Cour III
C-427/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 3 0 j u i n 2 0 0 9
Francesco Parrino (président du collège),
Stefan Mesmer, Michael Peterli, juges,
Yann Hofmann, greffier.
santésuisse, Die Schweizer Krankenversicherer,
Römerstrasse 20, case postale, 4502 Soleure,
représentée par Maître Luke H. Gillon,
21, boulevard de Pérolles, case postale 656,
1701 Fribourg,
recourante,
contre
Hôpital du Jura, chemin de l'Hôpital 9, 2900 Porrentruy,
intimé,
Gouvernement de la République et Canton du Jura,
Hôtel du Gouvernement, 2, rue de l'Hôpital,
2800 Delémont,
autorité inférieure.
Assurance-maladie (décision du 27 novembre 2007).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-427/2008
Faits :
A.
Le 25 mai 2004, le Gouvernement jurassien a approuvé le contrat
signé le 20 novembre 2003 entre santésuisse et l'Hôpital du Jura (H-
JU) fixant la valeur initiale du point TARMED à 94 centimes pour les
prestations ambulatoires pour les années 2004 et 2005 selon le
système du tiers payant. La Surveillance des prix avait préconisé une
valeur initiale maximum du point de 94 centimes avec un plafond à 1
franc au cas où cette valeur devrait être adaptée durant la phase de
neutralité des coûts, ainsi qu'une valeur de correction (x1) de 2.5%.
B.
Le 27 juin 2005 santésuisse a résilié le contrat pour le 31 décembre
2005. À défaut d'accord entre les parties sur la valeur du point pour
2006, le Gouvernement jurassien, par arrêté du 7 février 2006, a
prolongé la convention existante. Saisi d'un recours de la part de
santésuisse, par décision du 21 décembre 2006 le Conseil fédéral a
confirmé la décision du Gouvernement jurassien validant ainsi la
valeur du point pour l'année 2006 de 94 centimes. Les négociations
entre les parties n'ayant pas abouti, l'H-JU et santésuisse ont
demandé les 6 et 8 février 2007 au Gouvernement jurassien de fixer le
tarif. Les parties ont conclu le 7 mars 2007 un accord provisoire
concernant la durée de la procédure portant sur une valeur de 86
centimes avec le système en tiers payant. Il était précisé que le mode
de paiement serait réexaminé une fois la décision définitive sur la
valeur du point connue.
C.
Après avoir invité les parties à prendre position, le Gouvernement
jurassien a consulté la Surveillance des prix qui, dans sa
recommandation du 4 octobre 2007, complétée le 7 novembre suivant,
a conclu à une valeur du point de 82 centimes au maximum pour
l'année 2007. Pour établir sa recommandation, la Surveillance des prix
s'est basée sur ses données afin de garantir une pratique uniforme
dans l'ensemble de la Suisse et une neutralité des coûts. La
Surveillance des prix a en outre pris en considération les coûts des
prestations médicales et paramédicales en 2003 (année de référence)
et en 2005 (année d'observation), à l'exclusion des coûts pour les
médicaments et capitations. Les coûts des prestations médicales et
paramédicales ont été toutefois corrigés par la déduction des frais
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d'Imagerie par résonance magnétique (IRM) et des produits de la Liste
des moyens et appareils de l'assurance-maladie (ci-après produits
LiMA) en 2005, selon les décomptes fournis par l'H-JU, ces coûts
supplémentaires étant liés à la reprise des activités du Centre
d'imagerie médicale de Delémont. La Surveillance des prix a
également tenu compte du renchérissement intervenu entre 2003 et
2005, fixé selon la méthode valable pour les tarifs hospitaliers
stationnaires, qui prend en considération à raison de 70%
l'augmentation des salaires nominaux et à raison de 30% la variation
de l'indice des prix à la consommation.
D.
Dans sa décision du 27 novembre 2007, publiée dans le Journal
officiel du canton du Jura le 12 décembre 2007, le Gouvernement
jurassien a fixé à 95 centimes la valeur du point TARMED pour l'année
2007 pour les prestations ambulatoires de l'H-JU.
Selon le Gouvernement jurassien, on ne saurait se fonder
exclusivement sur le pool de données de santésuisse que, du reste, la
Surveillance des prix n'a pas réellement examiné. Cette base de
données serait en effet incomplète parce que plusieurs assureurs
n'ont pas communiqué leurs chiffres. Il existerait en outre une
incertitude concernant la manière dont sont prises en compte les
prestations facturées par certains Établissements médicaux-sociaux
(EMS) faisant partie intégrante de la structure de l'H-JU. Se référant à
une lettre du 28 septembre 2006 de H+ Les Hôpitaux de Suisse (H+)
adressée à l'H-JU, le Gouvernement jurassien expose que même le
Bureau de la neutralité des coûts (BNC) a constaté qu'il existe une
différence entre les données de santésuisse et le montant des factures
établies par les prestataires de soins, car une partie des soins facturés
ne rentrait pas dans le cadre tarifaire et ne pouvait pas être prise en
considération pour fixer la valeur du point. Pour expliquer pour quelles
raisons le pool de données ne serait pas fiable, le Gouvernement
jurassien relève que, selon la statistique utilisée, les coûts
ambulatoires des hôpitaux jurassiens s'échelonnent de 24'382'042 à
40'031'890 francs et qu'il ressortirait de la statistique définitive des
assurés une baisse des coûts par assuré en 2004 de 28.1%, une
augmentation de 93.3% en 2005 et une baisse de 21.6% en 2006,
sans qu'il y ait une raison convaincante à ces différences alors qu'il est
avéré que les coûts de la santé sont restés relativement stables dans
le canton du Jura.
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Il suit de ce qui précède que, selon le Gouvernement jurassien, il ne
serait pas possible de se fonder sur les données de santésuisse mais
qu'il serait préférable de s'appuyer, pour fixer la valeur du point
TARMED, sur les chiffres fournies par l'H-JU. Or, en 2003, les
prestations TARMED de l'H-JU se sont élevées à 12'733'309 francs, en
2004 à 13'215'434 francs et en 2005 à 13'616'518 francs (ce dernier
montant tient compte d'une déduction de 796'454 francs dus à une
nouvelle prestation IRM introduite en 2004). Ce dernier résultat est
d'ailleurs proche du chiffre de 13'351'842 francs, obtenu en appliquant
au montant de 12'733'309 francs le facteur de correction X2 de 2.4%
(la différence s'explique par le fait que l'H-JU a repris des prestations
de scanner et radiologie conventionnelle).
