C-4154/2011 - Abteilung III - Zulassung als Leistungserbringer - Entscheid vom 20. Mai 2011 zur Planung der hochspe...

C-4154/2011
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B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung III
C-4154/2011


U r t e i l v o m 5 . D e z e m b e r 2 0 1 3

Besetzung

Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Beat Weber, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiber Tobias Merz.



Parteien

Spital A._______,
vertreten durch Prof. Dr. iur. Urs Saxer, Rechtsanwalt, und
lic. iur. Thomas Rieser, Rechtsanwalt, Steinbrüchel Hüssy,
Grossmünsterplatz 8, 8001 Zürich,
Beschwerdeführerin,



gegen

Beschlussorgan der interkantonalen Vereinbarung über
die hochspezialisierte Medizin (HSM Beschlussorgan),
Speichergasse 6, Postfach 684, 3000 Bern 7,
vertreten durch lic. iur. Michael Bührer, Rechtsanwalt,
St. Leonhard-Strasse 20, Postfach 728, 9001 St. Gallen,
neu vertreten durch lic. iur. Andrea Gysin, Advokatin,
Dufour Advokatur, Dufourstrasse 49, 4010 Basel,
Vorinstanz.

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Gegenstand

Entscheid vom 20. Mai 2011 zur Planung der hochspeziali-
sierten Medizin im Bereich der hochspezialisierten Behand-
lung von Hirnschlägen.


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Sachverhalt:
A.
Am 20. Mai 2011 traf das Beschlussorgan der interkantonalen Vereinba-
rung über die hochspezialisierte Medizin (nachfolgend HSM-
Beschlussorgan oder Vorinstanz) gestützt auf Artikel 39 Absatz 2bis des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) sowie
Artikel 3 Absätze 3–5 der Interkantonalen Vereinbarung über die hoch-
spezialisierte Medizin vom 1. Januar 2009 (IVHSM [vgl.
Themen > Hochspezialisierte Medizin [besucht am
5. August 2013]) den Entscheid zur Planung der hochspezialisierten Me-
dizin (HSM) im Bereich der hochspezialisierten Behandlung von Hirn-
schlägen (nachfolgend HSM-Entscheid; BBl 2011 4692).
In Ziff. 1 Abs. 1 des HSM-Entscheids wurde der zugeteilte HSM-Bereich
umschrieben. Demnach umfasst die zu koordinierende hochspezialisierte
Behandlung bei Hirnschlägen die
– akute endovaskuläre Behandlung des akuten Hirnschlages mit intraarterieller oder in
loco applizierter Thrombolyse und mechanischer Thrombusauflösung,
– dekompressive Kraniektomie in der akuten oder subakuten Krankheitsphase,
– revaskularisierende Behandlungen (Wiedereröffnung der Gefässe) an extra- und
intrakraniellen, obstruktiv erkrankten Hirnarterien (als subakuter oder Wahleingriff).
Gemäss Ziff. 1 Abs. 2 des HSM-Entscheides wurden die komplexen Be-
handlungen der Hirnschläge den folgenden acht Zentren (im Folgenden:
Listenspitäler) zugeteilt:
– Hôpitaux universitaires de Genève (HUG)
– Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV)
– Inselspital Bern
– Universitätsspital Basel
– Universitätsspital Zürich
– Kantonsspital St. Gallen
– Kantonsspital Aarau
– Ente ospedaliero Cantonale, Standort Ospedale Regionale di Lugano.
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In Ziff. 2 des HSM-Entscheides wurden die Auflagen, welche die Listen-
spitäler zu erfüllen haben, aufgeführt. Gemäss Ziff. 2 Bst. b haben diese
die einem Comprehensive Stroke Center (Kompetenz-Zentrum für Hirn-
schlagpatienten; CSC) oder einem Primary Stroke Center (Primär-
Behandlungszentrum für Hirnschlagpatienten; PSC) entsprechende
hochspezialisierte Versorgung von Patienten mit Hirnschlag zu gewähr-
leisten. Nach Ziff. 2 Bst. g haben die Listenspitäler innerhalb von zwei
Jahren die Akkreditierung durch die Schweizerische Hirnschlaggesell-
schaft als CSC oder PSC zu beantragen. Ziff. 2 Bst. h nennt die Oblie-
genheit zur Organisation in acht Regionen in Netzwerken mit entspre-
chend ausgerüsteten (Privat)-Spitälern im Sinne von CSCs und PSCs
und durch Zusammenarbeit mit Rehabilitationskliniken. Dabei wurde den
Listenspitälern die Aufgabe übertragen, die stufengerechte Versorgung
der Hirnschlagpatienten in ihrem Netzwerk zu definieren und zu organi-
sieren. In einem Anhang zum Entscheid wurden die fachlichen, personel-
len, technischen und organisatorischen Anforderungen an die behandeln-
den Zentren festgehalten.
Der Zuteilungsentscheid wurde bis zum 31. Dezember 2014 befristet
(Ziff. 3 HSM-Entscheid).
Der Entscheid wurde in Ziff. 4 wie folgt begründet:
«Das Beschlussorgan hat an seiner Sitzung vom 27. Januar 2011 die hochspezialisierte
Behandlung von Hirnschlägen der hochspezialisierten Medizin zugewiesen.
Nach Prüfung der im Rahmen der Anhörung im November 2010 vorgebrachten Argumen-
te kommt das HSM Beschlussorgan zu folgenden Einschätzungen:
a. Die vorgeschlagene Zuteilung stellt sicher, dass alle Patienten mit Hirnschlag, welche
eine Behandlung im Rahmen der hochspezialisierten Medizin benötigen, einer anerkann-
ten Stroke Unit (PSC oder CSC) zugewiesen werden. Innerhalb des Netzwerkes gelten
die entsprechend definierten Zuweisungsregeln.
b. Die Carotis-Chirurgie ist vom Zuteilungsbeschluss gemäss Ziffer 1 nicht betroffen.
c. Die Organisation in Form von acht Regionen mit CSCs und PSCs gewährleistet die flä-
chendeckende Versorgung mit den kleinstmöglichen Distanzen und nimmt Rücksicht auf
die bereits etablierten Entwicklungen. Die verlangte Organisation in Netzwerken klärt die
Abläufe und trägt zur Vermeidung von Verzögerungen bei der Aufnahme von Patienten
zur indizierten Behandlung bei. Sie entspricht im Wesentlichen dem Status quo der durch
die verpflichtenden Unterstützungsaufgaben der CSC gegenüber den PSC und kleineren
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Spitälern z.B. Telemedizin und gemeinsam ausgearbeitete Zuweisungsregeln und Be-
handlungs-Pfade verbessert wird.
d. Die Koordination der Weiter- und Fortbildung und der verfügbaren Weiterbildungsplätze
muss unter den verschiedenen Netzwerken aufgebaut und gesichert werden.
e. Die Anzahl der verfügbaren Fachpersonen ist begrenzt. Die Anforderungen an ein CSC
oder PSC werden wegen dieser absehbaren Personalengpässe nicht für alle gleich gut zu
erfüllen sein. Daher wird eine Netzwerkorganisation mit definierter Zu- und Rückwei-
sungspraxis empfohlen.
f. Die Zusammenarbeit bei Forschungsaufgaben wird sowohl netzwerkintern als auch
netzwerkübergreifend wahrgenommen.
g. Im Übrigen wird auf den Bericht «Hochspezialisierte Behandlung von Hirnschlägen in
der Schweiz» vom 3. Mai 2011 verwiesen.»
Der Beschluss einschliesslich Begründung wurde den Universitätsspitä-
lern Bern, Basel, Lausanne, Genf, und Zürich, den Kantonsspitälern Aa-
rau und St. Gallen sowie dem Regionalspital Lugano und den Kantonen
Zürich, Basel, Bern, Waadt, Genf, Aargau, St. Gallen und Tessin mit ein-
geschriebenem Brief eröffnet und weiteren Anhörungsteilnehmern mit
gewöhnlicher Post bekanntgegeben. Am 21. Juni 2011 wurde der HSM-
Entscheid im Bundesblatt publiziert (vgl. Ziff. 6 HSM-Entscheid; BBl 2011
4692).
B.
Das HSM-Beschlussorgan traf seinen Entscheid im Wesentlichen anhand
folgender Unterlagen:
– Erläuternder Bericht des HSM-Fachorgans vom 15. November 2010
zur hochspezialisierten Behandlung von Hirnschlägen in der Schweiz
für die Anhörung (Akten des HSM-Beschlussorgans [im Folgenden:
HSM-act.] 1.00 und 4.03) in welchem festgehalten wurde, dass bei
der Hirnschlag-Therapie nur ein Teil der Behandlungen unter den
Begriff der HSM falle (700 - 900 von 15'000 Fällen). Zur Zeit würden
nur etwa ¼ aller Hirnschlagpatienten in einem spezialisierten neurolo-
gischen Behandlungszentrum (Hirnschlagzentrum, Stroke Unit oder
Stroke Center) behandelt, wobei die Versorgung durch Spezialisten in
solchen Zentren bessere Resultate erbringe. Ziel sei, dass ein
Grossteil aller Hirnschlag-Patienten in der Schweiz in spezialisierten
Stroke Units behandelt werden könnte. Bei Hirnschlägen spiele der
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Zeitablauf vom Auftreten der Symptome bis zur Diagnose und zur
Aufnahme der Behandlung eine ausserordentlich wichtige Rolle
(«time is brain»). Einerseits müsse die Zugänglichkeit zur Leistung
überall und jederzeit bestmöglich gewährleistet sein. Die personellen,
organisatorischen und strukturellen Anforderungen an ein Stroke Cen-
ter, welches Behandlungen der HSM anbiete, und die beschränkte
Verfügbarkeit dieser Ressourcen würden andererseits eine Konzent-
ration auf wenige Zentren bedingen. Zur Verbesserung der quantitati-
ven und qualitativen Versorgung solle eine regionale Organisation und
Konzentration sowie eine schweizweite Koordination erfolgen. Zur
Umsetzung der Versorgungsstrategie wurden zwei Planungsoptionen
vorgeschlagen: Option A: Schaffung von acht Versorgungsregionen
mit je einer Stroke Unit als Koordinatorin eines regionalen Netzwerks
(Hub-Funktion) und weiteren CSC und PSC, welche die Vorausset-
zungen für die Behandlungen erfüllen und sich als Schlaganfall-HSM-
Behandlungszentren melden (Spoke-Funktion); Option B: Schaffung
von fünf regionalen Netzwerken, die geleitet werden von fünf Universi-
tätsspitälern als CSC.
– Bericht über die Zusammenstellung und Auswertung der Anhörung für
den HSM-Bereich «Hochspezialisierte Behandlung von Hirnschlägen»
vom 11. Januar 2011 für die Sitzung des HSM-Fachorgans vom
12. Januar 2011 (HSM-act. 4.04) in welchem die Stellungnahmen aller
Anhörungsteilnehmenden zusammenfassend festgehalten wurden.
Die Mehrheit der Kantone und der Leistungserbringer sowie alle
Fachgesellschaften würden die Planungsoption A bevorzugen. Für die
Zusammenarbeit der Spitäler der Grundversorgung mit den Stroke
Units, die Patientenzuweisung und den Patiententransport müssten
unter Federführung der koordinierenden Zentren Regeln erarbeitet
werden.
– Bericht des HSM-Fachorgans über die hochspezialisierte Behandlung
von Hirnschlägen in der Schweiz vom 14. Januar 2011 (HSM-act.
