Cour III
C-382/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 2 d é c e m b r e 2 0 0 8
Bernard Vaudan (président du collège),
Blaise Vuille, Andreas Trommer, juges,
Cédric Steffen, greffier.
A._______,
représenté par le
Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs
(SIT), rue des Chaudronniers 16, case postale 3287,
1211 Genève 3,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Exception aux mesures de limitation.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-382/2006
Faits :
A.
A._______, ressortissant kosovar né le 4 novembre 1971, est arrivé
en Suisse en provenance de Slovénie, où il avait vécu
clandestinement durant deux ans. Il a déposé une demande d'asile le
15 novembre 1993, demande qui a été rejetée le 1er mars 1994 par
l'Office fédéral des réfugiés (ODR, actuellement: ODM). En tant que
déserteur de l'armée yougoslave, il a été mis au bénéfice d'une
admission provisoire de mars 1993 à avril 1998.
B.
En juin 1994, A._______ a débuté une activité de manoeuvre. En
septembre 1994, il a été victime d'un accident professionnel (rupture
ligamentaire) qui a nécessité une intervention chirurgicale, puis
plusieurs mois de réadaptation. D'avril 1995 à avril 1997, il a connu
des épisodes de chômage, ponctués par des emplois temporaires
(construction, restauration). Fin août 1997, il a été engagé en tant
qu'aide-jardinier auprès de l'entreprise B._______.
C.
En mai 1998, suite à la levée de son admission provisoire, A._______
a été annoncé aux autorités comme ayant disparu. Il n'a cependant
pas quitté le territoire suisse. Passé dans l'illégalité, il a continué son
activité auprès de B._______, où il travaille encore aujourd'hui en tant
que jardinier diplômé.
D.
En février 2006, A._______ a sollicité auprès de l'Office cantonal de la
population (ci-après: OCP) la régularisation de ses conditions de
séjour. Il a versé au dossier des lettres de soutien, dont une de
l'association suisse des joueurs de fléchettes, ainsi que de nombreux
documents relatifs à sa présence en Suisse au cours des 12 dernières
années. Entendu par l'OCP le 2 mars 2006, il a exposé avoir
interrompu ses études avant de quitter le Kosovo en 1991 pour
échapper à l'armée serbe. Il s'est dit très lié à Genève, où il avait ses
amis et un emploi qu'il appréciait. Deux de ses soeurs vivaient en
Suisse, alors que sa mère et trois autres frères et soeurs étaient
toujours au pays. Il a signalé qu'il se sentirait comme un étranger au
Kosovo, où il n'était pas retourné depuis son départ et où il n'avait
jamais travaillé.
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Après les investigations d'usage, l'OCP l'a informé, le 11 mai 2006,
qu'il était disposé à lui délivrer une autorisation de séjour, pour autant
que l'ODM accepte de l'exempter des mesures de limitation.
E.
Le 7 juin 2006, l'ODM a avisé A._______ de son intention de refuser
son approbation, tout en lui donnant la possibilité de faire part de ses
observations.
Dans sa réponse du 27 juin 2006, le prénommé a, par l'entremise de
son mandataire, indiqué qu'au cours des 13 années passées en
Suisse, il n'avait eu de cesse de faire des efforts afin de réussir son
intégration, tant sociale que professionnelle. Il travaillait pour le même
employeur depuis 1997 et avait fait montre d'un comportement
irréprochable tout au long de son séjour.
Par décision du 29 juin 2006, l'ODM a refusé d'excepter A._______
des mesures de limitation. Cet Office a retenu, en particulier, que la
durée de son séjour en Suisse devait être relativisée compte tenu des
nombreuses années où il avait vécu dans son pays d'origine. L'ODM a
estimé que l'intégration professionnelle ou sociale de A._______
n'était pas non plus marquée au point de le confronter à des obstacles
insurmontables en cas de départ de Suisse. Il a observé que
l'intéressé conservait de la parenté au Kosovo, de sorte que la
présence de ses soeurs en Suisse n'était pas décisive.
F.