Au vu de ces chiffres et compte tenu du fait que pour les années de
2004 à 2006 la valeur du point a été fixée à 94 centimes sans qu'une
violation du principe de la neutralité des coûts ait pu être établie, la
valeur du point TARMED, selon le Gouvernement cantonal, peut être
confirmée à 94 centimes. Ce montant doit être encore adapté pour
tenir compte du renchérissement intervenu depuis 2006. Selon la
méthode valable pour les tarifs hospitaliers stationnaires, suggérée
par la Surveillance des prix, le renchérissement à prendre en compte
pour 2006 est de 1.02% (1.2% imputable à l'évolution des salaires
nominaux, comptant à 70%, et 0.6% dû à la variation de l'indice des
prix à la consommation, comptant à 30%), ce qui permettrait d'obtenir
une valeur du point arrondi de 95 centimes.
E.
Le 21 janvier 2008, santésuisse a interjeté recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif fédéral en concluant à
l'annulation de la décision du 27 novembre 2007 et à ce que la valeur
du point TARMED pour les prestations hospitalières ambulatoires
fournies par l'H-JU du 1er janvier au 31 décembre 2007 soit fixée à 82
centimes en tiers garant. À titre préliminaire, la recourante demande à
prendre acte de l'accord provisoire du 7 mars 2007 concernant la
durée de la procédure de fixation de la valeur du point.
Selon la recourante, la violation du principe de la neutralité des coûts
aurait déjà été constatée par le Conseil fédéral dans sa décision du 21
décembre 2006: cette autorité se limitant toutefois à examiner si les
conditions pour prolonger la validité de la convention tarifaire étaient
remplies, la valeur du point a été maintenue à 94 centimes.
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Selon la méthode préconisée par la recourante, la valeur du point
devrait se fixer à 82 centimes pour 2007, même si dans un premier
temps, conformément à la recommandation du 30 juin 2006 de la
Surveillance des prix, elle aurait dû être fixée à 86 centimes. En effet,
il résulterait de la recommandation de la Surveillance des prix du 4
octobre 2007, complétée le 7 novembre 2007, qui se base sur des
données plus récentes que celles mentionnées dans ses
recommandations précédentes, qu'en appliquant la méthode convenue
entre la majorité des hôpitaux en Suisse et comparant les coûts
déterminants en 2003 aux coûts réels 2005, la valeur du point devrait
être ajustée. Le chiffre de 82 centimes tiendrait également compte du
renchérissement entre-temps survenu.
Le litige aurait pour objet le choix du pool de données pour piloter les
coûts et les volumes des prestations selon TARMED: la recourante se
réfère à son pool de données, alors que l'H-JU renvoie à ses propres
chiffres. Selon la recourante, la méthode pour déterminer la valeur du
point doit être la même pour tous les hôpitaux de Suisse, à savoir une
comparaison des coûts des prestations médicales et paramédicales
remboursées par l'assurance obligatoire des soins pour les prestations
fournies (en l'espèce il s'agit des années 2003 et 2005). Seulement les
prestations ambulatoires devraient être prises en considération. Ceci
ne serait pas possible s'il fallait se baser sur les données de
facturation globales d'un hôpital, qui peuvent concerner des
prestations non ambulatoires, comme par exemple des prestations
destinées aux EMS. Il serait également nécessaire de corriger les
chiffres fournis par un hôpital en déduisant les prestations qui ne sont
pas comprises dans le système TARMED. Le système avalisé par la
Surveillance des prix suppose que l'on tienne compte de la différence
des coûts entre les deux années de références, ainsi que de
l'augmentation du volume des prestations, ce qui pourrait justifier une
baisse de la valeur du point afin d'éviter que l'introduction du nouveau
tarif ait un effet générateur sur les coûts.
En ce qui concerne la valeur du point, la recourante fait valoir qu'il n'a
pas été possible de contrôler la neutralité des coûts déjà pendant les
années 2004 et 2005 en raison d'un retard de la facturation des
prestations de l'H-JU. Selon le pool de données de santésuisse, le
volume des prestations remboursées d'avril 2004 à août 2005 (17
mois) se montait à 26'215'858 francs, alors que sur la base des coûts
déterminants, il n'aurait dû être que de 22'761'467 francs (résultant
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des coûts 2003 reportés sur 17 mois). La différence de 3'454'390
francs devrait être remboursée par l'H-JU aux assureurs-maladie (il
convient de noter que santésuisse a ouvert le 16 octobre 2006 une
action en paiement de 3'454'390 francs à l'encontre de l'H-JU devant
le Tribunal arbitral des assurances; selon la décision du 18 février
2009 du Tribunal arbitral, la cause a été suspendue jusqu'à droit connu
dans la procédure de fixation de la valeur du point 2007).
S'agissant de la fiabilité de ses données, dont elle avait remis un
extrait au Gouvernement jurassien lors de la procédure d'approbation
du tarif, la recourante a observé que le nombre des assurés n'a
aucune incidence dans l'examen de la valeur du point parce que les
coûts sont calculés par assuré. Une différence entre les volumes
globaux des prestations facturées par l'H-JU et les prestations
remboursées par l'assurance obligatoire des soins serait également
sans effet. La date déterminante pour son pool de données serait celle
du début du traitement indiquée sur la facture et non plus celle du
décompte de l'assureur-maladie.
La recourante précise en outre que les coûts des EMS, auxquels se
référait le Gouvernement jurassien dans la décision querellée,
n'avaient pas été pris en considération pour fixer la valeur du point. Il a
également été tenu compte de l'installation de l'IRM à l'H-JU à hauteur
de 800'00 francs, mais non de la reprise d'une partie des activités du
Centre d'imagerie médicale (l'H-JU avait demandé qu'un montant de
200'000 francs soit pris en considération au titre de nouvelle
prestation) parce que l'H-JU avait déjà fourni ces prestations en 2003
et les années suivantes.
