B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-4356/2014
A r r ê t d u 2 1 d é c e m b r e 2 0 1 5
Composition
Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège),
Antonio Imoberdorf, Andreas Trommer, juges,
Arnaud Verdon, greffier.
Parties
A._______,
(...),
recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations SEM,
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Autorisation d'entrée en Suisse et autorisation de séjour pour
prise de résidence (28 LEtr).
C-4356/2014
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Faits :
A.
Par courrier daté du 31 janvier 2014, B._______, ressortissant kosovar
né en 1988, et son épouse C._______, ressortissante suissesse d'origine
kosovare née en 1988, tous deux domiciliés à X._______ (NE), ont
demandé une autorisation de séjour en faveur d'A._______,
ressortissante kosovare née en 1948 et mère du prénommé.
En substance, ils ont expliqué que suite au décès de son époux,
A._______ s'était retrouvée seule dans sa maison au Kosovo alors que
ses cinq fils (D._______, né [en] 1964, E._______, né [en] 1970,
F._______, né [en] 1972, G._______, né [en] 1975 ainsi que B._______)
vivaient en Suisse et que sur ses quatre filles (H._______, née [en] 1968,
I._______, née [en] 1978, J._______, née [en] 1981 et K._______, née
[en] 1984), les trois aînées étaient mariées et habitaient au Kosovo alors
que la cadette vivait et travaillait en Italie. Ainsi, A._______ exprimait le
souhait de venir vivre sa vieillesse auprès de ses fils en Suisse et d'avoir
la possibilité de retourner au Kosovo l'été (pour une durée de deux ou
trois mois) afin de rendre visite à ses filles.
A l'appui de leur demande, B._______ et C._______ ont produit divers
documents concernant leur situation financière et capacité d'accueil.
En parallèle A._______ a déposé, le 27 février 2014, une demande de
visa de durée indéterminée pour s'établir auprès de son fils à X._______.
B.
Par courrier du 10 avril 2014, le Service des migrations du canton de
Neuchâtel (ci-après : SMIG) a transmis le dossier d'A._______ à l'Office
fédéral des migrations (désormais le Secrétariat d'Etat aux migrations
[SEM]) pour approbation.
C.
Le 6 mai 2014, le SEM a fait savoir à B._______ qu'il envisageait de
refuser de donner son approbation à la proposition cantonale, tout en
l'invitant à se prononcer à ce sujet.
D.
Par pli du 2 juin 2014, le prénommé a souligné qu'il existait non
seulement un lien très étroit entre lui et sa mère, mais également entre
son épouse et sa mère, et que ce lien s'était renforcé depuis le décès de
son père.
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Page 3
E.
Par décision du 30 juin 2014, le SEM a refusé de donner son approbation
à l'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier en faveur d'A._______.
Dans son prononcé, l'autorité inférieure a notamment estimé que la
prénommée ne pouvait se prévaloir d'aucun lien particulier avec la Suisse
et qu'elle ne remplissait ainsi pas les conditions légales des art. 28 de la
loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr, RS 142.20) et
25 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et
à l'exercice d'une activité lucrative (OASA, RS 142.201).
F.
Par mémoire du 4 août 2014, A._______ a interjeté recours devant le
Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF) concluant,
principalement, à l'annulation de la décision du 30 juin 2014, à l'octroi
d'une autorisation d'entrée en Suisse et l'approbation de l'octroi de
l'autorisation de séjour requise, et subsidiairement au renvoi de la cause
à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. A l'appui de son pourvoi, la
prénommée s'est prévalue de l'art. 8 de la convention du 4 novembre
1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(CEDH, RS 0.101) et a notamment argué qu'elle remplissait toutes les
conditions posées à l'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier en sa
faveur en contestant notamment l'appréciation faite par le SEM des liens
particuliers qu'elle entretient – selon elle – avec la Suisse. En outre, elle a
reproché au SEM d'avoir négligé le fait qu'elle avait ses cinq fils en
Suisse, d'avoir retenu que ses trois filles vivaient au Kosovo alors que
seules deux d'entre elles y vivaient, que suite au départ de ses enfants et
au décès de son époux, son centre d'intérêt s'est inexorablement orienté
vers la Suisse.
G.
Invité à se prononcer sur le recours, le SEM en a proposé le rejet dans sa
réponse du 8 octobre 2014, le mémoire ne contenant – à son sens –
aucun élément ou moyen de preuve nouveau susceptible de modifier son
point de vue.
H.
Par courrier du 9 juin 2015, le mandataire de la recourante a annoncé au
Tribunal qu'il ne représentait plus A._______ et l'a informé que cette
dernière élisait domicile de notification chez son fils B._______.
I.
Invitée, par ordonnance du 23 juin 2015, à informer le Tribunal des
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éventuelles modifications survenues dans sa situation personnelle et
financière depuis ses dernières déterminations du 18 août 2014, la
recourante n'a pas déposé de déterminations.
J.