4.05), mit welchem beim HSM-Beschlussorgan die Planungsoption A
und ein zweistufiges Entscheidverfahren beantragt wurden. In einer
ersten Stufe sollten die Anzahl der Versorgungsregionen, die von ei-
nem CSC geleitet werden, bestimmt werden. Nach Einholung einer
Erklärung dieser Zentren zur Erfüllung der Voraussetzungen und der
Bereitschaft sollte in einer zweiten Stufe die Zuteilung der Leistungs-
aufträge an dieselben erfolgen. Den Zentren, welche die Versor-
gungsregionen leiten, sollte auferlegt werden, andere Spitäler als
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PSC oder als CSC in die Patientenversorgung einzuschliessen, was
durch anerkannte und kommunizierte Richtlinien zu gewährleisten sei.
In Abweichung vom Bericht vom 15. November 2010 für die Anhörung
(HSM-act. 1.00 und 4.03) wurde festgehalten, dass die intravenöse
Thrombolyse nicht dem HSM-Bereich zuzuordnen sei.
– Bericht des HSM-Fachorgans vom 3. Mai 2011 über die hochspeziali-
sierte Behandlung von Hirnschlägen in der Schweiz für die Sitzung
des HSM-Beschlussorgans vom 20. Mai 2011 (HSM-act. 4.07), in
welchem erwähnt wurde, dass das HSM-Beschlussorgan am
27. Januar 2011 entschieden habe, die Planungsoption A mit acht
Versorgungsregionen anzunehmen. Aufgrund der eingeholten Bereit-
schaftserklärungen würde dem Beschlussorgan die Lösung gemäss
Beschlussvorschlag vom 5. Mai 2011 (HSM-act. 4.08) vorgeschlagen.
– Beschlussvorschlag des HSM-Fachorgans zur hochspezialisierten
Behandlung schwerer Hirnschläge vom 5. Mai 2011 (HSM-act.4.08)
welcher im Wesentlichen dem angefochtenen Entscheid entspricht
(Abweichungen zu Ziff. 1, Ziff. 2 Bst. e, f und h des angefochtenen
Entscheides).
C.
Das Spital A._______ (im Folgenden: Beschwerdeführerin), vertreten
durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Urs Saxer, liess am 21. Juli 2011 Beschwer-
de beim Bundesverwaltungsgericht erheben (Akten im Beschwerdever-
fahren [im Folgenden: BVGer-act.]. 1) und beantragen:
1. Es sei festzustellen, dass der Beschluss der Vorinstanz vom 21. Juni 2011 nichtig sei,
eventualiter sei er aufzuheben.
2. Subeventualiter sei der Beschluss der Vorinstanz vom 21. Juni 2011 aufzuheben und
die Beschwerdeführerin auf die Liste für hochspezialisierte Medizin im Bereich von
Hirnschlägen aufzunehmen.
3. Subsubeventualiter sei der Beschluss der Vorinstanz vom 21. Juni 2011 aufzuheben
und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz bzw. der Ge-
richtskasse.
Die Beschwerde wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
– Die Beschwerdeführerin habe sich im Rahmen der Anhörung mittels
mehrerer Eingaben am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und aus-
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drücklich um Zuteilung eines Leistungsauftrages zur Behandlung von
Hirnschlägen ersucht. Durch den HSM-Entscheid sei sie formell be-
schwert. Sie erfülle bereits heute die Anforderungen an ein CSC, sei
massgeblich im Bereich der Behandlung von Hirnschlägen tätig und
habe ein grosses Interesse, bei der Planung der HSM im Bereich der
Hirnschläge berücksichtigt zu werden, da sie nur dann Leistungen in
diesem Bereich zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversiche-
rung (im Folgenden: OKP) abrechnen könne. Ohne Zuweisung eines
Leistungsauftrages sei die Beschwerdeführerin praktisch von dieser
Tätigkeit ausgeschlossen. Sie sei vom angefochtenen Entscheid be-
sonders betroffen, habe ein schützenswertes Interesse an dessen
Aufhebung und sei daher zur Beschwerde legitimiert.
– Der Vorinstanz fehle es an der Zuständigkeit zum Entscheid über die
HSM-Spitalplanung. Aus Art. 39, 53 und 90a KVG gehe hervor, dass
die Kantonsregierungen zur Spitalplanung zuständig seien. Eine De-
legation der Entscheidungsbefugnis an eine separate Behörde ver-
stosse gegen Bundesrecht und habe keine gesetzliche Grundlage.
Das Entscheidungsgremium sei demokratisch ungenügend legitimiert.
Aufgrund der vagen Umschreibung der HSM und der Regelung von
Art. 3 Abs. 3 IVHSM könne das HSM-Beschlussorgan selbst definie-
ren, welche Bereiche der HSM zuzuordnen seien, und damit seine
Kompetenzen - unter Derogation der kantonalen Kompetenz - selbst
festlegen, was das Legalitätsprinzip verletze. Der Entscheid der unzu-
ständigen Behörde sei nichtig.
– Ein Grund, die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts einzu-
schränken, bestehe nicht. Nachdem die Angemessenheit des ange-
fochtenen Entscheides durch keine Rechtsmittelinstanz habe über-
prüft werden können, habe das Bundesverwaltungsgericht den Ent-
scheid im Rahmen der zulässigen Gründe frei zu prüfen.
– Im vorinstanzlichen Verfahren sei der Anspruch der Beschwerdeführe-
rin auf rechtliches Gehör in erheblicher Weise verletzt worden. Eine
Bewerbung eines Spitals um Aufnahme in die HSM-Liste anhand de-
finierter Kriterien sei in diesem Verfahren nicht möglich gewesen. Im
durchgeführten Anhörungsverfahren sei den Anhörungsteilnehmen-
den lediglich ein Fragebogen mit fünf Fragen unterbreitet worden.
Dabei sei nicht differenziert worden zwischen potentiellen Leistungs-
erbringern im zu planenden Bereich und weiteren interessierten Krei-
sen. Über den weiteren Verfahrensgang sei nicht informiert worden
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und entscheidende Dokumente seien der Beschwerdeführerin nicht
zur Kenntnis gebracht worden, so dass es dieser nicht möglich gewe-
sen sei, eine Stellungnahme abzugeben. Die Begründung des ange-
fochtenen Entscheides und der Bericht des HSM-Fachorgans enthiel-
ten keine Ausführungen dazu, wieso die acht öffentlichen Spitäler der
Beschwerdeführerin vorgezogen worden seien und warum der Be-
schwerdeführerin kein Leistungsauftrag zugewiesen worden sei, ob-
wohl sie die Anforderungen an ein CSC erfülle.
– Im vorinstanzlichen Verfahren sei das Rechtsgleichheitsgebot verletzt
worden, indem die öffentlichen Spitäler bevorzugt worden seien. Im
HSM-Beschlussorgan seien die Vertreter der Kantone mit grossen
Staatsspitälern vertreten, was dazu geführt habe, dass diese ihre Po-
sitionen ohne formell korrektes Verfahren hätten einbringen können.
Durch diese institutionelle Ungleichbehandlung seien Privatspitäler
benachteiligt worden. Ausschliesslich mit den berücksichtigten acht
Zentren sei weitere Korrespondenz geführt worden, und es sei ihnen
die Möglichkeit eingeräumt worden, eine Stellungnahme zum Anforde-
rungskatalog einzureichen und ihre Bewerbung um einen Listenplatz
zu konkretisieren. Der Beschwerdeführerin sei eine solche Möglichkeit
nie eingeräumt worden.
– Soweit das HSM-Beschlussorgan mit dem Beschluss nicht hochspe-
zialisierte Medizin reguliere, fehle die rechtliche Grundlage, da das
HSM-Beschlussorgan nur im HSM-Bereich über eine Beschlusskom-
petenz verfüge.
– Die in Ziff. 2 Bst. h festgehaltene Auflage der Listenspitäler zur Zu-
sammenarbeit mit Privatspitälern in Netzwerken sei unbestimmt, un-
klar und kollidiere mit der kantonalen Hoheit zur Spitalplanung in der
nicht hochspezialisierten Medizin. Der angedachte Einbezug weiterer
Spitäler in ein Netzwerk sei unklar geregelt. In diesem Zusammen-
hang sei ungeklärt, wer die Zuteilungsentscheide treffe, welche Rolle
die Netzwerkspitäler einnehmen sollen und ob an CSC, welche keine
Hub-Funktion ausüben würden, HSM-Leistungen vergütet werden sol-
len.
– Die akute endovaskuläre Behandlung und die revaskularisierenden
Behandlungen seien der HSM zuzuordnen, nicht jedoch die de-
kompressive Kraniektomie. In Notfallsituationen müssten letztere Ein-
griffe in jedem Primary Stroke Center (PSC) durchgeführt werden
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können. Die Definition des HSM-Bereiches sei diesbezüglich unzutref-
fend.
– Die an die Listenspitäler gestellten Anforderungen seien in verschie-
denen Belangen zu tief angesetzt. Die wichtigsten hochspezialisierten
Hirnschlag-Behandlungen (akute endovaskuläre Behandlung des aku-
ten Hirnschlages mit intraarterieller oder in loco applizierter Thrombo-
lyse und mechanischer Thrombusauflösung [im Folgenden: intraarte-
rielle Methoden]) seien für die Listenspitäler nicht zwingend voraus-
gesetzt. Damit würde ermöglicht, dass ungeeignete Spitäler als HSM-
Zentren gelten und Patienten suboptimal behandelt würden. Die Vor-
instanz habe unabhängig von sachlichen Kriterien einen politischen
Entscheid getroffen und ihr Ermessen missbraucht. Leistungsaufträge
der HSM seien an Leistungserbringer, welche die Anforderungen an
ein CSC nicht erfüllen würden, zugeteilt worden und solche Leis-
tungserbringer, welche diese Anforderungen erfüllen würden, seien
nicht berücksichtigt worden.
– Der angefochtene Entscheid basiere auf fehlerhafter Sachverhalts-
feststellung, indem Fallzahlen der intravenösen Thrombolyse, welche
nicht zur HSM gehöre, berücksichtigt seien und zu tiefe Fallzahlen für
die intraarteriellen Methoden angenommen worden seien. Die Daten-
grundlage des Entscheides sei ungenügend. Das beschränkte Ange-
bot an Fachkräften der interventionellen Neuroradiologie sei bei der
Planung nicht berücksichtigt worden.
– Als Auflage für die HSM-Zentren würden Mindestfallzahlen für nicht-
HSM-Behandlungen vorausgesetzt. Mindestfallzahlen für die eigentli-
chen HSM-Behandlungen seien nicht gefordert. Damit stütze die Vor-
instanz ihren Entscheid auf ein sachfremdes Kriterium.
– Der angefochtene Entscheid führe dazu, dass die Beschwerdeführe-
rin, welche über beste Qualifikationen im Bereich der hochspeziali-
sierten Hirnschlag-Behandlung verfüge und sämtliche Anforderungen
an ein CSC erfülle, ihre Leistungen nicht zulasten der OKP abrechnen
könne, was aufgrund fachlicher Kriterien auch von den massgeben-
den Fachkreisen nicht verstanden werde.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Juli 2011 wurde zur Bezahlung eines
Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 4'000.- eine Frist bis zum
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26. September 2011 angesetzt (BVGer-act. 2). Dieser wurde am
18. August 2011 geleistet (BVGer-act. 6).
E.
Mit Vernehmlassung vom 14. Oktober 2011 (BVGer-act. 12) liess die Vor-
instanz, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Bührer, die Abweisung der
Beschwerde beantragen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen gel-
tend gemacht:
– Das KVG und die IVHSM würden eine ausreichende gesetzliche
Grundlage bilden für eine Spitalplanung durch die Vorinstanz. Die
Planung im Rahmen einer interkantonalen Vereinbarung entspreche
der Zielsetzung des KVG und der verfassungsmässigen Ordnung. Die
Delegation der kantonalen Befugnis zum Erlass der Spitalliste in die-
sem Bereich an das HSM-Beschlussorgan sei durch die Beitrittsbe-
schlüsse der Kantone demokratisch legitimiert. Die Zuständigkeit des
HSM-Beschlussorgans zum Erlass des angefochtenen Entscheides
sei gegeben.