F.
Dans son mémoire de réponse du 26 février 2008, le Gouvernement
jurassien propose de déclarer irrecevable le recours dans la mesure
où santésuisse demande de fixer la valeur du point à 82 centimes,
alors que durant la procédure d'approbation elle avait requis que ce
chiffre soit fixé à 86 centimes. Sur le fond, le Gouvernement propose
de rejeter le recours et de confirmer la valeur du point de 95 centimes.
À son avis, en l'espèce il n'y pas eu de violation du principe de la
neutralité des coûts. La valeur de 94 centimes en vigueur durant les
années 2004-2006 a été fixée par les parties d'entente avec la
Surveillance des prix (en tout cas dans un premier temps).
Contrairement à l'opinion exprimée par la recourante, ce chiffre n'a
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pas pu être corrigé à cause du manque de fiabilité des données de
santésuisse et non à cause d'un retard dans la facturation des
prestations. En outre, le Conseil fédéral n'ayant pas examiné si la
valeur du point de 94 centimes était conforme au principe d'économie
dans sa décision du 21 décembre 2006, la recourante ne pourrait en
déduire aucun avantage. De même, le Gouvernement cantonal
conteste que la Surveillance des prix ait formellement approuvé le
pool de données de santésuisse. En substance, le mémoire de
réponse reprend les mêmes critiques formulées dans la décision
querellée à l'égard du pool de données de santésuisse et explique les
raisons pour lesquelles il faudrait donner la priorité aux données
fournies par l'H-JU. A ce propos, il souligne que, à défaut de
convention entre santésuisse et H+, on ne peut pas imposer
l'application d'une méthode générale à l'ensemble des hôpitaux en
Suisse.
G.
Dans sa prise de position du 14 février 2009, l'hôpital intimé conclut
également au rejet du recours. L'H-JU reprend les critiques
concernant la base de données de santesuisse, dont il relève le
manque de transparence et les erreurs contenues, comme par
exemple la facturation à tort des prestations des EMS lui appartenant
ou les frais liés à la reprise du Centre d'imagerie médicale. Il ne serait
en outre pas clair pourquoi la Surveillance des prix est arrivée à des
résultats si différents sur une période de temps si brève (82 centimes
pour 2007 alors que pour l'année précédente la valeur du point aurait
dû être de 86 centimes selon ses recommandations). En revanche, les
données de facturation concrètes, expose l'hôpital, seraient beaucoup
plus fiables et ont été écartées à tort, en violant ainsi la convention
relative à la neutralité des coûts qui, justement, prévoit de prendre en
considération les données des prestataires de soins. L'intimé critique
en outre le renchérissement de la valeur du point opéré par la
Surveillance des prix, qui ne s'appliquerait qu'aux médecins installés
en cabinets privés et non aux hôpitaux. Il serait préférable, selon
l'intimé, de se baser sur le taux de 2.4% retenu dans un premier temps
par les parties et avalisé par l'Office fédéral de la santé publique
(OFSP). Du reste, ce taux correspond à celui convenu entre
santésuisse et la Fédération des hôpitaux vaudois.
H.
Faisant suite à la décision incidente 30 janvier 2008 du Tribunal de
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céans, le 18 février 2008 la recourante a payé l'avance sur les frais de
procédure présumés de 4'000 francs.
I.
Invitée par le Tribunal de céans à prendre position sur le recours de
santésuisse, la Surveillance des prix a confirmé le contenu de ses
recommandations des 4 octobre et 7 novembre 2007. Selon sa
méthode de calcul, les coûts par assuré des prestations médicales et
paramédicales de l'année de référence (2003), indexés selon le
renchérissement 2004/2005, multipliés par la valeur du point appliquée
en 2005, sont comparés aux coûts déterminants de l'année
d'observation (2005). Cette pratique a d'ailleurs été confirmée par la
jurisprudence du Conseil fédéral. En l'espèce, il en résulterait une
valeur du point de 82 centimes pour 2007. Il aurait de plus été tenu
compte des facturations des prestations des EMS, des coûts IRM et
des produits LiMA propres à l'H-JU. La Surveillance des prix conteste
en outre avoir validé la valeur initiale du point de 94 centimes
appliquée durant les années antérieures à 2007, celle-ci étant le
résultat de négociations entre les parties.
J.
Le Tribunal de céans a invité l'OFSP à s'exprimer sur la présente
procédure. Dans son mémoire du 16 juin 2008, l'OFSP a proposé
d'admettre le recours et d'annuler la décision d'approbation du tarif.
Selon l'OFSP, il convient de se rallier aux recommandations de la
Surveillance des prix qui s'est basée à juste titre sur le pool des
données de santésuisse; ce système aurait l'avantage de garantir un
calcul uniforme pour toute la Suisse. Cette base de données a du
reste déjà été appliquée par les partenaires tarifaires lors de
l'élaboration de la Convention relative à la neutralité des coûts.
S'agissant de la fiabilité des données de santésuisse, l'OFSP relève
qu'elles ont couvert en 2006 92.7% des prestations dans le canton du
Jura et 97.7% en Suisse. En l'espèce, il a également été tenu compte
des particularités du cas liées à la facturation des prestations des
EMS ainsi que des coûts IRM et des produits LiMA. Il ne serait en
revanche pas possible de se référer aux données comptables fournies
par l'hôpital même, qui concernent seulement la révision des comptes
sans indiquer quelles prestations sont à charge de l'assurance
obligatoire des soins. En ce qui concerne l'indexation de la valeur du
point due au renchérissement, l'OFSP mentionne qu'un ajustement
automatique, comme préconisé par le Gouvernement jurassien, doit
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être exclu. La Surveillance des prix a appliqué un facteur de correction
en s'inspirant d'une convention conclue entre santésuisse et la FMH.
Or, cette convention concerne les médecins praticiens indépendants.
L'OFSP, sans se prononcer expressément sur cette question, pose
néanmoins la question de savoir s'il ne serait pas plus approprié
d'appliquer une valeur de 2.4% déjà utilisée dans le secteur
hospitalier. La valeur du point de 94 centimes applicable durant la
phase de neutralité des coûts, mais sans un véritable examen, ne
saurait donc être confirmée.
