C-4131/2010 - Abteilung III - Krankenversicherung (Übriges) - Angleichung der Tarife für ambulante und stationär...

  Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­4131/2010
U r t e i l   v om   9 .   S ep t embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter Beat Weber (Vorsitz),
Richter Michael Peterli, Richterin Madeleine Hirsig­Vouilloz, 
Richterin Franziska Schneider, Richter Stefan Mesmer, 
Gerichtsschreiber Daniel Golta.
Parteien santésuisse, Die Schweizer Krankenversicherer, 
Löwenstrasse 29, Postfach 2018, 8021 Zürich, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Kurt Gemperli, 
Scheffelstrasse 2, 9000 St. Gallen,
Beschwerdeführerin, 
1. Curaviva Zürich, Tösstalstrasse 23, 8400 Winterthur,
2. Spitexverband Kanton Zürich, Zypressenstrasse 76, 
8004 Zürich,
3. SBK Schweizerischer Berufsverband der 
Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner, 
Choisystrasse 1, Postfach 8124, 3001 Bern,
Beigeladene,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
handelnd durch die Gesundheitsdirektion des Kantons 
Zürich, Obstgartenstrasse 21, Postfach, 8090 Zürich,
Vorinstanz,
Gegenstand Angleichung der Tarife gemäss den 
Übergangsbestimmungen zur Neuordnung der 
Pflegefinanzierung; Beschluss des Regierungsrats des 
Kantons Zürich vom 28. April 2010.
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Sachverhalt:
A. 
Am  28.  April  2010  erliess  der  Regierungsrat  des  Kantons  Zürich  (im 
Folgenden: Regierungsrat oder Vorinstanz) den Regierungsratsbeschluss 
Nr.  652/2010  (im  Folgenden:  angefochtener  Regierungsratsbeschluss). 
Er  legte  fest,  dass  die  auf  Ende  2010  geltenden  Tarife  und 
Tarifmodalitäten  zur  Abgeltung  der  Pflegepflichtleistungen  durch  die 
Krankenversicherer  für  das  Jahr  2011  für  alle  Leistungserbringer  von 
Pflegeleistungen  im  Sinne  von  Art.  25a  Abs.  1  des 
Krankenversicherungsgesetzes  des  Bundesgesetzes  über  die 
Krankenversicherung  vom  18.  März  1994  (KVG,  SR  832.10)  in  der 
Fassung vom 13. Juni 2008 unverändert gelten. Dabei berief er sich auf 
Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 13. 
Juni  2008  (Bundesgesetz  über  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung, 
AS 2009 3517).
B. 
B.a  Am  7.  Juni  2010  erhob  santésuisse,  Die  Schweizer 
Krankenversicherer  (im  Folgenden:  santésuisse  oder 
Beschwerdeführerin)  gegen  diesen  Regierungsratsbeschluss 
Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht.  Sie  stellte  folgende 
Rechtsbegehren:
"1.  Der  Regierungsratsbeschluss  Nr.  652  vom  28.  April  2010  sei 
aufzuheben.
2. Die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese im Sinne 
der gerichtlichen Erwägungen
a)  per  1.  Januar  2011  die  für  die  Einführung  der  in  der  revidierten 
Krankenpflege­Leistungsverordnung vorgegebenen neuen Tarifstrukturen 
erforderlichen Bestimmungen erlasse;
b)  die  zugehörigen  Vergütungsansätze  so  bestimme,  dass  die  Summe 
der  Beiträge  aus  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  an  die 
Pflegeleistungen  ausgehend  vom  heutigen  Niveau  in  vier  Schritten  per 
1. Januar  2011,  1.  Januar  2012,  1.  Januar  2013  und  1.  Januar  2014 
linear auf das dannzumal bundesrechtlich vorgegebene Niveau reduziert 
wird;
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c)  die  Vergütungsansätze  für  die  Entschädigung  von  Pflichtleistungen 
nach  dem  System  RAI/RUG  so  reduziere,  dass  der  in  der  bisherigen 
Rechtsgrundlage  vorgesehen  gewesene  Taxaufschlag  für  paritätisches 
Controlling eliminiert ist.
3. Unter Kosten­ und Entschädigungsfolgen." 
B.b  Am  17.  Juni  2010  leistete  santésuisse  den  ihr  vom 
Bundesverwaltungsgericht auferlegten Kostenvorschuss in der Höhe von 
Fr. 3'000.­ (vgl. act. 2, 7).
B.c Mit E­Mail vom 21. Juni 2010 wies der Schweizer Berufsverband der 
Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner  (SBK)  darauf  hin,  dass  er  und 
die  weiteren  Leistungserbringer­Verbände  Curaviva  und  der 
Spitexverband  (Kanton  Zürich)  zwar  Tarifpartner  von  santésuisse  seien 
(vgl.  Akten  des  Beschwerdeverfahrens  act.  5).  Vorliegend  habe  der 
Regierungsrat indessen nicht im Rahmen eines Tarifstreites entschieden, 
sondern  in  eigener  Sache  im  Zusammenhang  mit  der  Einführung  der 
neuen  Pflegefinanzierung  im  Kanton  Zürich  einen  Beschluss  gefällt.  Es 
sei  somit  im  vorliegenden  Verfahren  einzig  der  Regierungsrat  als 
Beschwerdegegner  zu  bezeichnen –  und nicht  auch der SBK, Curaviva 
und  der  Spitexverband.  In  der  Sache  selbst  unterstütze  der  SBK  die 
Haltung von santésuisse voll.
B.d  Mit  Schreiben  vom  22.  Juni  2010  teilte  das 
Bundesverwaltungsgericht  dem SBK  (mit Kopie  an Curaviva Zürich und 
den Spitexverband Kanton Zürich) mit, dass es die drei Verbände für das 
vorliegende Verfahren als Beigeladene erfassen werde (vgl. act. 6).
B.e  Mit  Vernehmlassung  vom  14.  Juli  2010  (act.  8)  beantragte  die 
Vorinstanz:
"1. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
2. Eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
3. Bis zur rechtskräftigen Erledigung des vorliegenden Verfahrens sei der 
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen."
B.f  Mit  Beschluss  vom  15.  Juli  2010  trat  das  Verwaltungsgericht  des 
Kantons  Zürich,  bei  welchem  santésuisse  ebenfalls  Beschwerde  gegen 
den  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss  erhoben  hatte,  auf  diese 
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Beschwerde  nicht  ein  und  überwies  die  Sache  dem 
Bundesverwaltungsgericht (act. 10). 
B.g Mit ergänzender Stellungnahme vom 23. August 2010 äusserte sich 
santésuisse  –  vom  Bundesverwaltungsgericht  dazu  aufgefordert  –  zur 
Frage ihrer Beschwerdelegitimation (vgl. act. 9, 11).
B.h  Auf  Ersuchen  des  Bundesverwaltungsgerichts  hin  reichten  die 
Eidgenössische  Preisüberwachung  PUE  (im  Folgenden: 
Preisüberwachung)  am  1.  September  2010  und  das  Bundesamt  für 
Gesundheit  BAG  (im  Folgenden:  BAG)  am  1.  Oktober  2010  je  eine 
Stellungnahme ein (vgl. act. 12­14, 16).
B.i  Am  2.  November  2010  liess  die  Vorinstanz  dem 
Bundesverwaltungsgericht  ihre  Schlussbemerkungen  zukommen  (act. 
18). Darin  hielt  sie  an  ihren Anträgen,  namentlich  am Antrag betreffend 
Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung,  fest.  Zudem  stellte  sie  folgenden 
Eventualantrag:
"Für  den  Fall,  dass  das  Bundesverwaltungsgericht  entgegen  unserem 
Antrag eine andere Regelung bezüglich Angleichung der Tarife anordnet, 
wird beantragt, dass die Anordnung in zeitlicher Hinsicht mit Wirkung für 
die  Zukunft  und  erst  nach  Ablauf  einer  für  die  Leistungserbringer 
angemessenen Übergangsfrist festzulegen sei."
B.j  Am  8.  November  2010  liess  santésuisse  dem 
Bundesverwaltungsgericht  ihre  Schlussbemerkungen  zukommen  und 
hielt an ihren Rechtsbegehren fest (vgl. act. 19).
B.k Am 7. Dezember  2010  reichte  die Vorinstanz auf Aufforderung des 
Bundesverwaltungsgerichts  diverse  Unterlagen  betreffend  verschiedene 
Tarifverträge ein (act. 22, 22.1 ff.).
B.l Die Beigeladenen liessen sich nicht weiter vernehmen.
B.m  Auf  Aufforderung  des  Bundesverwaltungsgerichts  hin  reichte 
santésuisse  am  16.  Dezember  2010  diverse  Unterlagen  betreffend 
Tarifvertragskündigungen ein (vgl. act. 24­28).
B.n  Mit  Zwischenverfügung  vom  17.  Dezember  2010  hiess  das 
Bundesverwaltungsgericht  den  Antrag  der  Vorinstanz  auf  Entzug  der 
aufschiebenden  Wirkung  der  Beschwerde  gut  und  entzog  der 
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Beschwerde  die  aufschiebende  Wirkung  (act.  29).  Zugleich  wurde  der 
Schriftenwechsel abgeschlossen.
C. 
Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  eingereichten  Akten 
wird,  soweit  erforderlich,  im  Rahmen  der  nachfolgenden  Erwägungen 
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Nach  den  allgemeinen  intertemporalrechtlichen  Regeln  sind  in 
verfahrensrechtlicher  Hinsicht  in  der  Regel  diejenigen  Rechtssätze 
massgebend,  welche  im  Zeitpunkt  der  Beschwerdebeurteilung  Geltung 
haben  (BGE  130  V  1  E.  3.2),  unter  Vorbehalt  der  spezialgesetzlichen 
Übergangsbestimmungen.  Entsprechend  beurteilt  sich  die  Zuständigkeit 
des  Bundesverwaltungsgerichts  vorliegend  nach  den  aktuellen 
verfahrensrechtlichen Bestimmungen.
1.2.  Diese  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  Beschwerde  gegen  den 
Beschluss  des  Regierungsrats  vom  28.  April  2010  ergibt  sich 
grundsätzlich aus Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  in Verbindung mit Art. 34 VGG (gültig gewesen 
bis 31. Dezember 2008) bzw. Art.  53 Abs. 1 sowie Art.  90a Abs. 2 des 
Bundesgesetzes  über  die  Krankenversicherung  vom  18.  März  1994 
(KVG, SR 832.10; in Kraft seit 1. Januar 2009), zumal ein Beschluss des 
Regierungsrates  in  Tarifangelegenheiten  angefochten  ist  und  das 
Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  seine  Zuständigkeit  am  15.  Juli 
2010 verneint hat (vgl. hierzu aber die nachfolgenden Ausführungen [E. 4 
ff.]).
2. 
2.1.  Nach  Art.  37  VGG  richtet  sich  das  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  nach  dem  VwVG,  soweit  das  VGG  nicht 
anderes bestimmt. Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von 
Amtes  wegen  an;  es  ist  nicht  an  die  Begründungen  der  Parteien 
gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). 
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2.2.  In  materiell­rechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen 
Rechtssätze  massgebend,  die  bei  der  Erfüllung  des  zu  Rechtsfolgen 
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3, BGE 134 
V 315 E. 1.2). Massgebend sind vorliegend die für das Kalenderjahr 2011 
geltenden materiellen Bestimmungen (vgl. unten E. 3).  
2.3. 
2.3.1. Zur Beschwerde  ist  gemäss Art.  48 Abs. 1 VwVG  legitimiert, wer 
vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat  oder  keine 
Möglichkeit  zur  Teilnahme  erhalten  hat  (Bst.  a;  sogenannte  formelle 
Beschwer), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und 
ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat 
(Bst. b und c, sogenannte materielle Beschwer). 
2.3.2. Dem  Erlass  des  angefochtenen  Regierungsratsbeschlusses  ging 
gemäss  den  Akten  kein  vorinstanzliches  Verfahren  voraus,  an  dem 
santésuisse  teilnehmen  konnte,  weshalb  die  formelle  Beschwer  nicht 
wegen  unterlassener  Teilnahme  am  vorinstanzlichen  Verfahren  zu 
verneinen  wäre.  Der  Regierungsratsbeschluss  regelt  die  Tarife  und 
Tarifmodalitäten zwischen den Leistungserbringern im Sinne von Art. 25a 
Abs.  1  KVG  einerseits  und  den  zur  Abgeltung  der  entsprechenden 
Pflegeleistungen  verpflichteten  Krankenversicherern  andererseits.  Er 
regelt  keine  direkten  Rechte  oder  Pflichten  von  santésuisse,  wurde  ihr 
aber  eröffnet.  Santésuisse  ist  somit  nur  sekundäre  Adressatin  dieses 
Beschlusses.  Ihre  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  stellt 
daher  eine  Drittbeschwerde  dar.  Die  Beschwerdelegitimation  ist  dabei 
nach den Grundsätzen zur Beschwerdeführung durch Dritte zu prüfen.
2.3.3. Santésuisse ist als Verein organisiert. Sie macht nicht geltend, sie 
sei  in  ihren  Interessen  als Verein  betroffen.  Sie  hält  vielmehr  dafür,  die 
Beschwerdeerhebung  erfolge  im  Interesse  ihrer  Mitglieder,  womit  die 
vorliegende  Beschwerde  eine  Verbandsbeschwerde  darstellt.  Nach  der 
Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich zur Beschwerde 
berechtigt,  wenn  er  juristische  Persönlichkeit  besitzt,  wenn  der 
Verbandszweck  gemäss  Statuten  darin  besteht,  die  Interessen  der 
Mitglieder  wahrzunehmen,  wobei  ein  enger  Zusammenhang  zwischen 
Verbandszweck  und  Streitgegenstand  vorliegen  muss,  und  wenn  die 
Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder betroffen und  ihrerseits zur 
Beschwerde  berechtigt  wäre  (vgl.  BERNHARD  WALDMANN,  Basler 
Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 33­36;  ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten  im 
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Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsprozess,  Zürich  2000 
[nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.; BVGE 2007/20 E.2.3). 
