B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-4489/2013
U r t e i l v o m 2 3 . J a n u a r 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Marianne Teuscher,
Richter Daniele Cattaneo,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
X._______,
vertreten durch lic. iur. Katja Ammann, Rechtsanwältin,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Einreiseverbot.
C-4489/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (algerischer Staatsangehöriger, geb. 1976) reiste
am 28. Juni 2013 um 22:00 Uhr mit einem Mietwagen beim Grenzüber-
gang Bargen (SH) in die Schweiz ein. Im Rahmen einer Kontrolle wurde
festgestellt, dass er Bargeld in Höhe von 100'000 Euro mit sich führte und
kein gültiges Reisedokument, sondern nur eine französische Aufenthalts-
bewilligung vorweisen konnte. Zudem war er zum Zweck der verdeckten
Registrierung im Schengener Informationssystem (SIS) ausgeschrieben,
weil er gemäss einer richterlichen Auflage das Staatsgebiet von Frank-
reich nicht hätte verlassen dürfen, und es waren zwei Ripol-Ausschrei-
bungen wegen unbezahlten, auf SVG-Delikte zurückgehende Bussen of-
fen (vgl. Akten des Bundesamts für Migration [BFM act.] 1 S. 2 ff. sowie
Bericht der eidgenössischen Zollverwaltung vom 29. Juni 2013 S. 3). Die
Schaffhauser Kantonspolizei nahm ihn vorläufig fest und gewährte ihm
am 29. Juni 2013 das rechtliche Gehör betreffend allfällige Entfernungs-
und Fernhaltemassnahmen. Der Beschwerdeführer sagte aus, er komme
nur in die Schweiz, um zu arbeiten. Falls ihm dies nicht mehr erlaubt wä-
re, hätte er geschäftliche Probleme (vgl. BFM act. 1 S. 2). Das Kantons-
gericht ordnete am 1. Juli 2013 die Untersuchungshaft an. Das Migra-
tionsamt des Kantons Schaffhausen (nachfolgend: Migrationsamt) wies
den Beschwerdeführer mit Verfügung vom 4. Juli 2013 aus der Schweiz
weg und beauftragte die Kantonspolizei, die Wegweisung sofort zu voll-
ziehen. Der Beschwerdeführer wurde in der Folge am 5. Juli 2013 nach
Deutschland ausgeschafft (vgl. BFM act. 1 S. 16 f.).
B.
Das Bundesamt für Migration (nachfolgend: BFM, Vorinstanz) erliess am
4. Juli 2013 auf Antrag des kantonalen Migrationsamts (vgl. BFM act. 1
S. 19) gegen den Beschwerdeführer ein zweijähriges Einreiseverbot. Zur
Begründung wurde ausgeführt, die Massnahme sei gestützt auf Art. 67
des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20)
resp. als Folge der sofort vollstreckbar erklärten Wegweisung angezeigt.
Die im Rahmen des rechtlichen Gehörs gemachten Angaben vermöchten
keinen anderen Entscheid zu rechtfertigen. Zur Wahrung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung wurde einer allfälligen Beschwerde die aufschie-
bende Wirkung entzogen. Das Einreiseverbot wurde dem Beschwerde-
führer am 4. Juli 2013 eröffnet (vgl. BFM act. 2 f.).
C-4489/2013
Seite 3
C.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Schaffhausen verurteilte den Be-
schwerdeführer mit Strafbefehl vom 5. Juli 2013 wegen rechtswidriger
Einreise gemäss Art. 5 i.V.m. Art. 115 Abs. 1 Bst. a AuG zu einer beding-
ten Geldstrafe von 21 Tagessätzen sowie zu einer Busse von Fr. 300..
Gleichentags stellte die Staatsanwaltschaft das Strafverfahren wegen
Verdachts auf Hehlerei ein. Gegen die Verurteilung wegen rechtswidriger
Einreise erhob der Beschwerdeführer Einsprache (vgl. Beilage 16 zur Be-
schwerdeschrift). Am 25. Juli 2013 erliess die Staatsanwaltschaft eine
Herausgabeverfügung betreffend die beschlagnahmten 100'000. Euro.
Der Verdacht, das Geld könnte im Zusammenhang mit einer Straftat ste-
hen, habe sich nicht erhärtet (vgl. Beilage 18 zur Beschwerdeschrift).
D.