Les autres faits pertinents seront examinés dans les considérants en droit
ci-dessous.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal,
en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de refus d'approbation à l'octroi
d'une autorisation de séjour pour rentier prononcées par le SEM – lequel
constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33
let. d LTAF – sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue
définitivement (art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 et 2
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.3 Aux termes de l'art. 48 PA, a qualité pour recourir quiconque (let. a) a
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la
possibilité de le faire, (let. b) est spécialement atteint par la décision
attaquée et (let. c) a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification. En l'occurrence, la réalisation des deux dernières
conditions ne prête guère à discussion. En revanche, il s'agit d'observer
que ce n'est pas la recourante mais son fils – B._______ – qui a pris part
à la procédure devant le SEM. Cela étant, cette circonstance ne fait pas
obstacle à sa qualité pour recourir. L'ouverture de la procédure est liée à
la demande déposée auprès de l'ambassade suisse à Pristina par la
recourante. En outre, s'il s'avère que le SEM a invité B._______ et non la
recourante à se déterminer sur son projet de décision, ceci résultait
probablement de considérations pratiques, le SEM ayant certainement
considéré que l'intéressé représentait les intérêts de sa mère. Cette
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dernière ne s'en est d'ailleurs pas plainte dans le cadre de son recours.
Ainsi, A._______ a qualité pour recourir. Son recours, présenté dans la
forme et dans les délais prescrits par la loi, est recevable (art. 50 et 52
PA).
2.
2.1 La recourante peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte et incomplète des faits pertinents ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité
cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA).
2.2 Le Tribunal, qui applique d'office le droit fédéral, n'est pas lié par les
motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA), ni par les
considérants de la décision attaquée (cf. MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Bâle 2013,
n° 3.197). Aussi peut-il admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs
que ceux invoqués.
2.3 Dans son arrêt, le Tribunal prend en considération l'état de fait
existant au moment où il statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2 ; 2013/33
consid. 5).
2.4 Le litige porte sur la décision du 10 février 2014 par laquelle l'autorité
inférieure a refusé d'approuver l'octroi d'une autorisation de séjour pour
rentier en faveur d'A._______.
Le Tribunal de céans rappellera dès lors les règles régissant l'octroi d'une
autorisation de séjour pour rentier (cf. consid. 4 infra), puis il s'attachera à
examiner si les conditions pertinentes pour un semblable prononcé sont
réalisées dans le cas d'espèce (cf. consid. 5 infra).
3.
Il sied au préalable de vérifier si l'autorité inférieure avait la compétence
de refuser d'approuver l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur de
l'intéressée.
3.1 Selon l'art. 99 LEtr en relation avec l'art. 40 al. 1 LEtr, le Conseil
fédéral détermine les cas dans lesquels les autorisations de courte durée,
de séjour ou d'établissement, ainsi que les décisions préalables des
autorités cantonales du marché du travail sont soumises à l'approbation
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du SEM. Celui-ci peut refuser son approbation ou limiter la portée de la
décision cantonale.
3.2 En l'espèce, le SEM avait la compétence d'approuver l'octroi d'une
autorisation de séjour en application de l'art. 85 de l'ordonnance du
24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une
activité lucrative (OASA, RS 142.201) autant dans son ancienne teneur
que dans celle entrée en vigueur le 1er septembre 2015 (cf. à ce sujet
l'ATF 141 II 169 consid. 4).
Il s'ensuit que ni le Tribunal, ni le SEM ne sont liés par la proposition du
SMIG du 10 avril 2014 d'octroyer une autorisation de séjour en faveur
d'A._______ et peuvent donc parfaitement s'écarter de l'appréciation faite
par cette dernière autorité.
4.
4.1 Lors de l'admission d'étrangers, l'évolution socio-démographique de
la Suisse est prise en considération (art. 3 al. 3 LEtr ; cf. également arrêt
du TAF C-6310/2009 du 10 décembre 2012 consid. 4 et 9.3.3). Les
autorités compétentes tiennent compte, en exerçant leur pouvoir
d'appréciation, des intérêts publics, de la situation personnelle de
l'étranger, ainsi que de son degré d'intégration (art. 96 al. 1 LEtr).
4.2 Tout étranger peut séjourner en Suisse sans exercer d'activité
lucrative pendant trois mois sans autorisation, sauf si la durée fixée dans
le visa est plus courte. L'étranger qui prévoit un séjour plus long sans
activité lucrative doit être titulaire d'une autorisation (art. 10 al. 1 et 2
1ère phrase LEtr).
4.3 L'étranger n'a en principe aucun droit à la délivrance d'une
autorisation de séjour, à moins qu'il ne puisse invoquer en sa faveur une
disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité lui conférant un tel
droit (cf. ATF 135 II 1 consid. 1.1 ; 131 II 339 consid. 1 et réf. cit.).