Le 20 juillet 2006, A._______ a recouru contre cette décision devant le
Département fédéral de justice et police (DFJP), concluant à son
annulation. Il a repris, pour l'essentiel, les arguments précédemment
invoqués, en précisant qu'il avait été récemment promu chef d'atelier. Il
a prôné l'application de la circulaire dite "Metzler" à sa situation et a
précisé partager son quotidien avec une ressortissante portugaise
depuis un certain temps déjà.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet par
préavis du 6 septembre 2006. Il s'est étonné que le concubinage n'ait
été allégué qu'au stade du recours, ce qui laissait penser que la
relation était plus récente que ce que A._______ laissait entendre.
Invité à se déterminer sur ces observations, l'intéressé a, dans sa
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réplique du 13 octobre 2006, maintenu ses conclusions. Il a précisé
que la relation avec sa concubine durait depuis quatre ans et qu'elle
ne constituait aucunement un alibi.
G.
Par ordonnance du 2 septembre 2008, le Tribunal administratif fédéral
(ci-après: le TAF ou le Tribunal) a invité le recourant à lui communiquer
tout changement de circonstances intervenu depuis les derniers
échanges d'écritures. Le 1er octobre 2008, le recourant a répondu que
son concubinage avait pris définitivement fin en mars 2008. Pour le
reste, sa situation était restée globalement inchangée, si ce n'est qu'il
travaillait désormais depuis 11 ans au service de la société
B._______, à qui il donnait entière satisfaction.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à aux art. 33
et 34 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de refus d'exception aux
mesures de limitation prononcées par l'ODM - lequel constitue une
unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF
- sont susceptibles de recours au TAF, qui statue définitivement
(art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 5 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] applicable mutatis
mutandis aux exceptions aux nombres maximums).
Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou
d'arbitrage ou devant les services des recours des départements au
1er janvier 2007 sont traités par le TAF (dans la mesure où il est
compétent) selon le nouveau droit de procédure (art. 53 al. 2 LTAF).
1.2 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur les
étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné
l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LSEE de 1931, RS 1 113),
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conformément à l'art. 125 LEtr, en relation avec le chiffre I de son
annexe, ainsi que celle de certaines ordonnances d'exécution, telle
que l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers
(OLE de 1986, RO 1986 1791; cf. art. 91 de l'ordonnance du
24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une
activité lucrative [OASA, RS 142.201]).
Dans la mesure où la demande qui est l'objet de la présente
procédure de recours a été déposée avant l'entrée en vigueur de la
LEtr, l'ancien droit (matériel) est applicable à la présente cause,
conformément à la réglementation transitoire de l'art. 126 al. 1 LEtr.
1.3 En revanche, la procédure relative aux demandes déposées avant
l'entrée en vigueur de la LEtr, le 1er janvier 2008, est régie par le
nouveau droit (art. 126 al. 2 LEtr).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
TAF est régie par la PA (art. 37 LTAF).
A._______ a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la
forme et les délais prescrits par la loi, son recours est recevable (art.
50 et 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le TAF la violation du droit fédéral, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de
la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué
comme autorité de recours (art. 49 PA). A teneur de l'art. 62 al. 4 PA,
l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du
recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres
motifs que ceux invoqués. Dans sa décision, elle prend en
considération l'état de fait et de droit régnant au moment où elle
statue, sous réserve du considérant 1.2 supra (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003 consid. 1.2 partiellement publié
in ATF 129 II 215).
3.
3.1 Selon l'art. 13 let. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres
maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour
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dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de
considérations de politique générale.
3.2 A ce propos, il sied de relever que ni l'ODM, ni a fortiori le TAF, ne
sont liés par l'appréciation émise par l'OCP dans sa décision du 11
mai 2006 s'agissant de l'exemption du recourant des nombres
maximums fixés par le Conseil fédéral.