Der Beschwerdeführer beantragt mit Beschwerde vom 8. August 2013,
das vom BFM erlassene Einreiseverbot sei aufzuheben und die aufschie-
bende Wirkung der Beschwerde sei wiederherzustellen. Zur Begründung
führte der Beschwerdeführer aus, er arbeite für die französische Firma
A._______ und besuche für diese regelmässig die B._______ AG in
Z._______, wobei er jeweils auch Bargeld mit sich führe. Er sei schon
früher an der Grenze kontrolliert worden, habe seine französische Auf-
enthaltsbewilligung vorgewiesen und ca. 10'000 Euro Bargeld deklariert,
nach einem Pass sei er aber nicht gefragt worden. Seinen algerischen
Reisepass benutze er nur ausserhalb Europas. Als er am 28. Juni 2013
die Grenze überquert habe, habe er wiederum die französische Aufent-
haltsbewilligung vorgewiesen und die für die B._______ AG bestimmten
100'000 Euro korrekt deklariert. Während der Untersuchungshaft habe er
alle Unterlagen zum Einkauf der Ware vorweisen können, so dass er am
5. Juli 2013 entlassen worden sei. Die Wegweisungsverfügung sei mit
grundlegenden Mängeln behaftetet und daher nichtig. Das rechtliche Ge-
hör sei ihm nicht gewährt worden, die Verfügung sei nicht übersetzt wor-
den, eine Rechtsmittelbelehrung in französischer Sprache fehle, die Ver-
fügung sei zudem nicht begründet und willkürlich. Deshalb sei das Einrei-
severbot, das sich auf die nichtige Wegweisungsverfügung stütze, eben-
falls nichtig. Auch für das Einreiseverbot sei ihm das rechtliche Gehör
nicht gewährt worden, und es sei auch hier keine Übersetzung erfolgt.
Sodann sei er lediglich den Weisungen der französischen Verwaltung ge-
folgt, die besagten, dass er «nur» mit dem Aufenthaltstitel in die Schweiz
reisen könne (vgl. Beilage 19 zur Beschwerdeschrift). Er könne sich auf
den Vertrauensschutz berufen. Aus den Anweisungen der Schweizer Be-
hörden gehe nicht klar hervor, ob Inhaber einer Aufenthaltsbewilligung ei-
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nes EU-Staates für die Einreise in die Schweiz einen Reisepass mit sich
tragen müssen. Er habe nicht gegen klare Anweisungen verstossen. Das
Einreiseverbot sei unverhältnismässig, weil sein Verschulden nicht
schwer wiege und er den Behörden angeboten habe, seinen Reisepass
umgehend beizubringen. Es liege auch im Interesse der Schweizer Wirt-
schaft, dass er weiterhin in die Schweiz reisen könne.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht wies das Gesuch des Beschwerdeführers
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde mit
Zwischenverfügung vom 22. August 2013 ab.
F.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 1. Oktober 2013 die
Abweisung der Beschwerde. Der dem Einreiseverbot zu Grunde liegende
Sachverhalt, wonach der Beschwerdeführer ohne erforderlichen Reise-
pass in die Schweiz eingereist und in der Folge durch die kantonale
Migrationsbehörde weggewiesen worden sei, stehe fest und werde nicht
bestritten. Ob die Wegweisung an sich in rechtsgenügender Form erfolgt
sei, könne offen bleiben, rechtfertige doch alleine schon der rechtswidrige
Grenzübertritt den Erlass des Einreiseverbots.
G.
Der Beschwerdeführer hielt mit Replik vom 1. November 2013 am
Rechtsbegehren fest und führte aus, es werde nirgends klar gesagt, dass
bei Reisen innerhalb des Schengen-Raums nebst einer Aufenthaltsbewil-
ligung auch ein Reisepass mitgeführt werden müsse. Er sei schon früher
auf diese Weise eingereist. Zudem werde allgemein davon ausgegangen,
dass jedermann innerhalb des Schengenraums mit einem vom ausstel-
lenden Schengenstaat anerkannten Ausweis, woraus die Identität der
betreffenden Person ersichtlich sei (so z.B. einem Ausländerausweis),
reisen könne. Er habe sich über die Reisevorschriften ins Bild gesetzt und
diese befolgt. Das rechtliche Gehör sei mit der polizeilichen Befragung
nicht korrekt gewährt worden. Die Frage zum Einreiseverbot sei vage
formuliert gewesen und pro forma erfolgt. Das BFM hätte das rechtliche
Gehör selber gewähren müssen und ihm den voraussichtlichen Inhalt und
die wesentlichen Elemente der Anordnung bekanntgeben müssen. So-
dann sei die Fernhaltemassnahme unverhältnismässig, habe er sich doch
kooperativ gezeigt und den Behörden angeboten, seinen Pass sofort zu
besorgen. Er sei kein Krimineller, weshalb kein Interesse an seiner Fern-
haltung bestehe. Eine mildere Massnahme wäre es, ihm die Auflage zu
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Seite 5
erteilen, fortan seinen Pass bei sich zu tragen, wenn er die Grenze über-
quere. Zudem dränge es sich auf, die Informationen auf den Internetsei-
ten der Verwaltung klarer formulieren zu lassen.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das mit
der Anordnung eines Einreiseverbotes eine Verfügung im erwähnten
Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine
Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
C-4489/2013
Seite 6
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. BVGE 2012/21 E. 5.1, BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie
BVGE 2011/1 E. 2).