2.3.4.  Die  Voraussetzung  der  juristischen  Persönlichkeit  beschlägt  die 
grundsätzliche Partei­ und Prozessfähigkeit der Verbände  (vgl.  ISABELLE 
HÄNER,  VwVG­Kommentar,  Art.  48  Rz.  5).  Gemäss  Art.  52  Abs.  1  des 
Schweizerischen  Zivilgesetzbuchs  vom  10.  Dezember  1907  (ZGB,  SR 
210)  erlangen die  körperschaftlich  organisierten Personenverbindungen, 
unter  die  der  Verein  zu  subsumieren  ist,  das  Recht  der  Persönlichkeit 
durch die Eintragung in das Handelsregister; keiner Eintragung bedürfen 
nach  Art.  52  Abs.  2  ZGB  Vereine,  die  nicht  wirtschaftliche  Zwecke 
verfolgen.  Die  Beschwerdeführerin  ist  im  Handelsregister  des  Kantons 
Solothurn mit Publikationsdatum vom 15. September 2009 als Verein mit 
Sitz  in  Solothurn  eingetragen.  Die  Voraussetzung  der 
Rechtspersönlichkeit ist somit im vorliegenden Fall erfüllt. 
Da  santésuisse  (bzw.  der  im  Handelsregister  des  Kantons  Solothurn 
eingetragene  Verein)  gemäss  den  Angaben  ihres  Rechtsvertreters  vom 
23. August 2010 (act. 11) vorliegend als Beschwerdeführerin auftritt, geht 
damit  auch  der  von  der  Vorinstanz  vorgebrachte  Einwand  der 
mangelnden Parteifähigkeit seitens der Beschwerdeführenden fehl. 
2.3.5.  Der  statutarische  Zweck  der  Beschwerdeführerin  lautet  gemäss 
Handelsregistereintrag  folgendermassen:  "Wahrt  und  vertritt  als 
repräsentativer  Branchenverband  die  gemeinsamen  Interessen  seiner 
Mitglieder.  Setzt  sich  ein  für  die  Erhaltung  einer  freiheitlichen 
Krankenversicherung."  Gemäss  ständiger  Rechtsprechung  ist 
santésuisse  als  Verband  der  Krankenversicherer  zur  Wahrung  der 
Interessen der Mitglieder zur Verbandsbeschwerde berechtigt (vgl. BVGE 
2010/14  nicht  publizierte  E.  1.3  sowie  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts C­4292/2007 vom 25. Januar 2010 E. 1.3, je 
m.w.H.).  Dies  gilt  insbesondere  für  Beschwerdeverfahren  betreffend  die 
Genehmigung  einer  Tarifvereinbarung  oder  die  hoheitliche 
Tariffestsetzung durch eine Kantonsregierung (vgl. für viele: C­4292/2007 
vom 25. Januar 2010 E. 1.3 m.w.H.). Vorliegend ist zwar kein kantonaler 
Beschluss  zur  Genehmigung  einer  Tarifvereinbarung  und  keine 
hoheitliche Tariffestsetzung im Sinne von Art. 46 Abs. 4 bzw. Art. 47 Abs. 
1  KVG  Verfahrensgegenstand,  sondern  ein  gestützt  auf  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen  KVG  ergangener  Regierungsratsbeschluss. 
Allerdings schreibt der angefochtene Beschluss den Krankenversicherern 
den  Tarif  vor,  zu  welchem  sie  die  betreffenden  Pflegeleistungen  zu 
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entschädigen haben. Unabhängig von der Rechtsnatur des Beschlusses 
beschlägt  der  Regierungsrat  somit  die  gleichen  schützenswerten 
(finanziellen)  Interessen  einer  Mehrheit  der  Mitglieder  von  santésuisse, 
wie  ein  Entscheid  der  Kantonsregierung  betreffend  Tarifgenehmigung 
oder  Tariffestsetzung.  Santésuisse  ist  daher  vorliegend  zur 
Verbandsbeschwerde legitimiert. 
2.3.6.  Die  Vorinstanz  rügt  ferner,  dass  es  an  einer  gehörigen 
Bevollmächtigung  des  als  Rechtsvertreter  der  Beschwerdeführerin 
auftretenden Rechtsanwalts mangle. 
Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift unter anderem 
die  Unterschrift  des  Beschwerdeführers  oder  seines  Vertreters  zu 
enthalten. Gemäss Art.  11 VwVG  kann  sich  eine Partei  auf  jeder Stufe 
des  Verfahrens,  wenn  sie  nicht  persönlich  zu  handeln  hat,  vertreten 
lassen (Absatz 1). Die Behörde kann den Vertreter auffordern, sich durch 
schriftliche  Vollmacht  auszuweisen  (Absatz  2).  Diese  Rüge  der 
Vorinstanz  geht  somit  dahin,  dass  die Beschwerde  formell  ungenügend 
und daher darauf nicht einzutreten ist.
Vorliegend  wurde  die  Beschwerde  durch  den  als  Vertreter  der 
Beschwerdeführerin  geführten  Rechtsanwalt  unterzeichnet.  Dieser  legte 
der  Beschwerde  eine  Prozessvollmacht  bei,  aus  welcher  er  seine 
gehörige  Bevollmächtigung  herleitet.  Die  Prozessvollmacht  wurde  von 
Gebhard Heuberger und Annette Messer unterzeichnet (vgl. act. 1.2, 11). 
Diese Personen (sowie der als Vertreter auftretende Rechtsanwalt) waren 
allerdings  im  Zeitpunkt  der  Vollmachterteilung  gemäss 
Handelsregistereintrag  nicht  für  santésuisse  zeichnungsberechtigt  (vgl. 
act. 8.1.2). Santésuisse  leitet die Berechtigung der genannten Personen 
zur  Erteilung  der  vorliegenden  Prozessvollmacht  daraus  ab,  dass 
Gebhard  Heuberger  Leiter  des  der  Abteilung  Vertragsverhandlungen 
zugehörigen  Ressorts  Pflege  und  Annette  Messer  Verhandlungsleiterin 
Ost  im  selben  Ressort  sei.  Gemäss  Ziffer  2.4  lit.  b  des 
Unterschriftenreglements  (act.  11.12)  können  kantonale  Tarifverträge 
unter  anderem  durch  Ressort­  und  Verhandlungsleitende  kollektiv  zu 
zweien  unterzeichnet  werden.  Daraus  leite  sich  gemäss  santésuisse  in 
der Praxis auch die Kompetenz ab, Prozessvollmacht  zu erteilen, wenn 
kantonale  Tarifverträge  Prozessgegenstand  seien  (vgl.  act.  11). 
Vorliegend ist jedoch weder ein kantonaler Tarifvertrag noch eine diesen 
substituierende  hoheitliche  Tariffestsetzung  Verfahrensgegenstand, 
sondern  ein  gestützt  auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  KVG 
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ergangener  Regierungsratsbeschluss.  Die  Beschwerdeführerin  kann 
somit  aus  Ziffer  2.4  lit.  b  ihres  Unterschriftenreglements  keine 
Zeichnungsbefugnis  der  die  Prozessvollmacht  unterzeichnenden 
Personen herleiten. 
Es  fehlt  vorliegend  somit  an  einer  gehörigen  Bevollmächtigung  des 
Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin, und die Beschwerde  leidet an 
einem  Mangel  gemäss  Art.  52  Abs.  1  VwVG.  Da  jedoch  auf  die 
Beschwerde  – wie  nachfolgend  aufzuzeigen  ist  –  aus  anderem Grunde 
nicht  einzutreten  ist,  kann  auf  diesbezügliche  Weiterungen  verzichtet 
werden. 
2.4. Der Vollständigkeit halber  ist  festzuhalten, dass die Beschwerde  im 
Übrigen fristgerecht eingereicht und der Kostenvorschuss innert gesetzter 
Frist geleistet wurde (Art. 50 VwVG, Art. 63 Abs. 4 VwVG).
3. 
3.1.  Zum  Anfechtungsgegenstand  ist  anzumerken,  dass  der 
angefochtene  Regierungsratsbeschluss  lediglich  den  Zustand  für  das 
Jahr 2011 regelt und eine Regelung für die folgenden Jahre ausdrücklich 
vorbehält.  Santésuisse  beantragt  allerdings  nicht  nur  eine Rückweisung 
der  Sache  an  die  Vorinstanz  zu  neuem  Entscheid  für  das  Jahr  2011, 
sondern  auch  für  die  Jahre  2012  und  2013.  Die  Verfügung  als 
Anfechtungsgegenstand  bildet  den  Rahmen  und  die  Begrenzung  des 
Streitgegenstandes  im  Beschwerdeverfahren.  Rechtsbegehren,  die 
ausserhalb  der  in  der  Verfügung  geregelten  Rechtsverhältnisse  liegen, 
sind  grundsätzlich  unzulässig  (vgl.  u.a.  FRITZ  GYGI, 
Bundesverwaltungsrechtspflege  2.  Aufl.,  Bern  1983,  S.  46,  ALFRED 
KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404 und 
611  ff.,  RENÉ  RHINOW/HEINRICH  KOLLER/CHRISTINA  KISS/DANIELA 
THURNHERR/DENISE  BRÜHL­MOSER,  Öffentliches  Prozessrecht,  2.  Aufl., 
Basel  2010  [im  Folgenden:  RHINOW  ET  AL.  Öffentliches  Prozessrecht], 
Rz. 988  ff.,  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008  [im 
Folgenden: Prozessieren  vor BVGer], S. 25  f. Rz. 2.7  f.,  je mit weiteren 
Hinweisen). 
3.2. Soweit  santésuisse  nicht  nur  die  Tariffestlegung  für  das  Jahr  2011 
anficht,  sondern  auch  die  Rückweisung  zum  Entscheid  über  eine 
Regelung für die Jahre 2012 und 2013 beantragt, geht  ihre Beschwerde 
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über  das  im  angefochtenen  Beschluss  Geregelte  hinaus,  weshalb 
diesbezüglich  bereits  aus  diesem  Grunde  auf  die  Beschwerde  nicht 
einzutreten ist. 
4. 
Zu  prüfen  ist  nachfolgend,  ob  santésuisse  zu  Recht  von  einer 
Anfechtbarkeit  des  Regierungsratsbeschlusses  Nr.  652  vom  28.  April 
2010 ausgegangen ist.
4.1. Einleitend  ist  der  rechtliche Rahmen,  in welchem der angefochtene 
Regierungsratsbeschluss  ergangen  ist,  aufzuzeigen.  Dabei  ist  zunächst 
die  materielle  und  formelle  Rechtslage  vor  Inkrafttreten  des 
Bundesgesetzes  über  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  am  1. 
Januar 2011 (vgl. unten E. 4.2), dann die Stossrichtung und Entwicklung 
der  Revision  (vgl.  insb.  E.  4.3)  und  weiter  die  Rechtslage  nach 
Inkrafttreten der Neuordnung (vgl. unten E. 5) darzulegen. Anschliessend 
ist  zu  prüfen, was  auf Grund  der Übergangsbestimmungen  im Rahmen 
der  vom Gesetzgeber  eingeräumten Übergangsfrist  von  drei  Jahren  gilt 
(vgl. unten E. 6).
4.2. Die Rechtslage betreffend Pflegetarife bis zum 31. Dezember 2010 
stellte  sich  wie  folgt  dar  (die  Verweise  auf  Gesetzes­  und 
Verordnungsbestimmungen  beziehen  sich  hier  –  soweit  nicht  anders 
vermerkt – auf die jeweils am 31. Dezember 2010 geltenden Fassungen; 
vgl. zum Ganzen auch BVGE 2010/23 E. 2.5):
4.2.1. Der Umfang der zu entschädigenden Pflegeleistungen war wie folgt 
geregelt:  Gemäss  Art.  24  KVG  übernahm  die  obligatorische 
Krankenversicherung  (im Folgenden: OKP) die Kosten  für die  in Art.  25 
bis  Art.  31  KVG  aufgezählten  Leistungen.  Diese  umfassten  namentlich 
die Pflegemassnahmen, die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär oder 
in  einem  Pflegeheim  von  Ärzten  oder  Ärztinnen,  Chiropraktoren  und 
Chiropraktorinnen und von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag 
eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen, durchgeführt wurden 
(Art.  25 Abs.  2 Bst.  a KVG). Die  zu  finanzierenden Pflegemassnahmen 
waren in Artikel 7 der Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über 
Leistungen  in  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung 
(Krankenpflege­Leistungsverordnung, KLV, SR 832.112.31) umschrieben 
und  umfassten Abklärungs­,  Beratungs­,  Untersuchungs­,  Behandlungs­ 
und  Grundpflegemassnahmen.  Leistungserbringer  dieser 
Pflegemassnahmen waren gemäss Art. 59a der Verordnung vom 27. Juni 
1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102) und Art. 7 Abs. 1 
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KLV:  Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner  (Art.  49  KVV), 
Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 51 KVV) und 
Pflegeheime (Art. 39 Abs. 3 KVG). Beim Aufenthalt  in einem Pflegeheim 
vergütete  der  Versicherer  die  gleichen  Leistungen  wie  bei  ambulanter 
Krankenpflege  und  bei  Krankenpflege  zu  Hause.  Er  konnte  mit  dem 
Pflegeheim  pauschale  Vergütungen  vereinbaren.  Die  Abs.  7  und  8  von 
Art. 49 KVG waren sinngemäss anwendbar (vgl. Art. 50 KVG). Von den in 
Art.  7  KLV  aufgezählten  Pflegeleistungen  zu  Lasten  der  OKP  sind  die 
sogenannten  Hotelleriekosten  (Aufenthalt  und  Verpflegung)  zu 
unterscheiden  und  die  Kosten  für  die  sonstige  Betreuung,  welche  alle 
nicht  der  Grundversicherung  auferlegt  werden  konnten  (vgl.  BVGE 
2010/23 E. 2.5) und auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens 
bilden. 
