Corte II I
C-4118/2008
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 8 m a g g i o 2 0 0 9
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Blaise Vuille, Andreas Trommer,
cancelliere Dario Quirici.
A._______,
patrocinata dall'avvocato Andrea Pozzi,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-4118/2008
Fatti:
A.
Nel 2003 A._______, cittadina cubana nata il ..., ha beneficiato di un
visto d'entrata per la Svizzera della durata di un mese al fine di
rendere visita alla famiglia di B._______, cittadino svizzero residente a
Magliaso/TI.
B.
Il 1° marzo 2006 A._______ ha nuovamente introdotto una domanda
di visto presso la Rappresentanza di Svizzera di l'Avana. Con
decisione del 28 marzo 2006 l'Ufficio federale della migrazione (UFM)
ha respinto la domanda. Contro tale decisione è stato presentato
ricorso il 10 aprile 2006 il quale è stato in seguito ritirato
dall'interessata.
C.
In data 22 aprile 2008 A._______ ha presentato presso la
Rappresentanza di Svizzera di l'Avana una nuova domanda di visto
per la Svizzera della durata di tre mesi, dal 1° luglio al 30 settembre
2008, al fine di rendere visita alla famiglia B._______. Il giorno stesso
la suddetta Rappresentanza ha formulato un preavviso negativo in
merito al rilascio del visto postulato, indicando all'UFM in particolar
modo la situazione generale nonché personale della ricorrente,
giovane, divorziata e senza impiego. Inoltre essa ha sottolineato il fatto
che cittadini cubani rimanenti più di 11 mesi e 29 giorni all'estero non
possono più far rientro nel loro Paese d'origine se questi non sono in
possesso di un permesso di residenza estero, rammentando infine che
non esiste un accordo di riammissione tra la Svizzera e Cuba.
D.
Con decisione del 30 maggio 2008, l'UFM ha rifiutato l'autorizzazione
d'entrata in Svizzera nei confronti di A._______, considerando in
sostanza che, vista la situazione socioeconomica prevalente a Cuba
ed in particolare le disparità economiche esistenti tra questo Paese e
la Svizzera, la sua uscita dal territorio della Confederazione alla fine
del soggiorno previsto non poteva essere considerata come
sufficientemente assicurata, rilevando inoltre le notorie difficoltà per i
cittadini cubani nel far rientro nel loro Paese d'origine nel caso in cui la
durata di un soggiorno all'estero superi una certa durata. L'autorità di
prime cure ha poi affermato che la ricorrente non può avvalersi di
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legami familiari stretti con Cuba atti a garantirne il ritorno. Infine l'UFM
ha affermato che il desiderio di visitare conoscenti o parenti non basta
a giustificare il rilascio di un visto e che la ricorrente non ha addotto
motivi impellenti per un esito favorevole all'istanza.
E.
In data 19 giugno 2008, A._______, agendo per il tramite del suo
patrocinatore, ha interposto ricorso avverso la detta decisione,
postulandone l'annullamento nonché il rilascio di un visto d'entrata per
la Svizzera. Essa ha affermato che tale decisione risulta essere
arbitraria, vista la conformità della sua richiesta con le condizioni
previste all'art. 5 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli
stranieri (LStr, RS 142.20). La ricorrente ha fatto valere,
contrariamente a quanto sostenuto dall'UFM, di intrattenere con il suo
Paese d'origine stretti legami familiari, essendo madre di tre figli e
avendo una relazione stabile con il suo compagno. Per tali motivi la
ricorrente sostiene d'essere perfettamente inserita nell'ambiente in cui
vive e di non avere intenzione alcuna di trasferirsi altrove. L'interessata
ha poi rilevato che all'epoca della sua visita in Svizzera nel 2003 aveva
rispettato i termini d'uscita previsti. Quo alla sua situazione finanziaria
essa ha affermato di ritenersi soddisfatta: il suo compagno ha un
impiego stabile presso lo Stato ed essa riceve mensilmente 100 USD
dall'ospitante, ciò che per Cuba rappresenta un'ottima fonte
economica. La ricorrente ha infine allegato all'atto ricorsuale due
dichiarazioni di quest'ultimo, con le quali egli si porta garante per il
rientro della ricorrente entro i termini prestabiliti nonché per tutte le
spese relative alla visita della ricorrente.
F.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso
del 20 agosto 2008, l'UFM ha postulato la reiezione del gravame,
ribadendo in sostanza quanto esposto nella suddetta decisione. Esso
ha inoltre affermato come le argomentazioni addotte in merito ai
legami familiari nonché alla sua situazione finanziaria nel Paese
d'origine andassero relativizzate. L'UFM ha infine rilevato che lasciare
il proprio Paese per un periodo di tre mesi non dimostra uno stretto
legame con Cuba, tale da impedirle di organizzare la propria esistenza
all'estero.
