B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-426/2012, C-452/2012
A r r ê t d u 5 j u i l l e t 2 0 1 3
Composition
Francesco Parrino (président du collège),
Beat Weber, Elena Avenati-Carpani, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties
1. Clinique A._______SA, ,
représentée par Maître Philippe Ducor,
2. B._______,
3. C._______,
2 - 3 représentés par Maître Guérin de Werra,
recourants,
contre
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta 3,
Palais du Gouvernement, 1951 Sion,
autorité de première instance
Objet
Assurance-maladie - Liste hospitalière (décision du 14 dé-
cembre 2011).
C-426/2012, C-452/2012
Page 2
Faits :
A.
A.a Sur proposition du Département des finances, des institutions et de la
santé (DFIS), le Conseil d'Etat du Canton du Valais (ci-après: Conseil
d'Etat ou autorité de première instance), par décision du 14 décembre
2011, a approuvé le rapport du DFIS de décembre 2011 intitulé "Liste
hospitalière 2012 et mandats de prestations" et a modifié en conséquen-
ce la liste hospitalière du 9 juillet 2008 avec effet au 1er janvier 2012.
S'agissant de la Clinique A._______SA (ci-après: Clinique A._______SA
ou Clinique), le chiffre 3 de la décision indiquait que le mandat de presta-
tion était maintenu dans sa teneur actuelle, en précisant que cet établis-
sement "n'a pas de mandat de prestations pour les soins intensifs et que,
en conséquence, la cardiologie interventionnelle en milieu stationnaire et
les cas complexes de chirurgie et de gynécologie sont exclus du mandat
de prestations" (cf. pce 14).
A.b La décision du Conseil d'Etat du 14 décembre 2011 a été notifiée le
22 décembre 2011 par le DFIS à la Clinique A._______SA et publiée
dans le Bulletin officiel du canton du Valais le 23 décembre 2011.
A.c La liste hospitalière valaisanne du 14 décembre 2011 prévoit pour la
Clinique A._______SA le mandat de prestations suivant (cf. pce 15):
Type de soins Nombre maximum de lits admis
Soins somati-
ques aigus
- 40 lits
Disciplines
Prise en charge
médicale
de base avec
lits
Cet établissement n'a pas de mandat de prestations
pour les soins intensifs, en conséquence son mandat
porte sur les disciplines suivantes:
- Médecine interne (yc radiologie), à l'exclusion de la
cardiologie interventionnelle en milieu stationnaire
- Chirurgie générale (yc orthopédie et anesthésiologie),
à l'exclusion des cas complexes
- Gynécologie, à l'exclusion des cas complexes
La liste hospitalière valaisanne du 9 juillet 2008 disposait pour la même
clinique (cf. pce 12):
C-426/2012, C-452/2012
Page 3
Type de soins Nombre maximum de lits admis
Soins somatiques aigus - 40 lits
Disciplines
Prise en charge médicale de
base avec lits
- Médecine interne (yc radiologie)
- Chirurgie générale (yc orthopédie et
anesthésiologie)
- Gynécologie
B.
B.a La Clinique A._______SA est une société anonyme dont le siège est
à Sion. Elle est inscrite au registre du commerce du Valais central depuis
1990 avec le but suivant: "Hospitalisation (accueil, diagnostic, traitement)
des patients dans des établissements hospitaliers, gestion d'établisse-
ments hospitaliers et participation à d'autres sociétés ainsi qu'achat et
vente d'appareils médicaux".
B.b Par deux actes séparés du 23 janvier 2012, la Clinique A._______SA
(recourante 1 in C-426/2012) ainsi que les Drs B._______ et C._______
(recourants 2 et 3 in C-452/2012), cardiologues au sein de la Clinique, in-
terjettent recours, par l'entremise de mandataires différents, auprès du
Tribunal administratif fédéral à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat
du 14 décembre 2011.
B.c La recourante 1 conclut principalement à l'annulation du chiffre 3 de
la décision litigieuse, de la liste hospitalière en tant qu'elle la concerne, au
renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour complément d'instruction et
nouvelle décision et à ce que le mandat de prestations qui lui a été confié
selon la liste hospitalière du 9 juillet 2008 reste en force jusqu'à la nouvel-
le décision. Subsidiairement, elle demande à ce que le Conseil d'Etat
produise le rapport du DIFS "Liste hospitalière 2012 et mandats de pres-
tations" et à ce qu'ensuite un second échange d'écritures soit ordonné.
Plus subsidiairement, elle demande la réforme du mandat de prestations
en ce sens qu'il attribue 40 lits pour les soins somatiques aigus et couvre
la médecine (y compris la cardiologie interventionnelle et la radiologie), la
chirurgie (y compris l'anesthésiologie) et la gynécologie. Encore plus sub-
sidiairement, la recourante requiert que la modification du mandat de
prestations telle que prévue au chiffre 3 de la décision du Conseil d'Etat
du 14 décembre 2011 et la liste hospitalière annexée entre en vigueur six
mois après la notification de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral.
C-426/2012, C-452/2012
Page 4
En substance, la recourante 1 estime que son mandat de prestations in-
cluait, dans les listes hospitalières précédentes, la cardiologie interven-
tionnelle pour les cas non complexes et que c'est en violation du droit fé-
déral que l'autorité de première instance a exclu cette offre du nouveau
mandat de prestations. Elle se plaint de violations du droit d' être entendu
au motif que le Conseil d'Etat lui a refusé l'accès au rapport élaboré par le
Service de la santé publique (SSP) du DFIS "Liste hospitalière 2012 et
mandats de prestations" et que le mandat de prestations a été modifié
sans qu'elle ne soit consultée à ce sujet. En effet, la recourante 1 soutient
effectuer des prestations relevant de la cardiologie interventionnelle de-
puis 2007 sans disposer d'une unité de soins intensifs, ce que le Conseil
d'Etat savait et il ne l'a jamais interpellée à ce propos. Pour le surplus, el-
le estime que les critères devant présider à l'élaboration de la planification
et de la liste hospitalière n'ont pas été respectés puisque ni les besoins
en soins ni l'offre existant dans le domaine de la cardiologie intervention-
nelle n'ont été établis. Elle reproche également au Conseil d'Etat une dé-
cision arbitraire pour de ne pas avoir soumis la modification de son man-
dat de prestations à la Commission de planification sanitaire cantonale,
comme la loi cantonale l'y contraint.
