Abtei lung II I
C-3806/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 . F e b r u a r 2 0 1 0
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan,
Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
B._______ und C._______,
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung für A._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-3806/2008
Sachverhalt:
A.
Am 31. März 2008 beantragte die 1973 geborene A._______,
Staatsangehörige der Dominikanischen Republik, bei der Schweize-
rischen Vertretung in Santo Domingo ein Visum für einen
einmonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer in Zürich lebenden Cousine
und deren Ehemann. Nach formloser Verweigerung übermittelte die
Vertretung dieses Gesuch zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Im Rahmen der üblichen kantonalen Abklärungen teilten die Gast-
geber dem Migrationsamt des Kantons Zürich am 29. April 2008 mit,
dass die Gesuchstellerin einen zweimonatigen Besuchsaufenthalt
plane und hierfür ihre regulären Ferien sowie unbezahlten Urlaub ver-
wenden werde.
C.
Mit Verfügung vom 20. Mai 2008 wies die Vorinstanz das Einreise-
gesuch ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung
einer Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn
die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstel-
lenden Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als
Folge der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder
sozioökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen
Situation. Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige,
würden insbesondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von
Personen, welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten,
missbraucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region,
aus welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Offensichtlich
habe sie dort auch keine zwingenden familiären und gesellschaftlichen
Verpflichtungen.
D.
Gegen diese Verfügung erhoben die Gastgeber, die ebenfalls aus der
Dominikanischen Republik stammende C._______ und ihr Ehemann
B._______, am 9. Juni 2008 Beschwerde mit dem Begehren um Ertei-
lung der beantragten Einreisebewilligung. Sie machen geltend, die
Gesuchstellerin habe aufgrund ihrer zwei Kinder, geboren 1997 und
2000, familiäre Verpflichtungen, so dass die Wiederausreise auf jeden
Fall garantiert werden könne; während des geplanten Besuchs-
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aufenthalts der Mutter würden die Kinder in der Obhut der Grossmutter
verbleiben. Darüberhinaus habe die Gesuchstellerin auch gesellschaft-
liche Verpflichtungen, befinde sie sich doch in einem ungekündigten
Arbeitsverhältnis und verdiene genug, um sich und die beiden Kinder
zu ernähren.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. Juli 2008 beantragt die Vorinstanz
unter Erläuterung der bereits genannten Gründe die Abweisung der
Beschwerde. Sie gibt inbesondere zu bedenken, dass es angesichts
der behaupteten familiären Verpflichtungen fragwürdig sei, wenn die
Gesuchstellerin ihre Kinder zwei Monate lang im Heimatland allein
lasse.
F.
Mit Verfügung vom 8. Juli 2008 hat das Bundesverwaltungsgericht den
Beschwerdeführern die Gelegenheit eingeräumt, sich zur Vernehm-
lassung der Vorinstanz zu äussern.
G.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2008 richteten die Beschwerdeführer ein
Wiedererwägungsgesuch an die Vorinstanz, welches von dort aus an
das Bundesverwaltungsgericht weitergeleitet wurde. Das Gericht hat
diese Eingabe als Stellungnahme im Sinne seiner Verfügung vom
8. Juli 2008 entgegengenommen. In dieser Eingabe machen die Be-
schwerdeführer geltend, A._______ lebe mit ihren Eltern und ihren
Kindern in einem eigenen Haus, weshalb es durchaus verantwortbar
sei, dass sie die Kinder während ihrer Abwesenheit von den
Grosseltern betreuen lasse. Auch ihre feste Anstellung in der
Marketing-Branche, ihr gesichertes Einkommen und die Zusicherung
ihres Arbeitgebers, sie nach der Rückkehr weiterzubeschäftigen, seien
Umstände, die für ihre fristgerechte Wiederausreise sprächen. Der
zweimonatige Aufenthalt in der Schweiz sei deshalb geplant, weil er
sich angesichts des sehr hohen Flugpreises lohnen solle.
