C-4181/2009 - Abteilung III - Documents de voyage pour étrangers - Refus de certificat d'identité et de visa de retou...

Cour III
C-4181/2009/
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 7 n o v e m b r e 2 0 0 9
Jean-Daniel Dubey (président du collège),
Marianne Teuscher, Blaise Vuille, juges,
Aurélia Chaboudez, greffière.
A._______, (...)
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Refus de certificat d'identité et de visa de retour.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-4181/2009
Faits :
A.
A._______, ressortissante du Kosovo née le 24 avril 1968, séjourne
avec sa famille en Suisse, au bénéfice d'une admission provisoire qui
lui a été accordée le 27 mars 2002 en raison de l'inexigibilité de
l'exécution de son renvoi.
B.
B.a Le 8 août 2007, l'ODM lui a délivré un visa de retour pour aller au
Kosovo voir son père, qui avait été victime d'un infarctus cérébral
l'ayant rendu hémiplégique et qui souffrait d'hypertension artérielle,
selon un certificat médical du 19 avril 2006 [recte : 2007].
B.b Elle a sollicité un autre visa de retour, pour la même raison, le
7 mai 2008. L'ODM a rejeté cette demande le 4 juin 2008, estimant
qu'il n'y avait pas de modification notable de la situation depuis l'octroi
du précédent visa. Il a par ailleurs précisé que, suite à la
reconnaissance de l'indépendance du Kosovo par la Suisse, il n'était
plus disposé à apposer de visa de retour dans un passeport émis par
les autorités serbes à un ressortissant du Kosovo, et que l'intéressée
aurait la possibilité de se procurer un nouveau document de voyage
national.
B.c Le 4 juillet et le 9 septembre 2008, A._______ a de nouveau
demandé des visas de retour pour aller voir son père, expliquant que
son état s'était aggravé depuis 2007 et qu'il recevait des soins à
domicile, et versant en cause plusieurs attestations médicales. Ses
demandes ont été rejetées par décisions du 4 août et du 9 octobre
2008, au motif que l'état de santé de son père ne s'était pas
gravement péjoré au point qu'elle doive se rendre d'urgence auprès de
lui.
C.
C.a Elle a sollicité une nouvelle fois, le 30 avril 2009, un certificat
d'identité avec visa de retour pour rendre visite à son père, produisant
un rapport médical du 16 avril 2009, qui attestait que celui-ci souffrait
d'hémiplégie suite à son infarctus cérébral, qu'il était dans un état
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critique et qu'il présentait également des difficultés cardiaques et de
l'hypertension artérielle.
C.b L'ODM s'est adressé à la Représentation suisse à Pristina qui,
dans un rapport du 20 mai 2009, a confirmé que le père de
l'intéressée souffrait d'une hémiplégie irréversible suite à un infarctus
sévère subi en 2007, que son état de santé se dégradait sensiblement
depuis lors, étant donné son âge avancé, qu'il consultait régulièrement
un neurologue et recevait des soins à domicile, mais qu'il n'avait pas
été hospitalisé récemment. Invitée par courrier du 26 mai 2009 à se
déterminer sur ce rapport et sur l'intention de l'ODM de refuser sa
demande, l'intéressée n'a pas répondu.
C.c Par décision du 19 juin 2009, l'ODM a rejeté la demande de
certificat d'identité avec visa de retour de l'intéressée. Il a considéré
qu'elle n'était pas sans papiers, car elle pouvait solliciter la délivrance
d'un passeport auprès de la représentation compétente de son pays
d'origine, qu'elle avait déjà obtenu un visa de retour en 2007 pour se
rendre au chevet de son père malade, et que le certificat médical
produit ainsi que les résultats de l'enquête sur place n'indiquaient pas
que l'état de santé de son père, bien que précaire, se soit détérioré au
point que sa fille doive se rendre d'urgence à son chevet.
D.
A._______ a recouru contre cette décision par acte du 8 juillet 2009,
posté le lendemain. Elle a conclu à l'octroi d'un certificat d'identité
avec visa de retour pour pouvoir se rendre auprès de son père, étant
donné son âge, ses troubles de santé importants, la fragilité de son
état et le fait qu'elle ne l'avait plus revu depuis octobre 2007. Elle a
soutenu qu'il n'existait pas d'intérêt public prépondérant à lui refuser
un voyage afin de voir son père gravement atteint dans sa santé, dont
l'état pourrait rapidement se détériorer, et a précisé qu'elle séjournait
en Suisse au bénéfice d'une admission provisoire depuis plus de sept
ans. Elle a fait valoir que la représentation du Kosovo à Berne n'était
pour l'instant pas en mesure de délivrer des passeports pour ses
ressortissants, mais qu'elle pourrait s'en faire établir un au Kosovo si
elle était autorisée à s'y rendre. Par ailleurs, elle a demandé à être
mise au bénéfice de l'assistance judiciaire partielle.