K.
Dans sa réplique du 23 juillet 2008, la recourante a confirmé les
conclusions de son recours.
De même, l'intimé a proposé de rejeter le recours dans sa duplique du
20 août 2008.
Le Gouvernement jurassien, dans sa duplique du 26 août 2008, a
aussi proposé de rejeter le recours. Il a observé que la fixation de la
valeur du point 2007 intervient postérieurement à la phase de
neutralité des coûts et que, partant, la convention relative ne
s'applique plus. Ceci dit, même en partageant le principe de la
neutralité des coûts, les données de santésuisse ne seraient pas
fiables pour les raisons déjà expliquées.
Les arguments des parties seront repris autant que de besoin dans la
partie en droit.
Droit :
1.
1.1 Les règles de procédure sont en principe applicables dès leur
entrée en vigueur (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich 2006, ch. 327a). La
compétence du Tribunal de céans à statuer s'examine dès lors à la
lumière des nouvelles dispositions du 21 décembre 2007 de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie [LAMal, RS 832.10]) entrées en
vigueur le 1er janvier 2009 (RO 2008 2049 2057; FF 2004 5207). Selon
les art. 53 al. 1 et 90a al. 2 LAMal le Tribunal administratif fédéral (TAF)
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connaît des recours contre les décisions des gouvernements
cantonaux concernant l'approbation d'une convention tarifaire (avec le
renvoi à l'art. 47 LAMal).
1.2 Selon ses statuts, santésuisse garantit et défend les intérêts
communs de la majorité de ses membres. La majorité de ses membres
est spécialement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à son annulation ou à sa modification. santésuisse a
donc la qualité pour recourir dans la présente procédure
conformément à l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure fédérale (PA, RS 172.021).
1.3 Les dispositions des art. 50 à 52 PA concernant le délai de
recours, ainsi que la forme et le contenu du mémoire de recours sont
observées. La recourante s'est également acquittée en temps utile de
l'avance de frais qui lui était réclamée.
Le recours est donc formellement recevable.
2.
2.1 L'objet du présent recours est constitué par la décision du 27
novembre 2007 du Gouvernement jurassien relative à la fixation de la
valeur du point TARMED pour l'année 2007 pour les prestations
ambulatoires de l'H-JU.
Le Tribunal de céans n'aura dès lors pas à examiner le litige entre
santésuisse et l'H-JU concernant le montant du volume de
compensation, qui fait l'objet d'une procédure séparée devant le
Tribunal arbitral des assurance (LAMal). Cette dernière procédure a
d'ailleurs été suspendue par décision du 18 février 2009 dans l'attente
de l'arrêt du Tribunal de céans.
Il convient de rappeler que déjà dans la décision du 21 décembre
2006 du Conseil fédéral mentionnée à la lettre B dans la partie en fait
(en particulier les consid. 1.2.2 et 1.2.3), il avait été dit que les
questions relatives au montant du volume de compensation relèvent
de la liberté contractuelle. Les litiges entre assureurs et fournisseurs
de prestations en rapport avec la nature des coûts devant être pris en
considération afin de déterminer le volume de compensation doivent
donc être portés devant le Tribunal arbitral cantonal (art. 89 LAMal).
Les conclusions des parties concernant les prestations à prendre en
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considération par le TARMED ne sont par conséquent pas recevables
devant le Tribunal administratif fédéral.
2.2 Il ressort de l'accord provisoire conclu le 7 mars 2007 par les
parties que, pour la durée de la procédure, on appliquerait le système
du paiement en tiers payant (notamment pour faciliter la gestion des
factures), mais que les parties s'engageraient à réexaminer cette
question après la conclusion de la procédure concernant la fixation de
la valeur du point. Dans son mémoire, la recourante requiert qu'à
l'avenir la prestation soit prise en charge par les assureurs selon le
système du tiers garant. Or, cette conclusion est irrecevable faute
d'intérêt. En effet, l'art. 42 al. 1 LAMal prévoit déjà que, sauf
convention contraire entre les assureurs et les fournisseurs de
prestations, l'assuré est le débiteur de la rémunération envers le
fournisseur de prestations. L'assuré a, dans ce cas, le droit d'être
remboursé par son assureur (système du tiers garant). La
jurisprudence en a déduit qu'un gouvernement cantonal – ou une
autorité de recours – ne peut pas obliger les parties à adopter le
système du tiers payant et que, à défaut d'entente, le système du tiers
garant s'impose de par la loi (RAMA 4/2004 consid. II 11.1.2).
2.3 Le Gouvernement jurassien propose dans sa prise de position de
considérer comme irrecevable la conclusion de la recourante tendant à
ce que la valeur du point soit fixée à 82 centimes. Le Gouvernement
cantonal expose que durant les négociations la recourante s'est
prononcée pour une valeur du point de 86 centimes et ce n'est que
lors du recours devant le Tribunal de céans qu'elle a précisé ses
conclusions en préconisant une valeur de 82 centimes.
Après examen, le Tribunal de céans est d'avis que le grief du
Gouvernement cantonal est infondé. L'objet du litige concerne en effet
la fixation de la valeur du point et, dans le cadre de cet examen, le
Gouvernement cantonal est en principe libre de la fixer sans être
formellement lié par les conclusions des parties. Ainsi, chaque
gouvernement doit examiner si les principes contenus dans la loi qui
régissent l'approbation des conventions tarifaires ont été respectés. Le
présent arrêt ne saurait dès lors se limiter à examiner si la valeur du
point doit être fixée entre 86 et 95 centimes. Il convient en outre de
rappeler que la conclusion de la recourante tendant à une valeur du
point de 82 centimes fait suite à la recommandation de la Surveillance
des prix du 4 octobre 2007. L'intimé a eu la possibilité de se prononcer
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sur cette appréciation et le Gouvernement en a tenu compte dans la
décision attaquée en expliquant pour quelles raisons il s'en écartait.
En ces circonstances, on ne saurait retenir non plus que la formulation
de la pétition après la fin des négociations était tardive ou contraire au
principe de la bonne foi.