Un ressortissant étranger peut invoquer le droit au respect de la vie
privée et familiale consacré par l'art. 8 par. 1 CEDH pour s'opposer à
l'éventuelle séparation de sa famille et obtenir une autorisation de séjour
à la condition qu'il entretienne des relations étroites, effectives et intactes
avec un membre de sa famille disposant d'un droit de présence assuré en
Suisse, à savoir la nationalité suisse, une autorisation d'établissement ou
une autorisation de séjour à la délivrance de laquelle la législation suisse
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confère un droit certain (cf. ATAF 2007/45 consid. 5.3 p. 591 s ; ATF 135 I
143 consid. 1.3.1 et réf. cit.). Les relations familiales qui peuvent fonder,
en vertu de l'art. 8 par. 1 CEDH, un droit à une autorisation de police des
étrangers sont avant tout les rapports entre époux ainsi qu'entre parents
et enfants mineurs vivant ensemble (ATF 135 I 143 consid. 1.3.2 p. 146 ;
127 II 60 consid. 1d/aa ; 120 Ib 257 consid. 1d). Les personnes ne faisant
pas partie de la famille nucléaire, comme notamment les personnes
majeures, ne peuvent faire valoir l'art. 8 CEDH vis-à-vis de leur proche
parent ayant un droit de présence assuré en Suisse, ni ce dernier à
l'égard d'elles, à moins qu'il n'existe entre eux un rapport de dépendance
particulier, dépassant les liens affectifs ordinaires, en raison d'un
handicap ou d'une maladie grave empêchant la personne concernée de
gagner sa vie et de vivre de manière autonome. Le handicap ou la
maladie grave doivent nécessiter une présence, une surveillance, des
soins et une attention que seuls les proches parents sont généralement
susceptibles d'assumer et de prodiguer (ATAF 2007/45 consid. 5.3 et réf.
cit. ; arrêt du TF 2C_194/2007 du 12 juillet 2007 consid. 2.2.2, et la
jurisprudence citée). En outre, il sied de relever que l'art. 13 al. 1 Cst. ne
confère pas des droits plus étendus que ceux qui sont garantis par l'art. 8
par. 1 CEDH en matière de police des étrangers (cf. ATAF 2007/45
consid. 5.3 et jurisprudence citée).
4.4 Les art. 27 à 29 LEtr régissent les conditions de séjour en Suisse des
étrangers sans activité lucrative (étrangers admis en vue d'une formation
ou d'un perfectionnement, rentiers et étrangers admis en vue d'un
traitement médical).
4.4.1 Selon l'art. 28 LEtr, un étranger qui n'exerce plus d'activité lucrative
peut être admis à condition d'avoir l'âge minimum fixé par le Conseil
fédéral (let. a), des liens personnels particuliers avec la Suisse (let. b) et
de disposer des moyens financiers nécessaires (let. c). Les conditions
précitées étant cumulatives, une autorisation de séjour pour rentier ne
saurait être délivrée que si l'étranger satisfait à chacune d'elles. Cette
disposition reprend la réglementation de l'art. 34 de l'ordonnance du
6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RO 1986 1791
[cf. Message du Conseil fédéral du 8 mars 2002 concernant la loi sur les
étrangers, FF 2002 3542-3543, ad art. 28 du projet de loi ; MARC
SPESCHA in : Spescha/Thür/Zünd/ Bolzli, Migrationsrecht, Kommentar,
3e éd., Zurich 2012, ad art. 28 LEtr, ch. 1 p. 78]).
4.4.2 Par ailleurs, il convient de rappeler que, même dans l'hypothèse où
toutes les conditions prévues à l'art. 28 LEtr (disposition rédigée en la
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forme potestative ou "Kann-Vorschrift") seraient réunies, l'étranger n'a
pas un droit à la délivrance (respectivement à la prolongation) d'une
autorisation de séjour, à moins qu'il ne puisse se prévaloir d'une
disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité lui conférant un tel
droit. Les autorités disposent donc d'un large pouvoir d'appréciation.
4.4.3 Fondé sur la délégation législative de l'art. 28 let. a LEtr, le Conseil
fédéral a spécifié qu'une autorisation pour rentier ne saurait être délivrée
avant que la personne en cause ait 55 ans (art. 25 al. 1 OASA).
S'agissant par ailleurs de la condition tenant aux liens personnels
particuliers avec la Suisse, laquelle ne fait pas l'objet d'une semblable
délégation, le Conseil fédéral a spécifié à l'art. 25 al. 2 OASA qu'il en allait
ainsi "notamment (let. a) lorsqu'ils (i.e. les rentiers) ont effectué dans le
passé des séjours assez longs en Suisse, notamment dans le cadre de
vacances, d'une formation ou d'une activité lucrative, (let. b) lorsqu'ils ont
des relations étroites avec des parents proches en Suisse (parents,
enfants, petits-enfants ou frères et sœurs)". Enfin, il a indiqué, à l'art. 25
al. 4 OASA, que les moyens financiers étaient suffisants "lorsqu'ils
dépassent le montant qui autorise un citoyen suisse et éventuellement les
membres de sa famille à percevoir des prestations complémentaires
conformément à la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations
complémentaires".
4.4.4 Dans le cadre de sa jurisprudence, le Tribunal de céans a été
amené à se pencher sur la notion de liens personnels particuliers avec la
Suisse, au sens de l'art. 28 let. b LEtr et de l'art. 25 al. 2 let. a et b OASA.