B.d Les recourants 2 et 3 concluent pour leur part, à titre préliminaire, à
ce que l'instruction du recours soit suspendue jusqu'à la requête de repri-
se de la procédure de l'une des parties. Sur le fond, ils demandent la mo-
dification de la liste hospitalière du Canton du Valais du 14 décembre
2011 dans le sens que la cardiologie interventionnelle en milieu station-
naire effectuée au sein de la Clinique A._______SA fasse l'objet d'un
mandat de prestations et soit prise en charge par l'assurance de base.
En substance, les recourants 2 et 3 justifient leur qualité pour agir par le
fait qu'en qualité de cardiologues interventionnels, leur liberté économi-
que serait anéantie s'ils ne pouvaient plus pratiquer à la Clinique. Ils in-
voquent une violation du droit fédéral, la décision litigieuse ne respectant
pas les principes d'économicité et de qualité inscrits dans la loi fédérale
du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal, RS 832.10). Ils se pré-
valent également d'une constatation inexacte ou incomplète des faits per-
tinents. Le Conseil d'Etat limiterait le mandat de prestations au motif que
la Clinique A._______SA ne dispose pas de service de soins intensifs. Or,
selon les recourants 2 et 3 non seulement ce service ne serait pas né-
cessaire puisque les interventions à haut risque ne sont pas pratiquées à
la Clinique, mais de surcroît jusqu'au 31 décembre 2011 la cardiologie in-
terventionnelle en stationnaire était comprise dans le mandat de l'Etat
nonobstant l'absence de service de soins intensifs.
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Page 5
C.
Par deux décisions incidentes du 31 janvier 2012, le Tribunal administratif
fédéral accuse réception des recours et invite les recourants à s'acquitter
d'une avance sur les frais de procédure présumés, ce qui fut fait dans le
délai imparti.
D.
D.a Dans ses réponses aux recours du 28 mars 2012, l'autorité de pre-
mière instance conteste la qualité pour recourir des recourants 2 et 3, tout
en s'en remettant à l'appréciation du Tribunal sur la question de la rece-
vabilité formelle.
D.b En substance sur le fond, elle explique que depuis 1993 la planifica-
tion hospitalière a centralisé la chirurgie cardiaque et cardiologie interven-
tionelle à l'hôpital de Sion pour l'ensemble du canton, compte tenu d'une
convention avec le canton de Vaud qui induit une collaboration entre le
CHUV et l'hôpital de Sion. L'autorité de première instance expose que le
mandat de prestations figurant sur les listes hospitalières précédentes
n'autorisait pas la Clinique A._______SA à pratiquer la cardiologie inter-
ventionelle en stationnaire. Certes, le Conseil d'Etat, ainsi qu'une corres-
pondance l'atteste, était informé de l'ouverture d'une salle de cathétéris-
me en 2007, mais selon lui, cette prise en charge était exclusivement
ambulatoire et échappait donc à la planification hospitalière (cf. pces 19 à
25). Dans sa réponse du 30 avril 2010 produite dans le cadre de l'élabo-
ration de la liste hospitalière 2012, la recourante 1 a sollicité le maintien
de son mandat sans faire référence à la cardiologie interventionnelle (cf.
pce 40). Ce n'est qu'en septembre 2011 à la lecture des statistiques plus
détaillées des activités de la Clinique A._______SA en milieu stationnaire
pour l'année 2010 que le Service de la santé publique a décelé une prise
en charge de cas de cardiologie en milieu stationnaire (cf. pce 51).
L'autorité de première instance développe également son raisonnement
quant à l'analyse des besoins du canton du Valais qu'elle estime avoir ef-
fectuée de manière appropriée.
S'agissant des griefs de violation du droit d'être entendu, l'autorité de
première instance soutient que le rapport "Liste hospitalière 2012 et man-
dats de prestations" n'est pas rendu public en raison des données confi-
dentielles qu'il contient et qu'il s'agit d'une document interne à l'adminis-
tration et qu'en application de la jurisprudence, il ne fait pas partie du
dossier auquel les administrés peuvent prétendre accéder.
C-426/2012, C-452/2012
Page 6
En ce qui concerne l'allégation de la violation de la procédure cantonale
motif pris que la Commission de planification sanitaire n'a pas été consul-
tée, l'autorité de première instance relève l'irrecevabilité de ce grief au re-
gard de l'art. 49 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) et de l'art. 59 LAMal (selon elle). Pour le
surplus, le mandat étant selon elle renouvelé avec la simple mention
d'une précision, la Commission n'avait pas à être saisie.
E.
Invité à se déterminer en qualité d'autorité spécialisée, l'Office fédéral de
la santé publique (OFSP) se prononce le 7 mai 2012 en faveur de l'irre-
cevabilité du recours des recourants 2 et 3 qui ne seraient pas légitimés à
recourir et le rejet du recours de la recourante 1. Après examen des
concepts hospitaliers de 1996 et de 2004, ainsi que de la planification
hospitalière de 2006, 2008 et 2012, l'OFSP conclut en substance que la
décision litigieuse n'implique pas de changement du mandat de presta-
tions de la Clinique A._______SA par rapport au passé et qu'elle n'était
pas, avant 2012, admise à fournir des prestations à la charge de l'assu-
rance obligatoire de soins (AOS) dans le domaine de la cardiologie inter-
ventionnelle hospitalière et des cas complexes de chirurgie et de gynéco-
logie hospitaliers. A propos du rapport "Liste hospitalière 2012 et mandats
de prestations", l'OFSP relève que, s'agissant d'un document de planifica-
tion sur lequel se fonde la liste hospitalière, il doit être accessible aux par-
ties.
