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que l'inopportunité de la
décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme
autorité de recours (cf. art. 49 PA).
A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les
motifs invoqués par les parties, ni par les considérants de l'arrêt attaqué
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Page 11
(cf. ANDRÉ MOSER ET AL., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, Handbücher für die Anwaltspraxis, Tome X, 2ème édition, Bâle 2013,
n° 3.197). Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres mo-
tifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, elle prend en considération l'état
de fait au moment où elle statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2).
3.
3.1 Dans son mémoire de recours (cf. p. 6), A._______ reproche à l'autorité
de première instance d'avoir violé son droit d'être entendu en motivant in-
suffisamment sa décision du 15 décembre 2013. Dans deux écritures sub-
séquentes (cf. réplique du 14 avril 2014, pp. 1 et 2, et observations du re-
courant du 2 juin 2014, p. 1), le recourant fait grief à l'autorité inférieure
d'avoir omis d'indiquer les informations sur lesquelles elle s'est basée pour
prendre sa décision, de s'être appuyée sur des informations internes sans
en avoir préalablement communiqué les éléments essentiels et d'avoir
omis de donner suite à une offre de preuve, à savoir un article du journal
internet "Orient".
3.2
3.2.1 En raison du caractère formel de la garantie constitutionnelle du droit
d'être entendu, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la dé-
cision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond,
il convient d'examiner ce grief en premier lieu (cf. ATF 135 I 187 consid. 2.2
et ATF 132 V 387 consid. 5.1 ; cf. également BERNHARD WALDMANN / JÜRG
BICKEL, in : B. Waldmann / Ph. Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2ème édition,
Zurich 2016, ad art. 29 nos 28 ss et 106 ss).
3.2.2 Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), le droit d'être en-
tendu comprend notamment le droit pour la personne concernée de s'ex-
primer sur les éléments pertinents du dossier avant qu'une décision ne soit
prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de pro-
duire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essen-
tielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 et 129
II 497 consid. 2.2, ainsi que les arrêts cités).
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Page 12
3.2.3 La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu, défini
par les dispositions spéciales de procédure (tel l'art. 35 PA), le devoir pour
l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la com-
prendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse
exercer son contrôle. Ainsi, l'administration doit mentionner, au moins briè-
vement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision.
En particulier, lorsque les parties font valoir des griefs pertinents, il doit
ressortir de la motivation que l'administration s'est penchée sur les élé-
ments évoqués. Dans ce contexte, on rappellera qu'il n'est pas possible de
déterminer de façon générale et abstraite le contenu et la densité que doit
présenter une motivation pour être jugée conforme au droit. Bien plutôt, les
exigences en matière de motivation seront en relation étroite avec la situa-
tion concrète de l'affaire en cause, notamment en ce qui concerne les ques-
tions formelles et matérielles soulevées ainsi que celles relevant de l'admi-
nistration des preuves, précision faite que l'autorité administrative de pre-
mière instance doit tenir compte de la pertinence et de la densité de l'argu-
mentaire fourni par l'administré dans le cadre du droit d'être entendu
(cf. BERNHARD WALDMANN / JÜRG BICKEL, in : B. Waldmann / Ph. Weissen-
berger [Hrsg.], op. cit., ad art. 29, nos 102 s.). Le devoir de motivation a pour
but de garantir que l'intéressé puisse comprendre la décision en cause et
l'attaquer en toute connaissance de cause, en sachant sur quelles circons-
tances principales il doit fonder son argumentation (cf. BERNHARD WALD-
MANN / JÜRG BICKEL, in : B. Waldmann / Ph. Weissenberger [Hrsg.], op. cit.,
ad art. 35, n° 10, BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd., Berne
2015, pp. 364 et 365, LORENZ KNEUBÜHLER, in : Ch. Auer / M. Müller /
B. Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, Zurich 2008, ad art. 35 nos 9 à 17 ; cf. également ATF 141
III 28 consid. 3.2.4 et la jurisprudence citée).