G.
Invitata a prendere posizione in merito al preavviso dell'autorità
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intimata, con replica del 22 settembre 2008, la ricorrente ha contestato
le suddette argomentazioni. Essa ha riconfermato essenzialmente le
argomentazioni del suo gravame, precisando ulteriormente che non
sarebbe sua intenzione rimanere in Svizzera più a lungo di quanto
stabilito e che non vi fossero difficoltà per rientrare a Cuba.
H.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del
3 ottobre 2008, l'UFM si è riconfermato nelle sue argomentazioni.
Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 dalla
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. In
particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'en-
trata in Svizzera rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'ammi-
nistrazione federale come definita all'art. 33 let. d LTAF – possono es-
sere impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr.
art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 1 della legge del
17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
1.2 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, ai sensi dell'art.
37 LTAF la procedura dinanzi al Tribunale è retta dalla PA.
1.3 La ricorrente ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv.1 PA) e il suo
ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è
ricevibile (art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA i motivi di ricorso ammessi sono la violazione
del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprez-
zamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità
cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale
applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è
vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA).
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Rilevanti sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al
momento del giudizio (cfr. sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003
pubblicata parzialmente in: DTF 129 II 215 consid. 1.2).
3.
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'en-
trata in Svizzera né il rilascio di un visto. La Svizzera, come tutti gli altri
Stati, non è tenuta ad autorizzare di principio l'entrata degli stranieri
nel suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonoma-
mente in accordo con il diritto internazionale pubblico. (cfr. Messaggio
del Consiglio federale relativo alla legge sugli stranieri dell'8 marzo
2002, in FF 2002 3327; nonché DTF 133 I 185 consid. 2.3).
4.
In occasione della votazione del 5 giugno 2005, il popolo svizzero ha
accolto il decreto federale del 17 dicembre 2004 che approva e traspo-
ne nel diritto svizzero gli accordi bilaterali con l'Unione europea per
l'associazione della Svizzera alla normativa di Schengen e Dublino
(RS 362), entrati in vigore definitivamente il 12 dicembre 2008. Tra
questi figura altresì l'Accordo del 26 ottobre 2004 tra la Confederazio-
ne Svizzera, l’Unione europea e la Comunità europea, riguardante
l’associazione della Svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo svi-
luppo dell’acquis di Schengen [AAS, RS 0.360.268.1]. In vista dell'at-
tuazione degli accordi d'associazione a Schengen, il legislatore ha
adattato la LStr (cfr. in particolare l'art. 2 cpv. 4 LStr, secondo il quale
le disposizioni sulla procedura in materia di visti nonché sull'entrata in
Svizzera e sulla partenza dalla Svizzera, si applicano solo nella misura
in cui gli accordi d'associazione a Schengen non contemplino delle di-
sposizioni divergenti). Inoltre, l'applicazione dell'acquis di Schengen ha
reso necessaria una revisione completa dell'OPEV, la quale è stata so-
stituita dall'ordinanza del 22 ottobre 2008 sull'entrata e sul rilascio dei
visti (OEV, RS 142.204). Ai sensi dell'art. 57 OEV il nuovo diritto si ap-
plica alle procedure pendenti alla data dell'entrata in vigore dell'OEV.
5.
5.1 Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un sog-
giorno non superiore a tre mesi, l'art 2 cpv. 1 OEV rinvia al Regola-
mento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del
15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime
di attraversamento delle frontiere da parte delle persone fisiche (codi-
ce frontiere Schengen [GU L 105 del 13.04.2006 pag. 1-32]). L'art. 5
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par. 1 del codice frontiere Schengen definisce le condizioni d'ingresso
per i cittadini di paesi terzi. Questi devono essere in possesso di uno o
più documenti di viaggio validi che consentano di attraversare la fron-
tiera e se richiesto, di un visto valido (let. a e b). Inoltre devono giustifi-
care lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e disporre di mezzi
di sussistenza sufficienti (let. c). Da ultimo non devono essere segna-
lati nel Sistema d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non am-
missione e non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico,
la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di
uno degli Stati membri (let. d ed e).
5.2 Le condizioni d'entrata previste dal codice frontiere Schengen cor-
rispondono essenzialmente a quelle di cui all'art. 5 cpv. 1 let. a - d
LStr. L'obbligo di giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno
previsto ai sensi dell'art. 5 par. 1 let. c del codice frontiere Schengen
non sono esplicitamente elencate all'art. 5 cpv. 1 LStr. Tuttavia l'art. 5
cpv. 2 LStr. esige che lo straniero sia in grado di garantire la partenza
dalla Svizzera se prevede un soggiorno temporaneo. Questa condizio-
ne del diritto nazionale, non rappresenta un'esigenza supplementare e
non contraddice il codice frontiere Schengen. L'indicazione del
soggiorno temporaneo costituisce di fatto una dichiarazione d'intenzio-
ne di lasciare il Paese non appena il motivo di soggiorno sia cessato.