F.
Sans y être invitée, la recourante 1 dépose une réplique le 10 mai 2012.
G.
G.a Par ordonnance du 14 mai 2012, le Tribunal administratif fédéral
communique à toutes les parties la prise de position de l'OFSP leur im-
partissant un délai pour le dépôt d'éventuelles observations et transmet la
réplique non requise de la recourante 1 à l'autorité de première instance.
G.b Dans ses observations du 6 juin 2012, l'autorité de première instance
note que l'OFSP partage l'avis que le mandat de la recourante 1 ne com-
prend pas les cas complexes. Le mandat de prestations étant obligatoire,
si la Clinique avait un mandat en cardiologie interventionnelle, elle aurait
dû offrir ces prestations dès 1996, son mandat n'ayant pas changé depuis
cette date. Concernant l'analyse des besoins, l'autorité de première ins-
tance remarque que les mandats n'ont pas été modifiés dans le domaine
C-426/2012, C-452/2012
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de la cardiologie interventionnelle si bien qu'elle n'a pas procédé à une
nouvelle évaluation. Elle explique, à l'instar de l'OFSP, que la notion
d'économicité ne signifie pas qu'il faille choisir les fournisseurs de presta-
tions les meilleurs marché. Elle rappelle à ce sujet que l'hôpital de Sion
dispose d'un service de soins intensifs ce qui justifie un prix plus élevé.
Pour le surplus, l'autorité de première instance maintient ses positions.
G.c Dans sa détermination du 15 juin 2012, la recourante 1 persiste à dé-
fendre que le mandat dont elle dispose depuis 1996 couvre les presta-
tions de base en cardiologie interventionnelle. Elle estime en substance
que tant l'OFSP que l'autorité de première instance arrivent à un autre ré-
sultat car elles se fondent sur une interprétation erronée de la notion de
mandat pour la prise en charge de base. La Clinique s'étonne de ce que
l'autorité de première instance ne se soit pas fondée ainsi que la loi le lui
prescrit sur une évaluation actuelle, même si elle ne modifie pas sa liste
hospitalière. Elle critique en substance le choix de concentrer l'offre en
cardiologie à l'Hôpital de Sion.
G.d Quant aux recourants 2 et 3, s'agissant de leur qualité pour recourir,
ils allèguent dans leur détermination du 15 juin 2012 que leurs conclu-
sions diffèrent de celles prises par le recourante 1 qui attaque l'ensemble
du chiffre 2 de la décision litigieuse alors qu'eux se limitent à demander
une modification du mandat dans le domaine de la cardiologie interven-
tionnelle. Ils rappellent également que la décision attaquée limite très for-
tement leurs activités puisqu'ils ne peuvent exercer ailleurs en Valais
alors que la recourante 1 se voit juste privée de l'offre d'une prestation.
Pour le surplus, ils se bornent à développer leurs précédents arguments.
H.
H.a Par ordonnances du 19 juin 2012, le Tribunal administratif fédéral
transmet pour connaissance à l'autorité de première instance les obser-
vations du 15 juin 2012 des recourantes 1, 2 et 3 et à la recourante 1 la
détermination du 6 juin 2012 de l'autorité de première instance.
H.b Par acte du 3 juillet 2012, sans y avoir été invitée, la recourante 1
produit de nouvelles observations, lesquelles sont transmises par ordon-
nance du 9 juillet 2012 à l'autorité de première instance.
H.c Le 30 juillet 2012, tout en rappelant que la procédure est limitée en la
matière à un seul échange d'écriture, l'autorité de première instance pro-
C-426/2012, C-452/2012
Page 8
duit une détermination qui est communiquée à la recourante 1 par ordon-
nance du 8 août 2012.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre
les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées
à l'art. 33 LTAF. Selon l'art. 33 let i LTAF, les décisions d'autorités canto-
nales sont susceptibles de recours devant le Tribunal administratif fédéral
dans la mesure où d'autres lois fédérales le prévoient.
Aux termes de l'art. 90a al. 2 LAMal, le Tribunal administratif fédéral
connaît des recours contre les décisions des gouvernements cantonaux
visées à l'art. 53 LAMal. Conformément à l'art. 53 al. 1 LAMal, sont atta-
quables les décisions des gouvernements cantonaux qui concernent les
listes hospitalières au sens de l'art. 39 LAMal (cf. ATAF 2012/30 consid.
1).
1.2 La procédure est régie par la LTAF et par la PA auxquelles renvoie
l'art. 53 al. 2 LAMal, sous réserve des exceptions énoncées à cet alinéa
qui ont trait à la rationalisation de la procédure laquelle limite notamment
les échanges d'écriture et ne permet pas d'invoquer le grief d'opportunité
(cf. art. 53 al. 2 let. d et e LAMal).
1.3
1.3.1 La décision attaquée concerne l'approbation par le Conseil d'Etat du
canton du Valais de la liste hospitalière 2012. Dans ce contexte, il sied de
rappeler qu'en application de la jurisprudence de la Cour de céans, en
principe seule la décision qui régit le rapport juridique de la clinique re-
courante peut constituer l'objet du recours; les autres décisions de la liste
hospitalière – laquelle consiste juridiquement en une série de décisions
individuelles – qui n'ont pas été contestées entrent en vigueur (cf. ATAF
2012/9 consid. 3.2 et 3.3). Ainsi, l'objet du litige est circonscrit au chiffre 3
de la décision du 14 décembre 2011 qui a trait au mandat de prestation
octroyée à la Clinique A._______SA.