4.2.2. Die Pflegetarife wurden von den Tarifpartnern  vereinbart und von 
den  Kantonsregierungen  genehmigt  bzw.  subsidiär  durch  die 
Kantonsregierungen hoheitlich festgelegt (vgl. Art. 43. Abs. 4, Art. 46 und 
Art. 47 KVG, insbesondere in Verbindung mit Art. 50 KVG). Dabei kamen 
unterschiedliche  Pflegebedarfsermittlungssysteme  zur  Anwendung 
(namentlich  die  Systeme  "BESA"  [Bewohnerinnen­Einstufungs­  und 
Abrechnungssystem],  "RAI"  [Resident  Assessment  Instrument]  und 
"PLAISIR"  [Planification  Informatisée  des  Soins  Infirmiers  Requis  en 
milieux  des  soins];  vgl.  CLAUDIO ZOGG, Wer  zahlt  die  Pflege? Die  neue 
Pflegefinanzierung,  in:  Sozialalmanach,  Das  Caritas­Jahrbuch  zur 
sozialen  Lage  der  Schweiz,  Luzern  2011  [im  Folgenden:  ZOGG 
Pflegefinanzierung],  S.  94  und  Fussnote  16).  Bei  der  Berechnung  der 
Tarife  für  die  Pflegeleistungen  der  obligatorischen  Grundversicherung 
mussten  die  (Tarif­)Grundsätze  des  KVG  berücksichtigt  werden. 
Ausserdem mussten  sich  die  Leistungserbringer  an  die  vertraglich  oder 
behördlich  festgelegten  Tarife  und  Preise  halten  und  durften  für 
Leistungen  nach  diesem  Gesetz  keine  weitergehenden  Vergütungen 
berechnen (Tarifschutz, vgl. Art. 44 KVG). 
Der per 1. Januar 1998 eingefügte Art. 59a KVV sah neu vor, dass das 
Eidgenössische  Departement  des  Innern  (EDI)  Rahmentarife  für  die 
Leistungen  nach  Art.  7  KLV  festlegen  konnte,  wenn  die 
Kostenberechnungen  für  diese  Leistungen  der  Krankenschwestern  und 
Krankenpfleger (Art. 49), der Organisationen der Krankenpflege und Hilfe 
zu  Hause  (Art.  51)  oder  der  Pflegeheime  (Art.  39  Abs.  3  KVG) 
ungenügend  waren.  Per  1.  Januar  2001  wurde  mit  Art. 104a  KVG 
nachträglich  eine  gesetzliche  Basis  für  die  bereits  erfolgte  Festlegung 
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solcher Rahmentarife geschaffen. Gemäss diesen Rahmentarifen erfolgte 
– solange  die  Leistungserbringer  nicht  über  eine  einheitliche 
Kostenstellenrechnung gemäss Art. 49 Abs. 6 und Art. 50 KVG verfügten 
– die  Vergütung  der  Heimpflegeleistungen  pro  Tag,  unterteilt  in  vier 
Pflegebedarfsstufen,  welche  von  leichter  bis  zu  schwerer 
Pflegebedürftigkeit reichten (vgl. Art. 9a Abs. 2 KLV [in den vom 1. Januar 
1998 bis 31. Dezember 2010 geltenden Fassungen]). Organisationen der 
Krankenpflege  und  Hilfe  zu  Hause  sowie  Pflegefachfrauen  und 
Pflegefachmänner wurden nach Rahmentarifen pro Stunde vergütet (Art. 
9a  Abs.  1  KLV  [in  denselben  Fassungen];  vgl.  auch  Botschaft 
Pflegefinanzierung  S.  2060).  Die  Rahmentarife  dienten  dazu,  die 
Wirtschaftlichkeit  und  Zweckmässigkeit  der  Leistungsvergütung  nach 
Artikel  32  KVG  sicher  zu  stellen  und  eine  Kosteneindämmung  in  der 
obligatorischen  Krankenversicherung  zu  bewirken  (vgl.  Art.  59a  Abs.  2 
KVV und RKUV 4/2006 KV 370 E. 7.2.2). Die Rahmentarife stellten eine 
Einschränkung  der  Tarifautonomie  der  Tarifpartner  und  des  Ermessens 
der  Kantonsregierungen  im  bisherigen  Tarifbildungsprozess  dar.  Sie 
sollten  ursprünglich  nur  solange  zur  Anwendung  gelangen,  bis  die 
Leistungserbringer im Pflegebereich die verordnungsrechtlich geforderten 
Transparenzinstrumente  einführten,  welche  als  Grundlage  für  die 
Bestimmung der Kosten und Leistungen der  stationären,  teilstationären, 
ambulanten  und  Langzeitbehandlungen  zu  Lasten  der  obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung  dienten  (Art.  2  der  Verordnung  vom  3.  Juli 
2002  über  die  Kostenermittlung  und  die  Leistungserfassung  durch 
Spitäler,  Geburtshäuser  und  Pflegeheime  in  der  Krankenversicherung 
[VKL,  SR  832.104];  vgl.  auch  VPB  69.100  E.  2.6.1).  Die  transparent 
ausgewiesenen  Pflegekosten  gemäss  KVG  sollten  vollumfänglich  der 
OKP  auferlegt  werden  können.  Dabei  blieb  der  Tarifschutz  gemäss 
Verordnung ausdrücklich gewährleistet (Art. 9a Abs. 3 KLV [in denselben 
Fassungen];  vgl.  auch  VPB  69.100  E.  2.5.3,  RKUV  5/2001  KV  186 
[separat  publiziert  unter    >  Themen  > 
Krankenversicherung  >  Rechts­  und  Vollzugsfragen  >  Rechtsprechung 
(RKUV),  zuletzt  besucht  am  28.  Juni  2011]  E.  II.10.3;  Urteil  BGer 
2C_864/2010  vom  24.  März  2011  E.  4.2;  THOMAS  GÄCHTER,  Die 
Finanzierung  von  Pflegeheimaufenthalten:  Grundprobleme, 
Entwicklungen  und  Gefahren  [im  Folgenden:  GÄCHTER,  Finanzierung 
Heimaufenthalt],  in:  Peter  Breitschmid/Thomas  Gächter  [Hrsg.], 
Rechtsfragen  zum  Heimaufenthalt  und  dessen  Finanzierung  [im 
Folgenden:  Breitschmid/Gächter,  Heimaufenthalt],  S.  4,  je  mit  weiteren 
Hinweisen).  In  seiner  Rechtsprechung  zu  den  Rahmentarifen  erachtete 
der Bundesrat diese Rahmentarife allerdings nicht für absolut verbindlich, 
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sondern als blosse Richtlinien  (vgl.  insbesondere RKUV 5/2005 KV 338 
E.  6.1)  und  erlaubte  in  Einzelfällen  ausnahmsweise  auch  bei  nicht 
gänzlicher  Kostentransparenz  die  Überschreitung  der 
Rahmentarifobergrenzen  (vgl.  RKUV  5/2001  KV  186  E.  8.3.2,  RKUV 
5/2005  KV  338  E.  9.1,  RKUV  4/2006  KV  370  E.  6.1,  je  mit  weiteren 
Hinweisen).
Am 8. Oktober 2004 nahm das Parlament eine Übergangsbestimmung in 
das  KVG  auf,  die  Folgendes  vorsah  (vgl.  AS  2004  4375):  Bis  zum 
Inkrafttreten  einer  neuen  Regelung  für  die  Kostenübernahme  der 
Leistungen  der  Krankenpflege  zu Hause,  ambulant  oder  im  Pflegeheim 
dürfen  in Abweichung von Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG die auf 
Grund  von  Artikel  104a  KVG  vom  Departement  festgesetzten 
Rahmentarife  nicht  überschritten  werden.  Vorbehalten  sind  dabei 
diejenigen  Tarife  und  Tarifverträge,  die  am  1.  Januar  2004  bereits  die 
Rahmentarife überschritten haben. Sie werden auf der am 1. Januar 2004 
geltenden  Höhe  begrenzt.  Vorbehalten  bleiben  die  vom  Departement 
vorgenommenen  Anpassungen  an  die  Teuerungsentwicklung  gemäss 
dem  Landesindex  der  Konsumentenpreise.  Die  Übergangsbestimmung 
wurde als dringlich erklärt und für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis 
31.  Dezember  2006  in  Kraft  gesetzt.  Der  Bundesrat  hielt  in  seiner 
dazugehörigen Botschaft  fest, dass damit der anstehenden Neuordnung 
der  Pflegefinanzierung  nicht  vorgegriffen  werden  solle.  Die  Pflegetarife 
müssten  eingefroren  werden,  bevor  die  Erfüllung  der 
Transparenzvorschriften  zu  einer  vollen  Kostenübernahme  durch  die 
Versicherer  –  und  damit  zu  einem  Prämienschub  führe  (vgl.  BBl  2004 
4260, 4271, 4284, 4290; vgl. auch RUDOLF LUGINBÜHL, Die Bedeutung der 
KVG­Tarife  und  des  Tarifschutzes  bei  Heimaufenthalt  [im  Folgenden: 
LUGINBÜHL  Tarifschutz],  in: Breitschmid/Gächter, Heimaufenthalt,  S.  94). 
Damit verbot der Gesetzgeber als Massnahme zur Kosteneindämmung in 
der OKP  bis  zur Neuregelung  der  Pflegefinanzierung  ein Überschreiten 
der Rahmentarife – unabhängig von der Erfüllung der Anforderungen an 
die Kostentransparenz. Der Bundesrat passte seine Rechtsprechung  für 
den  Zeitraum  ab  1.  Januar  2005  dahingehend  an,  als  er  eine  neue 
Überschreitung  der Rahmentarife  nun  als  gänzlich  unzulässig  erachtete 
(vgl. RKUV 5/2005 KV 338 E. 6.1; RKUV 4/2006 KV 370 E. 6.1, 7.2.2 f.; 
RKUV 4/2006 KV 372 E. 5.3.2). Die Übergangsbestimmung stellte somit 
eine  zusätzliche  Einschränkung  der  bisherigen  Tarifautonomie  der 
Tarifpartner  und  des  Ermessens  der  Kantonsregierungen  und  der 
Beschwerdeinstanz  (Bundesrat,  später  Bundesverwaltungsgericht)  dar. 
Das  Parlament  verlängerte  die  zeitliche  Geltung  der 
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Übergangsbestimmung  am  20.  Dezember  2006  bis  zum  31.  Dezember 
2008  (AS  2006  5767  f.;  vgl.  auch  BBl  2006  7555  ff.).  Der  Tarifschutz 
sollte  aber  weiterhin  Anwendung  finden  (vgl.  Urteil  BGer  2C_864/2010 
vom  24.  März  2011  E. 4.2).  Eine  erneute  Verlängerung  bis  zum 
Inkrafttreten  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  erfolgte  hingegen, 
unter  der  Annahme,  dass  auch  nach  Wegfall  der  Einfrierung  der 
Rahmentarife  ein  Überschreiten  derselben  unwahrscheinlich  sei,  nicht 
(vgl. AB 2006 N 1362, 1685; vgl. auch das Dokument des BAG vom 10. 
Juni 2009 "Änderungen und Kommentar im Wortlaut zur Verordnung vom 
27.  Juni  1995  über  die  Krankenversicherung  [KVV]  –  Vorgesehene 
Änderungen  per  1.  August  2009  [andere Änderungen]  und  1.  Juli  2010 
[Pflegefinanzierung],  Bern,  10.  Juni  2009  [unter    > 
Themen > Krankenversicherung > Revisionen der Krankenversicherung > 
Änderungen und Kommentare im Wortlaut > nächste Meldungen, zuletzt 
besucht am 28. Juni 2011; im Folgenden: KVV­Kommentar PF] S. 3 f.). 
4.2.3.  Im Sinne  eines Zwischenresultats  ist  somit  festzuhalten,  dass  für 
die gemäss KVG zu entschädigenden Pflegeleistungen für den Zeitraum 
vor  Inkrafttreten  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  einerseits  die 
Pflegetarife  von  den  Tarifpartnern  vereinbart  und  von  den 
Kantonsregierungen  genehmigt  bzw.  subsidiär  durch  die 
Kantonsregierungen behördlich festgelegt wurden. Andererseits legte das 
EDI Rahmentarife fest, welche ab dem 1. Januar 1998 (als Richtlinien) zu 
berücksichtigen waren und vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008 
auf keinen Fall überschritten werden durften. Gegen die Beschlüsse der 
Kantonsregierungen  betreffend  Genehmigung  oder  behördliche 
Festsetzung  von  Pflegetarifen  konnte  bis  zum  31.  Dezember  2006 
Beschwerde an den Bundesrat,  ab 1.  Januar  2007 Beschwerde an das 
Bundesverwaltungsgericht geführt werden (vgl. einerseits Art. 53 KVG in 
der bis 31. Dezember 2006 geltenden Fassung; vgl. andererseits Art. 34 
VGG  in  der  vom  1.  Januar  2007  bis  31.  Dezember  2008  geltenden 
Fassung bzw. Art. 53 und Art. 90a Abs. 2 KVG in den seit 1. Januar 2009 
geltenden Fassungen). 
4.3. 
4.3.1.  Vor  diesem  Hintergrund  zeigte  sich  in  Bezug  auf  die 
Pflegefinanzierung ein steigender Handlungsbedarf. Insbesondere deckte 
die OKP je länger desto weniger – nicht zuletzt auf Grund der (auch) als 
Kostenbremse gedachten Rahmentarife  – die  gesamten unter  das KVG 
fallenden  Pflegeleistungen  ab  und  wurde  der  Tarifschutz  in  der  Praxis 
nicht voll umgesetzt (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 
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4.2).  So  hoben  der  Bundesrat  und  das  Eidgenössische 
Versicherungsgericht  (EVG)  in  ihrer  Rechtsprechung  zwar  die  absolute 
Geltung  des  Tarifschutzes  zu Gunsten  der  Versicherten  im Bereich  der 
Pflegekosten  hervor,  gestanden  zugleich  aber  ein,  dass  die  OKP­
Leistungen  allenfalls  nicht  die  gesamten  Pflegekosten  gemäss  KVG 
deckten  und  die  entsprechende  Lücke  durch  Dritte  (namentlich  die 
Kantone bzw. die Gemeinden, allenfalls die Leistungserbringer selbst) zu 
übernehmen seien  (vgl. VPB 69.100 E.  2.5.3, RKUV 5/2001 KV 186 E. 