En vertu de la réglementation au sujet de la répartition des
compétences en matière de police des étrangers entre la
Confédération et les cantons, si ces derniers doivent se prononcer au
préalable sur la délivrance des autorisations de séjour hors contingent,
la compétence décisionnelle en matière de dérogations aux conditions
d'admission au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, et jusqu'au 31
décembre 2007 en matière d'exceptions aux mesures de limitation au
sens de l'art. 13 let. f OLE, appartient toutefois à la Confédération,
plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 40 al. 1 et 99 LEtr en relation
avec l'art. 85 OASA, voir également à cet égard le chiffre 1.3.2 des
Directives et Commentaires de l'ODM, en ligne sur le site de l'ODM >
Thèmes > Bases légales > Directives et commentaires > Domaine des
étrangers > Procédure et compétence; ATF 119 Ib 33 consid. 3a p. 39,
traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I 226
consid. 3a p. 230; PETER KOTTUSCH, Das Ermessen der kantonalen
Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990 p. 155, valable mutatis
mutandis pour le nouveau droit) et au TAF, en vertu de l'effet dévolutif
du recours (cf. art. 54 PA).
4.
4.1 L'art. 13 let. f OLE, qui prévoit une exception aux mesures de
limitation du nombre des étrangers, a pour but de faciliter la présence
en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient soumis au
contingentement des autorisations de séjour, mais pour lesquels
l'assujettissement aux nombres maximums fixés par le Conseil fédéral
apparaît trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de
leur cas.
4.2 Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette
disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les
conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est
soumise doivent être appréciées de manière restrictive. Il est
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nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de
détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et
d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des
étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, autrement
dit que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres
maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de
l'appréciation d'un cas de rigueur, il y a lieu de tenir compte de
l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance
d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la
présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour
échapper à une situation de détresse.
Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une
assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et
professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de
plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel
d'extrême gravité; il faut encore que la relation de l'intéressé avec la
Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger de lui qu'il aille vivre dans
un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les
relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu
nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si
étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exception aux mesures
de limitation du nombre des étrangers (cf. ATAF 2007/45 consid. 4.2 p.
589/590, jurisprudence et doctrine citées).
4.3 Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a considéré
qu'un séjour régulier en Suisse d'une durée de sept à huit ans et une
intégration normale ne suffisaient pas, à eux seuls, pour qu'un
ressortissant étranger - qui s'est toujours bien comporté - puisse
obtenir une exemption des nombres maximums fixés par le Conseil
fédéral (cf. ATF 124 II 110, consid. 3; ALAIN WURZBURGER, La
jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des
étrangers, Revue de droit administratif et fiscal [RDAF] I 1997
p. 267ss).
4.4 En référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le TAF a
confirmé que, de manière générale, des séjours effectués sans
autorisation idoine ne doivent pas être pris en compte dans l'examen
d'un cas de rigueur et que la longue durée d'un tel séjour n'est donc
pas un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité (ATAF
2007/16 consid. 5.4 p. 196/197). De même, dans l'examen d'un cas de
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rigueur, il n'y a pas lieu de définir à l'intention des personnes ayant
séjourné illégalement dans ce pays des critères particuliers et de leur
accorder un traitement de faveur – par rapport aux étrangers qui ont
toujours séjourné en Suisse dans le respect de la réglementation de
police des étrangers – dans l'appréciation de leur situation (ATF 130 II
39 consid. 5.4). Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur
serait en quelque sorte récompensée.
5.
5.1 Dans son pourvoi, l'intéressé invoque le bénéfice de la circulaire
du 21 décembre 2001, révisée pour la dernière fois le 21 décembre
2006, concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les
cas personnels d'extrême gravité (la Circulaire "Metzler").
5.2 Comme le TAF a eu l'occasion de le rappeler à de nombreuses
reprises (cf. en particulier ATAF 2007/16 précité consid. 6.2 et 6.3),
cette circulaire ne pose aucun principe selon lequel un séjour de
quatre ans au moins et une bonne intégration en Suisse entraîneraient
obligatoirement l'application de l'art. 13 let. f OLE et le recourant ne
peut tirer aucun avantage de ce texte.
6.