1.3.2 Les deux procédures (C-426/2012 et C-452/2012) concernent la
même décision. Les deux recours, déposés le même jour, soulèvent dans
C-426/2012, C-452/2012
Page 9
une large mesure des griefs identiques et portent sur des questions de
droit communes. Il se justifie par conséquent, en vertu du principe d'éco-
nomie de la procédure, de joindre les causes et de statuer par un seul ar-
rêt (cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie-
ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, p. 115 ch. 3.17;
PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne
2011, ch. 2.2.4.7, p. 265).
1.4
1.4.1 La recourante 1 – en tant que destinataire de la décision litigieuse –
est sans conteste légitimée à recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). En revanche,
la qualité pour recourir des recourants 2 et 3 n'est pas sans réserve.
1.4.2 D'une manière générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent
que de manière relativement stricte la présence d'un intérêt propre et di-
rect lorsqu'un tiers désire recourir contre une décision dont il n'est pas le
destinataire (ATF 133 V 239 consid. 6.3 et les arrêts cités). Les tiers ne
sont en effet pas touchés par une décision de la même manière que son
destinataire formel et matériel, dans la mesure où elle ne leur octroie pas
directement des droits ou leur impose des obligations. En plus d'un intérêt
concret, par exemple un intérêt économique au contenu de la décision li-
tigieuse, la qualité pour agir du tiers suppose qu'il se trouve, avec l'objet
de la contestation, dans un rapport suffisamment étroit, respectivement
qu'il soit touché avec une intensité supérieure que les autres personnes,
ce qui doit être examiné en rapport avec les circonstances concrètes
(ATF 133 V 188 consid. 4.3.1, ATF 130 V 560 consid. 3.4 et les référen-
ces; voir aussi, FRANÇOIS BELLANGER, La qualité de partie à la procédure
administrative, in: Thierry Tanquerel/François Bellanger [édit.], Les tiers
dans la procédure administrative, 2004, p. 43 ss).
1.4.3 Le fait pour un médecin d'être titulaire d'une autorisation de pratique
dans un canton et/ou agréé par un assureur ne lui donne encore pas le
droit d'exercer dans le domaine hospitalier à charge de l'AOS (pour la dé-
finition du traitement hospitalier cf. art. 3 de l'Ordonnance sur le calcul
des coûts et le classement des prestations par les hôpitaux, les maisons
de naissance et les établissements médico-sociaux dans l’assurance-
maladie [OCP, RS 832.104]). En effet, ce sont les établissements – et non
les médecins qui y travaillent – qui sont admis à fournir des prestations
dans le domaine hospitalier à la charge de l'AOS. L'art. 39 al. 1 LAMal
subordonne cette admission à la condition que l'établissement figure sur
la liste cantonale fixant les catégories d'hôpitaux en fonction de leurs
C-426/2012, C-452/2012
Page 10
mandats (let. e). Ce mandat de prestations est octroyé à l'établissement
concerné qui est le seul habilité à en faire la demande. Les médecins ne
sont touchés qu'indirectement par cette décision, ils n'en sont pas les
destinataires matériels. Selon la jurisprudence, les décisions qui concer-
nent les employeurs (in casu, les établissements hospitaliers) sont certes
susceptibles de déployer des effets sur les employés (in casu, notamment
les médecins qui y travaillent) mais sans que cela soit suffisant pour leur
conférer la qualité pour recourir; le même raisonnement s'applique à
l'égard d'un membre d'un conseil d'administration (cf. arrêt du Tribunal fé-
déral 2C_796/2011 du 10 juillet 2012 consid. 1.2.3 [publié au ATF 138 II
198 sans ce consid.], ATF 125 II 65 consid. 1).
Par analogie avec la jurisprudence du Tribunal fédéral qui veut qu'il man-
que toujours un intérêt propre à recourir à l'actionnaire d'une société tou-
ché indirectement par une décision adressée à la société lorsque celle-ci,
destinataire matériel, recourt elle-même, le Conseil fédéral a dénié la
qualité pour recourir à des médecins agréés d'une clinique privée qui
avait elle-même déposé un recours (cf. décision du Conseil fédéral n° 97-
41-162 du 23 juin 2009 concernant la liste hospitalière commune des
cantons de Bâle-Ville et Bâle Campagne dans le domaine de la médecine
somatique aiguë, consid. 2.2 à 2.4, cf. également décision n° 97-41-160
du même jour sur la même liste, consid. 2.2 à 2.4). Il n'y a aucune raison
de s'écarter de cette jurisprudence. De surcroît, dans la mesure où le
domaine des assurances sociales échappe largement à la liberté écono-
mique, laquelle ne donne aucun droit à prester à la charge de l'AOS, la
planification ne restreint pas de manière inadmissible l'exercice de l'activi-
té, au demeurant protégé, des recourants 2 et 3 (cf. ATF 132 V 6 consid.
2.5.2; GEBHARD EUGSTER, in: Ulrich Meyer [Hrsg.], SBVR Soziale Sicher-
heit, 2. éd., Bâle Genève Muncih 2007, p. 649 n. marg. 763)
1.4.4 Certes, dans un arrêt déjà cité (arrêt du Tribunal fédéral
2C_796/2011 du 10 juillet 2012 consid. 1.2.3), le Tribunal fédéral a admis
la qualité pour recourir d'un médecin membre du conseil d'administration
d'une clinique privée. Toutefois, cette légitimation était examinée dans le
cadre d'un contrôle normatif abstrait de la modification de la loi tessinoise
d'application de la LAMal. Or, dans ce cas, l'intérêt personnel à recourir
peut être simplement virtuel et existe lorsque le recourant démontre avec
suffisamment de vraisemblance qu'il peut se voir un jour imposer les dis-
positions contestées. Ce qui, selon le Tribunal fédéral, était le cas en l'es-
pèce (pour une critique de cette conception: BERNHARD RÜTSCHE, Spital-
planung und Spitalfinanzierung: Grundsatzurteil des Bundesgerichts, in:
hill. Zeitschrift für Recht und Gesundheit, 2012 n° 50 n. marg. 8-10).