II.10.3, II.10.5, RKUV 5/2005 KV 338 E. 10, Urteil EVG 2P.371/1997 vom 
24.  Juli  2000  E.  6.c.bb,  je mit  weiteren Hinweisen).  In  seiner  Botschaft 
zum Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung vom 16. 
Februar  2005  (BBl  2005  2033  ff.;  im  Folgenden:  Botschaft 
Pflegefinanzierung) ging der Bundesrat – unter Berücksichtigung der von 
den  versicherten  Personen  bereits  getragenen  Kosten  –  von  einem 
Kostendeckungsgrad  von  rund  75 Prozent  aus  (vgl.  Botschaft 
Pflegefinanzierung S. 2080, 2082). In den Parlamentsdebatten wurde der 
bisherige Kostendeckungsgrad der OKP auf 50 bis 60 Prozent geschätzt 
(vgl.  Voten  Forster­Vannini  AB  2006  S  643,  Fetz  AB  2006  S  644, 
Langenberger AB 2006 S 647, Humbel Näf AB 2007 N 1106). 
4.3.2. Der Bundesrat verfolgte mit der vorgeschlagenen Neuordnung der 
Pflegefinanzierung  zwei  Reformziele:  Einerseits  solle  die  sozialpolitisch 
schwierige  Situation  bestimmter  Gruppen  pflegebedürftiger  Personen 
entschärft  werden,  zum  anderen  gehe  es  darum,  die 
Krankenversicherung,  welche  im  geltenden  System  zunehmend 
altersbedingte Pflegeleistungen übernehme,  finanziell nicht zusätzlich zu 
belasten (Botschaft S. 2034; vgl. auch Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. 
März 2011 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). 
Zur  Einschränkung  der  finanziellen  Belastung  der  Krankenversicherung 
sah der Bundesrat ein Modell vor, wonach die OKP einerseits die Kosten 
für  jene  medizinischen  Massnahmen  voll  vergüten  würde,  welche  ein 
therapeutisches  oder  palliatives  Ziel  zur  Behandlung  einer  Krankheit 
verfolgen  (Behandlungspflege),  wobei  sich  die  Vergütung  nach  den 
geltenden  krankenversicherungsrechtlichen  Tarifgrundsätzen  richten 
sollte.  Andererseits  solle  die  OKP  an  die  auf  die  Befriedigung 
menschlicher  Bedürfnisse  ausgerichtete  Grundpflege  (lediglich)  einen 
Beitrag  entrichten.  Dieser  würde  –  gemäss  der  geltenden 
Delegationsordnung  in  der  KLV  und  in  Anlehnung  an  die  geltenden 
Rahmentarife  –  festgelegt  werden,  wohl  als  absoluter  Frankenbetrag 
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nach  Zeiteinheit,  allenfalls  differenziert  nach  Pflegebedarfsstufen  (vgl. 
Botschaft S. 2035, 2065­2067, 2077 f.). 
4.3.3.  Der  Ständerat  verwarf  als  Erstrat  an  seiner  Sitzung  vom  19. 
September  2006  (AB  2006  S  642  ff.)  das  bundesrätliche  Modell  und 
ersetzte es durch eine eigene Regelung. Demnach sollten die Versicherer 
an alle unter das KVG fallenden Pflegeleistungen (lediglich) einen Beitrag 
bezahlen, der vom Bundesrat festzusetzen sei (AB 2006 S 643, 654, 657 
f.). Mit  dieser Neuregelung  sei  ein Systemwechsel  verbunden. Neu  sei, 
dass  künftig  nicht  mehr  die  Tarifpartner,  das  heisst  die 
Krankenversicherer  und  die  Leistungserbringer,  die  Beiträge  an  die 
Pflegeleistungen bei Krankheit festlegen sollten. Vielmehr seien sie (vom 
Bundesrat) differenziert nach Pflegebedarf  in Franken  festzusetzen  (vgl. 
insbesondere  die  Plenums­Voten  Forster­Vannini  für  die  vorberatende 
Kommission  [Kommission  für  soziale  Sicherheit  und  Gesundheit  des 
Ständerats, im Folgenden: SGK SR] AB 2006 S 657, 660). 
4.3.4. Der Nationalrat schloss sich anlässlich seiner Sitzung vom 21. Juni 
2007 (AB 2007 N 1105 ff.) auf Antrag seiner vorbereitenden Kommission 
(Kommission  für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats,  im 
Folgenden: SGK NR) dem Ständerat  insofern an, als er die Festsetzung 
der  Beiträge  der  Versicherer  an  die  Pflegeleistungen  durch  den 
Bundesrat  vorschlug.  Hingegen  sah  er  für  die  von  ihm  umschriebene 
Akut­  und  Übergangspflege  eine  Ausnahme  von  dieser  allgemeinen 
Regelung  und  die  vollständige  Übernahme  der  entsprechenden  Kosten 
durch  die  Krankenversicherer  vor  (AB  2007  N  1118­1120).  Er  knüpfte 
somit  an  die  Zweiteilung  des  Finanzierungsmechanismus  an,  wie  der 
Bundesrat  sie  vorgesehen  hatte,  unterschied  aber  nicht  zwischen 
Grundpflege  und  Behandlungspflege,  sondern  zwischen  Akut­  und 
Übergangspflege  einerseits  und  übrigen  Pflegeleistungen  andererseits. 
Diese Differenzierung war in den Räten zwar lange umstritten, findet sich 
aber schliesslich in der in Kraft getretenen Regelung (vgl. nachfolgend E. 
6). 
5. 
5.1. Am  1.  Januar  2011  trat  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  in 
Kraft,  wobei  namentlich  das  KVG,  die  KVV  und  die  KLV  teilrevidiert 
wurden  (AS 2009 3517, 6847 bzw. AS 2009 3525, 6847 bzw. AS 2009 
3527,  6849;  die  folgenden  Verweise  auf  Gesetzes­  und 
Verordnungsbestimmungen  beziehen  sich  auf  die  jeweils  ab  1.  Januar 
2011  geltenden  Fassungen).  Vorbehalten  bleibt  eine  allenfalls 
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abweichende  Rechtslage  während  der  dreijährigen  Übergangsfrist  (vgl. 
unten  E.7).  Im  Rahmen  dieser  Revision  wurde  insbesondere  ein  neuer 
Art. 25a in das KVG aufgenommen, der wie folgt lautet:
Art. 25a  Pflegeleistungen bei Krankheit
Die  obligatorische  Krankenpflegeversicherung  leistet  einen  Beitrag  an  die 
Pflegeleistungen,  welche  aufgrund  einer  ärztlichen  Anordnung  und  eines 
ausgewiesenen  Pflegebedarfs  ambulant,  auch  in  Tages­  oder 
Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht werden. (Abs. 1)
Die Leistungen der Akut­ und Übergangspflege, welche sich im Anschluss an 
einen  Spitalaufenthalt  als  notwendig  erweisen  und  die  im  Spital  ärztlich 
angeordnet  werden,  werden  von  der  obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung und vom Wohnkanton des Versicherten während 
längstens  zwei  Wochen  nach  den  Regeln  der  Spitalfinanzierung  (Art. 49a 
Abgeltung  der  stationären  Leistungen)  vergütet.  Versicherer  und 
Leistungserbringer vereinbaren Pauschalen. (Abs. 2)
Der Bundesrat bezeichnet die Pflegeleistungen und regelt das Verfahren der 
Bedarfsermittlung. (Abs. 3)
Der  Bundesrat  setzt  die  Beiträge  differenziert  nach  dem  Pflegebedarf  in 
Franken  fest.  Massgebend  ist  der  Aufwand  nach  Pflegebedarf  für 
Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig 
erbracht  werden.  Die  Pflegeleistungen  werden  einer  Qualitätskontrolle 
unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalitäten fest. (Abs. 4)
Der  versicherten  Person  dürfen  von  den  nicht  von  Sozialversicherungen 
gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat 
festgesetzten  Pflegebeitrages  überwälzt  werden.  Die  Kantone  regeln  die 
Restfinanzierung. (Abs. 5)
5.2. Artikel 25a KVG wirkt sich auf den Leistungsbereich der Pflege nach 
KVG nicht aus. Er unterscheidet aber zwischen "Leistungen der Akut­ und 
Übergangspflege" einerseits (Abs. 2) und (übrigen) "Pflegeleistungen" bei 
Krankheit andererseits (Abs. 1, 3­5) und führt damit zu einer Neuordnung 
der  Finanzierung  (vgl.  das  Dokument  des  BAG  vom  10.  Juni  2009 
"Änderungen  und  Kommentar  im  Wortlaut  zur  Verordnung  vom  29. 
September  1995  über  Leistungen  in  der  obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung  [KLV]  –  Vorgesehene  Änderungen  per  1. 
August 2009 [andere Änderungen] und 1. Juli 2010 [Pflegefinanzierung]" 
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S.  3  f.  [auf    >  Themen  >  Krankenversicherung  > 
Revisionen der Krankenversicherung > Änderungen und Kommentare im 
Wortlaut  >  nächste  Meldungen;  im  Folgenden:  KLV­Kommentar  PF, 
zuletzt  besucht  am  28.  Juni  2011]  sowie  GEBHARD  EUGSTER, 
Bundesgesetz  über  die  Krankenversicherung  [KVG]  –  Rechtsprechung 
des  Bundesgerichts  zum  Sozialversicherungsrecht,  Zürich  2010  [im 
Folgenden:  EUGSTER  KVG­Kommentar],  Art. 25a  N  1­6,  9;  ZOGG 
Pflegefinanzierung S. 93).
Die  "Akut­  und  Übergangspflege"  soll  einen  zeitlich  befristeten 
Pflegebedarf  im  Anschluss  an  einen  Spitalaufenthalt  abdecken  und 
entsprechend  nach  den Regeln  der  Spitalfinanzierung  vergütet  werden. 
Sie wird nur bei medizinischer Notwendigkeit und im Akutfall durch einen 
Spitalarzt  verschrieben mit  dem  Ziel  der  Rückkehr  des  Versicherten  zu 
jenem  Zustand,  in  dem  er  sich  vor  dem  Spitaleintritt  befand.  Sie  stellt 
einen  Abschnitt  der  Behandlung  dar  und  ist  nicht  zur  Finanzierung 
allfälliger  Wartezeiten  im  Hinblick  auf  den  Eintritt  in  eine 
Rehabilitationsklinik oder in ein Heim vorgesehen. Für die Leistungen der 
Akut­  und  Übergangspflege  haben  die  Versicherer  und 
Leistungserbringer  Pauschaltarife  zu  vereinbaren,  so  dass  auf  die  im 
Gesetz  bereits  (vor  dem  1.  Januar  2011)  bestehenden 
Tarifbestimmungen  abgestellt werden  kann  (vgl. KLV­Kommentar PF S. 
3, EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 6). 
Bei den übrigen Pflegeleistungen, welche in den Anwendungsbereich des 
KVG  fallen,  aber  nicht  zur  "Akut­  und  Übergangspflege"  gehören  (im 
Folgenden:  übrige  Pflegeleistungen),  liegt  der  Fokus  eher  auf  einem 
längerfristigen Pflegebedarf. Die OKP ist neu von Gesetzes wegen nicht 
mehr  verpflichtet,  diese  Pflegeleistungen  vollständig  zu  vergüten;  sie 
leistet  nur  noch  einen Beitrag  an  die  entsprechenden  Pflegeleistungen. 
Dies  stellt  einen  wesentlichen  Systemwechsel  zur  bisherigen  Regelung 
dar, worauf bereits  im Gesetzgebungsverfahren hingewiesen wurde (vgl. 
EUGSTER KVG­Kommentar Art. 25a N 3; vgl. auch KLV­Kommentar PF S. 
3,  5  f.,  LUGINBÜHL  Tarifschutz  S.  106  f.;  vgl.  auch  oben  E.  5.3;  je  mit 
weiteren Hinweisen).
Neu fallen die für die übrigen Pflegeleistungen anfallenden Kosten in drei 
Kategorien: 
1. die Beiträge, welche von der OKP zu leisten sind, 
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2. die gegen oben limitierte Beteiligung der Versicherten und 
3.  die  von  Dritten  –  gemeint  ist  die  öffentliche  Hand  –  zu  tragenden 
übrigen Kosten (sogenannte Restfinanzierung) 
(vgl. KVV­Kommentar PF S. 4; EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 11, 
13  f.,  16;  ZOGG  Pflegefinanzierung  S.  93;  HARDY  LANDOLT,  Die  neue 
Pflegefinanzierung,  SZS  2010  [im  Folgenden:  LANDOLT 
Pflegefinanzierung], S. 28; Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 
E. 2.2, 4.2). Neu findet damit zugleich der bisherige – allerdings nur noch 
fiktiv gewährleistete – Tarifschutz gemäss Art. 44 KVG keine Anwendung 
mehr; an seine Stelle tritt die in Art. 25a Abs. 5 KVG enthaltene Regelung 
betreffend  die  maximale  Beteiligung  der  Versicherten  (vgl.  Urteil  BGer 
2C_864/2010  vom 24. März  2011 E.  4.2;  LUGINBÜHL  S.  106  f.;  THOMAS 
GÄCHTER, Die Finanzierung von Pflegeheimaufenthalten: Grundprobleme, 
Entwicklungen  und  Gefahren  [im  Folgenden:  GÄCHTER,  Finanzierung 
Heimaufenthalt],  in:  Breitschmid/Gächter,  Heimaufenthalt,  S.  17  f.; 
EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 13­16, je mit weiteren Hinweisen).