H.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen Berücksichtigung finden.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen Staa-
ten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Auslän-
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dern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Mit Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 wurde die Umsetzung
der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die
Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) genehmigt. Die
entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen
vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft
über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung
und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1])
sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft
getreten. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
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che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
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Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als Staatsangehörige der Dominikanischen Republik unter-
liegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
7.
Geht es um die Beurteilung des Kriteriums der gesicherten Wieder-
ausreise, so muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu
sind in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich
Prognosen möglich, wobei sämtliche Umstände des konkreten Einzel-
falles zu würdigen sind. Erste Anhaltspunkte können sich aus der all-
gemeinen Situation im Herkunftsland ergeben. Herrschen dort politisch
oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstige Verhältnisse, so kann
dies darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage der ge-
suchstellenden Person nicht mit Ziel und Zweck einer befristeten Ein-
reisebewilligung in Einklang steht.
8.
In der Dominikanischen Republik konnte sich die Wirtschaft zwar nach
einer durch den Zusammenbruch dreier grosser Geschäftsbanken im
Jahre 2003 verursachten schweren Krise – dank der Konsolidierungs-
politik des im August 2004 gewählten (und im Mai 2008 wieder-
gewählten) Staatspräsidenten und Regierungschefs Leonel Fernàndez
Reyna – in beeindruckender Kürze erholen. Beleg dafür ist das seit
2005 anhaltende Wirtschaftswachstum, welches – bei einer verhältnis-
mässig niedrigen Inflationsrate von 5% – im Jahre 2006 10,7% betrug.
Mit diesem Erfolg gilt die Dominikanische Republik als wirtschaftliches
Mittellohnland. Allerdings hat sich die dominikanische Wirtschaft wäh-
rend der Jahre 2007 und 2008, beeinflusst von der sich abschwächen-
den Weltwirtschaft, leicht abgekühlt; gegenwärtig zeichnet sich ein
Nullwachstum ab. Die wichtigsten Einkommenszweige sind der Touris-
mus, die Exportgewinne aus den Freihandelszonen sowie die Transfer-
zahlungen der im Ausland lebenden Dominikaner, die zum überwie-
genden Teil aus den USA (80%) und Europa stammen (Quelle:
www.auswä, Länder- und Reiseinformationen>Dominika-
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nische Republik>Wirtschaft, Stand Oktober 2009, besucht am 29. Ja-
nuar 2010).
Letzteres macht deutlich, dass viele – insbesondere jüngere Men-
schen – versuchen, ins Ausland zu gelangen, um sich unter günsti-
geren Lebensbedingungen eine bessere Existenz zu sichern. Dabei
gilt unter anderem West- und Mitteleuropa und somit auch die Schweiz
als Wunschdestination. Der Trend zur Auswanderung zeigt sich erfah-
rungsgemäss dort besonders stark, wo durch die Anwesenheit von
Verwandten oder Freunden bereits ein minimales Beziehungsnetz im
Ausland besteht. Im Fall der Schweiz führt dies angesichts der restrik-
tiven Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrecht-
licher Bestimmungen.
9.
Angesichts der geschilderten Situation ist nicht zu beanstanden, wenn
die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise
von Besuchern aus der Dominikanischen Republik generell als hoch
einschätzt. Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine
Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte
des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuchstel-
lenden Person beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaft-
liche oder familiäre Verantwortung, so kann dieser Umstand durchaus
die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen.
10.
Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 36-jährige unverhei-
ratete Frau, die angeblich zusammen mit ihren beiden Kindern im
gleichen Haus wie ihre Eltern wohnt. Ihre Berufstätigkeit steht ausser
Frage; allerdings hat die Schweizerische Vertretung diesbezüglich auf
ihre eher niedrigen Lohneinkünfte hingewiesen.