Pertanto in caso d'indicazioni contraddittorie o inverosimili sul motivo
di soggiorno, si concluderà che il richiedente non è disposto a lasciare
lo spazio Schengen una volta scaduto il termine di soggiorno. Allo
stesso modo sono interpretate le istruzioni consolari comuni del 22 di-
cembre 2005 indirizzate alle rappresentazioni diplomatiche e consolari
di prima categoria (ICC; GU C 326 del 22 dicembre 2005 pag.1-149).
Le ICC esigono in particolare che venga valutato il rischio migratorio.
È dunque opportuno in questo senso esaminare se il ricorrente cerca
"di penetrare e di stabilirsi nel territorio degli stati membri per mezzo di
un visto per turismo, affari, studi, lavoro o visita a dei parenti" (C 326
pag.10). L'allegato I del codice frontiere Schengen comprende inoltre
una lista non esauriente di giustificativi necessari per dimostrare lo
scopo e le condizioni del soggiorno previsto di cui all'art. 5 par. 2 del
suddetto codice.
5.3 L'esigenza di mezzi di sussistenza sufficienti esposta all'art. 5 par.
1 let. c del codice frontiere Schengen, è definita all' art. 5 par. 3 dello
stesso codice, il quale stabilisce che la valutazione della disponibilità
dei mezzi di sussistenza può basarsi sul possesso di contanti, di asse-
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gni turistici e carte di credito. Qualora previste dalle legislazioni nazio-
nali, le dichiarazioni di presa a carico e le lettere di garanzia costitui-
scono una prova di mezzi di sussistenza sufficienti. La legislazione
svizzera sugli stranieri prevede esplicitamente tali garanzie agli art. 2
cpv. 2 e agli art. 7 a 11 OEV. Infine, con riferimento all'art. 5 del codice
frontiere Schengen, le ICC definiscono quali giustificativi sono atti a
dimostrare l'esistenza di mezzi finanziari sufficienti (C 326 pag. 11).
5.4 In base alle considerazioni precedenti, l'esame dello scopo e delle
condizioni di soggiorno ai sensi dell'art. 5 par. 1 del codice frontiere
Schengen, corrisponde all'esame della garanzia dell'uscita dalla Sviz-
zera ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LStr. La giurisprudenza e la pratica appli-
cate a quest'ultima disposizione possono dunque essere riprese.
6.
L'art. 1 par. 1 e 2 del Regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15
marzo 2001 (GU L 81 del 21 marzo 2001, pag. 1-7) distingue tra i citta-
dini dei paesi terzi a dipendenza dell'obbligo del visto. L'allegato I del
suddetto regolamento enumera i paesi, i cui cittadini sono soggetti al
visto per attraversare le frontiere dello spazio Schengen, mentre l'alle-
gato II enumera i paesi cui i cittadini sono esentati dal possesso del vi-
sto al varco delle frontiere. Visto che A._______ è una cittadina
cubana, è sottomessa all'obbligo del visto.
7.
7.1 Al fine di valutare se l'uscita dalla Svizzera alla scadenza del
previsto soggiorno possa essere sufficientemente assicurata, l'autorità
di prime cure deve giudicare un comportamento futuro. Ora, non è
possibile constatare in modo certo un fatto non ancora accaduto,
tuttavia si possono emettere delle supposizioni, considerando
l'insieme delle circostanze del caso e i dati concreti che risultano dalla
situazione generale del Paese d'origine della ricorrente.
7.2 In seguito alla caduta dell'Unione sovietica nel 1989, Cuba ha
subito delle perdite ingenti pari all'85 % nel settore dell'esportazione e
le è venuto a mancare un importante sostegno economico del valore
di diversi miliardi di USD per anno. Tali perdite hanno generato una
grave crisi economica tuttora sentita. Misure di prevenzione e di
riorganizzazione (in particolare l'incentivazione del turismo e degli
investimenti stranieri) hanno migliorato in parte la situazione della
popolazione tuttavia hanno aggravato le differenze sociali già esistenti.
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La popolazione è confrontata a dei salari bassi (12 USD / mese), all'in-
sufficienza della "libreta" e al fatto che diversi prodotti sono accessibili
unicamente in pesos convertibili (cfr.
> Pays - Zones géo > Cuba > Présentation de Cuba > Situation écono-
mique, visitato il 6 maggio 2009). Oltre alla grave situazione economi-
ca, problematica risulta essere anche la situazione dal punto di vista
dei diritti umani (cfr. sentenze del Tribunale amministrativo federale
C-807/2006 del 16 marzo 2007 e C-950/2006 del 29 febbraio 2008).