5.3. Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Finanzierung der 
übrigen Pflegeleistungen  im Sinne von Art.  25a Abs. 1 KVG, nicht aber 
die  Akut­  und  Übergangspflege  im  Sinne  von  Abs.  2  regelt,  ist  im 
Folgenden  (lediglich)  zu  prüfen,  wie  die  von  der  OKP  zu  tragenden 
Beiträge an die übrigen Pflegeleistungen im Rahmen der Neuordnung der 
Pflegefinanzierung festgelegt werden.
5.3.1. In Art. 25a KVG wird nur für die Akut­ und Übergangspflege auf die 
bisherigen  Tarifbildungsmechanismen  Bezug  genommen,  nicht  für  die 
übrigen Pflegeleistungen. Für diese wird stattdessen neu eine hoheitliche 
Festsetzung des von den Versicherern zu leistenden Beitrags durch den 
Bundesrat  festgelegt.  Diese  Regelung  lehnt  sich  insofern  an  die 
vorbestehende  Tarifordnung  an,  als  es  die  bisherige  –  im  normalen 
Tarifbildungsverfahren  zu  berücksichtigende  –  Rahmentariffestsetzung 
durch  das  EDI  durch  einen  (durch  den  Bundesrat  bzw.  das  EDI) 
betragsmässig  fixen,  hoheitlich  festgelegten  und  von  den 
Krankenversicherern  zu  leistenden  Beitrag  ersetzt.  In  diesem  neuen 
System  besteht  kein  Verhandlungsspielraum  zwischen  den 
Leistungserbringern  und  den  Versicherern.  Die  hoheitliche 
Tariffestsetzung  tritt  in Bezug auf die übrigen Pflegeleistungen an Stelle 
der  bisherigen  Tarifbildungsmechanismen,  und  die  bisherigen 
Tarifpartner  werden  neu  zu  (blossen)  Adressaten  der  entsprechenden 
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Verordnungsbestimmungen  (vgl.  EUGSTER  KVG­Kommentar,  Art.  25a  N 
8).  Dies  stellt  inhaltlich  den  letzten  Schritt  in  der  altrechtlich 
vorgenommenen  zunehmenden  Einschränkung  der  Tarifautonomie  der 
Tarifpartner  und  des  Ermessens  der  Kantonsregierungen  und  der 
jeweiligen Beschwerdeinstanz dar (vgl. oben E. 5.2). 
Der  Gesetzgeber  hat  dem  Systemwechsel  im  Rahmen  der 
Gesetzesrevision zusätzlich in zweierlei Hinsicht Rechnung getragen: Art. 
104a  KVG  als  gesetzliche  Grundlage  für  die  nicht  mehr  notwendige 
Rahmentariffestsetzung wurde aufgehoben,  und Art.  50 KVG betreffend 
Pflegeheime  wurde  dahingehend  angepasst,  dass  der  Titel 
"Kostenübernahme  im  Pflegeheim"  und  nicht  mehr  "Tarifverträge  mit 
Pflegeheimen"  lautet  und  die  im  2.  Satz  enthaltene  Option  der 
Vereinbarung  pauschaler  Vergütungen  durch  Versicherer  und 
Pflegeheime gestrichen wurde. 
5.3.2.  Auch  der  Bundesrat  und  das  EDI  als  Verordnungsgeber  gingen 
gestützt  auf  Art.  25a  Abs.  1  und  4  KVG  von  einem  Systemwechsel 
betreffend  die  Finanzierung  der  übrigen  Pflegeleistungen  aus  und 
passten  die  Verordnungen  an  das  Wegfallen  der  bisherigen 
Tariffindungsmechanismen  und  die  hoheitliche  Beitragsfestsetzung  auf 
Bundesebene an. 
So  hob  der  Bundesrat  Art.  59a  KVV,  mit  welchem  er  dem  EDI  die 
Kompetenz  eingeräumt  hatte,  Rahmentarife  für  die  Pflegeleistungen 
festzulegen,  auf,  da  für  diese  Bestimmung  mit  Einführung  der 
Beitragslösung keine Notwendigkeit mehr bestehe (vgl. KVV­Kommentar 
PF  S.  3  f.).  Im  Gegenzug  wurde  dem  EDI  in  Art.  33  Bst.  i  KVV  die 
Kompetenz eingeräumt und der Auftrag erteilt, gestützt auf Art. 25a Abs. 
1 und 4 KVG die Höhe der Beiträge an die Pflegeleistungen festzulegen. 
Das  EDI  wiederum  hob  Art.  9a  KLV  auf,  welcher  die  vom  EDI 
festgelegten  Rahmentarife  enthielt  und  den  Tarifschutz  diesbezüglich 
ausdrücklich für anwendbar erklärte. Im Gegenzug nahm es einen neuen 
Art.  7a  in  die  KLV  auf,  worin  es  die  Beiträge  der  OKP  an  die  übrigen 
Pflegeleistungen  festlegte.  In  Art.  9  KLV  wurden  des  Weiteren  die 
Bestimmungen betreffend Tarifbildung durch die Tarifpartner bzw. durch 
die zuständigen Behörden gestrichen (vgl. den KLV­Kommentar PF S. 3­
6,  worin  das  BAG  die  Nichtanwendbarkeit  der  Tarifbestimmungen  des 
KVG  ausdrücklich  hervorhob).  In  Art.  8a  Abs.  1  und  2  KLV  wurden 
ausserdem  die  Verweise  auf  Tarifverträge  gestrichen  und  die 
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Bestimmung  dahingehend  angepasst,  dass  Leistungserbringer  und 
Versicherer  (lediglich)  gemeinsame  Kontroll­  und  Schlichtungsverfahren 
bei  ambulanter  Krankenpflege  vereinbaren  bzw.  solche  im 
(diesbezüglich)  vertragslosen  Zustand  von  der  Kantonsregierung 
festgesetzt werden.
5.3.3.  Im Sinne eines Zwischenresultats  ist  somit  festzuhalten,  dass die 
bisherigen  Tarifbildungsbestimmungen  im Rahmen  der Neuordnung  der 
Pflegefinanzierung  in  Bezug  auf  die  von  der  OKP  an  die  übrigen 
Pflegeleistungen  zu  bezahlenden  Beiträge  keine  Anwendung  mehr 
finden. An deren Stelle tritt eine hoheitliche Festsetzung der von der OKP 
zu bezahlenden Beiträge mittels bundesrechtlicher Verordnung. 
5.4. Zu prüfen ist im Weiteren, inwiefern die im Rahmen der Neuordnung 
der  Pflegefinanzierung  erfolgende  Festsetzung  der  durch  die  OKP  zu 
bezahlenden  Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  mittels 
Beschwerde angefochten werden kann. 
5.4.1. Artikel 53 KVG lautet wie folgt:
Art. 53 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
1 Gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  nach  den  Artikeln  39,  45,  46 
Absatz  4,  47,  48  Absätze  1–3,  51,  54,  55  und  55a  kann  beim 
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden.
2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz 
vom 17. Juni 2005 und dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968116 über 
das  Verwaltungsverfahren  (VwVG).  Vorbehalten  bleiben  folgende 
Ausnahmen:
a.  Neue  Tatsachen  und  Beweismittel  dürfen  nur  so  weit  vorgebracht 
werden,  als  erst  der  angefochtene  Beschluss  dazu  Anlass  gibt.  Neue 
Begehren sind unzulässig.
b. Die Artikel 22a und 53 VwVG sind nicht anwendbar.
c.  Zur  Einreichung  einer  Vernehmlassung  setzt  das 
Bundesverwaltungsgericht  eine  Frist  von  höchstens  30  Tagen.  Diese 
kann nicht erstreckt werden.
d. Ein weiterer Schriftenwechsel nach Artikel 57 Absatz 2 VwVG findet in 
der Regel nicht statt.
e.  In  Beschwerdeverfahren  gegen  Beschlüsse  nach  Artikel  39  ist  die 
Rüge der Unangemessenheit unzulässig.
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Da  im  neuen  Finanzierungssystem  –  unter  Vorbehalt  einer  allfälligen 
Spezialregelung  für  die  Übergangsfrist  (dazu  vgl.  unten  E.7)  –  die 
Kompetenz  der  Kantonsregierungen  entfällt,  Tarifvereinbarungen  zu 
genehmigen oder entsprechende Tarife hoheitlich anzuordnen,  kommen 
keine  entsprechenden  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  zustande. 
Mangels solcher Anfechtungsobjekte, wie sie Art. 53 KVG voraussetzt, ist 
eine  diesbezügliche  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht 
ausgeschlossen. 
5.4.2. In Bezug auf die Möglichkeit, gegen die neu auf Verordnungsebene 
erfolgende  Festlegung  der  Beiträge  der  OKP  an  die  übrigen 
Pflegeleistungen  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zu 
führen,  ist  –  unter  Vorbehalt  einer  allfälligen  Sonderregelung  für  die 
Übergangszeit – Folgendes zu erwägen: 
5.4.2.1 Das Gesetz kannte vor dem 1. Januar 2011 keine entsprechende 
Beitragsfestsetzung  durch  den  Bundesrat  oder  das  EDI  und  sah  daher 
auch  kein  dagegen  zur  Verfügung  stehendes  Rechtsmittel  vor.  Eine 
direkte Anfechtbarkeit  der  vom EDI erlassenen Rahmentarife als  solche 
war nicht vorgesehen.
Auch  im  Rahmen  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  wurde  keine 
gesetzliche  Bestimmung  geschaffen,  welche  ausdrücklich  eine 
Anfechtung  der  mittels  Verordnung  erfolgenden  hoheitlichen 
Beitragsfestsetzung  an  das  Bundesverwaltungsgericht  vorsehen  würde. 
Zu  beachten  gilt  es,  dass  Erlasse  –  zu  welchen  insbesondere 
Verordnungen des Bundesrates oder seiner Departemente zu zählen sind 
– nicht  mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  angefochten 
bzw.  nicht  vom  Bundesverwaltungsgericht  einer  abstrakten 
Normenkontrolle  unterzogen  werden  können  (vgl.  je  mit  Hinweisen: 
Prozessieren  vor  BVGer,  S. 23 f.  Rz.  2.1,  2.3,  S.  28  f.  Rz.  2.14;  FELIX 
UHLMANN  in:  Praxiskommentar  VwVG Art.  5 Rz.  41  f.).  Unter  Vorbehalt 
einer  allfälligen  Gesetzeslücke  (dazu  vgl.  unten  E.  6.4.2.2)  und  einer 
allfälligen  Sonderregelung  für  die  Übergangszeit  (dazu  vgl.  unten  E.7) 
kann  daher  gegen  die  entsprechenden  Verordnungsbestimmungen 
(aktuell  Art.  7a  i.V.m.  Art.  7  KLV)  nicht  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht geführt werden (vgl. Art. 31 VGG e contrario in 
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 VwVG).
Hingegen  kann  bzw. muss  in  einem  konkreten Anwendungsfall  von  der 
zuständigen  Instanz  vorfrageweise  geprüft  werden,  ob  die 
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entsprechenden  Verordnungsbestimmungen  gesetz­  und 
verfassungsmässig  sind  (sogenannte  konkrete  Normenkontrolle;  vgl. 
Prozessieren  vor  BVGer.  S.  83  Rz.  2.177,  RHINOW ET AL. Öffentliches 
Prozessrecht,  Rz. 708,  OLIVER  ZIBUNG/ELIAS  HOFSTETTER  in: 
Praxiskommentar  VwVG,  Art.  49  Rz.  13,  BENJAMIN  SCHINDLER  in: 
Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 23 zu Art. 49). 
5.4.2.2  Die  Frage,  ob  in  Bezug  auf  die  direkte  Anfechtbarkeit  der 
Festsetzung  von  Tarifen  der OKP  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  eine 
Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu schliessen ist, ist wie folgt zu 
beantworten: 
Eine  Lücke  im  Gesetz  liegt  vor,  wenn  sich  eine  Regelung  als 
unvollständig  erweist,  weil  sie  jede  Antwort  auf  eine  sich  stellende 
Rechtsfrage  schuldig  bleibt  oder  eine  Antwort  gibt,  die  als  sachlich 
unhaltbar  angesehen  werden  muss.  Hat  der  Gesetzgeber  eine 
Rechtsfrage  nicht  übersehen,  sondern  stillschweigend  –  im  negativen 
Sinn  –  mitentschieden  (qualifiziertes  Schweigen),  ist  kein  Platz  für 
richterliche  Lückenfüllung  (vgl.  BGE 132  III  470 E.  5.2  und BGE 134 V 
182 E. 4.1, je mit Hinweisen). Das Gericht hat die Lücke nach jener Regel 
zu schliessen, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. BGE 129 V 1 
E. 4.2.1 mit Hinweisen). 
Im  Rahmen  des  Gesetzgebungsverfahrens  betreffend  die  Neuordnung 
der  Pflegefinanzierung  wurde  die  Frage,  ob  gegen  die  hoheitliche 
Festsetzung der OKP­Beiträge durch den Bundesrat oder das EDI direkt 
ein  Rechtsmittel  ergriffen  werden  könne,  nicht  thematisiert.  Für  ein 
qualifiziertes  Schweigen  fehlt  es  somit  an  klaren  Hinweisen.  Dass – 
mangels  abweichender Regelung  – mit  dem Wechsel  der  Zuständigkeit 
zum  Verordnungsgeber  des  Bundes  die  Möglichkeit  der  direkten 
Anfechtbarkeit  der  entsprechenden  Beitragsfestsetzung  entfällt, 
entspricht  aber  der  üblichen  Konsequenz  einer  entsprechenden 
Zuständigkeitsverschiebung und indiziert keine Gesetzeslücke. 