De manière constante, il a jugé que la simple présence de proches sur le
territoire suisse n'était pas en soi de nature à créer des attaches
suffisamment étroites avec ce pays sans que n'existent en outre des
relations d'une autre nature avec la Suisse. En effet, bien plus que des
liens indirects, c'est-à-dire n'existant que par l'intermédiaire de proches
domiciliés en Suisse, il importe que le rentier dispose d'attaches en
rapport avec la Suisse qui lui soient propres, établies par le
développement d'intérêts socioculturels personnels et indépendants
(participation à des activités culturelles, liens avec des communautés
locales, contacts directs avec des autochtones, par exemple), car seuls
de tels liens sont en effet de nature à éviter que l'intéressé ne tombe dans
un rapport de dépendance vis-à-vis de ses proches parents, voire
d'isolement, ce qui serait au demeurant contraire au but souhaité par le
législateur quant à la nature de l'autorisation pour rentier (cf. notamment
arrêts du TAF C-3312/2013 du 28 octobre 2014 consid. 7.4 ; C-1156/2012
du 17 février 2014 consid. 10.2 ; C-6349/2010 du 14 janvier 2013
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Page 9
consid. 9.2.3 ; C-797/2011 du 14 septembre 2012 consid. 9.1.5). Une
partie de la doctrine soutient – en se fondant essentiellement sur le
rapport entre l'art. 25 al. 2 let. a et let. b OASA – que la seule présence de
proches en Suisse suffirait à constituer des liens personnels particuliers
avec la Suisse au sens de l'art. 28 let. b LEtr (cf. notamment SPESCHA ET
AL., Handbuch zum Migrationsrecht, 2ème éd., Zurich 2015, p. 206). A cet
égard, il paraît utile de rappeler ce qui suit.
4.4.5 Selon une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de déroger au sens
littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens
véritable de la disposition en cause ; si le texte n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de
tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique ; cf. ATF 137 V 114
consid. 4.3.1 ; 135 II 416 consid. 2.2 ; 134 I 184 consid. 5.1 et les réf.
citées).
Le Tribunal ne privilégie aucune méthode d'interprétation mais s'inspire
d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la
norme ; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du
texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste
(cf. ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1 ; 135 V 249 consid. 4.1 ; 134 V 1
consid. 7.2 ; 133 III 497 consid. 4.1).
En principe, même si toutes les méthodes ont la même valeur, il convient
de partir malgré tout de l'interprétation littérale. Si le résultat ainsi dégagé
est absolument clair et sans équivoque, le Tribunal ne peut s'en écarter
que pour des motifs pertinents, qui peuvent découler des autres
méthodes d'interprétation, et qui permettent de penser que ce résultat ne
restitue pas la véritable portée de la norme ou n'est pas celui
raisonnablement voulu par le législateur (cf. ATF 138 III 359 consid. 6.1 ;
137 V 13 consid. 5.1 et les réf. citées).
4.4.6 Sur le plan littéral, il apparaît que la notion de "liens personnels
particuliers avec la Suisse" ("besondere persönliche Beziehungen zur
Schweiz"; "legami personali particolari con la Svizzera"), telle qu'elle
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figure à l'art. 28 let. b LEtr, est une notion juridique imprécise. C'est donc
l'OASA – qui fait figure à cet égard d'ordonnance d'exécution – qui la
définit à l'art. 25 al. 2 OASA. La formulation de cette dernière disposition
n'est elle-même pas exempte d'imprécisions. S'il apparaît que les let. a et
b sont cités à titre exemplatif (cf. l'adverbe "notamment", lequel devient
dans les versions allemande et italienne : "insbesondere" et "in
particolare"), il n'est pas précisé si ces critères sont à prendre comme des
éléments d'un tableau global – ce qui signifierait que chacun d'entre eux
ne serait pas forcément à lui seul suffisant pour apprécier l'image ainsi
formée – ou s'il suffit de constater que l'un des critère est rempli pour en
déduire que la condition légale est réalisée. En outre, certaines
expressions ("séjours assez longs en Suisse" "längere frühere
Aufenthalte in der Schweiz" "precedenti soggiorni in Svizzera di una certa
durata"; "relations étroites avec des parents proches en Suisse" "enge
Beziehung zu nahen Verwandten in der Schweiz" "legami stretti con
parenti prossimi in Svizzera") peuvent être comprises de plusieurs
manières (cf. à cet égard, arrêt du TAF C-3312/2013 précité consid. 7.2).
Cette disposition – comme toute disposition d'exécution
(cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, Bâle 2014, n° 306 s
p. 111 s ; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif,
Genève/Zurich/Bâle 2011, n° 323 p. 107 s ; TSCHANNEN ET AL.,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ème éd., Berne 2014, n° 21 ss p. 107 ss;
voir aussi l'ATF 141 II 169 consid. 4.3.1) – devant demeurer dans le cadre
tracé par l'art. 28 let. a LEtr, l'interprétation de cette dernière disposition
revêt une importance de premier plan et guide celle qui peut être donnée
à l'art. 25 al. 2 OASA. Dans cette perspective, il convient d'observer –
toujours sur le plan littéral – que le législateur a utilisé dans la loi
l'expression de "liens personnels particuliers avec la Suisse" et non de
"liens avec des personnes résidant en Suisse". Ce choix est révélateur,
en ce sens qu'il est permis d'y voir l'exigence d'un lien direct – et non
indirect (soit par l'entremise d'une tierce personne) – avec la Suisse. Il
impliquerait que la seule présence de proches en Suisse n'est pas
considérée comme suffisante (peu importe que l'art. 25 OASA puisse être
compris autrement, le cadre légal régissant l'interprétation qui doit lui être
donnée). Cela étant, il pourrait tout autant signifier que la présence de
proches en Suisse n'est pas nécessaire (conditio sine qua non), des liens
particuliers d'une autre nature étant suffisants. Partant, l'on ne saurait tirer
de conclusion définitive à la lecture des dispositions en cause, faute pour
elles d'avoir la clarté requise.