– Die Kriterien der Leistungen, welche der HSM zugeordnet werden
könnten, seien in Art. 1 IVHSM aufgeführt. Die Kompetenzen des
HSM-Beschlussorgans seien in der IVHSM klar definiert. Das Be-
schlussorgan habe somit nicht die Kompetenz, die eigene Kompetenz
zu definieren.
– Im Verwaltungsverfahren seien die Verfahrensschritte transparent
kommuniziert worden und die Beschwerdeführerin habe Gelegenheit
zur Vernehmlassung erhalten und diese genutzt. Mit Bezug auf das
rechtliche Gehör sei dem Erlasscharakter einer Spitalliste Rechnung
zu tragen. Im Rahmen der kollektiven Anhörung sei der Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör im vorliegenden Verfahren
gewahrt worden.
– Die Beschwerdeführerin sei im Verfahren der IVHSM gleich wie die
anderen Spitäler, welche solche Leistungen anböten, behandelt wor-
den. Ein aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteter Anspruch auf Gleich-
behandlung von staatlichen und privaten Spitälern bestehe nicht.
– Die Zugänglichkeit zur Leistung und die flächendeckende Versorgung
würden bei der Planung der hochspezialisierten Behandlung der Hirn-
schläge eine wichtige Rolle spielen. Bei den Zuteilungsentscheiden
hätten diese Überlegungen, nicht aber regionalpolitische, eine we-
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sentliche Rolle gespielt. Zur Sicherstellung einer flächendeckenden
Versorgung seien acht Regionen gebildet worden.
– Die Behauptung, der angefochtene Entscheid basiere auf fehlerhafter
Sachverhaltsfeststellung, treffe nicht zu. Das Beschlussorgan habe
seinen Entscheid auf die erhobenen Daten, die Aufzeichnungen des
Bundesamtes für Statistik und plausible Erklärungen von Experten
abgestützt.
F.
Mit Instruktionsverfügung vom 1. November 2011 (BVGer-act. 13) wurde
den im angefochtenen Entscheid berücksichtigten Listenspitälern Gele-
genheit zu einer Beschwerdeantwort gegeben. Die Spitäler B._______,
C._______, D._______ und E._______ reichten am 5. Dezember 2011
Stellungnahmen ein (BVGer-act. 16, 17 und 18).
G.
Mit Instruktionsverfügung vom 12. Januar 2012 wurde das Bundesamt für
Gesundheit (im Folgenden: BAG) eingeladen, als Fachbehörde Stellung
zu nehmen (BVGer-act. 21). In seiner Stellungnahme vom
13. Februar 2012 (BVGer-act. 22) führte das BAG im Wesentlichen aus,
die Vorinstanz sei legitimiert und zum Erlass des angefochtenen Ent-
scheides zuständig gewesen, ein Bewerbungsverfahren für potentielle
Leistungserbringer sei bei der Planung der HSM nicht vorgesehen, bei
der Zuteilung der Leistungsaufträge müssten jedoch die Grundsätze der
Nichtdiskriminierung und der Transparenz eingehalten werden, die Be-
schwerdeführerin habe am Verfahren teilnehmen können, es seien keine
Parteirechte verletzt worden, die von der IVHSM vorgesehene Bedingung
einer Weiterbildungsfunktion für die entsprechende Fachrichtung sei für
die Zulassung als Leistungserbringer nicht unangemessen und das Krite-
rium der Mindestfallzahlen sei zur Planung der HSM sachgerecht.
H.
Mit Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Mai 2012
(BVGer-act. 25) wurde festgestellt, dass den Spitälern, welchen mit dem
angefochtenen Entscheid vom 21. Mai 2011 die hochspezialisierte Be-
handlung von Hirnschlägen zugewiesen wurde, keine Parteistellung als
Beschwerdegegnerinnen zukomme, und auf die gestellten Anträge wurde
nicht eingetreten.
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Seite 13
I.
Die Spitäler B._______ und C._______ beantragten mit Eingabe vom
24. Mai 2012 die Ausrichtung einer Parteientschädigung für den Fall,
dass das Begehren um Feststellung der Nichtigkeit abgewiesen werden
sollte (BVGer-act. 26).
J.
Mit Instruktionsverfügung vom 31. Mai 2012 (BVGer-act. 36) wurde den
Verfahrensbeteiligten Gelegenheit eingeräumt, Schlussbemerkungen ein-
zureichen. In ihren Schlussbemerkungen vom 2. Juli 2012 (BVGer-act.
40) hielt die Beschwerdeführerin an den gestellten Anträgen fest. Die Vor-
instanz reichte keine Schlussbemerkungen ein, nahm jedoch unter Beru-
fung auf ihren Anspruch auf rechtliches Gehör mit Eingabe vom
27. Juli 2012 (BVGer-act. 43) zu den Schlussbemerkungen der Be-
schwerdeführerin Stellung. Diese nahm ihrerseits mit Eingabe vom
22. August 2012 (BVGer-act. 45) zur Eingabe der Vorinstanz vom
27. Juli 2012 Stellung.
K.
Mit Instruktionsverfügung vom 28. August 2012 schloss die Instruktions-
richterin den Schriftenwechsel (BVGer-act. 46).
L.
Mit Eingabe vom 25. November 2013 (BVGer-act. 48) wies die Be-
schwerdeführerin darauf hin, dass auch bei Spitallistenentscheiden im
Bereich der HSM Betriebsvergleiche zur Wirtschaftlichkeit durchzuführen
seien, was vorliegend nicht erfolgt sei.
M.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un-
terlagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen
näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des
HSM-Beschlussorgans zur Planung der hochspezialisierten Medizin. Mit
dem HSM-Entscheid wurden einerseits die hochspezialisierte Behand-
lungen bei Hirnschlägen dem Bereich der HSM zugeordnet und in Ziff. 1
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Abs. 1 definiert. Andererseits wurden die ausgewählten Behandlungen
acht Listenspitälern zugeteilt. Bei der Zuteilung der Leistungsaufträge an
die Listenspitäler handelt es sich um einen Spitallistenentscheid im Sinne
von Art. 39 Abs. 2bis KVG und Art. 3 Abs. 3 und 4 der interkantonalen Ver-
einbarung über die hochspezialisierte Medizin vom 14. März 2008
(IVHSM).
1.1 Für die Bestimmung des Anfechtungs- und des Streitgegenstandes ist
zunächst die Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses zu klären.
1.1.1 Nach der Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Spitalzulas-
sung der Kantone enthält ein Spitallistenbeschluss sowohl Elemente ei-
nes Rechtssatzes als auch Elemente einer Verfügung und wird als
Rechtsinstitut sui generis zu bezeichnet. Für die einzelnen Heilanstalten
geht es im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 VwVG – je nachdem, ob die Heil-
anstalten in dem von ihnen gewünschten Umfang auf die Spitalliste auf-
genommen worden sind oder nicht – entweder um die Begründung, Än-
derung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten (Bst. a), um die Fest-
stellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten
und Pflichten (Bst. b) oder um die Abweisung von Begehren auf Begrün-
dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten
oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c). Die Spitalliste ist daher
in erster Linie als Bündel von Individualverfügungen zu qualifizieren. Zu-
dem enthalten Spitallisten nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG eine allgemein
gültige Regelung, indem sie für alle Versicherten anzeigen, in welchen
Spitälern sie sich zu Lasten der obligatorischen Krankenversicherung be-
handeln lassen können. Anfechtungsgegenstand im Beschwerdeverfah-
ren betreffend Spitallisten ist grundsätzlich nur die Verfügung, welche das
die Beschwerde führende Klinik betreffende Rechtsverhältnis regelt
(BVGE 2012/9 E. 3).
1.1.2 Spitallistenentscheide des HSM-Beschlussorgans unterscheiden
sich von Spitallistenentscheiden kantonaler Behörden. Soweit das HSM-
Beschlussorgan einzelnen Spitälern Leistungsaufträge zuteilt und spezifi-
ziert (Zuteilungsentscheid), entspricht der Beschluss der unter E. 1.1.1
beschriebenen Rechtsnatur. Es handelt sich um Individualverfügungen.
Zusätzlich obliegt dem HSM-Beschlussorgan gemäss Art. 3 Abs. 3
IVHSM die Bestimmung der Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die
einer schweizweiten Konzentration bedürfen (Zuordnungsentscheid).
Diese zusätzliche Aufgabe ist in der IVHSM verschiedentlich differenzie-
rend aufgeführt (vgl. z. B. Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 3, Art. 4 Abs. 4 Ziff. 1
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und 2, Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Art. 4 Abs. 4 Ziff. 1 und 2 IVHSM enthalten je
verschiedene Regelungen für die Zuteilung und die Zuordnung. Eine dif-
ferenzierende Darstellung von Zuordnungs- und Zuteilungsentscheid fin-
det sich auch im erläuternden Bericht zur interkantonale Vereinbarung zur
hochspezialisierten Medizin, welcher am 14. März 2008 von der Plenar-
versammlung der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesund-
heitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) zuhanden der Kantone verab-
schiedet wurde (im Folgenden: Erläuternder Bericht zur IVHSM). Dem-
nach definiert das HSM-Beschlussorgan in einem ersten Schritt die Leis-
tungen und Bereiche der HSM, die einer Konzentration bedürfen und teilt
diese Leistungen in einem zweiten Schritt bestimmten Standorten zu (Er-
läuternder Bericht zur IVHSM S. 8). Der Zuordnungsentscheid unter-
scheidet sich funktionell und hinsichtlich seiner Rechtsnatur vom Zutei-
lungsentscheid. Mit dem Zuordnungsentscheid wird nicht individuell-
konkret über Leistungsaufträge entschieden, sondern in generell-
abstrakter Weise definiert, welche Bereiche zur HSM gehören (BVGE
C-6539/2011 vom 26. November 2013 E. 1.1.2). Der Zuordnungsent-
scheid bildet die Voraussetzung und die Ausgangslage für die Zuteilung
der Leistungsaufträge.
1.2 Im vorliegenden Verwaltungsverfahren, welches zum angefochtenen
Beschluss geführt hat, differenzierte die Vorinstanz in verfahrensrechtli-
cher Hinsicht nicht zwischen Zuordnung zur HSM und Zuteilung der Leis-
tungsaufträge an bestimmte Spitäler. Der Entscheid über die Zuordnung
der hochspezialisierten Behandlungen bei Hirnschlägen und deren Defini-
tion wurde erstmals im angefochtenen Spitallistenbeschluss getroffen.
Aufgrund der Kombination der Verfahren kann vorliegend hinsichtlich des
Anfechtungsgegenstands nicht strikte zwischen Zuordnung und Zuteilung
differenziert werden, so dass beide Aspekte des Entscheids als Gegens-
tand der Anfechtung zu betrachten sind.
1.3 Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens wird durch den
Anfechtungsgegenstand eingegrenzt und in diesem Rahmen durch die
Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin bestimmt.
1.3.1 Soweit die Beschwerdeführerin im Hauptbegehren die Feststellung
der Nichtigkeit beantragt, richtet sich die Beschwerde gegen den gesam-
ten Regierungsratsbeschluss.
1.3.2 Soweit die Beschwerdeführerin im Subeventualbegehren ihre Auf-
nahme auf die HSM-Liste der Listenspitäler beantragt, ist Streitgegen-
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stand die Verfügung über die nicht erfolgte Zuteilung eines Leistungsauf-
trages (Zuteilungsentscheid).