Ausserdem  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  der  Bundesrat  in  seiner 
Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 
1991 (BBl 1992 I 93 ff.; im Folgenden: Botschaft KVG) Massnahmen zur 
Eindämmung  der  Kosten  in  den  Mittelpunkt  rückte,  wozu  er – 
insbesondere in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit des vereinbarten Tarifs – 
auch  die  Kontrollmechanismen  bei  der  Festsetzung  von  Tarifen  zählte, 
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welche namentlich die Bewilligungspflicht  durch die Kantonsregierungen 
und  die  ersatzweise  Tariffestsetzung  durch  diese  umfassten,  und  die 
Möglichkeit, gegen die entsprechenden Beschlüsse Beschwerde an den 
Bundesrat  zu  erheben,  damit  dieser  als  letztverantwortliche  Instanz  für 
die Einhaltung der Tarifierungsgrundsätze sorge und gewissen negativen 
Folgen des im betroffenen Bereich ziemlich verbreiteten Kartellverhaltens 
entgegenwirke (vgl. insbesondere BBl 1992 I 96, 172, 174 f., 180 f., 188). 
Diese  Grundsätze  wurden  vom  Gesetzgeber  im  verabschiedeten  KVG 
entsprechend verankert  (vgl.  insbesondere Art. 43, 46  f. KVG; vgl. auch 
BVGE 2010/24 E. 3.2  [nicht publiziert], 4.1, 5.2.1 sowie BGE 131 V 133 
E.  9.3,  je  mit  Hinweisen).  Dadurch,  dass  neu  anstelle  der  bisherigen 
Tarifpartner  und  der  Kantonsregierungen  der Bundesrat  (bzw.  das  EDI 
auf Subdelegation durch den Bundesrat  hin)  auf Verordnungsebene die 
Beiträge  festsetzt,  welche  die  OKP  in  Bezug  auf  die  Kosten  für  die 
übrigen  Pflegeleistungen  zu  tragen  hat,  entfällt  der  Bedarf  am  direkten 
Kontrollmechanismus  auf Kantons­  und Bundesebene,  insbesondere  an 
einem  entsprechenden  Beschwerdeverfahren  auf  Bundesebene,  wie  er 
im bisherigen Tarifbildungssystem vorgesehen war.
6. 
6.1. Wie dargelegt, finden die bisherigen Tariffestsetzungsbestimmungen 
in  Bezug  auf  die  OKP­Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  im 
Rahmen der neu geordneten Pflegefinanzierung keine Anwendung mehr, 
sodass die Kantonsregierungen keine darauf gestützten Tarifbeschlüsse 
erlassen  können,  welche  gemäss  Art.  53  KVG  beim 
Bundesverwaltungsgericht  anfechtbar  sind.  Es  besteht  auch  keine 
spezialgesetzliche Regelung oder zu  füllende Gesetzeslücke, welche es 
ermöglichen  würde,  die  Verordnungsbestimmungen,  mit  welchen  die 
OKP­Beiträge  festgesetzt  werden,  beim  Bundesverwaltungsgericht 
anzufechten.
Zu  prüfen  bleibt,  ob  –  wie  von  santésuisse  geltend  gemacht  –  eine 
spezielle  Übergangsregelung  besteht  und  im  Rahmen  dieser 
Übergangsregelung  getroffene  Massnahmen  direkt  beim 
Bundesverwaltungsgericht  angefochten  werden  können.  Insbesondere 
steht  vorliegend  in  Frage,  ob  gegen  den  angefochtenen 
Regierungsratsbeschluss,  der  gestützt  auf  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen des Bundesgesetzes über die Neuordnung der 
Pflegefinanzierung  für  das  Kalenderjahr  2011  die  Vergütung  für 
Pflegeleistungen  gemäss  Art.  25a  Abs.  1  KVG  (in  der  revidierten 
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Fassung)  zu  Lasten  der  OKP  festlegt,  Beschwerde  beim 
Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann.
6.2. Das Gericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. OLIVER 
ZIBUNG,  in:  Praxiskommentar  VwVG, Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.], 
Zürich  2009,  Art. 47  N 2  [im  Folgenden:  Praxiskommentar  VwVG]). 
Vorliegend  ist  die  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  unter 
den Beteiligten umstritten. Santésuisse macht geltend, dass es nicht sein 
könne,  dass  gegen  Entscheide  betreffend  die  Höhe  der  von  den OKP­
Versicherern  für Pflegeleistungen zu vergütenden Beträge vor und nach 
Ablauf  der  Übergangsfrist  die  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht möglich sei, nicht aber während der Dauer der 
Übergangsfrist  gemäss  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  vom  1. 
Januar  2011  bis  31.  Dezember  2013.  Vielmehr  schliesse  die 
Referenzierung in Art. 51 Abs. 1 KVG (recte: Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art. 
47 KVG auch Absatz  2  der  besagten Übergangsbestimmungen mit  ein. 
Die  Vorinstanz  bestreitet  die  Zuständigkeit  des 
Bundesverwaltungsgerichts  mit  der  Begründung,  dass  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen  zum  Bundesgesetz  über  die  Neuordnung  der 
Pflegefinanzierung  in  Art.  53  Abs.  1  KVG  nicht  erwähnt  werde  und 
santésuisse  im Übrigen auch Beschwerde beim Verwaltungsgericht  des 
Kantons  Zürich  geführt  habe. Die Preisüberwachung,  das BAG und  die 
Beigeladenen  äusserten  sich  nicht  zur  Frage  der  Zuständigkeit  des 
Bundesverwaltungsgerichts. 
6.3. Art. 33 Bst.  i VGG sieht ausdrücklich vor, dass gegen Verfügungen 
kantonaler Instanzen eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht 
nur  zulässig  ist,  soweit  ein  Bundesgesetz  dies  vorsieht,  was  im 
Folgenden mit  Blick  auf  die  genannte Übergangsbestimmung  zu  prüfen 
ist.
6.4. Das  Bundesgesetz  zur  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  enthält 
folgende Übergangsbestimmungen: 
Absatz 1: "Die Beiträge an die Pflegeleistungen gemäss Artikel 25a Absatz 1 
sind erstmals so festzulegen, dass sie der Summe der Vergütungen für die im 
dem  Inkrafttreten  vorangehenden  Jahr  ambulant  und  im  Pflegeheim 
erbrachten  Pflegeleistungen  entsprechen.  Kann  diese  Regelung  im  ersten 
Jahr  nach  Inkrafttreten  dieser  Gesetzesänderung  nicht  eingehalten  werden, 
so  nimmt  der  Bundesrat  in  den  nachfolgenden  Jahren  die  erforderlichen 
Anpassungen vor."
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Absatz  2:  "Die  bei  Inkrafttreten  dieser  Änderung  geltenden  Tarife  und 
Tarifverträge  sind  innert  drei  Jahren  an  die  vom  Bundesrat  festgesetzten 
Beiträge  an  die  Pflegeleistungen  anzugleichen.  Die  Kantonsregierungen 
regeln die Angleichung."
6.5. Vorweg ist festzuhalten, dass Absatz 1 der Übergangsbestimmungen 
in  Bezug  auf  die  Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  den  für  die 
Versicherer  kostenneutralen  Wechsel  ins  neue  Finanzierungssystem 
regelt. Diese Bestimmung war im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses 
in  den  Ratsdebatten  und  den  Sitzungen  der  vorberatenden 
Kommissionen  sehr  umstritten.  Ihm  kommt  vorliegend  allerdings  keine 
Bedeutung  zu,  da  er  materiell  nicht  mit  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen verknüpft ist. Letzterer wiederum war inhaltlich 
im  Gesetzgebungsprozess  nicht  umstritten  und  wurde  inhaltlich 
unabhängig von Absatz 1 behandelt  (vgl.  insbesondere AB 2006 S 660, 
AB 2007 N 1105  ff., AB 2007 S 777, AB 2008 N 608  ff., Protokoll SGK 
NR  vom  3./4.  April  2008  S.  15).  Auf  Absatz  1  der 
Übergangsbestimmungen ist daher vorliegend nicht weiter einzugehen. 
6.6.  Der  hier  im  Vordergrund  stehende  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen  geht  davon  aus,  dass  die  von  der  OKP  zu 
leistenden Beiträge auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Revision hin 
(1. Januar 2011) per Verordnung festgelegt werden, was auch geschehen 
ist.  Er  sieht  jedoch  vor,  dass  diese  Beiträge  erst  nach  Ablauf  einer 
dreijährigen  Übergangsfrist  (vorliegend  also  ab  1.  Januar  2014) 
verbindlich  werden.  In  der  Zwischenzeit  habe  eine  Angleichung  an  die 
vom  Bundesrat  festgesetzten  Beiträge  zu  erfolgen.  Zu  prüfen  ist 
nachfolgend  mittels  Auslegung,  wem  die  Kompetenz  zur  Angleichung 
zusteht, wie sie auszuüben ist und – vorliegend entscheidend – inwiefern 
gegen  die  Ausübung  der  entsprechenden  Kompetenz  Beschwerde  an 
das Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann.
6.7. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. 
Das  Bundesgericht  hat  sich  bei  der  Auslegung  von  Erlassen  allerdings 
stets  von  einem Methodenpluralismus  leiten  lassen  und  nur  dann  allein 
auf das grammatische Element  (vgl. unten E. 6.8) abgestellt, wenn sich 
daraus zweifelsfrei die sachlich  richtige Lösung ergab.  Ist der Text nicht 
ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach 
seiner  wahren  Tragweite  gesucht  werden  unter  Berücksichtigung  aller 
Auslegungselemente.  Abzustellen  ist  dabei  namentlich  auf  die 
Entstehungsgeschichte  der  Norm  (vgl.  unten  E.  6.9)  sowie  auf  ihren 
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Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die 
Bedeutung,  die  der  Norm  im  Kontext  mit  anderen  Bestimmungen 
zukommt  (vgl.  unten  E.  6.10).  Die  Gesetzesmaterialien  sind  zwar  nicht 
unmittelbar  entscheidend,  dienen  aber  als  Hilfsmittel,  um  den  Sinn  der 
Norm  zu  erkennen.  Namentlich  bei  neueren  Texten  kommt  den 
Materialien – bei noch kaum veränderten Umständen oder gewandeltem 
Rechtsverständnis – eine besondere Stellung zu (vgl. BGE 136 V 216 E. 
5.1 mit Hinweisen).
6.8.  Der  Wortlaut  (grammatisches  Element)  von  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen  erklärt  die  Kantonsregierungen  ausdrücklich 
dafür zuständig, die geltenden Tarife und Tarifverträge innert drei Jahren 
an  die  vom  Bundesrat  festgesetzten  Beiträge  anzugleichen.  Er  enthält 
keine  Vorgaben  oder  Einschränkungen  betreffend  die  Art  der 
Angleichung  und  das  diesbezügliche  Vorgehen.  Der  Wortlaut  enthält 
keine Aussage, wonach  gegen eine  –  auf  diese Übergangsbestimmung 
gestützt  erlassene  –  kantonale  Regelung  Beschwerde  geführt  werden 
könnte.  Es  finden  sich  auch  keine  Verweise  auf  eine  andere 
Gesetzesbestimmung, welche  diese Frage  regelt. Der  französische  und 
der  italienische  Wortlaut  weichen  nicht  in  hier  relevanter  Weise  vom 
deutschen ab.
6.9.  Die  Materialien  zur  Entstehungsgeschichte  von  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen  ergeben  wenige  über  den  Wortlaut  der 
Bestimmung hinausgehende Erkenntnisse: 
Schon  im  Gesetzesentwurf  des  Bundesrats  war  für  einen  Teil  der 
Pflegeleistungen  (wenn  auch  in  Bezug  auf  die  "Grundpflege"  statt  der 
später  differenzierten  "übrigen  Pflegeleistungen")  die  hoheitliche 
Beitragsfestsetzung  mittels  Verordnung  vorgesehen  (vgl.  S.  2078  der 
Botschaft  Pflegefinanzierung).  Der  Bundesrat  äusserte  sich  allerdings 
nicht  dazu,  wie  die  bisherigen  Verhältnisse  betreffend  die  Finanzierung 
der OKP­Leistungen (der Grundpflege) durch die Krankenversicherer und 
andere Beteiligte  (namentlich die Versicherten und die öffentliche Hand) 
konkret  in die neue Finanzierungsordnung überführt werden sollten. Der 
Gesetzesentwurf  enthielt  diesbezüglich  nicht  nur  keine 
Übergangsregelung,  sondern  auch  keine  Übergangsfrist.  Der  Entwurf 
legte  lediglich  fest,  dass  der  Bundesrat  das  Inkrafttreten  des 
Bundesgesetzes über die Neuordnung der Pflegefinanzierung bestimme.
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Bevor die SGK­SR ihren ersten Entwurf ins Plenum einbrachte, zeigte sie 
sich  anlässlich  der  Sitzung  vom  21./22.  August  2006  im  Wesentlichen 
dahingehend einig, dass mit der vorgesehenen Revision ein erheblicher 
Systemwechsel betreffend die Finanzierung der übrigen Pflegeleistungen 
erfolge  und  deshalb  eine  Übergangsfrist  einzuräumen  sei.  Es  wurde 
erörtert,  dass  der  Übergang  nur  schwer  vom  Bund  für  die  Kantone 
bestimmt  werden  könnte  und  Form  und  Tempo  des  Übergangs  daher 
nicht durch den Bund vorzugeben seien. Die SGK­SR verzichtete darauf 
vorzuschreiben,  wie  die  Anpassung  vorzunehmen  sei  und  verwarf 
insbesondere  ausdrücklich  die  von  der  Verwaltung  vorgeschlagene 
lineare  Anpassung  an  die  neuen  Beiträge.  Es  könne  ausserdem  nicht 
sein,  dass  die Überführung  ins  neue System über Tarifverträge  erreicht 
werden  müsse,  welche  es  im  Rahmen  der  Neuordnung  der 
Pflegefinanzierung  sowieso  nicht  mehr  geben  werde.  Sollten  die 
Tarifpartner für die Überführung ins neue System zuständig sein, würden 
diese darüber streiten und jahrelang prozessieren, sodass eine definitive 
Regelung  erst  Jahre  nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  vorliegen  würde. 