E.
Le 14 août 2009, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal
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ou le TAF) a annoncé qu'il statuerait ultérieurement sur la demande de
dispense des frais de procédure.
F.
L'ODM a proposé le rejet du recours dans sa détermination du
2 septembre 2009, envoyée pour information à la recourante le
9 septembre 2009.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décision en matière de délivrance de documents de
voyage et de visas de retour pour étrangers rendues par l'ODM (cf.
art. 33 let. d LTAF) sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue
définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 6
in fine de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]).
1.2 Pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement, la procédure
devant le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 A._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Son
recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est
recevable (cf. art. 50 et 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité
cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA).
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A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les
motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou
rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son
arrêt, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au
moment où elle statue (cf. consid. 1.2 de l'arrêt du Tribunal fédéral
2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129 II 215).
3.
3.1 L'ODM est compétent pour établir des documents de voyage et
des visas de retour pour étrangers (cf. art. 1 de l'ordonnance du
27 octobre 2004 sur l'établissement de documents de voyage pour
étrangers [ODV, RS 143.5]), en particulier des certificats d'identité
munis d'un visa de retour pour les requérants d'asile, les personnes à
protéger ou les personnes admises à titre provisoire (cf. art. 2 let. c
ODV, en relation avec l'art. 5 de cette même ordonnance).
3.2 Contrairement au titre de voyage pour réfugiés et au passeport
pour étrangers, les conditions à remplir pour obtenir un certificat
d'identité, respectivement un visa de retour, sont formulées de
manière stricte. Il ne faut pas perdre de vue en effet que les personnes
intéressées par l'octroi de tels documents bénéficient, du point de vue
de la police des étrangers, d'un statut particulier en Suisse - en
l'espèce l'admission provisoire - et ne sauraient, dès lors, se réclamer
des mêmes privilèges qu'un étranger soumis au régime ordinaire des
autorisations de séjour ou d'établissement. C'est le lieu de rappeler
que l'admission provisoire constitue, dans l'esprit du législateur, une
mesure de substitution à un renvoi dont l'exécution n'est
temporairement pas envisageable, mesure qui est susceptible d'être
levée lorsque l'obligation antérieure de départ de Suisse s'avère
remplie (cf. notamment Message du Conseil fédéral sur le révision de
la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des
étrangers et de la loi fédérale instituant des mesures destinées à
améliorer les finances fédérales du 2 décembre 1985, in FF 1986 I 15
et 32/33). Partant, le statut d'admis provisoire dont bénéficie la
recourante en Suisse ne lui permet pas de voyager librement hors de
ce pays (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-2148/2007 du
11 avril 2008 consid. 3.2). L'art. 5 ODV, lequel énumère de manière
limitative et exhaustive les conditions de remise de certificats d'identité
et de visas de retour, concrétise et explicite les principes adoptés par
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la législation helvétique en matière de personnes admises
provisoirement en Suisse (cf. art. 83 ss LEtr).
4.
Hormis le cas où l'établissement d'un certificat d'identité est destiné à
permettre au ressortissant étranger admis provisoirement en Suisse
de partir de ce pays ou d'émigrer de manière définitive dans un pays
tiers (art. 5 al. 1 ODV), l'octroi d'un tel document de voyage à une
personne bénéficiant de l'admission provisoire n'est envisageable, au
regard de l'art. 5 al. 2 ODV, que pour autant que cette personne soit
sans papiers. Cette condition est constatée par l'ODM dans le cadre
de l'examen de la demande (cf. art. 7 al. 3 ODV). Ainsi, un étranger
est, au sens de l'art. 7 al. 1 ODV, réputé sans papiers lorsqu'il ne
possède pas de document de voyage valable émis par son Etat
d'origine ou de provenance et qu'il ne peut être exigé de lui qu'il
demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine ou de
provenance l'établissement ou la prolongation d'un tel document
(let. a) ou qu'il est impossible d'obtenir pour lui des documents de
voyage (let. b). Il s'agit-là d'un élément constituant une condition
préalable à l'examen du bien-fondé des motifs invoqués à l'appui de la
requête et, par conséquent, à l'admission, le cas échéant, de cette
dernière (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-2826/2008 du
24 mars 2009 consid. 4.1 et jurisprudence citée).
5.
5.1 En l'espèce, la recourante ne possède pas de documents de
voyage nationaux valables. Cependant, comme précisé ci-dessus, le
fait de ne pas être en possession d'un document de ce type n'est pas,
en soi, suffisant pour se voir reconnaître la qualité d'étranger "sans
papiers" au sens de l'art. 7 ODV.