1.3.3 Im Eventualbegehren sowie im Subsubeventualbegehren beantragt
die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses,
respektive die Zurückweisung zur Neubeurteilung. In ihrer Beschwerde-
begründung bemängelt die Beschwerdeführerin auch die Definition der
zugeordneten Behandlungen und damit die Zuordnung. Aufgrund der er-
folgten Kombination der Zuordnung zum HSM-Bereich einerseits und der
Zuteilung an bestimmte Spitäler andererseits in einem einzigen Verwal-
tungsverfahren und einem einzigen Entscheid kann im vorliegenden Fall
auch hinsichtlich des Streitgegenstandes nicht strikte zwischen Zuord-
nung und Zuteilung differenziert werden. Da die Zuteilung der Leistungs-
aufträge im Rahmen der Definition der HSM-Behandlungen erfolgte, ist
von der Beschwerde auch der Umfang der Zuteilung betroffen. Als Streit-
gegenstand des Subeventualbegehrens haben somit beide Aspekte des
Entscheides zu gelten.
2.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genann-
ten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt
werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i
VGG nur dann beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in
einem Bundesgesetz vorgesehen ist.
2.1 Art. 90a Abs. 2 KVG sieht vor, dass das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach
Art. 53 KVG beurteilt. Zu den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG anfechtbaren
Beschlüssen der Kantonsregierungen gehören namentlich die Spital-
oder Pflegeheimlisten im Sinne von Art. 39 KVG (vgl. in BVGE 2009/45
[C-5733/2007] sowie BVGE 2010/15 [C-6062/2007] nicht veröffentlichte
E. 1.1). Art. 12 IVHSM sieht vor, dass gegen Beschlüsse betreffend die
Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste beim Bundesverwaltungsge-
richt Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt werden kann.
2.2 In BVGE 2012/9 E. 1 hat sich das Bundesverwaltungsgericht einge-
hend mit der Frage der Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden
gegen Beschlüsse des HSM-Beschlussorgans (im Sinne von Art. 39
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Abs. 2bis KVG) befasst und festgestellt, dass diese Beschlüsse beim Bun-
desverwaltungsgericht angefochten werden können, auch wenn Art. 53
Abs. 1 KVG nur Beschlüsse von Kantonsregierungen nennt (vgl. ferner
auch VPB 64.13 E. 1.4; Botschaft Bundesrechtspflege, S. 4391).
2.3 Gemäss Art. 12 Abs. 1 IVHSM kann gegen Beschlüsse betreffend die
Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste nach Art. 3 Abs. 3 und 4 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt wer-
den. Sowohl Abs. 3 als auch Abs. 4 von Art. 3 IVHSM haben jeweils Zu-
teilung und Zuordnung zum Gegenstand. Indem Art. 12 Abs. 1 IVHSM
ausdrücklich «Beschlüsse betreffend die Festsetzung der gemeinsamen
Spitalliste» erwähnt, deutet er darauf hin, dass ausschliesslich die Zutei-
lung der Leistungsaufträge (Spitallistenentscheide) Gegenstand der Be-
schwerde ans Bundesverwaltungsgericht sein können. Diese Auslegung
wird durch den erläuternden Bericht zur IVHSM gestützt. Auf Seite 8 die-
ses Berichtes ist festgehalten: «Als politisches Organ erhält das Be-
schlussorgan abschliessende Entscheidkompetenzen. Dazu gehören vor
allem die Definition der Leistungen und Bereiche der hochspezialisierten
Medizin, die auf dem Gebiet der Schweiz einer Konzentration bedürfen.»
Auf Seite 14 desselben Berichtes wird ausgeführt: «Art. 12 Abs. 1 er-
wähnt ausdrücklich die gegen die Zuteilungsentscheide nach Art. 53 KVG
mögliche Beschwerde.» Diese Formulierungen liessen die Interpretation
zu, dass die Vertragspartner der IVHSM die Beschwerde ans Bundes-
verwaltungsgericht einzig gegen Zuteilungsentscheide zulassen wollten.
Da in casu die HSM-Spitalliste angefochten ist, wofür die Zuständigkeit
des Bundesverwaltungsgerichts zweifellos gegeben ist, kann diese Frage
offengelassen werden.

3.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem
VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die
besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts (Art. 49 VwVG). In Beschwerdeverfahren gegen
Spitallistenbeschlüsse ist Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG zu beachten, wonach
– in Abweichung von Art. 49 VwVG und entgegen der Haltung der Be-
schwerdeführerin – die Rüge der Unangemessenheit unzulässig ist.
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Seite 18
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Be-
gehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut-
heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be-
gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. BVGE
2009/65 E. 2.1).
4.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozess-
voraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist
(BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
4.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Erhebung der Beschwerde berech-
tigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Mög-
lichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
4.1.1 Die Beschwerdeführerin wurde im Verwaltungsverfahren zur Mitwir-
kung eingeladen (BVGer-act. 1 Beilage 5; HSM-act. 1.01 bis 1.03), hat
schriftliche Stellungnahmen eingereicht und zum Ausdruck gebracht,
dass sie in diesem Bereich einen Versorgungsbeitrag leisten möchte
(BVGer-act. 1 Beilage 6; HSM-act. 1.21). Als Klinik, welche Behandlun-
gen in diesem Bereich anbietet, steht die Beschwerdeführerin in einer be-
sonderen Nähe zur Streitsache und ist vom angefochtenen Entscheid
mehr als jedermann betroffen. Die Voraussetzungen der formellen und
materiellen Beschwer sind erfüllt.
4.1.2 Soweit die Beschwerdeführerin die nicht erfolgte Zuteilung eines
Leistungsauftrages an ihr Spital rügt, ist ihre Beschwerdelegitimation ge-
geben. Soweit sie beschwerdeweise die Aufhebung des Beschlusses
vom 20. Mai 2011 (und damit die Nichterteilung des Leistungsauftrags an
die berücksichtigten Spitäler) beantragt, ist sie dazu nicht beschwerdele-
gitimiert. Eine Anfechtung, welche nicht darauf begrenzt wird, die eigene
Aufnahme auf die Liste zu fordern, kommt einer Konkurrentenbeschwer-
de gleich und begründet kein besonders schützenswertes Interesse an
einer Anfechtung (BVGE 2012/9 E. 4). Auf die Beschwerde ist daher, so-
weit die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Beschlusses als solchen
und die Rückweisung der Sache zur Erarbeitung einer neuen Liste ver-
langt, nicht einzutreten.
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Seite 19
4.2 Im Übrigen erfolgte die am 21. Juli 2011 (BVGer-act. 1) eingereichte
Beschwerde form- und fristgerecht, so dass darauf einzutreten ist.
5.
Im Folgenden werden die für die Streitsache wesentlichen Bestimmungen
und von der Rechtsprechung dazu entwickelten Grundsätze dargestellt.
5.1 Spitalplanung ist Aufgabe der Kantone (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG,
BVGE 2009/48 E. 12.1). Gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG (in der seit
1. Januar 2009 gültigen Fassung) koordinieren die Kantone ihre Planung.
Nach Art. 39 Abs. 2bis KVG (in Kraft seit 1. Januar 2009) beschliessen die
Kantone im Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine ge-
samtschweizerische Planung. Kommen sie dieser Aufgabe nicht zeitge-
recht nach (vgl. auch Übergangsbestimmungen zur Änderung vom
21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung] Abs. 3), so legt der Bundesrat
fest, welche Spitäler für welche Leistungen auf den kantonalen Spitallis-
ten aufzuführen sind.
5.2 Um die gesamtschweizerische Planung zu gewährleisten, haben die
Kantone am 14. März 2008 die interkantonale Vereinbarung über die
hochspezialisierte Medizin (IVHSM) beschlossen, die – nachdem alle
Kantone beigetreten sind – am 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist.
Art. 3 IVHSM regelt Zusammensetzung, Wahl und Aufgaben des HSM-
Beschlussorgans. Das Beschlussorgan bestimmt gemäss Art. 3 Abs. 3
IVHSM die Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die einer schweiz-
weiten Konzentration bedürfen, und trifft die Planungs- und Zuteilungs-
entscheide. Hierzu erstellt es eine Liste der Bereiche der hochspeziali-
sierten Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen be-
auftragten Zentren. Die Liste wird periodisch überprüft. Sie gilt als ge-
meinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Artikel 39 KVG.
Die Zuteilungsentscheide werden befristet (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Art. 9
Abs. 1 IVHSM hält zudem fest, dass die Vereinbarungskantone ihre Zu-
ständigkeit gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zum Erlass der Spitalliste
für den Bereich der hochspezialisierten Medizin dem HSM-Beschluss-
organ übertragen.
5.3 Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, in welcher Form
sie über die gemeinsame gesamtschweizerische Planung Beschluss zu
fassen haben. Dass sie dafür ein durch interkantonale Vereinbarung
(Konkordat) geschaffenes interkantonales Organ, das mit entsprechen-
den Entscheidungskompetenzen ausgestattet ist, vorgesehen haben, ist
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Seite 20
zulässig (BVGE 2012/9 E. 1.2.3.4; vgl. Art. 48 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
5.4 Wie bei den übrigen Spitalplanungen entscheidet auch über die HSM-
Listen ein politisches Organ: Das HSM-Beschlussorgan setzt sich aus
Mitgliedern der GDK-Plenarversammlung zusammen, wobei den fünf
Kantonen mit Universitätsspital je ein Sitz (mit Stimmrecht) zusteht und
die weiteren fünf Sitze (mit Stimmrecht) auf die übrigen Kantone verteilt
werden (vgl. Art. 3 Abs. 1 IVHSM). Das HSM-Beschlussorgan hat die ge-
setzlichen Bestimmungen (einschliesslich die Planungskriterien gemäss
Art. 58a ff. der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversiche-
rung [KVV, SR 832.102]) und die IVHSM zu beachten; im Übrigen steht
ihm jedoch – wie den zum Erlass der kantonalen Spitallisten zuständigen
Organen – ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. auch BGE 132 V 6
E. 2.4.1 mit Hinweisen).
5.5 Der Begriff der HSM wird weder im KVG noch in der KVV definiert.
Erst die IVHSM enthält in der Zweckbestimmung eine Definition. Dem-
nach umfasst die HSM diejenigen medizinischen Bereiche und Leistun-
gen, die durch ihre Seltenheit, durch ihr hohes Innovationspotenzial,
durch einen hohen personellen oder technischen Aufwand oder durch
komplexe Behandlungsverfahren gekennzeichnet sind. Für die Zuord-
nung müssen mindestens drei der genannten Kriterien erfüllt sein, wobei
immer aber das der Seltenheit vorliegen muss (Art. 1 Abs. 1 IVHSM).
5.6 Art. 4 Abs. 4 IVHSM definiert die Kriterien, welche das HSM-
Beschlussorgan bei der Zuordnung zum Bereich der HSM und bei der Zu-
teilung der Leistungsaufträge zu berücksichtigen hat. Für die Aufnahme in
die Liste der HSM-Bereiche sind die Wirksamkeit, der Nutzen, die techno-
logisch-ökonomische Lebensdauer und die Kosten der Leistung zu be-
rücksichtigen. Kriterien für den Zuteilungsentscheid sind Qualität, Verfüg-
barkeit hochqualifizierten Personals und Teambildung und die Verfügbar-
keit der unterstützenden Disziplinen. Für die Zuordnung und die Zuteilung
sind Relevanz des Bezugs zu Forschung und Lehre und die internationa-
le Konkurrenzfähigkeit zu berücksichtigen.