Stattdessen müsse den Kantonen ein ausreichender Handlungsspielraum 
für  die  Anpassung  ihrer  Verhältnisse  an  die  auf  Bundesebene 
vorgegebenen  Beträge  eingeräumt  werden.  Ausserdem  entspreche  es 
der  langjährigen  Praxis,  die  Kantonsregierungen  angesichts  der  engen 
zeitlichen  Verhältnisse  mit  der  Umsetzung  der  Anpassung  zu 
beauftragen.  Schliesslich  verabschiedete  die  SGK­SR  die  Bestimmung, 
wie  sie  später  ins  Gesetz  aufgenommen  wurde,  wonach  die 
Kantonsregierungen  die  Angleichung  innerhalb  einer  dreijährigen 
Übergangsfrist regeln. Eine Regelung, wonach die kantonalen Entscheide 
angefochten werden sollten, wurde von der Kommission nicht erwogen. 
Der  Ständerat  verabschiedete  die  von  der  Kommission  vorgeschlagene 
Bestimmung  anlässlich  seiner  Sitzung  vom  19.  September  2006,  ohne 
sich zur konkreten Umsetzung der Angleichung durch die Kantone und zu 
allfälligen Rechtsmitteln zu äussern (AB 2006 S 660). 
Der  Nationalrat  strich  anlässlich  seiner  Sitzung  vom  21.  Juni  2007  die 
vom  Ständerat  verabschiedeten  Übergangsbestimmungen,  wobei  die 
Voten  lediglich  die  in  Absatz  1  der  Übergangsbestimmungen  geregelte 
Frage der  für  die Versicherer  kostenneutralen Überführung  in  das neue 
System  thematisierten,  nicht  aber  die  den  Kantonen  in  Absatz  2 
eingeräumte  Übergangsfrist  zur  Anpassung  an  die  bundesrätlich 
festgesetzten  Beträge  (AB  2007  N  1106,  1108,  1120).  Anlässlich  der 
Sitzung  des  Nationalrats  vom  28.  Mai  2008  wurde  die 
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Übergangsbestimmung betreffend die dreijährige Angleichungsfrist für die 
Kantone,  wie  sie  der  Ständerat  am  19.  September  2006  verabschiedet 
hatte, angenommen (AB 2008 N 610). 
Die  Materialien  sprechen  somit  für  eine  Zuständigkeit  der 
Kantonsregierungen  und  Nichtanwendung  des  bisherigen 
Tarifbildungsverfahrens  und  einen  dafür  eingeräumten  grosszügigen 
Ermessensspielraum.  Eine  Sonderregelung  für  eine  Anfechtbarkeit  der 
entsprechenden  kantonalen  Entscheidungen  wurde  nicht  vorgesehen, 
vielmehr  wurde  die  Möglichkeit  langjähriger  Prozesse  als  unerwünscht 
bezeichnet. 
6.10.  In  Bezug  auf  den  Zweck  von  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen,  den  ihm  zugrunde  liegenden Wertungen  und 
seiner Bedeutung im Kontext mit den anderen Bestimmungen ergibt sich 
Folgendes: 
6.10.1.  Als  Übergangsbestimmung  soll  Absatz  2  vorgängig  eine 
geordnete und zeitlich begrenzte Überführung der bisherigen in die neue 
Pflegefinanzierung ermöglichen und verhindern, dass ein übergangsloser 
Systemwechsel eine unkoordinierte, zeitlich nicht klar umrissene und mit 
grösseren  praktischen  und  rechtlichen  Unsicherheiten  befrachtete 
Anpassungsphase  nach  sich  zieht.  Werden  die  entsprechenden 
Übergangsregelungen  direkt  angefochten  und  verzögern  entsprechende 
Rechtsmittelverfahren  die  Umsetzung  der  Übergangsregelung  für  einen 
längeren  Zeitraum,  insbesondere  über  den  Ablauf  der  Übergangsfrist 
hinaus, verunmöglicht dies den vom Parlament angestrebten geordneten 
Übergang und Systemwechsel per 1. Januar 2014. 
Da  das  nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  geltende  Recht  keine  direkte 
Anfechtbarkeit  der  durch  das  EDI  festgesetzten  Beiträge  kennt  und  die 
Finanzierung  im Pflegebereich  neu  vom Verordnungsgeber  des Bundes 
geregelt  wird,  wären  Rechtsmittelentscheide,  welche  gestützt  auf  das 
Übergangsrecht gefällt würden, zudem nicht beziehungsweise nicht ohne 
weiteres auf das ab dem 1. Januar 2014 geltende Finanzierungssystem 
übertragbar. 
6.10.2.  Absatz  2  der  Übergangsbestimmung  ist  des  Weiteren  in 
Zusammenhang  mit  dem  im  Rahmen  der  Neuordnung  der 
Pflegefinanzierung  geschaffenen  Art.  25a  Abs.  5  KVG  zu  betrachten. 
Dieser  befasst  sich  mit  der  Frage,  wie  jener  Teil  der  Kosten  für  die 
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übrigen Pflegeleistungen im Sinne des KVG finanziert wird, der nicht von 
den  "Sozialversicherungen"  bezahlt wird  (sogenannte Restfinanzierung). 
Er  sieht  vor,  dass  die  Kantone  die  Frage  der  Restfinanzierung  regeln. 
Dabei  dürfen  für  die  von  den  "Sozialversicherungen"  nicht  gedeckten 
Kosten höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten 
Pflegebeitrages  der  versicherten  Person  betragen.  Hierbei  ist – 
zusammen mit dem Bundesgericht, dem BAG und der Literatur – davon 
auszugehen,  dass  in  diesem  Zusammenhang  unter 
"Sozialversicherungen"  (entgegen  dem  Wortlaut)  nur  die  OKP  zu 
verstehen  ist  (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 2.2, 
4.2; KVV­Kommentar PF S. 3 f.; ZOGG Pflegefinanzierung S. 93, EUGSTER 
KVG­Kommentar,  Art.  25a  N  11,  13  f.,  16,  LANDOLT  Pflegefinanzierung 
S. 28).  Ausserdem  haben  die  Kantone  zu  regeln,  wer  die  Kosten 
innerhalb des Gemeinwesens zu tragen hat – namentlich die Gemeinden 
und/oder der Kanton. Dass den Kantonen überlassen wurde, wie sie die 
Kostentragung  innerhalb  des  Gemeinwesens  regeln  wollen,  wurde  im 
Rahmen  des  Gesetzgebungsverfahrens  mit  Blick  auf  die  existierenden 
unterschiedlichen kantonalen Regelungen insbesondere mit dem Respekt 
gegenüber  dem  Föderalismus  begründet  (vgl.  AB  2007  N  1785  f.;  vgl. 
auch AB 2007 S 772, 777; vgl. auch EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a 
N 13 und GÄCHTER, Finanzierung Heimaufenthalt S. 18). Das Gesetz sah 
im  bisherigen  Finanzierungssystem  theoretisch  eine  Finanzierung  der 
gesamten Pflegekosten durch die OKP vor, doch bestand de  facto  eine 
Deckungslücke,  welche  durch  Dritte,  namentlich  die  versicherten 
Personen und die öffentliche Hand  (Kantone und Gemeinden)  finanziert 
wurde  (de­facto­Restfinanzierung).  Dabei  wurde  namentlich  die 
Kostentragung durch die öffentliche Hand – ausdrücklich oder implizite – 
kantonal  geregelt  (z.B.  mittels  Ausrichtung  von  Subventionen  an 
Pflegeheime;  vgl.  die  zuletzt  zitierten  Quellen  zum 
Gesetzgebungsverfahren sowie BVGE 2010/23 E. 2.5). Im neuen System 
wird  hingegen  transparent  legiferiert,  dass  die  OKP  keine  volle 
Kostendeckung gewährleistet, dass die Kantone die Restfinanzierung zu 
regeln  und  dabei  ein  Maximallimit  für  die  Kostenbeteiligung  der 
Versicherten  zu  berücksichtigen  haben.  Angesichts  der  Diskrepanz 
zwischen  bisherigen  Vorgaben  und  Realität  einerseits  und  der  neuen 
bundesrechtlichen  Regelung  andererseits  ist  davon  auszugehen,  dass 
die  Kantone  diesbezüglich  neu  eine  (ausdrückliche)  Regelung  treffen 
bzw. ihre bisherige Regelung entsprechend anpassen müssen.
6.10.3. Ausserdem gilt es zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber dem 
Bundesrat  in  Art.  25a  Abs.  3  und  4  KVG  ein  grosses  Ermessen  zur 
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Bestimmung  der  betroffenen  Pflegeleistungen,  des 
Bedarfsermittlungsverfahrens,  der OKP­Beiträge,  der Qualitätskontrollen 
und der Modalitäten eingeräumt hat (vgl. auch Eugster KVG­Kommentar 
Art.  25a N 9). Dass der Bundesrat die Kantone mit  der Angleichung an 
den von ihm noch festzulegenden Rahmen beauftragt, führt im Endeffekt 
dazu, dass das den Kantonen für den kurzen Zeitraum der Übergangsfrist 
eingeräumte  Ermessen  sogar  über  das  dem  Bundesrat  für  die 
abschliessende Lösung eingeräumte Ermessen hinausgehen könnte. 
Der  Gesetzgeber  verzichtete  darauf,  per  Gesetz  oder  Verordnung  eine 
gesamtschweizerisch  kohärente  Überführung  in  das  neue 
Finanzierungssystem  zu  regeln  und  überliess  den  Entscheid,  die 
Überführung  zu  regeln,  stattdessen  den  Kantonen  und  räumte  ihnen 
dafür  ein  erhebliches  Ermessen  ein.  Vor  diesem  Hintergrund  kann  die 
Haltung  von  santésuisse,  dass  für  die  Übergangsphase  das 
Bundesverwaltungsgericht  über  Beschwerden  befinden  können  müsse, 
nicht bestätigt werden.
6.10.4. Santésuisse macht  geltend,  dass  der  Verweis  in  Art.  51  Abs.  1 
KVG (recte: Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art. 47 Abs. 1 KVG auch Absatz 2 
der  Übergangsbestimmungen  mit  einbeziehe  und  die  von  der 
Kantonsregierung darauf gestützt ergangenen Beschlüsse daher an das 
Bundesverwaltungsgericht  weiter  gezogen  werden  können.  Gegen  eine 
solche Auslegung spricht, dass Art. 47 und 53 KVG per 1. Januar 2009 
revidiert wurden,  nicht  aber mit  oder nach  Inkrafttreten der Neuordnung 
der Pflegefinanzierung. Sie können sich somit auch nicht implizite auf den 
erst  später  in  Kraft  getretenen  Absatz  2  der  Übergangsbestimmung 
beziehen, der seinerseits keinen Bezug auf diese Bestimmungen nimmt. 
Auch  in  den  Materialien  finden  sich  keine  Hinweise  auf  eine 
entsprechende  Verknüpfung.  Vielmehr  setzt  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmungen den bisherigen Tarifen und Tarifverträgen eine 
von der Kantonsregierung zu verabschiedende Regelung gegenüber, mit 
welcher der Übergang der geltenden Tarife und Tarifverträge in ein neues 
Finanzierungssystem,  das  keine  Tarifpartner  kennt,  geregelt  wird. 
Demgegenüber setzt Art. 47 Abs. 1 KVG einen tariflosen Zustand voraus. 
Die  darauf  basierende  hoheitliche  Tariffestlegung  wird  gegenstandslos, 
sobald ein neuer Tarif vereinbart (und genehmigt) wird (vgl. RKUV 3/2002 
201 ff. E. II.2; vgl. auch RKUV 4/1998 332 ff. E. II.10.1). Die Einräumung 
eines  Verhandlungsprimats  im  Rahmen  der  Übergangsfrist  würde  das 
Gelingen  einer  geordneten  Überführung  ins  neue  System  ebenfalls  in 
Frage  stellen.  Dementsprechend  kann  Absatz  2  der 
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Übergangsbestimmungen  nicht  dahingehend  interpretiert  werden,  dass 
die  Befugnisse  der  Kantonsregierungen  gemäss  Art.  47  KVG  –  direkt 
oder  analog  –  in  zeitlicher  Hinsicht  über  den  1.  Januar  2011  hinaus 
ausgedehnt wurden bzw. im Rahmen der Übergangsfrist zur Anwendung 
gelangen. Soweit santésuisse geltend macht, dass der Gesetzgeber nicht 
beabsichtigt haben könne, für den Zeitraum vor Beginn und nach Ablauf 
der Übergangsfrist eine direkte Anfechtbarkeit vorzusehen, nicht aber für 
die  Übergangsfrist,  sei  daran  erinnert,  dass  jedenfalls  nach  Ablauf  der 
Übergangsfrist  eine  direkte  Anfechtbarkeit  der  Beitragsfestsetzungen 
nicht mehr möglich sein wird (vgl. oben E. 6.5.2).