3.2.4 Partant, une motivation insuffisante ne peut ainsi être retenue que si
la décision attaquée, sur le point litigieux, n'est aucunement motivée ou si
cette motivation est à ce point indigente que la partie recourante ne soit
pas à même de la contester à bon escient (cf. ATF 133 III 439 consid. 3.3
et ATF 126 I 97 consid. 2b). La question de savoir si une décision est suf-
fisamment motivée est distincte de celle de savoir si la motivation adoptée
est convaincante. Lorsque l'on peut discerner les motifs qui fondent une
décision, le droit à une décision motivée est respecté, même si la motiva-
tion retenue ne convainc pas le recourant ou est erronée (cf. arrêts du Tri-
bunal fédéral 1B_195/2010 du 13 juillet 2010 consid. 2.2 et 1C_35/2009 du
29 mai 2009 consid. 3).
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3.3
3.3.1 En l'occurrence, même si la motivation de la décision querellée du
15 décembre 2013 apparaît fort succincte, l'autorité inférieure y a néan-
moins exposé les motifs pour lesquels elle considérait que A._______ ne
remplissait pas les conditions d'octroi d'un document de voyage pour étran-
gers sans papiers (en substance, absence d'impossibilité subjective et ob-
jective à faire établir, par la représentation consulaire de son pays d'origine,
la Syrie, un document d'identité, et considérations relatives à l'impact – sur
la présente procédure – de l'octroi, en 2012, d'un certificat d'identité en
faveur de A._______). Cela étant, force est d'admettre que le prénommé a
été en mesure de saisir les points essentiels sur lesquels l'autorité de pre-
mière instance s'était fondée pour justifier sa position, comme le démon-
trent d'ailleurs le mémoire circonstancié (de 7 pages) qu'il a déposé à l'en-
contre de cette décision ainsi que les écritures subséquentes qu'il a eu le
loisir de verser en cause (cf. ci-dessus, let. H, J, K.b et L.c).
Dans l’arrêt C-1310/2011 du 28 septembre 2011, le Tribunal avait expres-
sément indiqué au recourant qu’il lui revenait de démontrer par des moyens
de preuve idoines que les autorités compétentes de son pays d’origine ou
de provenance avaient admis un refus absolu et définitif de lui délivrer un
document de voyage national valable lui permettant de se rendre dans le
pays visé. Dans ces circonstances, le recourant – qui a pu s’exprimer à
plusieurs reprises devant l’administration avant que la décision querellée
ne soit rendue (cf. à ce sujet, ci-dessus, let. C.b, C.d.a, C.d.b et C.f) et
devant le Tribunal de céans – ne peut tirer aucun avantage du fait que
l’autorité inférieure, en procédure de recours, ait étayé plus avant sa posi-
tion. Il s’ensuit que l’article de presse produit par le recourant en annexe à
son mémoire du 22 janvier 2014 ainsi que la note interne versée en cause
par l’autorité de première instance dans le cadre de la présente procédure
judiciaire seront discutés dans le présent arrêt.
3.3.2 Finalement, même si l'autorité inférieure avait insuffisamment motivé
sa décision, violant ainsi le droit d'être entendu de l'intéressé, le Tribunal
de céans, lequel dispose d'une pleine cognition et peut ainsi revoir aussi
bien les questions de droit, les constatations de faits établies par l'autorité
de première instance que l'opportunité de la décision (cf. art. 49 PA), de-
vrait considérer qu'in casu, compte tenu des différentes prises de position
et documents qu'il a été loisible au recourant de produire au cours de la
présente procédure de recours, une éventuelle violation du droit d'être en-
tendu par l'autorité intimée a été guérie devant lui (sur la guérison du vice,
cf. notamment BENOÎT BOVAY, op. cit., pp. 311ss, spécialement p. 313,
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JACQUES DUBEY / JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit administratif général,
Bâle 2014, nos 1986ss, et LORENZ KNEUBÜHLER, in : Ch. Auer / M. Müller /
B. Schindler [Hrsg.], op. cit., ad art. 35 n° 21).
3.4 Au regard de ce qui précède, le moyen tiré d'une motivation insuffisante
de la décision entreprise doit être écarté.
4.
4.1 Conformément à l'art. 1 ODV, en vigueur depuis le 1er décembre 2012,
le SEM est compétent pour établir des documents de voyage (al. 1) et pour
émettre une autorisation de retour sous la forme d'un visa de retour (al. 2).