5.7 Die Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversiche-
rung setzt den Leistungsauftrag aufgrund einer kantonalen oder interkan-
tonalen Spitalliste voraus (Art. 35 i.V. mit Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e und
Abs. 2bis KVG). Ab dem Zeitpunkt der Bestimmung eines Bereiches der
hochspezialisierten Medizin und seiner Zuteilung an HSM-Zentren gelten
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abweichende Spitallistenzulassungen der Kantone im entsprechenden
Umfang als aufgehoben (Art. 9 Abs. 2 IVHSM).
5.8 Die IVHSM enthält spezifische Planungsgrundsätze für die HSM.
Demnach sollen die hochspezialisierten Leistungen zur Gewinnung von
Synergien auf wenige universitäre oder multidisziplinäre Zentren konzent-
riert werden (Art. 7 Abs. 1). Die Planung der HSM soll mit jener im Be-
reich der Forschung abgestimmt werden, Forschungsanreize sollen ge-
setzt und koordiniert werden (Art. 7 Abs. 2). Die Interdependenzen zwi-
schen verschiedenen hochspezialisierten medizinischen Bereichen sind
bei der Planung zu berücksichtigen (Art. 7 Abs. 3). Die Planung umfasst
jene Leistungen, die durch schweizerische Sozialversicherungen mitfi-
nanziert werden (Art. 7 Abs. 4). Die Zugänglichkeit für Notfälle ist bei der
Planung zu berücksichtigen (Art. 7 Abs. 5). Die Planung berücksichtigt die
vom schweizerischen Gesundheitswesen erbrachten Leistungen für das
Ausland, und Kooperationsmöglichkeiten mit dem nahen Ausland können
genutzt werden (Art. 7 Abs. 6 und 7). Die Planung kann in Stufen erfolgen
(Art. 7 Abs. 8). Gemäss Art. 8 IVHSM sind bei der Zuordnung der Kapazi-
täten folgende Vorgaben zu beachten: Die gesamten in der Schweiz ver-
fügbaren Kapazitäten sind so zu bemessen, dass die Zahl der Behand-
lungen, die sich unter umfassender kritischer Würdigung erwarten lassen,
nicht überschritten werden kann (Bst. a). Die resultierende Anzahl der
Behandlungsfälle der einzelnen Einrichtung pro Zeitperiode darf die kriti-
sche Masse untern den Gesichtspunkten der medizinischen Sicherheit
und der Wirtschaftlichkeit nicht unterschreiten (Bst. b). Den Möglichkeiten
der Zusammenarbeit mit Zentren im Ausland kann Rechnung getragen
werden (Bst. c).
5.9 Im Übrigen sind bei der Erstellung einer interkantonalen Spitalliste
grundsätzlich dieselben Anforderungen gemäss den Vorschriften des
KVG und seiner Ausführungsverordnungen wie bei der Erstellung einer
kantonalen Spitalliste zu beachten. Die zugelassenen Spitäler haben so-
mit die Anforderungen von Art. 39 Abs. 1 KVG zu erfüllen, und das inter-
kantonale Beschlussorgan hat die Planungskriterien nach Art. 58a ff. KVV
zu beachten. Das Beschlussorgan ermittelt den Bedarf in nachvollziehba-
ren Schritten und stützt sich auf statistisch ausgewiesene Daten und Ver-
gleiche (Art. 58b Abs. 1 KVV). Es ermittelt das Angebot, das in Einrich-
tungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihr erlassenen Liste aufge-
führt sind (Abs. 2). Es bestimmt das Angebot, das durch die Aufführung
der Spitäler auf der Spitalliste zu sichern ist, damit die Versorgung ge-
währleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b Abs. 1 KVV
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festgestellten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b Abs. 2 KVV
ermittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf
der Liste zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbe-
sondere die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung, den
Zugang der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher
Frist sowie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung
des Leistungsauftrages (Abs. 4). Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit
und Qualität beachtet das Beschlussorgan insbesondere die Effizienz der
Leistungserbringung, den Nachweis der notwendigen Qualität, die Min-
destfallzahlen und die Nutzung von Synergien (Abs. 5). Die Planung er-
folgt für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur Be-
handlung von akutsomatischen Krankheiten leistungsorientiert (Art. 58c
Bst. a KVV).
5.10 Im Rahmen der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination der
Planungen nach Art. 39 Abs. 2 KVG müssen die Kantone insbesondere
die nötigen Informationen über die Patientenströme auswerten und diese
mit den betroffenen Kantonen austauschen (Art. 58d Bst. a KVV) und die
Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation be-
troffenen Kantonen koordinieren (Bst. b). Während die Auswertung der
nötigen Informationen über die Patientenströme auch bei der interkanto-
nalen Planung der HSM von Bedeutung ist, dürften die übrigen in Bst. a
und b genannten Anforderungen durch die Einsetzung des interkantona-
len Beschlussorgans nach Art. 3 IVHSM abgedeckt sein.
6.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid vom
20. Mai 2011 rechtmässig erfolgt ist.
6.1 Die Vorinstanz war zum Erlass des angefochtenen Entscheides zu-
ständig (vgl. E. 5.3). Art. 53 und 90a KVG, aus welchen die Beschwerde-
führerin eine ausschliessliche Kompetenz der Kantonsregierungen ablei-
tet, regeln den Zugang zum Bundesverwaltungsgericht und nicht die Zu-
ständigkeit beim Erlass der Spitallistenentscheide. Die Rüge, der Be-
schluss sei zufolge Unzuständigkeit der Vorinstanz nichtig oder anfecht-
bar, trifft nicht zu, weshalb sowohl das Hauptbegehren als auch das
Eventualbegehren der Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf einzu-
treten ist.
6.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,
indem sie sich im Verwaltungsverfahren nur marginal habe beteiligen
C-4154/2011
Seite 23
können und nicht alle entscheidrelevanten Grundlagen zur Stellungnah-
me zugestellt worden seien. Ein transparentes Verfahren, in welchem
sich interessierte Leistungserbringer als Behandlungszentren für den re-
levanten HSM-Bereich hätten empfehlen können, habe nicht stattgefun-
den. Die Kriterien für den Entscheid seien nie offengelegt worden. Die
durch die fehlende Vertretung der Privatspitäler im Beschlussorgan be-
dingte Benachteiligung hätte durch die vollständige Gewährung der Ge-
hörsrechte kompensiert werden müssen. Aufgrund der Art der Ausgestal-
tung der Umfrage vom 11. Oktober 2010 sei nicht erkennbar gewesen,
dass in diesem Bereich ein Konzentrationsentscheid geplant sei. Bei der
begrenzten Zahl der an einem Leistungsauftrag interessierten Spitäler
hätte das rechtliche Gehör problemlos gewährt werden können. Demge-
genüber äusserte die Vorinstanz die Auffassung, mit Bezug auf das recht-
liche Gehör sei dem Erlasscharakter der Spitallistenentscheide Rechnung
zu tragen und im Rahmen der kollektiven Anhörung sei der Gehörsan-
spruch der Beschwerdeführer gewahrt worden.
6.2.1 Nach Art. 12 Abs. 2 IVHSM finden auf Beschlüsse des HSM-
Beschlussorgans sinngemäss die bundesrechtlichen Vorschriften über
das Verwaltungsverfahren Anwendung. Nach Art. 29 BV und Art. 29
VwVG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Der verfas-
sungsmässige Gehörsanspruch und die Verfahrensbestimmungen des
VwVG gebieten die Anhörung der Parteien vor Erlass einer Verfügung
(Art. 30 VwVG). Das Recht auf Anhörung beinhaltet das Recht auf vor-
gängige Orientierung, welches Voraussetzung für die weitere Mitwirkung
im Verfahren ist. Durch die Orientierung ist sicherzustellen, dass die Par-
tei sich in ausreichender Kenntnis des Sachverhalts äussern kann. Der
Sachverhalt ist der Partei derart detailliert zu unterbreiten, dass sie hierzu
konkret ihre Einwände vorbringen kann. Der Anspruch auf rechtliches
Gehör und Orientierung kann sich auch auf die rechtliche Würdigung
erstrecken, und dient dem Ziel einer richtigen Wahrheits- und Rechtsfin-
dung. Die Durchführung eines bundesrechtskonformen Verwaltungsver-
fahrens auf Erlass einer Verfügung, und damit die Gewährung des recht-
lichen Gehörs ist von Amtes wegen zu prüfen.
6.2.2 Auch hinsichtlich des Gehörsanspruchs ist zwischen Zuordnung ei-
nes Bereichs zur HSM einerseits und Spitalliste im Sinne der Zuteilung
von Leistungsaufträgen andererseits zu differenzieren.
6.2.2.1 Mit der Zuordnung wird definiert, was zum Spektrum der hoch-
spezialisierten Medizin gehört, und wie die interkantonale Planung von
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der durch die Kantone selbst vorzunehmenden Planung abzugrenzen ist.
Die Zuordnung zur HSM grenzt den betreffenden Bereich von der «Nor-
malmedizin» ab, entzieht ihn der kantonalen Planungshoheit, und die
nicht spezialisierten Kliniken werden von der Leistungserbringung in die-
sem Bereich ausgeschlossen (vgl. Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Die Zuordnung
zur HSM betrifft eine unbestimmte Anzahl Spitäler in der ganzen Schweiz,
welche potentiell Leistungen im Bereich der Behandlung von Hirnschlä-
gen erbringen könnten, sowie die Kantone und weitere interessierte Krei-
se, was hinsichtlich der Mitwirkung im Verfahren beachtlich ist. Unter die-
sem Aspekt gleicht das Verfahren einem Rechtsetzungsverfahren. Bei der
Rechtsetzung besteht kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 129 I
232 E. 3.2; BGE 121 I 230 E. 2c.).
6.2.2.2 Mit der Zuteilung werden innerhalb des HSM-Bereichs die Spital-
planung vorgenommen, Leistungsaufträge an die spezialisierten Kliniken
erteilt, spezifiziert und Auflagen gemacht. Anspruch auf rechtliches Gehör
besteht immer dann, wenn ein Hoheitsakt unmittelbar die Rechtsstellung
eines Einzelnen berührt (BGE 129 I 232 E. 3.2). Diesbezüglich war ins-
besondere das Recht auf Orientierung und Anhörung der spezialisierten
Kliniken, welche für einen Leistungsauftrag in Frage kamen, zu beachten.
6.2.3 Zur Beurteilung der Gewährleistung des Gehörsanspruchs in vorlie-
gender Sache wird im Folgenden die Abfolge im Verwaltungsverfahren
geprüft:
6.2.3.1 Gestützt auf seine Notiz vom 13. September 2010 erarbeitete das
HSM-Fachorgan einen Beschlussvorschlag zuhanden des HSM-
Beschlussorgans für die Sitzung vom 23. September 2010 (HSM-act.
4.01 und 4.02). Der Beschlussvorschlag sah unter anderem die Zuord-
nung der schweren Hirnschläge, welche einer komplexen Behandlung
bedürfen, zur HSM vor. Ein an der Sitzung vom 23. September 2010 al-
lenfalls ergangener Entscheid des Beschlussorgans ist in den Akten nicht
dokumentiert, wurde nicht publiziert oder den Parteien eröffnet.
6.2.3.2 Die Beschwerdeführerin wurde mit Schreiben des Präsidenten
des HSM-Fachorgans vom 11. Oktober 2010 eingeladen, anhand von
Fragebogen ihre Zahlen zu komplexen Interventionen in den Bereichen
Neurochirurgie und Neuroradiologie bekanntzugeben (BVGer-act. 1 Bei-
lage 5). Mit Schreiben vom 9. November 2010 teilte die Beschwerdefüh-
rerin dem Präsidenten des HSM-Fachorgans mit, sie strebe die Anerken-
nung als Leistungserbringerin in den Bereichen der HSM in der Neurochi-
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Seite 25
rurgie und der interventionellen Neuroradiologie an und begründete dies
(BVGer-act. 1 Beilage 6).