5.2
5.2.1 La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un
étranger qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour
l'établissement ou le renouvellement de ses documents de voyage
nationaux (cf. art. 7 al. 1 let. a ODV) doit être appréciée en fonction de
critères objectifs et non subjectifs, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (cf. notamment l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.335/2006 du
18 octobre 2006 consid. 2.1 et la jurisprudence citée).
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Conformément à l'art. 7 al. 2 ODV, il ne peut être exigé notamment des
personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact
avec les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de
provenance. Dans l'hypothèse où elles ne disposent pas de papiers
nationaux valables, on ne saurait non plus exiger des personnes qui
ont été admises provisoirement en Suisse en raison du caractère
illicite de l'exécution de leur renvoi (art. 83 al. 3 LEtr [à savoir, lorsque
l'exécution du renvoi de l'étranger dans son pays d'origine ou de
provenance ou dans un Etat tiers serait contraire aux engagements de
la Suisse relevant du droit international], dont la teneur est identique à
l'art. 14a al. 3 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers [LSEE de 1931, RS 1 113] abrogée suite
à l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2008, de la LEtr [cf. art. 125 LEtr en
relation avec le chiffre I de son annexe 2]) qu'elles requièrent des
autorités de leur pays d'origine l'établissement de nouveaux
documents de légitimation nationaux, sous réserve des cas où il n'y a
aucun lien entre ladite illicéité et les autorités du pays d'origine. Il y a
donc, en principe, également lieu de considérer d'emblée que ces
personnes répondent à la notion d'étrangers "sans papiers" telle que
définie à l'art. 7 al. 1 let. a ODV.
5.2.2 Ainsi que cela ressort de l'ensemble des pièces du dossier, la
recourante ne s'est pas vu reconnaître la qualité de réfugiée et n'a pas
été admise à titre provisoire en Suisse en raison des dangers que
représenteraient pour elle les autorités de son pays d'origine en cas
de retour dans sa patrie (cf. les décisions de l'ODM des 27 mars 1997
et 27 mars 2002). Dans ces conditions, force est de constater
qu'aucune impossibilité subjective ne fait obstacle à ce que l'on exige
de la recourante qu'elle entreprenne les démarches nécessaires
auprès des autorités compétentes de son pays d'origine pour
l'obtention d'un document d'identité, dans la mesure où cela ne lui fait
courir aucun risque pour sa sécurité.
5.3
5.3.1 Conformément aux critères posés par la jurisprudence,
l'établissement d'un document de voyage ne peut être tenu pour
impossible au sens de l'art. 7 al. 1 let. b ODV que dans l'hypothèse où
le ressortissant étranger concerné fournit la preuve qu'il s'est efforcé
d'entreprendre les démarches nécessaires en vue de l'obtention d'un
tel document, mais a vu sa demande être rejetée par les autorités de
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son pays sans motifs suffisants ("ohne zureichende Gründe"
[cf. notamment arrêt du Tribunal administratif fédéral C-2490/2007 du
5 mars 2009 consid. 4.3]).
Dans ce contexte, des retards d'ordre technique ou organisationnel
lors de l'établissement de documents de voyage nationaux ou de la
prolongation de leur validité ne constituent généralement pas une
impossibilité objective au sens de la disposition précitée (cf. arrêt du
Tribunal administratif fédéral C-2826/2009 précité consid. 5.4). La
reconnaissance de l'impossibilité objective n'a en effet pas pour but de
combler les lacunes organisationnelles ou techniques de pays tiers,
mais bien d'éviter qu'un requérant ne puisse se trouver empêché de
voyager en raison d'un refus sans motif suffisant, partant arbitraire,
des autorités de son pays d'origine de délivrer un passeport (cf. arrêt
du Tribunal administratif fédéral C-1217/2009 du 12 juin 2009
consid. 4.3.5).
5.3.2 Il appert à cet égard que le Kosovo a ouvert une Ambassade à
Berne et nommé un chargé d'affaires, sans que ladite représentation
ne soit pour l'heure dotée de compétences consulaires, ce qui devrait
toutefois être le cas prochainement, à en croire les informations
recueillies auprès des organes officiels kosovars (source : site internet
du Ministère de l'Intérieur de la République du Kosovo, www.rks-
> diaspora > counselor services > Ministry of Foreign Affairs >
consular informations > consular service, consulté le 21 octobre
2009).