C-426/2012, C-452/2012
Page 11
1.4.5 Il s'en suit que le recours des recourants 2 et 3 doit être déclaré ir-
recevable.
1.5 Pour le surplus, le recours de la recourante 1 ayant été déposé dans
les délais et les formes requises (art. 50 et 52 PA) et l'avance de frais ac-
quittée, il peut être entré en matière sur le fond.
2. La recourante 1 reproche à l'autorité de première instance de lui avoir
refusé, malgré ses requêtes, l'accès au rapport du DFIS intitulé "Liste
hospitalière valaisanne 2012 et mandats de prestations". Elle se plaint
ainsi d'une violation du droit d'être entendu, droit dont le respect est exa-
miné d'office (cf. ATF 120 V 357 consid. 2a).
2.1 De nature formelle, le droit d'être entendu est une règle primordiale
de procédure dont la violation entraîne en principe l'annulation de la déci-
sion attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond
(ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitu-
tionnel suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 2ème éd., Berne
2006, n. 1346 ; cf. également ATF 134 V 97), si bien qu'il convient de
l'examiner préliminairement. En effet, si l'autorité de recours constate la
violation du droit d'être entendu, elle renvoie la cause à l'instance infé-
rieure, qui devra entendre la personne concernée et adopter une nouvelle
décision, quand bien même sur le fond celle-ci ne s'écartera pas de la so-
lution qu'elle avait retenue lors de la décision annulée (cf. ATF 125 I 113
consid. 3).
2.2
2.2.1 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit
de s'exprimer, le droit de consulter le dossier, le droit de faire administrer
des preuves et de participer à l'administration de celles-ci, le droit d'obte-
nir une décision motivée et le droit de se faire représenter ou assister
(ATF 137 IV 33 consid. 9.2, ATF 136 I 265 consid. 3.2 et réf. cit.; ATAF
2010/35 consid. 4.1.2). Le droit d'être entendu est consacré, en procédu-
re administrative fédérale, par les art. 26 à 28 PA (droit de consulter les
pièces), les art. 29 à 33 PA (droit d'être entendu stricto sensu) et l'art. 35
PA (droit d'obtenir une décision motivée).
2.2.2 Le droit de s'exprimer signifie que l'intéressé a le droit de faire valoir
son point de vue, c'est-à-dire d'exposer ses arguments de fait et de droit,
de prendre position sur les éléments du dossier, de répondre aux argu-
ments de la partie adverse ou de l'auteur de la décision attaquée. La pos-
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Page 12
sibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la
connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose (cf. ATF 132
V 387 consid. 3.1, ATF 126 I 7 consid. 2b). L'art. 26 al. 1 PA prévoit que la
partie ou son mandataire a le droit de consulter tous les actes servant de
moyens de preuve au siège de l'autorité appelée à statuer (ATF 133 V
196 consid. 1.2; voir également les arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-1744/2006 du 12 juin 2007 consid. 6 et A-1621/2006 du 6 mars 2007
consid. 4.2.1). Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces
relatives à la procédure, sur lesquelles la décision est susceptible de se
fonder. Il suffit que les parties connaissent les preuves apportées et que
ces éléments soient à leur disposition si elles le requièrent (ATF 128 V
263 consid. 5b/bb in fine, ATF 112 Ia 198 consid. 2a). Le droit de consul-
ter une pièce ne peut pas être refusé au motif que la pièce en question
n'est pas décisive pour l'issue de la procédure. Il appartient en effet
d'abord aux parties de décider si une pièce contient des éléments déter-
minants qui appellent des observations de leur part (cf. ATF 132 V 387
consid. 3.2, ATF 133 I 100 consid. 4.3 - 4.6; voir également BERNHARD
WALDMANN, Das rechtliche Gehör im Verwaltungsverfahren, in: Isabelle
Häner / Bernhard Waldmann [éd.], Das erstinstanzliche Verwaltungsver-
fahren, Institut Droit et Economie, Zurich 2008, p. 74 ss). Autrement dit,
chaque partie a le droit de prendre connaissance des pièces essentielles
du dossier de l'autorité avant le prononcé d'une décision, afin que la par-
tie puisse faire administrer des preuves sur des faits pertinents, participer
à l'administration des preuves et faire valoir ses arguments de manière
efficace et pertinente.
2.2.3 Le droit de consulter le dossier n'est pas absolu et peut être limité
pour la sauvegarde d'un intérêt public ou privé important au maintien du
secret (cf. art. 27 al. 1 et al. 2 PA ; voir également ATF 122 I 153 consid.
6a et réf. cit.). En outre, la consultation de certaines pièces du dossier
peut être refusée s'il s'agit des pièces internes, sans incidence sur la pro-
cédure en cours (cf. ATF 115 V 297 consid. 2g). Lorsque des intérêts di-
vergents sont en cause, il appartient à l'autorité de pondérer celui d'une
partie à consulter le dossier et celui de l'autre à garder le secret. L'autori-
té ne peut utiliser une pièce dont la consultation a été refusée au désa-
vantage de la partie concernée que si elle lui a communiqué, oralement
ou par écrit, le contenu essentiel de la pièce et lui a donné en outre l'oc-
casion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves (art. 28 PA). Cela
étant, le refus de consulter une pièce constitue une atteinte grave au droit
d'être entendu que les garanties découlant de l'art. 28 PA ne peuvent
combler que partiellement. Cette pratique doit donc rester exceptionnelle
et le refus de consulter une pièce s'apprécie d'une manière restrictive.