6.2.3.3 Mit Brief vom 15. November 2010 (HSM-act. 1.01) wurde der er-
läuternde Bericht des HSM-Fachorgans vom 15. November 2010 zur
hochspezialisierten Behandlung von Hirnschlägen (HSM-act. 1.00) diver-
sen Akteuren im Gesundheitswesen unterbreitet (Liste der Anhörungsad-
ressaten: HSM-act. 1.03). Die Adressaten wurden eingeladen mittels Fra-
gebogen (HSM-act. 1.02) anhand von fünf Fragen zu den vorgeschlage-
nen Planungsoptionen bzw. Zuteilungsvorschlägen Stellung zu nehmen
und Bemerkungen anzubringen. Die Eröffnung des Anhörungsverfahrens
wurde zudem am 16. November 2010 im Bundesblatt publiziert (BBl 2010
2867). Die Beschwerdeführerin reichte am 22. Dezember 2010 eine
schriftliche Stellungnahme ein (HSM-act. 1.21 und 1.69) und teilte mit,
dass beide Planungsoptionen akzeptabel seien. Sie brachte zum Aus-
druck, sie erfülle die Qualitätskriterien eines CSC, und wolle in diesem
Bereich einen Versorgungsbeitrag leisten.
6.2.3.4 Die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens wurden im Bericht des
HSM-Fachorgans vom 11. Januar 2011 zusammengestellt (HSM-act.
4.04). Die summarische Wiedergabe der Stellungnahmen betraf in erster
Linie die Vernehmlassungen zu den Planungsoptionen. Mit Bezug auf die
Beschwerdeführerin wurde erwähnt, dass diese beide Planungsoptionen
akzeptieren könne und als Leistungserbringerin in der Netzwerkorganisa-
tion tätig werden möchte.
6.2.3.5 Gestützt auf den Bericht des HSM-Fachorgans vom
14. Januar 2011 (HSM-act. 4.05) beschloss das HSM-Beschlussorgan am
27. Januar 2011, der Planungsoption A (acht Versorgungsregionen) den
Vorzug zu geben (HSM-act. 4.07 S. 6 und 29).
6.2.3.6 Mit Brief vom 6. April 2011 (HSM-act. 3.02) gelangte der Präsident
des HSM-Fachorgans an die Repräsentanten derjenigen Zentren, welche
zur Leitung der Versorgungsregion vorgesehen waren (Adressatenliste:
HSM-act. 3.01). Diese wurden eingeladen, mit einem Fragebogen (HSM-
act. 3.03) Auskunft zu geben, ob die Bereitschaft und die Voraussetzun-
gen zur Übernahme des Leistungsauftrages bestehen würden. Bereit-
schaftserklärungen der acht Listenspitäler wurden in der Folge abgege-
ben (HSM-act. 3.04 bis 3.11).
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6.2.3.7 Gestützt auf den Bericht des HSM-Fachorgans zur hochspeziali-
sierten Behandlung von Hirnschlägen in der Schweiz vom 3. Mai 2011
(HSM-act. 4.07) und den Beschlussvorschlag vom 5. Mai 2011 (HSM-act.
4.08) traf das HSM-Beschlussorgan am 20. Mai 2011 den angefochtenen
Spitallistenentscheid.
6.2.4 Beim Entscheid, ob ein Spital in die Spitalliste aufzunehmen sei,
handelt es sich primär um einen politischen Entscheid. Dementsprechend
gibt das Gesetz den einzelnen Spitälern keinen Rechtsanspruch auf Auf-
nahme in die Spitalliste (BGE 133 V 123 E. 3.3). Bei der Ausübung des
ihnen zustehenden Auswahlermessens haben die Behörden allerdings
die allgemeinen Schranken der Ermessensbetätigung zu beachten. Der
Bundesrat ging in seiner Rechtsprechung davon aus, dass die Kantone
bei der Erstellung der Spitallisten an den Grundsatz der allgemeinen
Rechtsgleichheit gebunden sind, d.h. die Leistungserbringer und ihre An-
gebote nach sachgerechten Kriterien auswählen müssen (BVGE 15/2010
E. 4.2, vgl. auch BGE 138 V 377 E. 3.6.1). Um eine willkürfreie, transpa-
rente und sachgerechte Auswahl zu gewährleisten, muss ein interessier-
ter Leistungserbringer im Laufe des Zuteilungsverfahrens Gelegenheit
haben, sich um die Zuteilung eines Leistungsauftrags zu bewerben und
damit gehört zu werden. Das vorliegende Verfahren sah kein Bewer-
bungsverfahren vor. Die Beschwerdeführerin hat jedoch mit Eingaben
vom 11. Oktober 2010 und vom 22. Dezember 2010 ihr Interesse für die
HSM-Behandlungen angezeigt.
6.2.5 Der Bericht des HSM-Fachorgans vom 15. November 2010, wel-
cher den Anhörungsteilnehmern zur Stellungnahme unterbreitet wurde,
thematisierte in erster Linie die schweizweite Organisation der allgemei-
nen Hirnschlagbehandlung und die Regionenbildung unter der Leitung je
eines koordinierenden Spitals. Ausserdem wurde mit dem Bericht die
Auswahl der hochspezialisierten Hirnschlag-Behandlungen als HSM-
Bereich erstmals zur Diskussion gestellt. Gleichzeitig wurde die Zuteilung
entsprechender Leistungsaufträge an mehrere namentlich aufgeführte
Spitäler thematisiert. Auf den Seiten 5 und 21 des Berichtes wurde er-
wähnt, dass weitere Spitäler, darunter auch Privatspitäler, sich als
«Schlaganfall-HSM-Behandlungszentren» melden könnten. Die Absicht
einer exklusiven Zuteilung der HSM-Behandlungen an die Listenspitäler
war aus diesem Bericht somit nicht erkennbar, und es war dem Bericht
nicht zu entnehmen, dass zur Zuteilung der Leistungsaufträge keine wei-
tere Möglichkeit zur Vernehmlassung oder Interessenbekundung beste-
hen würde.
C-4154/2011
Seite 27
6.2.6 Das Recht auf Anhörung setzt ein Recht auf vorgängige Orientie-
rung voraus. Durch die Orientierung muss sichergestellt sein, dass sich
die Partei in der Folge im Rahmen der Anhörung in ausreichender Kennt-
nis des Sachverhalts äussern kann. Der Sachverhalt, wie er sich aus
Sicht der Behörde darstellt, muss im Mindesten derart detailliert unterbrei-
tet werden, dass die Partei hierzu konkret ihre Einwände vorbringen kann
(PATRICK SUTTER; Art. 30 N. 4, mit Hinweisen). Eine Stellungnahme zu
vorgesehenen Zuteilungsentscheiden setzt eine ausreichende Kenntnis
und Orientierung über den Sachverhalt und damit über den Gegenstand
des zu konzentrierenden und zuzuteilenden Leistungsbereichs voraus.
Nur wenn ausreichend bestimmt ist, welcher Bereich zur HSM gehört und
wie dieser Bereich definiert ist (Zuordnung), kann sich ein betroffenes
Spital mit ausreichender Kenntnis zum Zuteilungsentscheid äussern,
konkrete Anträge stellen oder Einwände vorbringen. Einerseits ist eine
klare Orientierung dazu geboten, dass im laufenden Verfahren über die
Zuteilung oder Nichtzuteilung entschieden werde. Andererseits setzt eine
ausreichende Orientierung voraus, dass der Entscheid über die Zuord-
nung im Zeitpunkt der Anhörung zur Zuteilung bereits feststeht (vgl.
BVGE C-6539/2011 vom 26. November 2013 E. 6). Im vorliegend einstu-
fig durchgeführten Verfahren war im Zeitpunkt der Anhörung der zu kon-
zentrierende Bereich noch nicht rechtskräftig festgelegt, und die Zuord-
nung zur HSM stand noch in der Schwebe. Dem Bericht war ausserdem
nicht klar zu entnehmen, dass das Beschlussorgan seine Zuteilungsent-
scheide ohne weitere Vernehmlassungsstufe abschliessend fällen würde.
Damit verletzte die Vorinstanz ihre Orientierungspflicht.
6.2.7 Die Beschwerdeführerin bekundete in ihren Eingaben vom
9. November 2010 und vom 22. Dezember 2010 ihr Interesse an einem
Leistungsauftrag für die HSM-Behandlungen. Im Bericht des HSM-
Fachorgans vom 11. Januar 2011 über die Resultate der Anhörung wurde
zwar erwähnt, dass die Beschwerdeführerin davon ausgeht, innerhalb der
Netzwerkorganisation tätig zu werden. Der Antrag der Beschwerdeführe-
rin, als Leistungserbringerin im Bereich der HSM in der Neurochirurgie
und der Neuroradiologie anerkannt zu werden, wurde jedoch in der Zu-
sammenstellung der Anhörungsergebnisse nicht erwähnt. Auch in den
folgenden Berichten, welche das Fachorgan zuhanden des Beschlussor-
gans erstellte (HSM-act. 4.05 und 4.07), und im angefochtenen Be-
schluss wurde nicht erwähnt, dass die Beschwerdeführerin an der Erbrin-
gung der angesprochenen HSM-Leistungen interessiert war.
C-4154/2011
Seite 28
6.2.8 Im Zuteilungsverfahren war das Recht auf Orientierung und Anhö-
rung der spezialisierten Kliniken, welche für einen Leistungsauftrag in
Frage kamen, zu beachten. Die bundesrechtskonforme Durchführung des
Verfahrens beinhaltet nicht nur die Information und die Anhörung der be-
troffenen Personen. Nach ausdrücklicher Regelung in Art. 32 VwVG hat
die Behörde, bevor sie verfügt, alle erheblichen Vorbringen der Parteien
zu würdigen. Voraussetzung ist, dass die Behörde die Vorbringen des
vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört,
sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt
(BGE 112 Ia 107 E. 2b; BGE 134 I 83 E. 4.1; BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE
126 I 97 E. 2b; Urteil des BVGer E-5283/2006 vom 10. Juli 2007 E. 5.4.1;
PATRICK SUTTER in: Auer/ Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren, Bern 2008, hiernach: Patrick
Sutter, Art. 32 N. 1). Das Recht auf Prüfung der Parteivorbringen bildet
einen Teilgehalt des Gehörsanspruchs nach Art. 29 BV und Art. 29 VwVG
und hängt eng mit der Begründungspflicht zusammen. Der Begründung
lassen sich Hinweise entnehmen, ob sich die Behörde tatsächlich mit al-
len erheblichen Vorbringen der Parteien befasst und auseinandergesetzt
hat (BGE 117Ib 481 E. ; PATRICK SUTTER; Art. 32 N. 1).
6.2.9 Durch die im angefochtenen Entscheid erfolgte Zuordnung der aus-
gewählten Behandlungen zur HSM und die nicht erfolgte Zuteilung eines
Leistungsauftrages wurde das Leistungsspektrum der Beschwerdeführe-
rin eingeschränkt. Gegenüber der Vorinstanz hat sie ihr Interesse an ei-
nem Leistungsauftrag in diesem Bereich angemeldet und machte von ei-
nem persönlichkeitsbezogenen Mitwirkungsrecht Gebrauch. Die Vorbrin-
gen waren somit erheblich und bedurften einer entsprechenden Prüfung
durch die entscheidende Behörde. Aus der Begründung des HSM-
Beschlusses ist zwar ersichtlich, dass die Zuteilung der Leistungsaufträge
an die acht Listenspitäler aus geografischen Überlegungen erfolgte. Die
nicht erfolgte Zuteilung eines Leistungsauftrages an die Beschwerdefüh-
rerin wurde in der Begründung jedoch nicht erwogen. Da die Interessen-
bekundung der Beschwerdeführerin weder aus dem Beschlussvorschlag
vom 5. Mai 2011 noch aus dem Bericht vom 3. Mai 2011 und den darin zi-
tierten Berichten ersichtlich war, und da in der Begründung zum Be-
schluss kein entsprechender Hinweis besteht, kann vorliegend nicht da-
von ausgegangen werden, dass sich das HSM-Beschlussorgan mit dem
Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat.