4.2 A._______, qui a été admis provisoirement en Suisse le 10 avril 2007
(cf. ci-dessus, let. A.b), demande l'octroi d'un document de voyage avec
autorisation de retour afin de pouvoir se rendre en Turquie pour y rencon-
trer sa sœur et son frère dans l'optique de régler des affaires de famille
liées au décès de sa mère survenu en décembre 2011.
4.3
4.3.1 Selon l'art. 59 al. 1 LEtr, le SEM peut établir des documents de
voyage pour l'étranger sans pièces de légitimation.
Au sens de l'art. 10 al. 1 ODV, un étranger est réputé dépourvu de docu-
ments de voyage au sens de l'ODV lorsqu'il ne possède pas de document
de voyage valable émis par son Etat d'origine ou de provenance et qu'il ne
peut être exigé de lui qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat
d'origine ou de provenance l'établissement ou la prolongation d'un tel do-
cument (let. a), ou qu'il est impossible de lui procurer des documents de
voyage (let. b ; texte allemand : "für welche die Beschaffung von Reise-
dokumenten unmöglich ist"). La condition de personne dépourvue de do-
cuments de voyage est constatée par l'ODM dans le cadre de l'examen de
la demande (art. 10 al. 4 ODV).
4.3.2 Afin de garantir qu'un retour dans son pays d'origine ou de prove-
nance soit à tout moment possible, tout étranger doit être durant son séjour
en Suisse en possession d'une pièce de légitimation valable et reconnue
au sens de l'art. 13 al. 1 LEtr (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
C-492/2014 du 30 juin 2015 consid. 3.2 la jurisprudence citée ; cf. égale-
ment PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in : P. Uebersax et Al.
[éd.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Tome VIII,
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2ème édition, Bâle 2009, ch. 7.284 et les références citées). L'étranger par-
ticipant à une procédure prévue par la loi sur les étrangers doit, en particu-
lier, se procurer une pièce de légitimation ou collaborer avec les autorités
pour en obtenir une (cf. art. 89 et 90 let. c LEtr, en relation avec l'art. 8 de
l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à
l'exercice d'une activité lucrative [OASA ; RS 142.201]).
5.
5.1 En l'espèce, A._______ ne possède pas de document de voyage na-
tional valable. Cependant, le fait de ne pas être en possession d'une pièce
de légitimation de ce type n'est pas en soi suffisant pour se voir reconnaître
la qualité d'"étranger dépourvu de documents de voyage" au sens de l'art.
10 ODV. Encore faut-il que l'on ne puisse exiger du ressortissant étranger
concerné qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine
ou de provenance l'établissement d'un tel document (art. 10 al. 1 let. a
ODV) ou qu'il soit impossible à cette personne d'obtenir un document de
voyage national (art. 10 al. 1 let. b ODV).
5.1.1 La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un étran-
ger qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour l'établisse-
ment ou la prolongation de ses documents de voyage nationaux doit être
appréciée en fonction de critères objectifs et non subjectifs (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2A.335/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.1 et la jurispru-
dence citée ; cf. également l'arrêt du Tribunal administratif fédéral
C-3657/2013 du 12 décembre 2014 consid. 6.2 et les arrêts cités).
Conformément à l'art. 10 al. 3 ODV, il ne peut être exigé notamment des
personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact avec
les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de provenance. Dans
l'hypothèse où elles ne disposent pas de papiers nationaux valables, on ne
saurait non plus exiger des personnes qui ont été admises provisoirement
en Suisse en raison du caractère illicite de l'exécution de leur renvoi
qu'elles requièrent des autorités de leur pays d'origine l'établissement de
nouveaux documents de légitimation nationaux, sous réserve des cas où il
n'existe aucun lien entre ladite illicéité et les autorités du pays d'origine. Il
y a donc, en principe, également lieu de considérer d'emblée que ces per-
sonnes répondent à la notion d'étrangers "dépourvus de documents de
voyage" telle que définie à l'art. 10 al. 1 let. a ODV.