C-426/2012, C-452/2012
Page 13
2.3
2.3.1 L'autorité de première instance admet avoir refusé l'accès au rap-
port litigieux. Devant la Cour de céans, elle se défend en arguant que,
d'une part, aucune modification n'a été apportée au mandat confiée à la
recourante 1 laquelle au demeurant a été consultée durant la procédure,
et que, d'autre part, le rapport comprend des données confidentielles sur
d'autres établissements. Elle soutient finalement qu'il s'agit d'un docu-
ment interne à l'administration, exclu de la consultation.
2.3.2 L'autorité de première instance ne peut, pour se dérober à ses obli-
gations relatives au droit d'être entendu, se dissimuler derrière son propre
point de vue qui consiste à considérer que le mandat est identique. En ef-
fet, la teneur du mandat de prestations est précisément litigieuse entre
les parties et, tout du moins dans son libellé, il a subi une modification
dont la portée n'est pas admise par la recourante 1. Dès lors, il est bien
compréhensible que celle-ci ait cherché à en comprendre les fondements
en demandant à consulter le rapport du DFIS.
2.3.3 Les cantons doivent assurer la transparence en matière de planifi-
cation. Sauf à considérer que le rapport soustrait à la connaissance de la
recourante 1 n'est pas un document de planification, la Cour de céans ne
peut suivre l'autorité de première instance lorsqu'elle prétend qu'il ne
s'agit que d'une pièce interne. La liste hospitalière se fonde sur les docu-
ments de planification qui justifient les mandats et qui doivent être acces-
sibles. La décision litigieuse ne se base que sur ce rapport qui – même
s'il ne respecte en rien les exigences élémentaires de la planification,
comme il sera démontré plus loin (cf. consid. 3) – ne constitue dès lors
pas qu'un simple document à usage interne, mais un acte essentiel, non
seulement susceptible d'influencer la dite décision, mais à l'origine de cel-
le-ci.
2.3.4 Si le refus de transmettre un document peut se justifier par la né-
cessité de protéger des secrets d'affaire, on peut douter que cet intérêt
l'emporte en l'espèce sur le droit de consulter le dossier. Il n'empêche que
dans tous les cas de figure, l'autorité de première instance ne pouvait pu-
rement et simplement en refuser l'accès (cf. consid. 2.2.3). Elle devait à
tout le moins en caviarder les parties qu'elle jugeait sensibles.
2.4 Il s'en suit qu'en refusant de communiquer le rapport du DFIS intitulé
"Liste hospitalière valaisanne 2012 et mandats de prestations", l'autorité
de première instance a violé le droit d'être entendu de la recourante1.
C-426/2012, C-452/2012
Page 14
2.5 Il reste à examiner les conséquences de cette violation du droit d'être
entendu.
2.5.1 Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu, pour au-
tant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, peut être considérée
comme réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer de-
vant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF
129 I 129 et les références citées; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 éd., Zurich/Bâle/Genève
2006, n. 1711; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1347s). Ce pou-
voir d'examen, en fait et en droit, ne doit d'aucune façon être limité par
rapport à celui de l'autorité de première instance et il ne doit en résulter
aucun préjudice pour l'intéressé (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201
consid. 2.2, ATF 132 V 387 consid. 5.1, ATF 127 V 431 consid. 3d/aa,
ATF 116 V 182 consid. 3d; arrêts du TAF A-4353/2010 du 28 septembre
2010 consid. 3.1.2, A-102/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.3 et A-
7391/2008 du 19 octobre 2009 consid. 4.1.3; Moser/Beusch/Kneubühler,
op. cit., n. 3.112 s.). La réparation d'un vice éventuel doit cependant de-
meurer l'exception (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa; ATF 126 V 130 consid.
2b). Néanmoins, même en cas de violation grave du droit d'être entendu,
un renvoi de la cause pour des motifs d'ordre formel à l'instance précé-
dente peut être exclu, par économie de procédure, lorsque cela retarde-
rait inutilement un jugement définitif sur le litige, ce qui n'est dans l'intérêt
ni de l'intimée, ni de l'assuré dont le droit d'être entendu a été lésé (ATF
132 V 387 consid. 5.1).
2.5.2 Dans le cas présent, il est opportun d'annuler la décision litigieuse
et de renvoyer la cause à l'autorité de première instance. Il sied à ce sujet
de relever que la recourante conclut elle-même à ce que la cause soit re-
tournée à l'instance précédente, partant il n'est pas porté préjudice à son
intérêt de voir ses prétentions rapidement tranchées. La violation du droit
d'être entendu in casu est particulièrement crasse car elle s'accompagne
d'un mépris des procédures cantonales. A ce sujet, il y a lieu de relever
que le Tribunal administratif fédéral est habilité en vertu de l'art. 49 lit. a
PA à examiner l'application du droit cantonal sous l'angle de l'interdiction
de arbitraire droit qui, inscrit à l'art. 9 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), appartient au droit
fédéral. Selon l'art. 6 de la loi cantonale du 12 octobre 2006 sur les éta-
blissements et institutions sanitaires (LEIS, RS-VS 810.10), le Conseil
d'Etat nomme une commission de planification sanitaire qui est un organe
consultatif émettant toute proposition utile dans ce domaine. Ses attribu-
tions et les modalités de son fonctionnement sont déterminées par le
C-426/2012, C-452/2012
Page 15
Conseil d'Etat. Sur la base de cette compétence, celui-ci a prévu à l'art. 5
al. 5 de l'ordonnance du 19 décembre 2007 sur la planification sanitaire et
le subventionnement des établissements et institutions sanitaires (RS-VS
810.10) que "Préalablement à leur attribution les mandats de prestations
sont soumis pour préavis à la commission de planification". Or en l'espè-
ce, cela n'a visiblement pas été fait. Sous peine de tomber dans l'arbitrai-
re, une autorité cantonale se doit de respecter les procédures qu'elle a,
de surcroît, elle-même édictées.