Cette situation, qui empêche effectivement les ressortissants du
Kosovo d'effectuer des démarches tendant à l'octroi d'un passeport
national directement depuis la Suisse - l'obtention de documents
d'identité au Kosovo demeurant néanmoins possible - est due à des
difficultés d'organisation faisant suite à l'indépendance du Kosovo en
février 2008, de sorte que le Tribunal ne saurait retenir l'existence
d'une impossibilité objective au sens de l'art. 7 al. 1 let. b ODV (cf.
arrêt du Tribunal administratif fédéral C-1217/2009 précité consid. 4.3).
6.
6.1 Si les ressortissants du Kosovo ne sont ainsi en principe pas
susceptibles, sous réserve des restrictions imposées par leur statut en
Suisse, de se prévaloir actuellement de la qualité d'étrangers sans
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papiers au sens de l'art. 7 ODV, l'octroi d'un document de voyage
suisse à une personne titulaire de cette nationalité peut néanmoins se
justifier dans le cas exceptionnel où le voyage envisagé revêt un
caractère d'urgence et se fonde sur l'un des motifs prévus par l'art. 5
al. 2 ODV, étant entendu qu'il aurait été impossible à cette personne
d'obtenir un document de voyage national même dans l'hypothèse où
elle aurait agi à temps et avec toute la prévoyance nécessaire (cf. arrêt
du TAF C-2826/2008 précité consid. 5.4 et jurisprudence citée).
6.2 En l'occurrence, l'intéressée sollicite un certificat d'identité avec
visa de retour pour se rendre auprès de son père, dont l'état de santé
s'aggrave de plus en plus depuis son infarctus cérébral en 2007.
Selon l'art. 5 al. 2 let. a ODV, un visa de retour est établi pour les
personnes admises à titre provisoire en cas de maladie grave ou de
décès d'un membre de la famille. Sont considérés comme membres de
la famille au sens de l'al. 2 let. a, les parents, les frères et sœurs, les
époux et leurs enfants. Les partenaires enregistrés et les personnes
vivant en concubinage de manière durable jouissent du même statut
que les époux (cf. art. 5 al. 3 ODV). Compte tenu des limitations
qu'implique le statut d'admis provisoire en ce qui concerne la liberté
de son titulaire d'effectuer des voyages à l'étranger, le caractère
restrictif des dispositions de l'ODV ne saurait, ainsi qu'exposé
précédemment, conduire à la délivrance d'un tel visa pour toute visite
à des membres de la famille atteints dans leur santé (cf. dans le même
sens arrêt du TAF C-3017/2008 du 8 juin 2009). L'obtention d'un visa
de retour n'est envisageable, au sens de l'art. 5 al. 2 let. a ODV, que
dans l'hypothèse où l'état de la personne s'avère suffisamment grave
sur le plan médical pour qu'un déplacement du membre de la famille
vivant en Suisse au chevet de cette dernière apparaisse fondé en
regard des circonstances particulières du cas.
6.3 En l'espèce, les indications que contiennent les diverses
attestations médicales versées au dossier ainsi que le rapport établi
par la Représentation de la Suisse à Pristina attestent que le père de
la recourante a subi un infarctus cérébral sévère en 2007, qui l'a rendu
hémiplégique, et mettent en évidence que son état de santé se
dégrade sensiblement depuis lors, en raison de son âge avancé
(76 ans), mais qu'il ne nécessite pas d'hospitalisation pour le moment.
S'il n'est pas contesté que l'état de santé du père de la recourante
n'est pas bon, force est de constater que cela fait deux ans qu'il se
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dégrade peu à peu sans toutefois qu'un élément récent permette de
conclure que la recourante doive se rendre d'urgence au chevet de
son père.
6.4 Par conséquent, au vu des pièces figurant au dossier, le voyage
envisagé ne revêt pas un caractère d'urgence, élément indispensable
à l'octroi exceptionnel d'un document de voyage suisse à une
personne qui n'est pas considérée comme sans papiers (cf. consid. 6.1
supra).
7.
Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que l'ODM a refusé la
délivrance d'un passeport pour étrangers avec visa de retour à la
recourante. Par sa décision du 19 juin 2009, l'ODM n'a ni violé le droit
fédéral, ni constaté des faits pertinents de manière inexacte ou
incomplète ; en outre, cette décision n'est pas inopportune (art. 49
PA).
Partant, le recours est rejeté.
8.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure devraient être mis à la
charge de la recourante (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1ss du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Toutefois, au vu
de sa situation financière et dans la mesure où les conclusions de son
recours n'étaient pas d'emblée vouées à l'échec, il y a lieu d'admettre
sa demande d'assistance judiciaire partielle et de la dispenser du
paiement des frais de procédure (cf. art. 65 al. 1 PA).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d'assistance judiciaire partielle est admise.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Recommandé)
- à l'autorité inférieure (annexe : dossier N 313 118)
Le président du collège : La greffière :
Jean-Daniel Dubey Aurélia Chaboudez
Expédition :
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