5.1.2 En l'occurrence, A._______ n'a pas été mis au bénéfice de la qualité
de réfugié. Les deux demandes d'asile que le prénommé a déposées en
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2000 ont en effet été rejetées par l'ODR, motifs pris que ses déclarations
ne satisfaisaient pas aux conditions requises pour la reconnaissance de la
qualité de réfugié au sens de l'art. 3 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur
l'asile (LAsi ; RS 142.31). Ces décisions ont été confirmées, par la CRA
pour la première, par le Tribunal de céans pour la seconde (cf. ci-dessus,
let. A.a et A.b).
Par ailleurs, il appert qu'en date du 10 avril 2007, l'ODM a décidé d'accor-
der au requérant l'admission provisoire en Suisse au motif que l'exécution
de son renvoi en Syrie n'était pas raisonnablement exigible en raison des
particularités de sa situation, "notamment (…) d'un cumul de facteurs dé-
favorables à un actuel renvoi" (cf. décision de l'ODM du 10 avril 2007, p. 1).
De la sorte, A._______ n'a pas été admis provisoirement en Suisse en rai-
son des dangers que représenteraient pour lui les autorités de son pays
d'origine en cas de retour dans sa patrie.
Dans ces conditions, l'on ne saurait considérer que si le prénommé venait
à entrer en contact avec les représentants de son pays d'origine en Suisse,
sa propre sécurité s'en trouverait péjorée. A ce titre, il sied à souligner qu'à
plusieurs reprises au cours des dernières années, l'intéressé a contacté le
Consulat de Syrie à Genève (cf. notamment, ci-dessus, let. C.d.a, E et K.b).
Par conséquent, force est de constater qu'aucune impossibilité subjective
ne fait obstacle à ce que le recourant entreprenne les démarches néces-
saires auprès des autorités consulaires compétentes de son pays d'origine
aux fins d'obtenir un passeport national, dans la mesure où cela ne lui fait
courir aucun risque pour sa sécurité.
5.2 En tant que le requérant sollicite des autorités helvétiques l'octroi d'un
passeport pour étrangers et dans la mesure où il a été établi qu'aucune
impossibilité subjective (cf. art. 10 al. 1 let. a ODV) n'existe en l'occurrence,
le Tribunal relève qu'il appartient au recourant de fournir la preuve de l'im-
possibilité objective (cf. art. 10 al. 1 let. b ODV) d'obtenir de son pays d'ori-
gine ou de provenance un passeport national valable (cf., sur ce point, arrêt
du Tribunal administratif fédéral C-1382/2014 du 5 août 2014 consid. 4.2).
A ce titre, les difficultés techniques (telles que les retards accumulés par
les autorités de l'Etat d'origine) que comporterait l'établissement d'un pas-
seport national ne permettent pas, en règle générale, d'admettre l'exis-
tence d'une impossibilité objective et, ainsi, de conférer à la personne con-
cernée la qualification d'étranger "dépourvu de documents de voyage"
(cf. à ce propos l'art. 10 al. 2 ODV). Au-delà du cas ressortant de l'ordon-
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nance, trois situations peuvent justifier la reconnaissance d'une impossibi-
lité objective : l'absence de possibilité juridique d'obtenir, dans le pays d'ori-
gine ou dans le pays d'accueil, des papiers d'identité valables, le refus for-
mel, définitif et infondé des autorités consulaires de délivrer, dans un cas
concret, des papiers d'identité valables ainsi que le refus express ou impli-
cite des autorités étrangères de coopérer (cf. MATTHIAS KRADOLFER, in :
M. Caroni / Th. Gächter / D. Thurnherr, Bundesgesetz über die Auslände-
rinnen und Ausländer, Berne 2010, ad art. 59 n° 22 [dernière phrase]).
5.2.1 Dans son pourvoi et dans ses écritures subséquentes, A._______
expose avoir entrepris, directement ou par l'entremise de son mandataire,
toutes les démarches possibles auprès de la représentation consulaire sy-
rienne à Genève. Il estime que l'insuccès de celles-ci montre que l'autorité
consulaire syrienne n'a aucune volonté de lui délivrer un passeport national
et, partant, qu'il lui est objectivement impossible d'obtenir un passeport sy-
rien, précisant au surplus qu'un fonctionnaire du consulat lui avait claire-
ment indiqué, en décembre 2011, qu'il n'était pas possible de lui délivrer un
document de voyage vu qu'il ne résidait plus en Syrie depuis trente ans.