De plus, le Tribunal de céans ne jouissant pas d'un plein pouvoir d'exa-
men en la matière puisque l'art. 53 al. 2 LAMal exclut le contrôle de l'op-
portunité, une guérison du droit d'être entendu n'entre donc pas en ligne
de compte.
Ainsi déjà pour le seul motif de la violation du droit d'être entendu, le re-
cours doit être admis.
3. Le recours doit en outre être admis pour un deuxième motif tenant à la
planification elle-même.
3.1
3.1.1 Les Chambres fédérales ont adopté la révision de la LAMal le 21
décembre 2007. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2009, sous ré-
serve des dispositions transitoires (RO 2008 2049, 2057). La révision
"prévoit en substance l'abandon du financement des établissements et le
passage à un financement des prestations fournies par l'hôpital, la rému-
nération de ces prestations à parts égales par l'assureur et le canton de
résidence de l'assuré, la planification cantonale ou bien intercantonale de
la couverture des besoins en soins hospitaliers de tous les assurés, la
planification intercantonale de la médecine hautement spécialisée ainsi
que l'amélioration des données de base et des statistiques" (cf. Message
du Conseil fédéral du 15 septembre 1994 concernant la révision partielle
de la loi fédérale sur l’assurance-maladie [financement hospitalier; ci-
après Message LAMal] FF 2004 5207, 5221).
3.1.2 Le régime transitoire de la révision est organisé en plusieurs éta-
pes. Une première étape devait être finalisée au 31 décembre 2011 par
l'introduction des forfaits liés aux prestations au sens de l'article 49, al. 1
LAMal ainsi que par l'application des règles de financement au sens de
l'art. 49a LAMal. A cette même date, la réglementation prévue à l'art. 41
al. 1bis, LAMal (libre choix de l'hôpital ou de la maison de naissance), de-
C-426/2012, C-452/2012
Page 16
vait également être mise en œuvre. Les planifications hospitalières can-
tonales doivent satisfaire aux exigences prévues à l'article 39 LAMal dans
un délai de trois ans à compter de la date d'introduction des forfaits liés
aux prestations, soit au plus tard au 31 décembre 2014. Les critères de
planifications édictés par le Conseil fédéral (cf. ordonnance du 22 octobre
2008, RO 2008 5097) sont ancrés depuis le 1er janvier 2009 aux art. 58a
à 58e de l'ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal,
RS 832.102). Pendant le temps d'adaptation des listes hospitalières, les
cantons prennent en charge leur participation aux coûts dans tous les
établissements figurant sur la liste en vigueur, donc y compris pour les
cliniques privées.
3.2
3.2.1 Selon la jurisprudence, la planification hospitalière et les listes doi-
vent constamment être vérifiées et ajustées si nécessaire à l'évolution
des besoins (ATAF 2010/15 consid. 4.2; assurance-maladie et accidents,
Jurisprudence et pratique administrative [RAMA] 4/2002 p. 233 consid.
2.2; ég. GEBHARD EUGSTER, Bundesgesetz über die Krankenversiche-
rung, Zurich/Bâle/Genève 2010, ad art. 39 LAMal, p. 245 s. n. 13 et 16 et
p. 249 n. 24). Il s'en suit qu'il n'y a pas d'interdiction d'effectuer une nou-
velle planification avant le 31 décembre 2014 ou même avant 2013 ou
2012. En effet, les cantons ne sont pas dispensés pendant la période
transitoire de leur obligation de veiller à la couverture des besoins en ma-
tière hospitalière. Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour de céans, si
une nouvelle planification est mise en oeuvre après le 1er janvier 2009, el-
le doit pleinement respecter les critères des art. 58a ss OAMal (cf. arrêt
du Tribunal administratif fédéral C-325/2010 du 7 juin 2012 consid. 4.5.5
et 4.6). Les dispositions transitoires de la modification de l'OAMal du 22
octobre 2008 ne recélant à ce sujet aucune dérogation, le nouveau droit
est donc applicable dès le 1er janvier 2009 (cf. égal. ULRICH HÄFELIN /
GEORGE SMITH / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd,
Zurich / St-Gall 2010, n. marg. 310).
3.2.2 Il ressort de la législation en vigueur avant les modifications entrées
en vigueur en 2009, qu'il n'existait pas de prescriptions fédérales quant à
la méthodologie à adopter pour effectuer une planification conforme aux
besoins. Seules l’exigence d’une prise en compte adéquate des organis-
mes privés et une liste des hôpitaux par catégories limitaient la compé-
tence des cantons en matière de planification, laquelle devait également
répondre à des critères d'économicité (cf. Guide pour une planification
hospitalière liée aux prestations Rapport du comité «Planification hospita-
C-426/2012, C-452/2012
Page 17
lière liée aux prestations» à l’intention du Comité directeur de la Confé-
rence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé [CDS]
Berne, juillet 2005; ci-après Guide CDS [consultable sur le site www.gdk-
>Thèmes>Planification hospitalière>Archives]).
3.3
3.3.1 Le rapport sur lequel se fonde la décision litigieuse, intitulé "Liste
hospitalière valaisanne 2012 et mandats de prestations" comporte 41 pa-
ges, y compris les pages de garde. De la page 5 à la page 15, le lecteur y
trouve une introduction et un résumé bilingues ainsi que l'indication des
bases légales applicables. La situation actuelle de la planification hospita-
lière valaisanne est exposée de la page 16 à la page 22. Les propositions
d'adaptation de la liste hospitalière tiennent ensuite sur 8 pages alors que
les dernières sont consacrées à la conclusion. Les propositions d'adapta-
tion du DFIS ne reposent sur aucune démarche vérifiable ainsi que le
prescrit l'art. 58b al. 1 OAMal. L'autorité de première instance fonde sa
réflexion sur le fait que la planification hospitalière – dont les documents
ne seraient pas accessibles au public – est une chose et que la liste hos-
pitalière en est une autre. Or, la liste hospitalière est le résultat d'une pla-
nification qui doit être menée dans les règles prescrites et dont les don-
nées déterminantes doivent être publiques. Il s'agit tout d'abord d'analy-
ser les besoins par domaine, en examinant leur évolution en tenant
compte des facteurs démographiques, épidémiologique et médico-
techniques ainsi que du flux des patients (art. 58b al.2 OAMal), puis
d'évaluer l'offre (art. 58b al. 3 OAMal) pour finalement opérer le choix des
hôpitaux (art. 58b al. 4 OAMal), étant rappelé que la planification doit être
liée aux prestations pour la couverture des besoins en soins dans le do-
maine des maladies somatiques aiguës, une planification orientée sur la
capacité n'étant plus autorisée (art. 58c let. a OAMal). Or, aucune de ces
étapes n'est clairement identifiable dans le rapport précité.