6.2.10 Bei der Einladung der verschiedenen Akteure des Gesundheitswe-
sens zur Stellungnahme im Anhörungsverfahren wurde nicht differenziert,
C-4154/2011
Seite 29
ob die Anhörungsteilnehmer in ihrer individuellen Rechtsstellung tangiert
würden oder nicht. In ihrer Anlage war die Fragestellung auf die Erhebung
der verschiedenen Meinungen zu den Planungsoptionen ausgerichtet. In
dieser Ausrichtung diente das Anhörungsverfahren der Meinungsbildung
der HSM-Organe zu einem erlassähnlichen Entscheid und glich einem
politischen Vernehmlassungsverfahren bei der Rechtsetzung. Für
Rechtssubjekte, welche durch den Zuteilungsentscheid in ihrer individuel-
len Rechtsstellung tangiert werden oder Rechte geltend machen wollen,
hatte die Anhörung jedoch die Funktion des rechtlichen Gehörs zur Gel-
tendmachung der persönlichkeitsbezogenen Mitwirkungsrechte. Dieser
Kreis besonders betroffener Spitäler ist begrenzt auf diejenigen, welche
für einen Leistungsauftrag in Frage kommen. Das Anhörungsverfahren
diente damit sehr unterschiedlichen Zwecken. Die Kombination von Ver-
nehmlassung weiter interessierter Kreise zu einer allgemein-abstrakten
Regelung (Neuorganisation der allgemeinen Hirnschlagbehandlung und
Definition des HSM-Bereichs) mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs
zu einer individuell-konkreten Anordnung, welche wenige Rechtssubjekte
besonders betrifft (Zuteilung der Leistungsaufträge) beinhaltet die Gefahr,
dass dem individuellen Gehörsanspruch besonders Betroffener zu wenig
Rechnung getragen wird. Unter diesem Aspekt erscheint eine differenzier-
te Ausgestaltung der Gewährung des rechtlichen Gehörs im Zusammen-
hang mit dem Zuteilungsentscheid sachgerecht.
6.2.11 Die Planungsorgane haben ein berechtigtes Interesse, vor der
Auftragserteilung die Bereitschaft der vorgesehenen Spitäler abzuklären.
Die Umfrage vom 6. April 2011 hatte jedoch nebst der Eignung zur Hub-
Funktion auch die Erfüllung der Voraussetzungen zur Erbringung der
HSM-Behandlungen zum Gegenstand. Da vorgesehen war, mit dem an-
gefochtenen Beschluss auch die HSM-Behandlungen zuzuteilen respek-
tive nicht zuzuteilen, hätten der Grundsatz der Gleichbehandlung im Ver-
fahren und der Anspruch auf rechtliches Gehör geboten, alle in Frage
kommenden Spitäler zur Vernehmlassung einzuladen.
6.2.12 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den An-
spruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt hat, indem
diese vor der Anhörung nicht ausreichend über den Sachverhalt und den
Gegenstand des laufenden Verfahrens orientiert wurde. Die einstufige
Ausgestaltung des Verfahrens und die Kombination verschiedener Ent-
scheidthemen (Hirnschlagorganisation, Zuordnung und Zuteilung) führte
dazu, dass dem persönlichkeitsbezogenen Gehörsanspruch der Be-
schwerdeführerin nicht ausreichend Rechnung getragen wurde, und dass
C-4154/2011
Seite 30
dem Beschlussorgan das Anliegen der Beschwerdeführerin nicht in zurei-
chender Form zum Entscheid unterbreitet wurde.
6.3
Die Beschwerdeführerin rügt, die nicht erfolgte Berücksichtigung als Leis-
tungserbringerin sei nicht begründet worden. Weder im angefochtenen
Entscheid noch in der Vernehmlassung vom 14. Oktober 2011 sei darge-
legt worden, aufgrund welcher Kriterien kein Leistungsauftrag zugeteilt
worden sei.
6.3.1 Nach Art. 35 VwVG sind Beschlüsse und Verfügungen zu begrün-
den. Auch die Begründungspflicht ist Teilgehalt des Anspruchs auf rechtli-
ches Gehör und folgt aus der Verpflichtung, die Vorbringen der Betroffe-
nen tatsächlich zu hören, sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und zu be-
rücksichtigen (vgl. BGE 112 Ia 107 E. 2b). Das Bundesgericht hat die Be-
gründungspflicht als «Kehrseite der Prüfungspflicht» bezeichnet (BGE
117Ib 481 E. ). Das betroffene Rechtssubjekt soll wissen, warum die
Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Zudem kann durch
die Verpflichtung zur Offenlegung der Entscheidgründe verhindert wer-
den, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt. Die
Begründungspflicht erscheint so nicht nur als ein bedeutsames Element
transparenter Entscheidfindung, sondern dient zugleich auch der wirksa-
men Selbstkontrolle der Behörde (BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE 112 Ia 110
E. 2b). Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst
sein, dass Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten können.
Dies ist nur möglich, wenn sowohl sie wie auch die Rechtsmittelinstanz
sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In die-
sem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid
stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE 126 I 97 E. 2b; BGE 112 Ia 110). Es ist
nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt.
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-
schränken (vgl.BGE 134 I 83 E. 4.1 BGE 133 III 439 E. 3.3; BGE 130 II
530 E. 4.3 S. 540; BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE 126 I 97 E. 2b, je mit Hin-
weisen). Erforderlich ist aber stets eine Auseinandersetzung mit dem
konkret zu beurteilenden Sachverhalt, so dass Erwägungen allgemeiner
Art ohne Bezugnahme auf den Einzelfall nicht genügen (Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-3629/2007 vom 9. Januar 2008). Die Begrün-
dung braucht nicht in der Verfügung selbst enthalten zu sein. Die Recht-
sprechung hat auch den Verweis auf separate Schriftstücke anerkannt
C-4154/2011
Seite 31
(BGE 123 I 31 E. 2c und 2d; BGE 113 II 205 E. 2). Die Anforderungen an
die Begründungsdichte einer Verfügung richten sich nach den Umständen
des Einzelfalles sowie nach den Interessen des Betroffenen, wobei auf
die Eingriffsschwere, die Eingriffsintensität, und die Komplexität der zu
beurteilenden Fragen abzustellen ist. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind umso strengere Anforderungen an die Begründung
zu stellen, je grösser der der Behörde eingeräumte Ermessensspielraum
ist und je vielfältiger die tatsächlichen Voraussetzungen sind, die bei der
Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen sind (BGE 112 Ia 107 E.
2b; BGE 129 I 232 E. 3.3). Um zu bestimmen, wie eingehend eine Verfü-
gung im Einzelfall zu begründen ist, können auch die Vorbringen der Ver-
fahrensbeteiligten nicht ausser Acht gelassen werden. Je eingehender
und spezifischer die Parteien ihre Standpunkte begründen, desto ausführ-
licher muss tendenziell auch die Entscheidbegründung ausfallen (LORENZ
KNEUBÜHLER in: Auer/ Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren, Bern 2008, hiernach: Lorenz
Kneubühler, Art. 35 N. 15).
6.3.2 Bei der Begründung von Spitallistenentscheiden, wo ein breites An-
hörungsverfahren durchgeführt wird, ist es nicht praktikabel, auf die Stel-
lungnahmen aller Anhörungsteilnehmer detailliert einzugehen. Es kann
sachgerecht sein, Stellungnahmen verschiedener Teilnehmer zusammen-
zufassen und summarisch wiederzugeben oder Tendenzen aufzuzeigen.
Sachverhalte und Überlegungen, welche verschiedene Rechtssubjekte
gleichermassen betreffen, können zusammenfassend dargestellt werden.
Soweit einzelne Rechtssubjekte vom Entscheid besonders betroffen wer-
den, sind jedoch höhere Anforderungen an die Begründungsdichte zu
stellen. Mit den Entscheiden über die Zuordnung von Bereichen zur HSM
und über die Zuteilung von Leistungsaufträgen werden bestimmte Leis-
tungserbringer von der Abrechnung zulasten der OKP ausgeschlossen,
was im Einzelfall erhebliche finanzielle Folgen und Konsequenzen für die
Investitions- und Personalplanung haben kann. Die Eingriffsintensität
wiegt in solchen Fällen nicht leicht. Das HSM-Beschlussorgan verfügt bei
seinen Entscheiden über einen erheblichen Ermessensspielraum (BVGE
9/2012 E. 4.3.3; vgl. BGE 133 V 123 E. 3.3 mit Hinweisen), was die An-
forderungen an die Begründungsdichte erhöhen kann.
6.3.3 Die Beschwerdeführerin bekundete mit ihren Eingaben vom
11. November 2010 bzw. 22. Dezember 2010 ihr Interesse für die ange-
sprochenen HSM-Behandlungen und begründete dies. Aus Sicht eines
Spitals, welches im betreffenden Bereich tätig ist, bedeutet die Zuordnung
C-4154/2011
Seite 32
zur HSM und die nicht erfolgte Zuteilung eines Leistungsauftrages einen
erheblichen Eingriff. Im angefochtenen Beschluss und in den Berichten,
auf die verwiesen wurde, fehlt eine individuelle Auseinandersetzung mit
der nicht erfolgten Zuteilung eines Leistungsauftrages an die Beschwer-
deführerin. Durch diese Unterlassung verletzte die Vorinstanz den Ge-
hörsanspruch der Beschwerdeführerin.
6.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verlet-
zung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sa-
che selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Es kommt mit
anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für
den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h.
die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder
nicht (BGE 127 V 431 E. 3d.aa; BGE 126 V 130; BGE 125 I 113 E. 3).
Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwer wiegende
- Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffe-
ne Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu
äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen
kann. Die Heilung eines - allfälligen - Mangels soll aber die Ausnahme
bleiben (BGE 127 V 431 E. 3d.aa; BGE 126 V 132 Erw. 2b mit Hinwei-
sen). Die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts in Beschwerdever-
fahren gegen Spitallistenbeschlüsse ist nach Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG
eingeschränkt. Die festgestellte Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör wiegt überdies nicht leicht. Da das Gericht die Spitallistenent-
scheide nicht frei prüfen kann, ist eine Heilung der Verletzung des rechtli-
chen Gehörs im Rechtsmittelverfahren nicht möglich.
6.5 Die Beschwerdeführerin rügt, die Datengrundlage des Entscheides
sei ungenügend und das beschränkte Angebot an Fachkräften der inter-
ventionellen Neuroradiologie sei bei der Planung nicht berücksichtigt
worden. Von Amtes wegen ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die massge-
benden rechtlichen Vorschriften des KVG, der KVV und der IVHSM im
Verfahren zur Erstellung der Spitalliste beachtet hat.
6.5.1 Die Definition des HSM-Bereichs und damit die Festlegung der Zu-
ständigkeit des HSM-Beschlussorgans ist eine unabdingbare Vorausset-
zung dafür, dass die Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung
nach Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG vorgenommen werden kann. Die Versor-
gungsplanung setzt ihrerseits eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehören
die Definition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten sowie die
Festlegung der erforderlichen Kapazitäten (BVGE 2009/48 E. 11.3). Das
C-4154/2011
Seite 33
HSM-Beschlussorgan hat das Angebot zu ermitteln, welches durch die
Aufführung der Spitäler auf der Spitalliste zur Gewährleistung der Versor-
gung zu sichern ist, wobei namentlich die Vorschriften von Art. 58a ff.