3.
Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents et l'inopportunité (art. 49 PA et 53 al. 2
lett. e LAMal).
Le Conseil fédéral – qui était compétent avant la création du Tribunal
administratif fédéral pour juger des causes en matière de conventions
tarifaires – avait pour pratique constante de n'examiner la décision du
Gouvernement cantonal qu'avec une certaine retenue (cf. décision non
publiée du Conseil fédéral du 19 décembre 2001 dans la cause
Verbandes Zürcher Krankenversicherer contre Conseil d'État du
canton de Zurich consid. 4.3). En effet, la décision du Gouvernement
cantonal intervient après avoir consulté des organes fédéraux tels que
l'OFSP et la Surveillance des prix (à cet égard voir l'art. 14 de la loi
fédérale du 20 décembre 1985 sur la surveillance des prix [LSPr, RS
942.20] aux termes duquel le Gouvernement cantonal est tenu de
mentionner la recommandation de la Surveillance des prix dans sa
décision et d'expliquer pour quelles raisons il s'en écarte). Or, en
principe, l'autorité de recours ne s'éloigne des conclusions des
organes spécialisés que si leur recommandation découle d'une
interprétation erronée du droit fédéral ou si elle se base sur une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. JAAC
54.29 p. 163 consid. 2b).
L'autorité de céans peut adhérer à cette jurisprudence.
4.
4.1 Lors de l'examen d'une convention tarifaire, il y a lieu de se référer
aux principes généraux en matière de droit intertemporel, selon
lesquels sont en règle générale déterminantes les dispositions légales
en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui a des
conséquences juridiques. Par conséquent, la valeur du point 2007
s'examine sur la base des règles en vigueur durant cette année. Sans
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indication contraire, seront donc citées les dispositions légales en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 et on ne tiendra pas compte des
dispositions du 21 décembre 2007 de la LAMal entrées en vigueur le
1er janvier 2009.
4.2
4.2.1 L'assurance obligatoire des soins prend en charge, entre autres,
les coûts des examens, traitements et soins dispensés sous forme
ambulatoire, au domicile du patient, en milieu hospitalier ou semi-
hospitalier ou dans un établissement médico-social (art. 25 al. 2 let. a
LAMal), ainsi que le séjour en division commune d'un hôpital (art. 25
al. 2 let. e LAMal). En vertu de l'art. 49 al. 5 LAMal, les partenaires
tarifaires conviennent de la rémunération du traitement ambulatoire et
du séjour semi-hospitalier à l'hôpital. La LAMal prescrit à l'art. 43 al. 4
et 6 les principes de la tarification tels le respect des règles
applicables en économie d'entreprise et l'adéquation de la structure
tarifaire, ainsi que le fait de veiller à ce que les soins soient appropriés
et leur qualité de haut niveau, tout en étant le plus avantageux
possible.
4.2.2 L'exigence de neutralité des coûts est désormais inscrite
explicitement à l'art. 59c al. 1 let. c de l'ordonnance sur l'assurance-
maladie (OAMal), entré en vigueur le 1er août 2007, et découle du
principe d'économicité énoncé à l'art. 43 al. 6 et 7 LAMal. La neutralité
des coûts est une disposition contraignante de la LAMal (cf. décision
non publiée du Conseil fédéral du 18 octobre 2000 en la cause
concernant les prestations de physiothérapie dans les cantons
d'Appenzell Rhodes-Intérieures et Rhodes-extérieures, p. 20
confirmée par la décision du 1er octobre 2004 en la cause santésuisse
contre Gouvernement du canton de Soleure publiée dans RAMA
6/2004 p. 502 consid. 7.2).
Contrairement à ce que laisse entendre le Gouvernement jurassien
dans sa duplique du 26 août 2008, ce principe s'applique même après
la phase initiale de l'introduction du TARMED. En effet, quand bien
même la phase de neutralité des coûts convenue pour l'introduction du
TARMED aurait dû en principe durer du 1er janvier 2004 au 30 juin
2005, il y a eu des retards dans la présentation des décomptes des
hôpitaux publics, qui ont également dû faire l'objet de correctifs vers la
fin de la période. Ceci a eu pour conséquence de reporter l'adaptation
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C-427/2008
de la valeur du point (sur cette question voir le communiqué du 22 avril
2005 du Bureau de la neutralité des coûts, mais aussi la prise de
position du 16 juin 2008 de l'OFSP p. 3). À défaut de données, il n'était
pas possible de limiter la phase de la neutralité des coûts jusqu'au 30
juin 2005. À ce propos, il convient de relever que l'intimé, dont la
Convention tarifaire a été résiliée le 31 décembre 2005, n'a pas
participé aux procédures de négociation avec le Bureau de la
neutralité des coûts concernant les paramètres-cadre d'adaptations
tarifaires et a pu profiter d'une valeur du point inchangée même après
la résiliation. La valeur du point a en outre été fixée initialement à 94
centimes sur la base d'un accord entre les parties mais non sur la
base d'un calcul réellement économique.
4.3 Aux termes de l'art. 46 al. 4 LAMal, le gouvernement cantonal doit
en outre vérifier, avant l'approbation, que la convention est conforme à
la loi et à l'équité et qu'elle satisfait au principe d'économie. Ces
principes sont aussi applicables lorsque le gouvernement cantonal fixe
lui-même les tarifs en cas d'absence de convention (JAAC 58.49
consid. 3).
4.4 Selon l'art. 47 LAMal, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31
décembre 2008, si aucune convention tarifaire ne peut être conclue
entre les fournisseurs de prestations et les assureurs, le
gouvernement cantonal fixe le tarif, après avoir consulté les intéressés
(al. 1). S'il n'existe aucune convention tarifaire pour le traitement
ambulatoire d'un assuré hors de son lieu de résidence, de son lieu de
travail ou des environs ou encore pour le traitement hospitalier ou
semi-hospitalier d'un assuré hors de son canton de résidence, le
gouvernement du canton où le fournisseur de prestations est installé à
titre permanent fixe le tarif (al. 2). Lorsque les fournisseurs de
prestations et les assureurs ne parviennent pas à s'entendre sur le
renouvellement d'une convention tarifaire, le gouvernement cantonal
peut la prolonger d'une année. Si aucune convention n'est conclue
dans ce délai, il fixe le tarif après avoir consulté les intéressés (al. 3).