3.3.2 Outre le guide précité, la CDS a édité le 14 mai 2009 des recom-
mandations sur la planification hospitalière d'après la révision de la LAMal
sur le financement hospitalier du 27.12.2007 (disponible sur le site
www.gdk->Thèmes>Planification hospitalière). L'OFSP a égale-
ment commenté les modifications de l'OAMal du 22 octobre 2008 (dispo-
nible sur le site >thèmes>révisions de l'assurance ma-
ladie>recueil des teneurs et commentaires). Ce dernier document détaille
bien les différentes phases nécessaires à une planification, phases que
l'on ne retrouve pas dans le cas d'espèce.
C-426/2012, C-452/2012
Page 18
3.4 L'autorité de première instance ne peut tirer aucun argument en sa
faveur du fait que le mandat de prestations de la recourante 1 n'aurait pas
été modifié. Outre le fait que le contenu du mandat est contesté, l'objectif
d'une nouvelle planification vise avant tout la couverture des besoins en
matière hospitalière. Pour évaluer ceux-ci, il est nécessaire de procéder
selon les règles fédérales applicables. L'octroi d'un mandat de prestations
en violation de ces règles, même si le mandat est identique, n'est pas
admissible.
3.5 La planification hospitalière 2012 du Canton du Valais n'ayant pas été
établie dans le respect des critères fédéraux, il y a lieu, également pour
ce motif, d'admettre le recours, d'annuler le chiffre 3 de la décision du 14
décembre 2011 et de renvoyer la cause à l'autorité de première instance
afin qu'elle procède dans le sens des considérants. Ce résultat rend su-
perflu l'examen des autres griefs formulés par les recourants.
4.
4.1 Selon l'art. 63 al. 1 PA, en règle générale, les frais de procédure sont
mis à la charge de la partie qui succombe. Compte tenu de l'issu du litige
pour la recourante 1, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63 al. 1
et 2 PA). En conséquence, l'avance de frais de 4'000 francs déjà versée
par la recourante 1 lui sera restituée sur le compte bancaire qu'elle aura
désigné, une fois le présent arrêt entré en force. En revanche, les recou-
rants 2 et 3 qui succombent en raison de l'irrecevabilité de leur recours,
doivent supporter les frais à hauteur de 1'000 francs, le solde de l'avance
de frais déjà versée de 3'000 francs leur sera restitué sur le compte ban-
caire qu'ils auront désigné, une fois le présent arrêt entré en force.
4.2 En vertu de l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office
ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de
cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés
qui lui sont occasionnés. En l'espèce, le travail accompli par le repré-
sentant de la recourante 1 en instance de recours a consisté princ i-
palement dans la rédaction d'un recours de 25 pages, d'une détermi-
nation de 8 pages et demie, ainsi que de deux prises de position
qu'elle n'a pas été invitée à verser en procédure compte tenu de la
rationalisation de celle-ci figurant à l'art. 53 al. 2 LAMal. Il se justifie,
eu égard à ce qui précède, de lui allouer ex aequo et bono une in-
demnité à titre de dépens de 3'000 francs (TVA comprise) à charge
de l'autorité de première instance.
C-426/2012, C-452/2012
Page 19
Il n'est pas alloué de dépens aux recourants 2 et 3.
5.
Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à l'encontre des
décisions en matière d'assurance-maladie, qui ont été rendues par le Tri-
bunal administratif fédéral sur la base de l'art. 33 let. i LTAF en relation
avec l'art. 53 al. 1 LAMal, est, conformément à l'art. 83 let. r de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110), irrecevable. Par-
tant, le présent jugement est définitif.
(dispositif à la page suivante)
C-426/2012, C-452/2012
Page 20
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours de B._______ et C._______ (C-452/2012) est irrecevable.
2.
Dans la cause C-452/2012, les frais de procédure sont mis à la charge
des recourants à hauteur de 1'000 francs et il ne leur est pas alloué de
dépens. Le solde de l'avance de frais déjà versée de 3'000 francs leur se-
ra restitué sur le compte bancaire qu'ils auront désigné, une fois le pré-
sent arrêt entré en force.
3.
Le recours de la Clinique A._______ SA est admis et le chiffre 3 de la dé-
cision du 14 décembre 2011 est annulé. La cause C-426/2012 est ren-
voyée à l'autorité de première instance afin qu'elle procède dans le sens
des considérants.
4.
Dans la cause C-426/2012, il n'est pas perçu de frais de procédure.
L'avance de frais de 4'000 francs déjà versée par la Clinique
A._______SA lui sera restituée sur le compte qu'elle aura indiqué une fois
le présent arrêt entré en force.
5.
Une indemnité de dépens de 3'000 francs (TVA comprise) lui est allouée
à la charge de l'autorité de première instance.
6.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante 1, représentée par Me Ducor (acte judiciaire)
– aux recourants 2 et 3, représentés par Me de Werra (actes judiciaire)
– à l'autorité de première instance (acte judiciaire)
– à l'Office de la santé publique
Le président du collège : La greffière :
Francesco Parrino Valérie Humbert
Expédition :