KVV zu beachten sind. Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der Liste
zu sichernden Angebotes hat es zudem die Wirtschaftlichkeit und Qualität
der Leistungserbringung, den Zugang der Patientinnen und Patienten zur
Behandlung innert nützlicher Frist sowie die Bereitschaft und Fähigkeit
der Einrichtung zur Erfüllung des Leistungsauftrages zu berücksichtigen.
Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität sind insbesondere die
Effizienz der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen Quali-
tät, die Mindestfallzahlen und die Nutzung von Synergien zu beachten
(Art. 58b KVV; Urteil des BVGer C-5647/2011 vom 16. Juli 2013 E. 5.4).
6.5.2 Weder die Begründung des angefochtenen Entscheids noch die
Vorakten lassen darauf schliessen, dass die Zuteilung der Leistungsauf-
träge auf einem Planungsverfahren basiert, welches den erwähnten bun-
desrechtlichen Vorschriften Rechnung trägt. Auch unter dem Aspekt der
Planungsvorschriften drängt sich ein zweistufig ausgestaltetes Verfahren
auf, da erst mit der rechtskräftigen Definition des HSM-Bereichs die Aus-
gangslage für eine rechtskonforme Planung geschaffen wird (BVGE
C-6539/2011 vom 26. November 2013 E. 7). Damit ist festzuhalten, dass
der angefochtene Beschluss nicht in einem bundesrechtskonform aus-
gestalteten Verfahren zustande gekommen ist.
6.6 Die Beschwerdeführerin rügt, die Auflage der Listenspitäler zur Zu-
sammenarbeit mit anderen Spitälern in Netzwerken sei unbestimmt. We-
der für die Kantone noch für die HSM-Organe sei ein Mitspracherecht de-
finiert. Die Spitalplanung und der Entscheid, wer zulasten der OKP ab-
rechnen dürfe, sei eine staatliche Aufgabe, welche unter Wahrung des
rechtsstaatlichen Verfahrens erfolgen müsse und nicht ins freie Ermessen
einzelner Spitäler delegiert werden dürfe. Die unzulässige Delegation ver-
letze die Planungs- und Versorgungspflicht der Kantone.
6.6.1 Gemäss Ziff. 2 Bst. h des angefochtenen Beschlusses arbeiten die
Listenspitäler in Netzwerken mit entsprechend ausgerüsteten (Privat)-
Spitälern im Sinne von CSCs und PSCs zusammen und haben die Auf-
gabe, die stufengerechte Versorgung der Hirnschlagpatienten in ihrem
Netzwerk zu definieren und zu organisieren. Der Bericht des HSM Fach-
organs vom 3. Mai 2011 erwähnt, dass diese Netzwerkspitäler als CSC
oder PSC auch eine Funktion als HSM-Behandlungszentren wahrnehmen
könnten (HSM-act. 4.07 S. 6, 7 und 22). Der Beschluss und die Vorakten
C-4154/2011
Seite 34
äussern sich nicht dazu, von welcher Instanz und in welchem Verfahren
entsprechende Leistungsaufträge für HSM-Behandlungen in Netzwerkspi-
tälern erteilt werden. Das HSM-Beschlussorgan selbst hat in seinem Be-
schluss keine Leistungsaufträge für HSM-Behandlungen ausserhalb der
Hub-Spitäler erteilt.
6.6.2 Gemäss Ziff. 2 Bst. h wurde den Listenspitälern die Aufgabe über-
tragen, die stufengerechte Versorgung der Hirnschlagpatienten in ihrem
Netzwerk zu definieren und zu organisieren. Diese Aufgabe kann nicht
die Kompetenz zur Erteilung von Leistungsaufträgen für HSM-
Behandlungen umfassen, da es sich dabei um eine kantonale (Art. 39
Abs. 1 Bst. e KVG) respektive um eine interkantonale Aufgabe (Art. 39
Abs. 2 KVG und Art. 3 Abs. 3 IVHSM) handelt.
6.6.3 Das HSM-Fachorgan empfahl in seinem Bericht vom 3. Mai 2011
die Einsetzung eines Hirnschlag-Koordinationsorgans, welches sich aus
Vertretern verschiedener medizinischer Fachgesellschaften zusammen-
setzen soll, und dem verschiedene Koordinationsaufgaben, unter ande-
rem die Anerkennung der Hirnschlagzentren, zu übertragen sei. Auch ein
solches Zentrum könnte keine Leistungsaufträge für HSM-Behandlungen
erteilen, da es sich dabei um eine staatliche Aufgabe handelt.
6.6.4 Nach Art. 3 Abs. 3 der IVHSM ist das HSM-Beschlussorgan zur Zu-
teilung von Leistungsaufträgen zuständig. Die Übertragung öffentlicher
Aufgaben an Private ist nur unter speziellen Voraussetzungen möglich
und bedarf unter anderem einer gesetzlichen Grundlage (ULRICH HÄFELIN
/ GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich 2010, N. 1509). Eine Delegation dieser Aufgabe ist in der IVHSM
nicht vorgesehen. Damit gewährleistet ist, dass die Planungs- und Ver-
fahrensgrundsätze eingehalten werden und der Rechtsweg garantiert ist,
hat das HSM-Beschlussorgan über Leistungsaufträge im HSM-Bereich
selbst zu entscheiden.
6.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das HSM-Beschlussorgan
verfüge nur im HSM-Bereich über eine Beschlusskompetenz. Soweit es
mit dem Beschluss nicht hochspezialisierte Medizin reguliere, fehle die
rechtliche Grundlage.
6.7.1 Gemäss Bericht des HSM-Fachorgans vom 3. Mai 2011 fällt bei der
Hirnschlag-Therapie nur ein Teil der Behandlungen unter den Begriff der
HSM. Der Hauptteil der ca. 15'000 Patienten mit Hirnschlag bedürfe kei-
C-4154/2011
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ner der im Beschluss regulierten HSM-Behandlungen (HSM-act. 4.07 S.
10). Abgesehen von den drei in Ziff. 1 Abs. 1 aufgeführten Behandlungen
ist die Behandlung von Patientinnen und Patienten mit Hirnschlägen
demnach nicht dem HSM-Bereich zuzuordnen. Da dem HSM-
Beschlussorgan ausschliesslich im Bereich der HSM-Behandlungen eine
Planungshoheit zukommt, stellt sich die Frage, wie das HSM-
Beschlussorgan seine Kompetenz zur Bildung von Versorgungsregionen
für die allgemeine Hirnschlagbehandlung und die Erteilung von Leis-
tungsaufträgen zur Führung der Versorgungsregionen herleitet.
6.7.2 Die Frage, ob eine Planungshoheit auch über den HSM-Bereich
hinaus besteht, wenn die Planung des «Nicht-HSM-Bereichs» eine unab-
dingbare Voraussetzung der HSM-Planung wäre, kann offengelassen
werden. Für den vorliegenden Fall wäre diese Voraussetzung allenfalls
gegeben, wenn die Zuteilung der HSM-Behandlungen nicht unabhängig
von der Organisation von Versorgungsregionen und der Zuteilung von
Führungsaufträgen erfolgen könnte. Ein derartiger zwingender Zusam-
menhang zwischen HSM-Behandlungen und der Hub-Funktion ist jedoch
weder aus der Begründung des Entscheides noch aus den Grundlagen-
berichten ersichtlich. Nachvollziehbar ist einzig ein Zusammenhang zwi-
schen Versorgungsregionen und intravenösen Thrombolysebehandlun-
gen, welche aber nicht der HSM zugeordnet sind. Da den Unterlagen kein
zwingender Sachzusammenhang zwischen Regionenbildung, Führungs-
funktion und Zuteilung der HSM-Behandlungen entnommen werden kann,
lässt sich daraus auch nicht indirekt eine Begründung für die Zuteilung
oder Nichtzuteilung der Leistungsaufträge ableiten.
7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der angefochtene Beschluss
nicht in einem bundesrechtskonform ausgestalteten Verfahren zustande
gekommen ist. Eine Beurteilung in der Sache durch das Bundesverwal-
tungsgericht ist ausgeschlossen, da vorerst das Verwaltungsverfahren
unter Einhaltung der vom Bundesrecht und der IVHSM vorgegebenen
Planungs- und Verfahrensgrundsätze durchzuführen ist. Die Vorinstanz
hat nach rechtskräftiger Definition des HSM-Bereichs die Planung für eine
bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit den entsprechenden
Leistungen vorzunehmen und gestützt darauf unter Wahrung der Grund-
sätze des Verwaltungsverfahrens den Zuteilungsentscheid zu treffen und
die Spitalliste zu erstellen (Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e, Art. 39 Abs. KVG).
C-4154/2011
Seite 36
7.1 Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die weiteren von der Be-
schwerdeführerin vorgebrachten Rügen einzugehen.
7.2 Die Beschwerde ist im Sinne der Erwägungen im Haupt-, Eventual-
und Subeventualbegehren abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Gutzuheissen ist das Subsubeventualbegehren.
8.
Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und die Partei-
entschädigung.
8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden
die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Eine Rückwei-
sung aufgrund eines Verfahrensfehlers gilt praxisgemäss als Obsiegen
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Rz 4.43), sofern die vorzunehmende Neu-
beurteilung noch zu einer vollständigen Gutheissung führen könnte
(HANSJÖRG SEILER in: Hansjörg Seiler / Nicolas von Werdt / Andreas
Güngerich, Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Rz. 22 zu
Art. 66, Urteil K 68/01 des eidgenössischen Versicherungsgerichtes vom
14. Januar 2003, E. 7 [nicht publiziert in BGE 129 V 32], Urteil I 383/03
des eidgenössischen Versicherungsgerichtes vom 6. Januar 2004, E. 5
[nicht publiziert in BGE 130 V 97]). Die Beschwerdeführerin, welche mit
einem Teil ihrer Anträge unterliegt, hat reduzierte Verfahrenskosten in der
Höhe von CHF 2'000.- zu tragen. Vom geleistete Kostenvorschuss von
CHF 4‘000.- wird ein Betrag von CHF 2'000.- zurückerstattet. Der Vorin-
stanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 des Verwaltungs-
verfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
8.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf
eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und ver-
hältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. des Reglements vom 21.
Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Obsiegt die Partei nur teil-
weise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs.
2 VGKE). Die Entschädigung wird der Körperschaft oder autonomen An-
stalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht
einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2
VwVG). Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerde-
führerin eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen. In Anbetracht
des gebotenen Aufwandes, des Umfangs der Eingaben sowie der einge-
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reichten Unterlagen ist eine gekürzte Parteientschädigung in der Höhe
von CHF 4'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) angemessen. Das
Gesuch der Spitäler B._______ und C._______ vom 24. Mai 2012 um
Ausrichtung einer Parteientschädigung ist unbeachtlich, da das Verfahren
zuvor - mit dem Teilentscheid vom 21. Mai 2012 (BVGer-act. 25) - für die
Gesuchstellerinnen bereits rechtskräftig abgeschlossen und auch betref-
fend der Kostenfolgen beurteilt war.
9.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung,
die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. I VGG in Ver-
bindung mit Art. 53 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r des Bun-
desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzulässig.
Der vorliegende Entscheid ist endgültig.

Das Dispositiv folgt auf der nächsten Seite.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten
ist. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und die Sache im Sinn
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die reduzierten Verfahrenskosten in der Höhe von CHF 2'000.- werden
der Beschwerdeführerin auferlegt. Vom geleisteten Kostenvorschuss wird
ein Betrag von CHF 2'000.- zurückerstattet.
3.
Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung in der Höhe von
CHF 4'000.- (inkl. Auslagen und MWST) zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Auszahlungs-
formular)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde).
– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Franziska Schneider Tobias Merz

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