Finalement, l'intéressé estime que l'absence de preuves écrites ne peut
être utilisée en sa défaveur.
5.2.2 En premier lieu, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée dans
sa décision du 15 décembre 2013, le fait que A._______, ressortissant
d'origine palestinienne, né en Syrie, ait obtenu un certificat d'identité, le 3
avril 2012, ne lui donne aucun droit à recevoir un passeport pour étrangers.
Cela est d'autant plus vrai que ce certificat d'identité, "attribué par erreur"
(cf. décision querellée, p. 3), a été délivré en violation crasse de la décision
rendue par le Tribunal de céans le 28 septembre 2011 (cf. arrêt
C-1310/2011), rejetant expressément l'octroi d'un tel certificat d'identité en
faveur de A._______. Dans ces circonstances, il est exclu que le recourant
puisse se prévaloir d’une base de confiance qualifiée susceptible de faire
naître des attentes protégées par le principe de la confiance (cf. ULRICH
HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FÉLIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7ème édition, Zurich / Saint-Gall 2016, nos 627 et 712ss).
5.2.3 En second lieu, si le Tribunal ne saurait contester la réalité des dé-
marches entreprises par le recourant directement ou par l'intermédiaire de
son représentant auprès du Consulat de Syrie à Genève (cf. courriels du
18 juin 2013 à la Représentation de Syrie à Genève et à Paris), force est
de constater que A._______ n'est pas parvenu à établir le refus formel,
définitif et infondé des autorités syriennes – seules compétentes en l'es-
pèce – de lui délivrer des documents de voyage nationaux valables. En
C-367/2014
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particulier, le recourant n'a produit aucun document en ce sens, se bornant
à invoquer une absence de réponse aux courriels – produits en annexe au
recours – adressés le 18 juin 2013 et des échanges verbaux au cours de
conversations téléphoniques avec des collaborateurs du Consulat de Sy-
rie.
Il sied ici de rappeler que la délivrance de passeports nationaux relève de
la compétence exclusive de l'Etat d'origine du requérant, compétence qu'il
appartient à la Suisse de respecter. C'est en effet à la législation de l'Etat
d'origine qu'il incombe de définir quels sont les motifs qui justifient ou non
un refus d'octroi d'un passeport national et non pas le droit suisse. Les
autorités helvétiques ne sauraient délivrer des documents de voyage de
substitution aux ressortissants étrangers qui ne rempliraient pas les condi-
tions, posées par leurs autorités nationales, à l'octroi de tels documents.
Cela reviendrait à établir systématiquement un document de voyage de
remplacement lorsqu'un étranger se verrait refuser l'octroi d'un document
national par les autorités de son pays d'origine pour des raisons qui ne sont
pas prévues par le droit suisse. Un tel comportement violerait assurément
la souveraineté de l'Etat étranger concerné ou son autonomie en matière
d'établissement de documents de voyage, de sorte qu'il est à rejeter (cf. ar-
rêts du Tribunal administratif fédéral C-492/2014 du 30 juin 2015 consid. 8
et les arrêts cités).
5.2.4 En troisième lieu, le SEM, en réponse aux multiples interrogations du
recourant portant sur ses sources d'informations, a versé en cause, en an-
nexe à son écriture du 15 février 2016, une note interne – intitulée "Syrie –
obtention de documents de voyage" – résumant sa pratique, déterminée
en fonction des contacts avec l'autorité consulaire syrienne présente sur le
territoire helvétique et des informations qui lui ont été ainsi transmises.
Dans son ordonnance du 4 mars 2016, le Tribunal de céans, conformément
aux obligations fixées par l'art. 28 PA, a communiqué au recourant un ré-
sumé du contenu essentiel de cette note et l'a invité à s'exprimer à son
sujet.