7.3 Tenuto conto delle considerazioni relative alla situazione
socioeconomica a Cuba e del fatto che la predisposizione a lasciare il
proprio Paese d'origine è favorita, allorquando parenti o conoscenti
vivono già all'estero, la valutazione dell'UFM inerente al rischio
relativamente elevato di un'uscita irregolare dalla Svizzera, non può
essere contestata. Ciononostante trarre delle conclusioni basandosi
unicamente sulla situazione generale del Paese d'origine, porterebbe
ad una valutazione dei fatti eccessivamente generalizzata. L'autorità
inferiore deve per tanto esaminare l'insieme delle circostanze del caso
concreto: in particolare gli obblighi familiari, sociali o professionali
possono costituire una prognosi favorevole per una partenza regolare
dalla Svizzera.
8.
8.1 Dagli atti risulta che la ricorrente ha 37 anni, è divorziata, senza
un impiego e vive con il compagno e i tre figli di 20, 17 e 16 anni. La
ricorrente fa valere nell'atto ricorsuale che causa i legami familiari non
sarebbe stata in grado di lasciare il suo Paese. Ulteriori chiarimenti in
merito a tali obblighi non vengono menzionati. Pertanto non possono
essere ritenuti tali, da impedire un'eventuale emigrazione, tenuto conto
del fatto che l'interessata sarebbe disposta a lasciare il proprio Paese
ed i propri familiari per un periodo relativamente lungo. Si evince
inoltre dagli atti in causa che la situazione personale della ricorrente,
rispetto all'epoca del rilascio del visto nel 2003, è mutata
considerevolmente. Durante la sua visita in Svizzera nel 2003, essa
era coniugata e i figli avevano 14, 11 e 10 anni, età in cui la presenza
del genitore è indispensabile. A quell'epoca i legami e gli obblighi
familiari erano tali da essere considerati sufficientemente stretti, di
modo che il rilascio di un visto è stato possibile. Attualmente, la
ricorrente è divorziata e il più giovane dei figli ha ormai un'età, nella
quale si può esigere una certa autonomia e responsabilità. La
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situazione attuale della ricorrente le può dunque permettere di
prendere le proprie decisioni con maggior libertà, ragion per cui uno
stretto legame per motivi familiari non può essere preso in
considerazione.
8.2 L'esperienza in tale ambito ha dimostrato che gli obblighi tra
familiari prossimi, quali coniugi o figli, non assicurano l'uscita dalla
Svizzera entro i termini stabiliti. La situazione economica del Paese
della richiedente riveste pertanto un significato fondamentale e
preponderante rispetto ai legami familiari o professionali poiché la
volontà d'emigrare è spesso connessa con la speranza di poter
sostenere finanziariamente la famiglia rimasta nel Paese d'origine
oppure per poter creare in un secondo tempo le condizioni adatte al
fine d'accogliere i famigliari non ancora emigrati. Tenuto conto del fatto
che la richiedente è senza impiego ed è assistita finanziariamente
dalla famiglia B._______, tali argomenti rivestono un'importanza
considerevole.
9.
Ne discende che l'autorità di prime cure ha rilevato a giusto titolo sulla
base della situazione agli atti, che l'uscita dalla Svizzera entro i termini
stabiliti dopo un soggiorno per visita non era sufficientemente
garantita. Le dichiarazioni fornite dall'ospitante in relazione alla presa
a carico delle spese del soggiorno auspicato e alle assicurazioni
secondo le quali l'interessata lascerebbe la Svizzera allo spirare del
visto, non sono tali da impedire ad un cittadino straniero, una volta sul
territorio elvetico, di intraprendere i passi necessari per stabilirvisi
durevolmente (cfr. sentenza del Tribunale federale S6.281/2005 del 30
settembre 2005). L'esperienza ha infatti più volte dimostrato che le
dichiarazioni d'intenzione formulate in merito all'uscita puntuale dalla
Svizzera, costituiscono delle semplici dichiarazioni d'intenzione prive
di effetti giuridici. L'ospitante è infatti in grado di garantire certi rischi
finanziari relativi al soggiorno del richiedente, egli non può tuttavia
portarsi garante per un suo determinato comportamento (cfr. sentenza
del Tribunale amministrativo federale C-2405/2008 del 18 marzo 2009
consid. 10 con ulteriori riferimenti).
10.
Ne discende che l'UFM con decisione del 30 maggio 2008 non ha
violato il diritto federale né abusato del suo potere di apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto
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i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata
(art. 49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
11.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a
carico della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1 a 3
del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese
ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-
TAF, RS 173.320.2]).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali di fr. 600.- sono poste a carico della ricorrente.
Esse sono computate con l'anticipo dello stesso importo versato in
data 16 luglio 2008.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata)
- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona, per
informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Dario Quirici
Data di spedizione:
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