10.1 Demgegenüber haben die Beschwerdeführer behauptet, ihr Gast
verfüge über ein ausreichendes Einkommen in der Marketing-Branche
und die Zusicherung seines Arbeitgebers, ihn nach dem zweimona-
tigen Auslandsaufenthalt weiterzubeschäftigen. Laut Akteninhalt sieht
die berufliche Situation der Gesuchstellerin allerdings anders aus.
Sowohl aus ihrem schriftlichen Visumsgesuch als auch aus der ein-
gereichten Arbeitsbescheinigung vom 27. März 2008 geht hervor, dass
A._______ bei einer Baumaterialien-Firma angestellt ist; ihr
Arbeitgeber bescheinigt ihr als Kreditsachbearbeiterin (encargada de
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crédito) einen Verdienst von 25'000 dominikanischen Pesos (rund 250
Euro) und einen lediglich einmonatigen Ferienanspruch für den Monat
Mai 2008. Der Umstand, dass die Gesuchstellerin ein Visum für einen
Monat beantragt hat, dass ihr Arbeitgeber von einem einmonatigen,
die Gastgeber hingegen von einem zweimonatigen Besuchsaufenthalt
ausgehen, lässt demzufolge ihre fristgerechte Wiederausreise
ernsthaft bezweifeln.
10.2 Allenfalls stellt sich die Frage, ob die familiären Verpflichtungen
der Gesuchstellerin hinreichende Gewähr für ihre Rückkehr ins Hei-
matland bieten würden. Angesichts der offensichtlich für mehr als
einen Monat geplanten Besuchsdauer – welche die Beschwerdeführer
in ihrer Eingabe vom 15. Juli 2008 nochmals ausdrücklich betont
haben – ist der mit dem Besuch verbundene Aufenthaltszweck jedoch
mehr als fraglich. Dass die Gesuchstellerin ihre Kinder in der Obhut
der Grosseltern zurücklassen würde, ändert an dieser Einschätzung
nichts, erfolgt doch eine Emigration oftmals in der Absicht, die in der
Heimat verbliebenen Familienangehörigen vom Ausland her finanziell
zu unterstützen. Im vorliegenden Fall ist insbesondere zu bedenken,
dass die Wirtschaft der Dominikanischen Republik zu einem erheb-
lichen Teil von den Geldüberweisungen ihrer im Ausland lebenden
Staatsangehörigen abhängt.
10.3 Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass
A._______ – einmal in die Schweiz eingereist – der Verpflichtung zur
anstandslosen Wiederausreise womöglich nicht mehr nachkommt. Ihr
etwaiger Emigrationswunsch – eventuell verbunden mit
Heiratsabsichten – ist auch deshalb nicht ganz auszuschliessen, weil
die Beschwerdeführerin, ihre Cousine, ebenfalls ausgewandert ist und
sich – nach der Heirat mit dem 18 Jahre älteren Schweizer Bürger
B._______ – in der Schweiz niedergelassen hat. Die Beschwerde-
führer haben zwar die fristgerechte Rückkehr ihres Gastes zu-
gesichert; abgesehen davon, dass ihr Vorbringen in deutlichem Wider-
spruch zum Akteninhalt steht, ist dieser Zusicherung jedoch entgegen-
zuhalten, dass bei der Abwägung des Risikos einer nicht frist-
gerechten Wiederausreise nicht so sehr die Absichten der Gastgeber,
sondern in erster Linie das mögliche Verhalten des Gastes selbst von
Bedeutung sind. Nur Letzterer ist in der Lage, hinreichend Gewähr für
seine Rückkehrbereitschaft zu bieten. Gastgeber können zwar für
gewisse finanzielle Risiken garantieren, mangels rechtlicher und
faktischer Durchsetzbarkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten
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des Gastes (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-7257/2008
vom 30. April 2009 E. 8.5).
11.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise von A._______ sei
nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer
völlig gesicherten Feststellung verdichten, sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
12.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
13.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwer-
deführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden den Beschwerdeführenden
auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvor-
schuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführenden (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
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