En l'espèce, le Tribunal peut distinguer deux étapes dans le séjour en
Suisse de A._______. La première, légale, s'étend de novembre 1993
(dépôt d'une demande d'asile) à avril 1998 (levée de l'admission
provisoire). Elle prend fin le 10 mai 1998, moment à partir duquel le
recourant, annoncé comme disparu, a passé dans la clandestinité. Il a
alors poursuivi, illégalement cette fois, son séjour et son travail en
Suisse, ce jusqu'à l'ouverture, en février 2006, d'une procédure de
régularisation.
Dès lors, bien que A._______ se trouve en Suisse depuis 15 ans,
seules quatre années et demie se sont déroulées dans la légalité,
principalement au bénéfice d'une admission provisoire. Il doit
également être relevé que cette autorisation, à caractère temporaire,
était une mesure se substituant à son renvoi tant que duraient les
hostilités en ex-Yougoslavie. Elle n'avait pas pour but de permettre une
intégration à long-terme du recourant sur territoire helvétique.
L'admission provisoire a d'ailleurs été levée dès le 30 avril 1998,
entraînant pour A._______ l'obligation de quitter la Suisse. Injonction à
laquelle il n'a pas obtempéré, puisqu'il a poursuivi durant près de 8
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ans son séjour et son activité professionnelle sans autorisations
idoines.
Le Tribunal retiendra que sa présence dans ce pays s'est donc
composée d'un séjour provisoire, dont il a bénéficié en raison des
événements tragiques qui ont frappé l'ex-Yougoslavie, d'un long séjour
de nature illégale, lequel n'est pas déterminant lors de l'examen d'un
cas de rigueur, et d'une tolérance cantonale depuis le dépôt de sa
demande de régularisation du 1er février 2006 (cf. ATAF 2007/16
consid. 5.4 p. 196/197 et consid. 7 p. 198). Aussi, en dépit d'un nombre
important d'années passées en Suisse, le TAF ne saurait voir dans la
seule durée de son séjour un élément constitutif d'un cas personnel
d'extrême gravité (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-380/2006
du 21 novembre 2008 consid. 7).
A noter, dans ce contexte, que le simple fait pour un étranger de
séjourner en Suisse pendant de longues années, y compris à titre
légal, ne permet pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité
sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à
même de justifier la reconnaissance d'un cas de rigueur (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2A.540/2005 du 11 novembre 2005 consid. 3.2.1, voir
également ATAF 2007/16 consid. 7 p. 198).
7.
7.1 Il faut dès lors examiner les critères d'évaluation qui, autres que la
durée du séjour en Suisse, pourraient rendre le retour du recourant
dans son pays d'origine particulièrement ardu.
7.2 En l'occurrence, après plus de 15 ans de présence, il faut
reconnaître au recourant une bonne intégration en Suisse. Il est
exempt de dettes, n'est pas tombé à la charge de l'assistance publique
et, si l'on excepte ses violations aux prescriptions de police des
étrangers, il a eu dans ce pays un comportement respectueux des lois.
Socialement, plusieurs lettres de soutien témoignent du réseau de
connaissances et d'amis qu'il s'est créé à Genève, tout en participant
à la vie associative locale et nationale en tant que membre d'un club
de fléchettes.
Ce bilan positif ne saurait pourtant être seul pris en compte pour
l'admission d'un cas de rigueur. En effet, en dépit de son parcours et
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d'un long séjour (essentiellement illégal) en Suisse, le Tribunal
demeure d'avis que le recourant est encore apte à se réintégrer dans
son pays d'origine, même au prix d'un effort certain, sans que cela
n'entraîne pour lui un cas personnel d'extrême gravité.
En effet, il faut remarquer en premier lieu que A._______ a vécu
durant 20 ans au Kosovo, y compris durant les années décisives de
son adolescence, période cruciale pour son développement (ATF 123
II 125 consid. 4 p. 128 ss). Sa patrie lui est familière. Il en connaît la
langue, les us et coutumes, la culture. Malgré une longue absence, il
ne saurait soutenir qu'il est un étranger dans son pays d'origine, même
si le Tribunal conçoit qu'une phase de transition sera
vraisemblablement nécessaire pour qu'il se réadapte à un mode de vie
différent de ce qu'il a connu en Suisse. A cela s'ajoute qu'il est
aujourd'hui âgé de 37 ans et est en bonne santé physique, ne gardant
pas de séquelles de l'accident de travail dont il a été victime en 1994.