En l'espèce, la décision querellée a été rendue en application de l'art.
47 al. 3 in fine LAMal.
5.
5.1 Pour éviter une augmentation des coûts lors du passage de
l'ancien au nouveau tarif, les partenaires tarifaires ont adopté, en
Page 14
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annexe au contrat-cadre TARMED, une Convention sur la neutralité
des coûts. Le Conseil fédéral a approuvé le 30 septembre 2002 la
convention-cadre et ses annexes en application des art. 43 al. 5 et 46
al. 4 LAMal. Selon l'art. 9 al. 2 de la Convention-cadre TARMED, la
valeur du point est négociée sur le plan cantonal. Les modalités de
calcul de la valeur initiale sont réglés par l'annexe 2.
Lors de l'approbation du contrat-cadre TARMED, le Conseil fédéral a
aussi adopté des recommandations à l'intention des Gouvernements
cantonaux et des partenaires tarifaires concernant l'application du
principe de la neutralité des coûts. Il résulte de ces recommandations
que l'introduction de la valeur du point devrait en principe se faire sans
augmentation des coûts. Selon la recommandation de la Surveillance
des prix, la valeur du point devrait ainsi être calculée de manière à
couvrir les coûts.
Il résulte de la Convention relative à la neutralité des coûts (chiffres 3
et 25) que le contrôle en question a lieu pendant la phase de la
neutralité des coûts sous la forme d'une vérification des dérogations
au volume des coûts prévisionnels-effectifs. Les calculs y relatifs se
fondent sur les chiffres du pool de données de santésuisse, les
données chiffrées des prestataires de soins seront aussi à considérer
(p. ex. reports inter-cantonaux ou reports entre domaines prestataires
de soins). Il y a lieu de garantir aux partenaires tarifaires une
transparence mutuelle des données et des calculs.
5.2 Pour prendre le relais de la Convention sur la neutralité des coûts,
la FMH et santésuisse ont conclu sur le plan national un accord relatif
au contrôle des prestations et des coûts dans le domaine TARMED,
également approuvé par le Conseil fédéral le 22 février 2006. Pour
que cet accord soit approuvé, il faut encore que les associations
cantonales de médecins y adhèrent. Dans le domaine des hôpitaux,
une réglementation analogue est prévue, mais elle n'a pas encore été
soumise à l'approbation du Conseil fédéral.
À défaut d'accord tarifaire entre santésuisse et H+, c'est à raison que
le Gouvernement jurassien relève qu'il n'y a pas de convention
formelle contraignante qui imposerait l'application à l'ensemble des
hôpitaux suisses d'une méthode générale pour calculer la valeur du
point TARMED.
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Sans convention, le contrat-cadre TARMED n'est pas non plus
directement applicable parce qu'il ne s'agit pas d'un règlement tarifaire
(RAMA 6/2004 p. 502 consid. 5, confirmé dans la décision du Conseil
fédéral du 23 mars 2005 dans la cause santésuisse contre Canton de
Berne et hôpital X.). La convention conclue par les parties ayant été
résiliée pour le 31 décembre 2005, la valeur du point doit être fixée
conformément aux critères de qualité et d'économie rappelés ci-
dessus (RAMA 6/2004 p. 502 consid. 6).
6.
6.1 Il suit de ce qui précède que le Gouvernement jurassien, lors de
l'approbation de la convention tarifaire, était tenu de respecter le
principe de la neutralité des coûts. Pour ce faire, il aurait pu se référer
à la Convention sur la neutralité des coûts, ce qu'il n'a pas fait. Il est
néanmoins vrai qu'il n'était pas non obligé de la reprendre telle quelle.
Le Gouvernement cantonal et l'intimé estiment que le calcul de la
valeur du point devrait se faire sur la base des chiffres effectifs à
disposition de l'hôpital. Seulement les prestations réellement facturées
devraient être prises en considération à cet effet. À leur avis, les
données fournies par santésuisse ne seraient pas fiables.
La recourante estime en revanche qu'il est nécessaire de se référer à
son pool de données de manière à garantir une application uniforme
de la valeur du point. Selon sa méthode de calcul, les coûts par assuré
des prestations médicales et paramédicales de l'année de référence
(2003), indexés selon le renchérissement 2004/2005, multipliés par la
valeur du point appliquée en 2005, sont comparés aux coûts
déterminants de l'année d'observation (2005).
La Surveillance des prix et l'OFSP se rallient à la recourante en ce qui
concerne la définition de la base de données déterminante pour
calculer la valeur du point.
Une divergence entre les parties subsiste en outre par rapport aux
prestations à prendre en considération dans le cadre du tarif TARMED.
6.2 Avant de vérifier si la valeur du point a été calculée correctement
(par rapport aux prestations déterminantes et au renchérissement), il
est nécessaire d'examiner si la méthode utilisée par le gouvernement
cantonal permet de respecter le principe de la neutralité des coûts.
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7.
7.1 En ce qui concerne la base de données, le Conseil fédéral a déjà
eu l'occasion de préciser que le modèle de base du partenaire
tarifaire, sans indication de quantité concernant les prestations
réellement fournies, est actuellement le seul modèle qui puisse
réaliser l'adaptation de la structure tarifaire et garantir la neutralité des
coûts (RAMA 6/2004 p. 502 consid. 7.4.3 et la décision du Conseil
fédéral du 23 mars 2005 dans la cause santésuisse contre canton de
Berne et hôpital X. consid. 7.4.4). Ce modèle convient surtout dans le
cas d'un petit canton. En effet, dans la mesure où la valeur du point
doit être fixée au niveau cantonal, il ne serait pas possible, faute
d'établissement hospitalier concurrent, d'avoir une comparaison des
coûts.
Le système préconisé par la recourante, avalisé par la Surveillance
des prix et l'OFSP, a aussi pour avantage que les données ont été
définies contractuellement et acceptées par tous les partenaires
tarifaires lors de la phase de la neutralité des coûts (voir la Convention
relative à la neutralité des coûts chiffres 3 et 25). Comme relevé par la
Surveillance des prix dans sa recommandation du 4 octobre 2007, ce
choix permettrait en outre une pratique uniforme dans l'ensemble de la
Suisse.