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Page 11
4.4.7 Il s'agit dès lors pour le Tribunal de céans de rechercher quelle est
la véritable portée de la norme, en procédant à son interprétation
historique, téléologique et systématique.
4.4.7.1 Sur un plan historique, il s'agit de relever que l'art. 28 LEtr a été
introduit lors de la révision totale de la législation sur les étrangers entrée
en vigueur le 1er janvier 2008 (cf. Message du Conseil fédéral concernant
la loi sur les étrangers du 8 mars 2002, FF 2002 3469). Cette disposition
a été adoptée par le Conseil national (cf. BO 2004 N 721) et le Conseil
des Etats (cf. BO 2005 E 297) sans discussion, les deux conseils se
ralliant à la proposition du Conseil fédéral. Le Message précité (FF 2002
3542-3543, ad art. 28 du projet de loi) relève, au sujet des liens
personnels particuliers avec la Suisse, que les séjours prolongés et
répétés avérés en Suisse, le séjour en Suisse de proches parents et la
nationalité helvétique d'ancêtres sont notamment considérés comme tels,
mais que la propriété de biens fonciers ou l'entretien de relations
économiques avec la Suisse ne suffisent pas. Au travers de ce Message,
le législateur a surtout eu à cœur de préciser que les liens nécessaires
avec la Suisse ne devaient pas s'inscrire sur un plan exclusivement
économique. Il n'en résulte en revanche pas clairement que le législateur
ait entendu permettre le séjour en Suisse à titre de rentiers de personnes
dont les seuls liens avec la Suisse consistent dans les relations – fussent-
elles étroites – qu'ils entretiennent avec des proches qui y résident.
Toujours sur le plan historique, un autre aspect doit être relevé. En effet,
l'art. 28 LEtr a repris la réglementation de l'art. 34 de l'Ordonnance du
6 octobre 1986 limitant le nombre d'étrangers ([OLE, RO 1986 1791] ;
cf. FF 2002 3542-3543 ad art. 28 du projet de loi) qui fixait les conditions
pour l'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier. Avant l'entrée en
vigueur de l'OLE, le regroupement familial en ligne ascendante était
prévu dans les ordonnances du Département fédéral de justice et police
limitant le nombre des étrangers (des 20 octobre 1976 [RO 1976 2183],
23 octobre 1978 [RO 1978 1660], 17 octobre 1979 [RO 1979 1378] et 26
octobre 1983 [RO 1983 1438]). Avec l'entrée en vigueur de l'OLE, le
législateur n'a plus prévu de regroupement familial en ligne ascendante.
Celui-ci restait toutefois possible, notamment sous l'angle de 13 let. f OLE
pour les cas de rigueur ou pour des raisons humanitaires, mais une telle
autorisation de séjour ne se fondait pas sur l'art. 34 OLE. Lors de
l'adoption de la LEtr, les possibilités de regroupement familial en ligne
ascendante ont été circonscrites aux cas visés à l'art. 42 LEtr (membres
étrangers de la famille de ressortissants suisses) et aux cas tombant
sous le coup des art. 8 CEDH et 30 let. b LEtr (autorisation de séjour pour
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des motifs humanitaires ; cf. FF 2002 3498 et 3550 s.). A cela s'ajoute le
cas des ressortissants des Etats membres de l'UE et de l'AELE pour
lesquels existe une possibilité de regroupement familial en faveur de
leurs ascendants en application de l'art. 3 Annexe I de l'Accord du 21 juin
1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté
européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des
personnes (ci-après : ALCP, RS 0.142.112.681 ; voir également, FF 2002
3510 et 3549 ad art. 41 du projet de loi). Il s'ensuit que le législateur n'a
précisément pas voulu permettre le regroupement familial en ligne
ascendante pour les membres de la famille de ressortissants étrangers
(hors UE), sauf dans les cas où il s'imposait pour des motifs
humanitaires. Il ne saurait être question de contourner cette volonté en
interprétant l'art. 28 LEtr de telle manière qu'il permettrait le
regroupement familial en faveur de parents d'un titulaire d'une
autorisation de séjour ou d'établissement, dont les seuls liens avec la
Suisse consisteraient dans les relations qu'ils auraient avec leur
descendant séjournant ou établi en Suisse. Partant, l'interprétation
historique permet d'affirmer que l'art. 28 LEtr n'ouvre pas le droit au
regroupement familial dans un tel cas. En d'autres termes, les liens
personnels avec la Suisse dont il est question à cette disposition doivent
être compris dans le sens où il ne peut s'agir exclusivement de liens
personnels entretenus avec un proche en Suisse.