Contrairement à ce qu'affirme péremptoirement le mandataire du recou-
rant, cette note interne de l'autorité intimée, qui distingue très précisément
les cas dans lesquels l'octroi par l'autorité consulaire syrienne d'un passe-
port est possible (pour les Syriens, les personnes d'origine palestinienne
[dites PRS] et, à certaines conditions [présence physique en Syrie], les
Ajanib) des cas d'impossibilité objective (pour les Maktumin), ne saurait
être qualifiée de douteuse. En l’état du dossier, le Tribunal de céans ne
décèle aucun élément suffisamment pertinent pour remettre en cause la
C-367/2014
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crédibilité des informations communiquées par l’autorité inférieure et ne
saurait par conséquent conclure à un défaut de coopération des autorités
consulaires syriennes.
5.2.5 En quatrième lieu, c'est à tort que le recourant prétend que l'article
du journal "Orient", rédigé par le dénommé Muhammed Iqbal Bleu, consti-
tue un élément susceptible de prouver l'existence d'une impossibilité ob-
jective de délivrance d'un passeport national valable.
D'une part, le contenu de l'article est très général et, d'autre part, ne con-
cerne en rien le recourant qui, bien que devant être considéré comme un
réfugié palestinien né en Syrie, n'a pas quitté la Syrie "durant la révolution",
mais il y a plus de trente ans pour aller vivre et travailler en Arabie Saoudite.
Partant, l'intéressé n'est quoiqu'il en soit pas visé par la prétendue décision
du Conseil des ministres dont fait mention l'article de l'"Orient".
5.2.6 Finalement, le Tribunal relève, ainsi que cela avait déjà été men-
tionné à l'occasion de l'arrêt C-1310/2011 du 28 septembre 2011, que l'inté-
ressé a la possibilité de requérir l'assistance de l'UNRWA (United Nations
Relief and Works Agency), agence onusienne – auprès de laquelle l'inté-
ressé est inscrit – fournissant ses services directement aux réfugiés pales-
tiniens pour obtenir des documents de voyage nationaux (cf. site internet
de l'UNRWA, > What we do > Relief and Social Services >
Eligibility & Registration [site internet consulté en mai 2016] ; cf. arrêts du
Tribunal administratif fédéral C-6841/2008 du 7 juillet 2011 consid. 4.4, 8.1
et 9 ainsi que C-1310/2011 du 28 septembre 2011 consid. 4.4.2). Si le Tri-
bunal est conscient que l'UNRWA ne délivre pas elle-même des documents
d'identité, elle est susceptible d'apporter un appui dans les démarches
complexes auprès des autorités consulaires syriennes et/ou palesti-
niennes.
5.3 Au regard de ce qui précède, force est de constater que A._______,
ressortissant d'origine palestinienne (PRS), ne saurait être considéré
comme étant "dépourvu de documents de voyage" au sens de l'art. 10
ODV. En particulier, compte tenu des circonstances particulières du cas
concret, les démarches accomplies jusqu’à ce jour par l’intéressé auprès
des autorités syriennes ne suffisent pas pour conclure que ces dernières
auraient implicitement refusé de lui délivrer les documents requis.
C'est ainsi à juste titre que l'autorité de première instance a constaté ce fait
et refusé à A._______ l'octroi d'un passeport pour étrangers.
C-367/2014
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6.
Compte tenu des considérants exposés précédemment, il appert que, par
sa décision du 15 décembre 2013, l'autorité de première instance n'a pas
violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de manière inexacte
ou incomplète ; en outre, la décision attaquée n'est pas inopportune
(cf. art. 49 PA).
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y aurait lieu de mettre les frais de procédure à la
charge du recourant (cf. art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1 à 3 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF ; RS 173.320.2]). Cepen-
dant, le recourant ayant été mis au bénéfice, par décision incidente du 6 fé-
vrier 2014 (cf. ci-dessus, let. F), de l'assistance judiciaire partielle, il n'est
pas perçu de frais de procédure (cf. art. 65 al. 1 PA).
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant, par l'entremise de son mandataire (recommandé)
– à l'autorité inférieure, avec le dossier N (…) en retour
– en copie, au Service de la population et des migrants du canton de
Fribourg, avec le dossier FR (…) en retour (recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Yannick Antoniazza-Hafner Jean-Luc Bettin
Expédition :