Le Tribunal de céans estime qu'il n'y a pas lieu de revenir sur la
jurisprudence du Conseil fédéral, d'autant plus que la méthode
suggérée par le Gouvernement jurassien et l'H-JU, basée sur les
chiffres de ce dernier, ne garantit pas l'introduction d'une structure
tarifaire unifiée pour l'ensemble de la Suisse comme l'exige la
Convention-cadre TARMED.
7.2 Le Gouvernement jurassien et l'H-JU opposent à ces arguments le
fait que les données de santésuisse ne seraient pas fiables. Ils
énumèrent une série de questions par rapport à ces données. À ce
propos, il convient de relever que le Tribunal de céans doit faire preuve
d'une certaine retenue dans l'examen des données fournies par un
partenaire tarifaire et n'examine les arguments des parties que dans la
mesure où les griefs sont dûment étayés par des moyens de preuve
(cf. consid. 3 ci-dessus).
Or, il incombe à l'hôpital intimé de prouver à l'aide de comptabilités
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analytiques transparentes que la valeur du point telle qu'elle a été
fixée ne lui permet pas de couvrir les coûts des prestations en
question. En l'espèce, une telle preuve n'a pas été apportée. En outre,
dans sa prise de position du 16 juin 2008, l'OFSP a observé que le
pool de données de santésuisse couvre 92.7% des prestations dans le
canton du Jura et 97.7% en Suisse. Ces données sont donc
représentatives des coûts de la santé en Suisse.
Le Gouvernement cantonal jurassien expose dans sa réponse du 26
février 2008 et dans sa duplique 26 août 2008 que les données de
santésuisse ne seraient pas correctes, sans toutefois indiquer les
chiffres exactes qui auraient dû être appliqués en l'espèce selon la
méthode du modèle de base sans indication de quantité. Dans la
mesure où le Gouvernement cantonal et l'H-Ju s'en prennent au
principe du choix de la méthode, leur thèse doit être rejetée (voir ci-
dessus consid. 7.1). D'autre part, le Tribunal de céans ne peut pas
examiner plus en détail leur critiques concernant la fiabilité de
données car il n'est pas expliqué – concrètement – pourquoi les
chiffres sur lesquels s'est basée la Surveillance des prix seraient faux.
7.3
7.3.1 Le calcul de la valeur du point effectué par la Surveillance des
prix se base sur les coûts pour les prestations médicales et
paramédicales (à l'exclusion des coûts pour les médicaments et
capitations) décomptés par les assureurs-maladie pour l'activité de l'H-
JU relatifs aux années 2003 (année de référence) et 2005 (année
d'observation). Ces années sont les plus récentes pour lesquelles les
données de santésuisse étaient disponibles lors de l'approbation de
tarif 2007. Les données en question ont été résumées dans les
recommandations des 4 octobre et 7 novembre 2007 de la
Surveillance des prix.
Cette manière de procéder est conforme à la jurisprudence du Conseil
fédéral. Lorsque, comme cela devrait en principe être le cas, le tarif
est fixé avant son entrée en vigueur (année x – 1), les données les
plus récentes à disposition pour son calcul sont celles de l'année
x – 2. En pratique, cela n'est toutefois souvent pas possible et on
accepte ainsi que des tarifs soient convenus ou fixés durant l'année
tarifaire et mis en vigueur rétroactivement. En principe, les données de
l'année x – 2 doivent également être utilisées dans ces cas, afin
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qu'aucune partie ne puisse retirer un avantage d'un prolongement de
la procédure (RAMA 3/2005 p. 159 consid. 10.5, arrêt non publié du
Conseil fédéral du 19 décembre en matière de tarif de soins infirmiers
à domicile). Toutefois, il convient également de tenir compte du fait que
les partenaires tarifaires peuvent fixer un tarif pour une année x sur la
base des données de l'année x – 1. Dans la mesure où cette
possibilité existe pour les partenaires tarifaires, elle doit être
admissible en cas de fixation du tarif. Le Conseil fédéral s'est ainsi
fondé sur les données de l'année x – 1 dans plusieurs cas dans
lesquels la procédure n'avait pas été prolongée abusivement par une
partie (arrêt non publié du Conseil fédéral du 25 juin 2008 consid.
8.7.5). En l'espèce, il se pose la question de savoir si on ne pouvait
pas appliquer les données plus récentes de 2006. Or il faut relever que
la procédure s'est prolongée à cause du retard dans la présentation
des décomptes. Ce retard est principalement imputable à l'intimé.
Conformément à la jurisprudence mentionnée dans ce considérant, il
est donc correct de se référer aux données de l'année x – 2.
7.3.2 Le total des prestations de l'H-JU pour 2003 se monte à
15'590'754 francs et pour 2005 à 19'038'513 francs. Ces chiffres - qui
résultent des prestations mensuelles brutes facturées pendant les
périodes déterminantes par l'H-JU à l'assurance obligatoire - ne sont
pas contestés en tant que tels par le Gouvernement jurassien ni par
l'H-JU, qui se limitent à se référer à une autre méthode.
Ces montants tiennent en outre compte des coûts liés à la fermeture
du Centre d'imagerie médicale du Jura à Delémont (nouvelle
prestation pour l'H-JU) ainsi que des produits LiMA facturés aux
résidents des EMS de l'H-JU (qui ne rentrent pas dans les prestations
de l'assurance de base). Le Gouvernement jurassien et l'H-JU font
valoir que la Surveillance de prix n'a pas considéré ces coûts, ce qui
est manifestement en contradiction avec ce qui ressort du dossier, vu
qu'à plusieurs reprises il est indiqué que le montant annuel des
prestations doit être corrigé en fonction de ces coûts. Pour le surplus,
le Tribunal de céans doit rappeler que l'application concrète du
TARMED, donc la question de savoir si une prestation rentre dans le
cadre de la convention tarifaire, n'a pas à être examinée par le Tribunal
de céans mais par le Tribunal cantonal arbitral (voir ci-dessus consid.