4.4.7.2 Sur un plan téléologique, le Tribunal relève ce qui suit. D'une part,
il ne saurait être fait abstraction du fait que, selon l'art. 3 al. 3 LEtr, lors
d'admission d'étrangers, l'évolution socio-démographique de la Suisse est
prise en compte. L'autorité, qui ne pourra en conséquence pas s'écarter
sans motifs de cet intérêt, ne manquera pas de prendre en considération
le vieillissement de la population suisse et le fait que les personnes
retraitées représenteront dans un futur relativement proche une charge
accrue pour la population active (cf. en ce sens le Message précité, FF
2002 3483). Or, si la possibilité était ouverte de procéder à un
regroupement familial en ligne ascendante par le biais de l'art. 28 LEtr,
sans que n'existent des liens particuliers avec la Suisse autres que les
relations entretenues avec les enfants qui y résident ou y sont établis, il
faudrait compter avec une immigration plus importante de personnes
âgées de plus de 55 ans (dans le sens de la croissance des "migrations
de retraite", cf. CLAUDIO BOLZMAN ET AL., Le regroupement familial des
ascendants in Retraite et société, 2008/3 (n° 55) p. 198 ch. 10). Certes,
de par la condition tenant aux moyens financiers imposée à l'art. 28 LEtr,
le risque que ces personnes fassent appel à l'aide sociale ou aux
prestations complémentaires est probablement diminué. En revanche,
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elles pourraient prétendre aux prestations de différentes assurances
basées sur un système de solidarité (AVS, assurance maladie
obligatoire), alors qu'elles n'auraient que peu participé à leur financement,
sans compter les autres prestations étatiques dont elles n'auraient jamais
auparavant contribué au financement. Elles représenteraient dès lors une
charge d'autant plus accrue pour la population active.
D'autre part, il faut également considérer l'aspect de l'intégration des
ressortissants étrangers voulant séjourner durablement en Suisse
(cf. art. 4 LEtr). A ce propos, il est notamment attendu de ces derniers
qu'ils soient disposés à s'intégrer et se familiarisent avec la société et le
mode de vie en Suisse (art. 4 al. 3 et 4 LEtr). Dans la mesure où
l'étranger rentier entend s'installer en Suisse et y transférer le centre de
ses intérêts, il peut être exigé de lui que son horizon socio-culturel ne se
limite pas à son entourage familial direct (cf. arrêt du TAF C-3312/2013
précité consid. 7.4.3). Ceci ne permet guère d'envisager favorablement
un regroupement familial d'ascendants dont les seuls liens avec la Suisse
se limiteraient à ceux entretenus avec le ou les descendants qui y
résident; ceci ne s'apparente pas à une quelconque intégration, puisque
cet élément ne signifie pas que la personne en cause partage ou entend
partager l'une des langues, les valeurs ou le mode de vie suisses. Tel ne
saurait être le sens de l'art. 28 LEtr. En effet, bien plus que des liens
indirects, c'est-à-dire n'existant que par l'intermédiaire de proches
domiciliés en Suisse, il importe que le rentier dispose d'attaches en
rapport avec la suisse qui lui soient propres, établies par le
développement d'intérêts socioculturels personnels et indépendants
(participation à des activités culturelles, liens avec des communautés
locales, contacts directs avec des autochtones par exemple) car seuls de
tels liens sont de nature à éviter que l'intéressé ne tombe dans un rapport
de dépendance vis-à-vis de ses proches parents, voire d'isolement, ce
qui serait au demeurant contraire au but souhaité par le législateur quant
à la nature de l'autorisation pour rentier (cf. arrêt du TAF C-3312/2013
précité consid. 7.4.2).
Aux termes d'une interprétation téléologique, il s'avère ainsi que la simple
présence de proches en Suisse, soit un lien indirect avec la Suisse, ne
saurait être suffisante pour fonder des liens personnels particuliers avec
la Suisse au sens des art. 28 LEtr et 25 OASA.
4.4.7.3 Sur le plan systématique, il appert que l'art. 28 LEtr se trouve
dans le chapitre 5 "conditions d'admission" section 2 "admission sans
activité lucrative". Par opposition, les regroupements familiaux de toute
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nature trouvent place aux art. 42 ss LEtr, à savoir dans le chapitre 7 de la
LEtr. Il sied à cet égard de relever que le législateur a introduit un
regroupement familial en ligne ascendante à l'art. 42 al. 2 LEtr. Certes, il
vise les membres étrangers de la famille d'un ressortissant suisse, de
sorte qu'il ne pourra être invoqué pour justifier le regroupement familial en
ligne ascendante d'un titulaire d'une autorisation de séjour ou
d'établissement en Suisse. Il n'en demeure pas moins que la
systématique de la loi distingue substantiellement le regroupement
familial en ligne ascendante de l'autorisation de séjour pour rentier. Or,
cette systématique ne saurait être ignorée. Elle dénote la volonté du
législateur de distinguer deux situations substantiellement différentes en
raison de leurs buts mais aussi de la nature différente dans chaque cas
de figure des liens existant entre le requérant et la Suisse. D'un côté,
s'agissant des rentiers, c'est l'existence d'attaches personnelles et
directes avec la Suisse qui autorise une prise de résidence, alors que de
l'autre côté, le cas du regroupement familial est fondé sur des liens
indirects avec la Suisse, ce pays n'étant somme toute que le point
d'ancrage géographique dans lequel s'exercent ces liens. Partant,
l'interprétation systématique permet de conclure qu'une autorisation de
séjour pour rentier ne saurait uniquement se fonder sur les relations
qu'une personne entretient avec son ou ses descendants établis en
Suisse. D'autres éléments s'avèrent nécessaires.