6.10.5.  In  einem  weiteren/übergeordneteren  Kontext  von  Absatz  2  der 
Übergangsbestimmung  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  den  jeweils 
Betroffenen  im  Einzelfall  die  Möglichkeit  offensteht,  ein  Gericht 
anzurufen,  das  vorfrageweise  auch  die  Rechtmässigkeit  einer  (gestützt 
auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  erlassenen)  kantonalen 
Übergangsregelung prüfen kann bzw. prüfen muss (vgl. BGE 132 V 299):
Gemäss Art.  89 Abs.  1 KVG entscheidet  ein  kantonales Schiedsgericht 
krankenversicherungsrechtliche  Streitigkeiten  zwischen 
Krankenversicherern  und  Leistungserbringern.  Gegenstand  des 
schiedsgerichtlichen  Verfahrens  sind  insbesondere  Fragen  der 
Anwendung  des  richtigen  Tarifs,  der  richtigen  Anwendung  eines  Tarifs, 
der  Wahrung  des  Tarifschutzes  sowie  insbesondere  der  mit  diesen 
Streitpunkten verbundenen Feststellungen, welche Vergütungen die OKP 
richtigerweise schuldet  (vgl. GEBHARD EUGSTER,  in: Ulrich Meyer  [Hrsg.], 
Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht  [SBVR]  Band  XIV,  Soziale 
Sicherheit,  2.  Aufl.,  Basel/Genf/München  2007,  E.  Krankenversicherung 
[im Folgenden: SBVR Eugster], Rz. 1203 ff.). Gemäss Art. 89 Abs. 3 KVG 
ist  das Schiedsgericht  auch  zuständig, wenn die  versicherte Person die 
Vergütung  schuldet  (System  des  Tiers  garant,  Art.  42  Abs.  1  KVG);  in 
diesem Fall vertritt ihr Versicherer sie auf eigene Kosten. Gemäss Art. 86 
KVG und Art. 56  f. des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den 
Allgemeinen  Teil  des  Sozialversicherungsrechts  (ATSG,  SR  830.1)  in 
Verbindung  mit  Art. 1  Abs. 1  KVG  kann  die  versicherte  Person  gegen 
Einspracheentscheide  des  Krankenversicherers  Beschwerde  an  das 
kantonale  Sozialversicherungsgericht  erheben.  Soweit  umstritten  ist,  ob 
oder  in welchem Umfang ein Leistungserbringer einem KVG­Versicherer 
übrige Pflegeleistungen  im Sinn  von Art.  25a  Abs.  1 KVG  in Rechnung 
stellen  darf  bzw.  ob  oder  in  welchem Umfang  ein  KVG­Versicherer  die 
von  einer  versicherten  Person  für  übrige  Pflegeleistungen  bezahlten 
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Beträge  zu  vergüten  hat,  kann  somit  im  Einzelfall  eine  gerichtliche 
Prüfung erfolgen. Für die letztinstanzliche Beurteilung ist in beiden Fällen 
das Bundesgericht zuständig (vgl. Art. 91 KVG und Art. 62 Abs. 1 ATSG).
Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist zudem darauf hinzuweisen, dass 
der individuelle Rechtsschutz nicht dadurch tangiert wird, dass gegen die 
Festsetzung der von der OKP geschuldeten Beiträge nicht direkt an das 
Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde  geführt  werden  kann. 
Insbesondere besteht im sachlichen Geltungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 der 
Konvention  vom  4.  November  1950  zum  Schutze  der  Menschenrechte 
und Grundfreiheiten  (EMRK, SR 0.101) Anspruch auf Zugang zu einem 
unabhängigen  und  unparteiischen,  auf  Gesetz  beruhenden  Gericht, 
wobei  den  Vertragsstaaten  in  der  konkreten  Ausgestaltung  des 
innerstaatlichen  Gerichtsbarkeit  über  einen  erheblichen 
Ermessensspielraum  verfügen.  In  institutioneller  Hinsicht  verlangt  Art.  6 
Ziff.  1  EMRK,  dass  im  individuell­konkreten  zivil­  oder  strafrechtlichen 
Streitverfahren  der  Rechtsweg  an  ein  den  Anforderungen  der 
Konventionsbestimmung  genügendes  Gericht  offensteht;  hingegen 
besteht  grundsätzlich  kein  konventionsrechtlicher  Anspruch  auf  einen 
Instanzenzug.  Art.  6  Ziff.  1  EMRK  räumt  sodann  keinen  individuellen 
Anspruch auf direkte Anfechtung generell­abstrakter Regelungen ein: Die 
Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane mitunter 
auch  auf  (verfassungsrechtliche)  Verfahren  der  abstrakten 
Normenkontrolle  Anwendung,  dies  jedoch  nur,  soweit  das  nationale 
Recht  die  Möglichkeit  der  direkten  Gesetzesanfechtung  vorsieht.  Steht 
die  Möglichkeit  zur  vorfrageweise  richterlichen  Überprüfung  einzelner 
Tarifpositionen  im  jeweiligen  konkreten  Anwendungsfall  offen,  ist  den 
Anforderungen  von  Art.  6  Ziff.  1  EMRK  Genüge  getan  und  eine 
gerichtliche  Anfechtbarkeit  des  Tarifs  als  solche  konventionsrechtlich 
nicht verlangt – soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt Anwendung findet. 
Eine  zusätzliche  Möglichkeit,  die  abstrakte  Tarifregelung  direkt 
anzufechten, ist nicht notwendig (vgl. BGE 132 V 299 E. 4.3.1, 4.3.3 E. 1, 
bestätigt  in BGE 134 V 443 E. 3.3,  je mit weiteren Hinweisen; vgl. auch 
BGE 126 V 344, mit weiteren Hinweisen). 
Auch  aus  Art.  29a  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  vom  18.  April  1999  (BV,  SR  101)  lässt  sich  kein 
Anspruch  auf  direkte  Anfechtbarkeit  eines  Tarifs  als  solchem  ableiten, 
solange  die  einzelnen  Tarifbestimmungen  im  individuell­konkreten 
Streitfall  der  vorfrageweisen  Überprüfung  unterstehen  (vgl.  BGE  134  V 
443  E.  3.1­3.3  mit  weiteren  Hinweisen).  Gemäss  Art.  29a  2.  Satz  BV, 
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welcher  insbesondere  auf  nur  schwierig  justiziable  Entscheidungen 
ausgerichtet  ist (vgl. BGE 134 V 443 E. 2.2), können Bund und Kantone 
durch  Gesetz  die  richterliche  Beurteilung  in  Ausnahmefällen 
ausschliessen.  Indem  Art.  33  Bst.  i  VGG  ausdrücklich  vorsieht,  dass 
gegen  Verfügungen  kantonaler  Instanzen  eine  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht nur zulässig ist, soweit ein Bundesgesetz dies 
vorsieht,  wurde  eine  entsprechende  Ausnahme  geschaffen.  Da 
vorliegend  keine  gesetzliche  Bestimmung  die  Anfechtbarkeit  des 
kantonalen Erlasses an das Bundesverwaltungsgericht im Sinne von Art. 
33 Bst.  i VGG vorsieht, findet vorliegend die Rechtsweggarantie gemäss 
Art. 29a 1. Satz BV keine Anwendung (vgl. auch BGE 134 V 443 E. 3.2 
f.). 
Es besteht somit auch im übergeordneten Kontext keine Pflicht und keine 
Notwendigkeit  für eine direkte Anfechtbarkeit der kantonal­zürcherischen 
Übergangsregelung  betreffend  die  Festsetzung  der  OKP­Beiträge  als 
solcher.
6.11.  Das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürichs  beurteilte  die 
Rechtslage in seinem Beschluss vom 15. Juli 2010 (act. 10) wie folgt: Es 
erachtete  das  Bundesverwaltungsgericht  für  die  Behandlung  der 
Beschwerde  zuständig  und  sich  selbst  für  unzuständig.  Es  begründete 
diese  Schlussfolgerung  im  Wesentlichen  damit,  dass  das 
Bundesverwaltungsgericht  zur  Beurteilung  von  Beschwerden  gegen 
Tariffestsetzungen und Verlängerungen von Tarifverträgen zuständig sei 
und daher auch für die vorliegende Streitsache zuständig sein müsse, in 
welcher  der  Regierungsrat  wegen  eines  teilweise  vertragslosen 
Zustandes  autoritativ  eine  Tarifregelung  bzw.  eine  Übergangsregelung 
habe  treffen  müssen.  Etwas  anderes  könne  nicht  dem  Willen  des 
Gesetzgebers entsprechen. Aus dieser Argumentation ergibt sich nichts, 
was in den bisherigen Ausführungen nicht berücksichtigt worden wäre. Im 
Übrigen  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  an  die  Würdigung  des 
Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Zürich  nicht  gebunden.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  hat  seinerseits  nicht  zu  prüfen,  ob  das 
kantonale  Verwaltungs­  oder  Sozialversicherungsgericht  für  die 
Behandlung  der  gegen  den  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss 
erhobenen Beschwerde zuständig ist und darauf hätte eintreten müssen. 
6.12.  Die  Auslegung  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  führt 
somit zum Schluss, dass diese Bestimmung keine gesetzliche Grundlage 
für eine Beschwerdeführung an das Bundesverwaltungsgericht bildet und 
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dass  gegen  entsprechende  Beschlüsse  nicht  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  geführt  werden  kann.  Die  Auslegung  zeigt 
auch,  dass  die  gesetzliche  Regelung  für  diese  Frage  nicht  als 
unvollständig  im  Sinne  der  höchstrichterlichen  Rechtsprechung  zu 
betrachten  und  kein  Platz  für  eine  richterliche  Lückenfüllung  vorhanden 
ist. 
7. 
Da  die  Vorinstanz  im  angefochtenen  Beschluss  die 
Pflegeentschädigungen zu Lasten der OKP zu Recht gestützt auf Absatz 
2  der  Übergangsbestimmungen  für  das  Jahr  2011  festgesetzt  hat  und 
dagegen  die  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  nicht 
zulässig  ist,  ist  auf  die  vorliegende  Beschwerde  von  santésuisse  nicht 
einzutreten. 
8. 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens  ist auf die materiellen Anträge der 
Beschwerdeführerin nicht weiter einzugehen und sind ihre Rügen und die 
Ausführungen der übrigen Beteiligten nicht zu prüfen. Insbesondere kann 
offen bleiben, ob die Vorinstanz –  insbesondere unter den Aspekten der 
Kostenneutralität  und  Praktikabilität  –  die  in  der  Neuordnung  der 
Pflegefinanzierung  vorgesehene  Tarifstruktur  per  1.  Januar  2011 
einführen  musste  und  wie  hoch  die  Vergütungsansätze  gegebenenfalls 
festzulegen  wären  und  ob  der  im  System  RAI/RUG  vorgesehene 
Taxaufschlag  für  paritätisches  Controlling  zu  eliminieren  wäre  (vgl. 
immerhin oben E. 6.9). 
9. 
Mit  diesem Entscheid  fällt  der  am  17.  Dezember  2010  verfügte  Entzug 
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ohne Weiteres dahin.
10.  
10.1.  Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  wird  die 
Beschwerdeführerin  gemäss  Art.  63  Abs.  1  VwVG  kostenpflichtig.  Die 
Verfahrenskosten  sind  gemäss  dem  Reglement  vom  21.  Februar  2008 
über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR  173.320.2)  zu  bestimmen.  Die 
Gerichtsgebühr  bemisst  sich  nach  Umfang  und  Schwierigkeit  der 
Streitsache,  Art  der  Prozessführung  und  finanzieller  Lage  der  Parteien 
(Art.  2  Abs.  1  VGKE).  Vorliegend  sind  die  Verfahrenskosten  –  unter 
Berücksichtigung  der  von  santésuisse  explizit  aufgeworfenen 
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Grundsatzfrage zur Zuständigkeit, die vorliegend zu beurteilen war – auf 
Fr.  2'000.­  festzusetzen  und  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'000.­ zu verrechnen. Im verbleibenden Betrag von Fr. 1'000.­ ist der 
geleistete Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. 
10.2. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder  teilweise obsiegenden 
Partei  von Amtes wegen oder  auf Begehren  eine Entschädigung  für  ihr 
erwachsene  notwendige  und  verhältnismässig  hohe Kosten  zusprechen 
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). 
Keinen Anspruch  auf Parteientschädigung  haben Bundesbehörden  und, 
in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten  (Art. 7 Abs. 3 
VGKE).  Der  obsiegenden  Vorinstanz  ist  demzufolge  keine 
Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Beigeladenen  liessen sich  im vorliegenden Verfahren nicht vertreten 
und  haben  keine  Anträge  gestellt.  Es  sind  ihnen  somit  keine  Kosten 
erwachsen,  sodass  ihnen  keine  Parteientschädigung  zuzusprechen  ist 
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE, je e contrario, sowie 
Art. 7 Abs. 4 VGKE).
Der  unterliegenden  Beschwerdeführerin  ist  ebenfalls  keine 
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
11. 
Gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgericht in öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten kann gestützt auf Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a 
BGG  Beschwerde  an  das  Bundesgericht  geführt  werden,  sofern  keine 
Ausnahme  gemäss  Art.  83  BGG  vorliegt.  Als  solche  Ausnahme  gelten 
insbesondere Entscheide  auf  dem Gebiet  der Krankenversicherung,  die 
das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 34 VGG (bzw. Art. 53 
KVG)  getroffen  hat.  Diese  Ausnahme  findet  hier  keine  Anwendung,  da 
der vorliegende Entscheid nicht gestützt auf Art. 53 KVG ergeht. Da auch 
keine andere Ausnahmebestimmung gemäss Art. 83 BGG anwendbar ist, 
ist von der Anfechtbarkeit des Urteils beim Bundesgericht auszugehen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr.  2'000.­  werden  der  Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  in  diesem  Betrag  mit  dem  geleisteten 
Kostenvorschuss von Fr. 3'000.­ verrechnet. Im verbleibenden Betrag von 
Fr. 1'000.­ wird der geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet.
3. 
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die  Beschwerdeführerin  (Gerichtsurkunde;  Beilage: 
Rückerstattungsformular)
– Curaviva Zürich, Tösstalstrasse 23, 8400 Winterthur (Einschreiben)
– Spitexverband  Kanton  Zürich,  Zypressenstrasse  76,  8004  Zürich 
(Einschreiben)
– SBK  Schweizerischer  Berufsverband  der  Pflegefachfrauen  und 
Pflegefachmänner (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. Beschluss Nr. 652; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
– die Eidgenössische Preisüberwachung (zur Kenntnis)
– das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  Postfach,  8090  Zürich 
(Ref­Nr. VB.2010.00307, zur Kenntnis)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Weber Daniel Golta
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  Schweizerhofquai  6,  6004  Luzern,  Beschwerde  in 
öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden,  sofern  die 
Voraussetzungen  gemäss  den  Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben 
sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe 
der  Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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