2.1). Il n'y a pas donc de raison de s'écarter des chiffres concernant le
montant des prestations retenus par la Surveillance des prix.
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En l'espèce, il n'est en revanche pas tenu compte de l'évolution des
coûts liés à la prise en charge de nouvelles prestations, le progrès de
la médecine ou de changement d'ordre démographique. Dans ce cas,
en principe, il faut tenir compte d'un facteur de correction qui permet
de modifier le montant des prestations (cf. prise de position de l'OFSP
du 16 juin 2008 chiffre IV point 4). Or, comme expliqué par la
Surveillance des prix dans sa recommandation du 7 novembre 2007, il
est préférable de renoncer à appliquer ce facteur de correction à
l'avantage des chiffres relatifs aux coûts effectifs, d'autant plus que
l'on bénéficie des chiffres récents (cf. prise de position page 2 point 4).
En outre, dans la recommandation du 4 octobre 2007 (point 4.2), il est
indiqué que ce facteur ne peut être pris en considération que si les
parties sont d'accord sur le principe même de corriger la valeur du
point pour les raisons exposées au début de ce paragraphe. À défaut
d'accord, il faut se référer au seul principe de la neutralité des coûts.
Le Tribunal de céans peut se rallier à ces considérations.
7.3.3 Le nombre moyen d'assurés était de 62'879.30 en 2003 et de
65'791.80 en 2005, ce qui implique un coût par assuré respectivement
de 247.95 et 289.38 francs. Ces chiffres ne sont pas contestés par le
Gouvernement jurassien ni par l'H-JU.
7.3.4 Le calcul de la valeur du point tarifaire 2007 se base sur les
chiffres 2003 et 2005. Étant donné qu'entre l'année de base et l'année
d'observation deux années se sont écoulées, il faut tenir compte dans
une certaine mesure du renchérissement pour 2004 et 2005. Une
adaptation automatique au renchérissement ne peut pas être
reconnue parce qu'elle est contraire au principe de la neutralité des
coûts et parce que la LAMal ne garantit pas un revenu minimum aux
fournisseurs de prestations (RAMA 6/1997 p. 343 consid. II 8.3).
La Surveillance des prix détermine le renchérissement sur la base de
la variation effective de l'indice suisse des prix à la consommation et la
variation de l'indice des salaires nominaux pondérés par les parts des
frais de personnel et de matériel. Cette méthode correspond à la
jurisprudence du Conseil fédéral, compétent pour statuer en la matière
jusqu'à la création du Tribunal de céans (cf. décision du 26 juin 2006
en la cause santésuisse contre Gouvernement de Thurgovie et hôpital
X. consid. 10.2.3). Les parts respectives des frais de personnel et de
matériel dans TARMED étant très variables selon le genre de
prestation fournie, la Surveillance des prix propose d'admettre qu'elles
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sont en moyenne d'environ 70% pour le personnel et 30% pour le
matériel. Ces pourcentages sont des estimations valables aussi pour
les hôpitaux. Le Gouvernement jurassien et les parties en cause ne
contestent pas cette méthode qui peut être appliquée en l'espèce.
Il résulte du calcul contenu de la recommandation du 4 octobre 2007
de la Surveillance des prix – auquel on peut renvoyer pour le surplus –
que le taux de renchérissement était de 0.87% pour 2004 et de 1.06%
pour 2005. Le coût par assuré de 2003 doit donc être augmenté de
247.95 francs à 252.76 francs.
7.3.5 En divisant le montant des coûts par assuré 2003 (y compris le
renchérissement 2004 et 2005), soit 252.76 francs, par les coûts par
assuré 2005, soit 289.38 francs, multiplié par 0.94 francs (valeur du
point 2005), on obtient une valeur du point de 0.82 francs pour 2007.
8.
Le recours de santésuisse doit donc être admis dans la mesure où il
est recevable et la décision du 27 novembre 2007 du Gouvernement
jurassien annulée. La valeur du point pour 2007 doit donc être fixée à
82 centimes pour les prestations ambulatoires de l'H-JU. Cette valeur
du point a effet dès le 1er janvier 2007 et la différence avec celle
arrêtée par le Gouvernement cantonal est en principe à rembourser.
9.
9.1 En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la
charge de la partie qui succombe. Toutefois, aucun frais de procédure
ne peut en principe être mis à la charge de l'autorité inférieure (art. 63
al. 2 PA). En l'occurrence, la recourante obtenant gain de cause, les
frais de procédure de Fr. 4'000.- doivent être mis à la charge de
l'intimé et l'avance de frais de Fr. 4'000.- doit être remboursée à la
recourante.
9.2 Les art. 64 PA et 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
(FITAF; RS 173.320.2), permettent au Tribunal d'allouer à la partie
ayant obtenu gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. En
l'espèce, au vu du travail accompli par le mandataire de la recourante,
il se justifie de lui allouer une indemnité à titre de dépens de Fr. 4'000.-
à charge de l'intimé (y compris la TVA).
Page 21
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10.
La présente décision est définitive. En effet, en application de l'art. 83
let. r de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110),
les décisions en matière d'assurance-maladie rendues par le TAF ne
peuvent pas être attaquées devant le Tribunal fédéral (ceci même si
l'art. 34 LTAF, auquel se réfère l'art. 83 lett. r LTF, a été abrogé le 1er
janvier 2009 et remplacé par les art. 53 al. 1 et 90a LAMal).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est admis et la décision
du 27 novembre 2007 annulée. La valeur du point pour 2007 est fixée
à 82 centimes pour les prestations ambulatoires de l'H-JU.
2.
Les frais de procédure de Fr. 4'000.- sont mis à la charge de l'Hôpital
du Jura. L'avance de frais de Fr. 4'000.- fournie par santésuisse lui est
remboursée.
3.
Une indemnité de dépens de Fr. 4'000.- (y compris la TVA) est allouée
à santésuisse, à charge de l'Hôpital du Jura.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'intimé (Acte judiciaire; annexe: bulletin de versement)
- à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
- à l'Office fédéral de la santé publique (Recommandé)
- à la Surveillance des prix (Recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Francesco Parrino Yann Hofmann
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