4.4.8 Les résultats qui se dégagent de l'interprétation historique,
téléologique et systématique s'avèrent ainsi concordants, en ce sens que
l'art. 28 LEtr ne permet pas le séjour en Suisse de personnes qui, lors
même qu'elles remplissent deux des conditions stipulées à cette
disposition, à savoir lorsqu'elles sont âgées de plus de 55 ans et ont des
moyens financiers considérés comme suffisants au regard de l'art. 25
al. 4 OASA ne disposent d'aucun autre lien personnel avec la Suisse que
les relations – fussent-elles étroites – qu'elles entretiennent avec leurs
descendants dans ce pays. Il ne saurait être question d'ouvrir à l'art. 28
LEtr des possibilités que le législateur a exclues au chapitre du
regroupement familial en ligne ascendante. Il n'y a là nulle lacune
proprement dite, qui présupposerait que le législateur se soit abstenu de
régler un point nécessitant une réponse et qu'aucune solution ne se
dégage du texte ou de l'interprétation de la loi (cf. ATF 135 IV 113
consid. 2.4.2). Tout au contraire, il résulte de l'interprétation de l'art. 28
LEtr que cette disposition n'a pas vocation à permettre le regroupement
familial en ligne ascendante lorsque le rentier n'a d'autres liens avec la
Suisse que ceux qu'il entretient avec ses descendants qui y résident.
C-4356/2014
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4.4.9 Certes, d'aucuns pourront y voir une réponse insatisfaisante, une
discrimination ou une injustice envers les proches parents de
ressortissants suisses ou de personnes autorisées à se prévaloir de
l'ALCP. Cela étant, il n'est pas inutile de rappeler que le juge n'est pas
autorisé à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable,
soit une lacune improprement dite (cf. ATF 131 II 562 consid. 3.5 et les
arrêts cités). En d'autres termes, il n'est pas possible pour le juge d'aller à
l'encontre de la volonté du législateur, en ouvrant la possibilité d'un
regroupement familial en ligne ascendante à l'art. 28 LEtr, alors que celle-
ci a été volontairement exclue dans les dispositions topiques du chapitre
7 de la LEtr. Ce choix correspond au modèle culturel existant en Suisse,
à savoir celui d'une famille bi-générationnelle organisée autour d'un ou de
deux adultes pourvoyeurs (cf. BOLZMAN ET AL., op. cit., ch. 59 s.). Les
ascendants âgés n'ont ainsi pas été inclus dans le cadre des procédures
de regroupement familial, hormis dans les cas où le descendant (ou son
conjoint) a la nationalité suisse et s'agissant de ressortissants de l'UE,
par le jeu de l'ALCP. Par ailleurs, le législateur ne s'est guère montré
enclin jusqu'à présent à modifier la LEtr pour étendre ces possibilités,
conçues pour les ascendants ressortissants des Etats tiers comme
exceptionnelles (cf. avis du Conseil fédéral du 8 juin 2012 concernant la
motion 12.3212 Marco Romano "Modifier l'article 30 alinéa 1 lettre b de la
loi sur les étrangers. Cas individuels"). C'est encore le lieu de relever que
la jurisprudence argovienne qui procède à une interprétation autonome
de l'art. 28 LEtr, en totale contradiction avec la jurisprudence constante
du Tribunal de céans, n'est en aucune manière justifiable (cf. arrêt non
publié du Verwaltungsgericht du canton d'Argovie 2014.348 du 8 juillet
2015). Cette jurisprudence tire d'ailleurs des conclusions de la
jurisprudence du TAF qui ne sont pas correctes : de l'avis des juges
argoviens, dite jurisprudence aurait pour conséquence que les rentiers
sans proches parents en Suisse ne souscriraient jamais aux conditions
de l'art. 25 al. 2 OASA (cf. le consid. 3.5.4 de l'arrêt précité). Cette
assertion est erronée et, par ailleurs, la question ne saurait être réduite à
celle de savoir si les lettres a et b de l'art. 25 al. 2 OASA sont liées par
une conjonction à valeur additive ou alternative. C'est dans ce sens que
le Tribunal de céans a relevé, au travers de sa jurisprudence, que les
exemples cités à l'art. 25 al. 2 OASA n'étaient ni exhaustifs, ni limitatifs,
qu'ils n'étaient pas davantage contraignants et s'appréciaient librement
(cf. notamment arrêt du TAF C-797/2011 du 14 septembre 2012
consid. 9.1.1). Sans vouloir reprendre l'entier des considérants du présent
arrêt, qui ne fait que confirmer une jurisprudence constante, il s'agit de
bien cerner que l'art. 25 al. 2 OASA ne peut être compris
indépendamment de l'art. 28 LEtr qui constitue une norme de droit
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supérieur. Or, aux termes de l'interprétation de cette disposition, il s'avère
que les seules relations personnelles avec les descendants établis en
Suisse ne sauraient permettre à un ascendant d'obtenir une autorisation
de séjour pour rentier. Ceci signifie que l'art. 25 al. 2 OASA ne peut être
compris autrement, mais ne veut aucunement dire que des relations avec
des descendants établis en Suisse soient nécessaires dans tous les cas.
5.
En l'espèce, il sied d'examiner si la recourante peut prétendre à un droit à
l'octroi d'une autorisation de séjour (cf. consid. 5.1 infra), si les conditions
d'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier sont remplies
(cf. consid. 5.2 infra), puis si c'est à juste titre que l'autorité inférieure a
refusé d'octroyer dite autorisation de séjour (cf. consid. 5.3 infra).
5.1 La recourante s'est tout d'abord prévalue de l'art. 8 CEDH pour fonder
un droit à l'octroi d'une autorisation de séjour (cf. let. F supra).