Il est célibataire, sans enfant et la vie en concubinage qu'il a partagé
avec une ressortissante portugaise a pris fin en mars 2008. Le
recourant n'a ainsi pas développé en Suisse une relation familiale
étroite qu'il se devrait d'interrompre en cas de départ. Certes, de par
leur proximité, A._______ a entretenu des rapports privilégiés avec
deux de ses soeurs établies en Suisse de longue date. Cela étant, des
contacts réguliers ont aussi été maintenus avec sa mère vivant au
Kosovo. Y demeurent également deux soeurs et un frère, de sorte
qu'au niveau familial, l'intéressé ne se retrouverait aucunement isolé
en cas de retour dans son pays d'origine.
D'un point de vue professionnel, A._______ a d'abord exercé quelques
emplois temporaires dans la construction ou la restauration. En août
1997, il a été engagé comme aide-jardinier par B._______, entreprise
à laquelle il est resté fidèle à ce jour. Il a fait preuve de stabilité
professionnelle, tout en se formant en cours d'emploi, obtenant
notamment un permis d'horticulture en février 2005. Actuellement, il
suit un cours de machiniste (cf. certificat de travail du 23 septembre
2008). Ceci dit, bien qu'il soit désormais un jardinier accompli, il n'a
pas connu en Suisse une ascension professionnelle particulièrement
marquée, ni n'a acquis des compétences ou des connaissances si
pointues qu'il ne serait pas en mesure de les mettre en pratique dans
son pays d'origine. Polyvalent, sérieux et autonome, il devrait être
capable d'assurer sa reconversion professionnelle, sans que ces
changements n'induisent pour lui une situation d'extrême rigueur.
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Le Tribunal n'ignore pas qu'après un séjour de longue durée en
Suisse, A._______ s'est naturellement créé des attaches avec ce
pays. Au regard de la situation du recourant dans son ensemble, son
intégration n'est toutefois pas encore si poussée ou exceptionnelle
qu'un départ de Suisse serait assimilable à un véritable déracinement.
8.
A n'en pas douter, le retour de A._______ dans sa patrie ne sera pas
exempt de difficultés, d'autant que le Kosovo est traversé par une crise
économique durable. Il convient toutefois de préciser qu'une exception
aux mesures de limitation n'a pas pour but de soustraire des étrangers
aux conditions de vie de leur pays d'origine, mais implique que ceux-ci
se trouvent personnellement dans une situation si rigoureuse qu'on ne
saurait exiger d'eux qu'ils tentent de se réadapter à leur existence
passée. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence (cf.
notamment ATF 123 II 133, consid. 5b/dd), on ne saurait tenir compte
des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires)
affectant l'ensemble de la population restée sur place, auxquelles la
personne concernée sera également exposée à son retour, sauf si
celle-ci allègue d'importantes difficultés concrètes propres à son cas
particulier, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Au vu des éléments qui précèdent, le Tribunal arrive à la conclusion
que A._______ ne se trouve pas dans un cas personnel d'extrême
gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE. Aussi, c'est à bon droit que
l'autorité inférieure a considéré qu'il ne satisfaisait pas aux exigences
de cette disposition.
9.
Par sa décision du 29 juin 2006, l'autorité de première instance n'a
donc ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de
manière inexacte ou incomplète; en outre, cette décision n'est pas
inopportune (art. 49 PA).
Le recours doit dès lors être rejeté.
10.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure sont mis à la charge du
recourant (art. 63 al. 1 PA ainsi que les art. 1 à 3 du règlement du 21
février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
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Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, de Fr. 900.--, sont mis à la charge du
recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais versée le 16
août 2006.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Recommandé)
- à l'autorité inférieure, avec dossier ODM 2 228 862 en retour
- en copie, à l'Office cantonal de la population, Genève, pour
information avec dossier cantonal en retour.
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Cédric Steffen
Expédition :
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