Sans vouloir remettre en cause les rapports affectifs qui unissent la
recourante à ses enfants domiciliés en Suisse, le Tribunal relève que les
cinq fils d'A._______ sont majeurs et que la prénommée ne s'est pas
prévalue d'un handicap ou d'une maladie grave l'empêchant de vivre de
manière autonome ou nécessitant une attention constante que seuls ses
fils pourraient lui fournir. Ce d'autant plus que, même si tel devait être le
cas, ces deux filles vivant au Kosovo pourraient lui apporter leur aide, de
sorte que le lien de dépendance avec ses fils résidant en Suisse fait
défaut. La recourante ne peut, par conséquent, pas se prévaloir d'un
rapport de dépendance particulier avec ses fils au sens de l'art. 8 CEDH
et ainsi prétendre à un droit à l'octroi d'une autorisation de séjour sur
cette base.
5.2 Il sied dès lors d'examiner si la recourante remplit les conditions
d'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier au sens de l'art. 28 LEtr.
5.2.1 Concernant la condition de l'âge minimum requis, la recourante est
née le 27 février 1948 et est donc actuellement âgée de plus de 67 ans.
Elle remplit dès lors la condition de l'art. 28 let. a LEtr en lien avec l'art. 25
al. 1 OASA.
5.2.2 Concernant la condition des liens personnels particuliers avec la
Suisse au sens des art. 28 let. b LEtr et 25 al. 2 OASA, le Tribunal
constate qu'il ressort du courrier de B._______ du 31 janvier 2014 et du
recours du 4 août 2014 (p. 6) que la recourante n'a effectué que deux
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séjours touristiques de trois mois sur le territoire suisse alors qu'elle a
vécu toute sa vie au Kosovo. De la sorte, il ne saurait être considéré que
la recourante a effectué des séjours assez longs en Suisse par le passé
au sens de l'art. 25 al. 2 let. a OASA pour prétendre à l'octroi de
l'autorisation de séjour requise sur la base de cette disposition.
Concernant l'art. 25 al. 2 let. b OASA, le Tribunal relève que la recourante
a ses cinq fils domiciliés en Suisse (cf. let. A supra) et qu'il n'est pas
contesté qu'elle entretient des liens étroits avec eux. Toutefois, l'intensité
de ce lien ne suffirait pas à lui seul à fonder une autorisation de séjour
pour rentier. En effet, comme déjà mentionné ci-dessus (cf. consid. 4
supra), bien plus que des liens indirects, c'est-à-dire n'existant que par
l'intermédiaire de proches domiciliés en Suisse, il importe que le rentier
dispose d'attaches en rapport avec la Suisse qui lui soient propres,
établies par le développement d'intérêts socioculturels personnels et
indépendants (participation à des activités culturelles, liens avec des
communautés locales, contacts directs avec des autochtones, par
exemple). Or tel n'est précisément pas le cas en l'espèce, la recourante
ne prétendant d'ailleurs pas le contraire. Ainsi, le seul fait qu'A._______
ait effectué deux séjours touristiques de trois mois ne saurait être
suffisant pour retenir qu'elle ait développé des attaches personnelles
avec la Suisse, ses seuls rapports avec la Suisse existant par
l'intermédiaire de ses liens familiaux. Enfin, il sied de souligner que si la
recourante venait en Suisse, elle serait totalement dépendante de ses
enfants, ce qui va à l'encontre du but de l'art. 28 LEtr (cf. consid. 4 supra).
De plus, dans la mesure où l'étranger rentier entend s'installer en Suisse
et y transférer le centre de ses intérêts, il peut être exigé de lui que son
horizon socio-culturel ne se limite pas à son entourage familial direct. Or
la recourante ne fait pas valoir de réseau social ou d'intérêts culturels qui
ne soient pas en lien avec sa famille résidant en Suisse.
Le Tribunal ne saurait dans ces circonstances retenir que la recourante
entretient des liens particuliers avec la Suisse au sens l'art. 28 let. b LEtr
en lien avec l'art. 25 al. 2 OASA.
5.2.3 Les conditions spécifiées dans la disposition de l'art. 28 LEtr étant
cumulatives (cf. consid. 4 supra), il n'y a dès lors pas lieu d'examiner la
condition imposant à la recourante de disposer des moyens financiers
nécessaires au sens l'art. 28 let. c LEtr.
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En conséquence, la recourante, ne remplissant pas les conditions d'octroi
d'une autorisation de séjour pour rentiers au sens des art. 28 LEtr et
25 OASA, ne peut prétendre à l'octroi de l'autorisation de séjour requise.
5.3 Il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 30 juin 2014, le
SEM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de
manière inexacte ou incomplète ; en outre, la décision attaquée n'est pas
inopportune.
Le recours est en conséquence rejeté.
6.
Vu l'issue de la procédure, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge de la recourante, conformément à l'art. 63 al. 1 PA en relation
avec le règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF,
RS 173.320.2).
Compte tenu du rejet du recours, la recourante n'a pas droit à des
dépens.
(dispositif à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'000 francs, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais –
équivalente – versée le 3 septembre 2014.
3.
Il n'est pas octroyé de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (recommandé)
– à l'autorité inférieure (avec dossier en retour)
– au Service des migrations du canton de Neuchâtel (avec dossier
cantonal en retour)
La présidente du collège : Le greffier :
Marie-Chantal May Canellas Arnaud Verdon
Expédition :