3.
3.1 In formeller Hinsicht wird gerügt, die Vorinstanz habe das Einreise-
verbot erlassen, ohne dem Beschwerdeführer vorgängig in korrekter Wei-
se Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt zu haben. Damit habe die
Vorinstanz seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (vgl. Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR 101] sowie Art. 29 ff. VwVG). Zudem sei das
Einreiseverbot, als es ihm im Rahmen seiner Entlassung ausgehändigt
worden sei, nicht in die französische Sprache übersetzt worden. All dies
müsse zur Aufhebung des Einreiseverbots führen.
3.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst eine Anzahl verschiede-
ner verfassungsrechtlicher Garantien (vgl. etwa MICHELE ALBERTINI, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsver-
fahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 202 ff.; JÖRG PAUL MÜL-
LER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008,
S. 846 ff.). Gleichsam das Kernelement des rechtlichen Gehörs ist das
Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung, welches den Betroffenen
einen Einfluss auf die Ermittlung des wesentlichen Sachverhalts sichert.
Die Behörde muss diese Äusserungen zur Kenntnis nehmen und sich
damit in der Entscheidfindung und -begründung sachgerecht auseinan-
dersetzen. Diese Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht liegt bereits
Art. 30 VwVG zu Grunde, kommt aber besonders deutlich in Art. 32
Abs. 1 VwVG zum Ausdruck, der bestimmt, dass die Behörde alle erheb-
lichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt, bevor sie ver-
fügt (vgl. BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 29 N 80 ff.,
Art. 30 N 3 ff. u. Art. 32 N 7 ff.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN
BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 214 ff. u. N 546 f.). Aus dem An-
spruch auf rechtliches Gehör folgt sodann die Pflicht der Behörden, ihren
Entscheid zu begründen (Art. 35 VwVG). Die Begründungspflicht ist ein
Element rationaler und transparenter Entscheidfindung. Die Betroffenen
sollen den Entscheid sachgerecht anfechten können. Zudem ermöglicht
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Seite 7
die Begründung die Kontrolle durch die Rechtsmittelinstanz. Die Behörde
hat die wesentlichen Überlegungen zu nennen, von denen sie sich leiten
liess und auf die sie ihren Entscheid stützt. Die Anforderungen an die Be-
gründung sind umso höher, je weiter der Entscheidungsspielraum und je
komplexer die Sach- und Rechtslage ist (vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2; BGE
136 I 229 E. 5.2; BGE 133 I 270 E. 3.1; BVGE 2012/24 E.3.2.1;
BVGE 2009/35 E. 6.4.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N 629 ff.; LORENZ
KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, Bern 1998, S. 22 ff.).
3.3 Der Beschwerdeführer konnte im Rahmen der polizeilichen Befra-
gung vom 29. Juni 2013, welche mit Hilfe eines Übersetzers erfolgte, sei-
ne Einwendungen betreffend die angedrohte Fernhaltemassnahme vor-
bringen. Aus der Antwort des Beschwerdeführers («Ich komme nur in die
Schweiz um zu arbeiten. Falls mir das nicht mehr erlaubt wäre hätte ich
geschäftliche Probleme»; vgl. BFM act. 1 S. 2) geht hervor, dass er die
Wirkung und Tragweite der Massnahme erkannte und sich zur beabsich-
tigten Verfügung vor deren Erlass konkret äussern konnte (vgl. WALD-
MANN/BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N 30 f.). Die Begründung
des Einreiseverbots ist zwar kurz gehalten, doch geht aus ihr hervor, dass
das Bundesamt die Vorbringen des Beschwerdeführers vor Erlass der
angefochtenen Verfügung gewürdigt hat (vgl. Art. 32 Abs. 1 VwVG). Das
Vorgehen des BFM im vorliegenden Fall, namentlich die Delegation der
Anhörung an die Kantonspolizei, entspricht der gängigen Praxis und ist
entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers nicht zu beanstan-
den. Dass die Anhörung in Vertretung der entscheidenden Behörde
durchgeführt wurde, ist zulässig, wurde das Einvernahmeprotokoll doch
an das BFM weitergeleitet, dessen Vorgehen im Fall der eigenen schriftli-
chen Gehörsgewährung im Ergebnis gleich gewesen wäre (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-306/2012 vom 22. März 2013 E. 3; BVGE
2007/9 E. 5.5.1 betreffend eine vergleichbare Konstellation im Asylrecht;
WALDMANN/BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N 16).
3.4 Der Beschwerdeführer beanstandet, das Einreiseverbot sei nur in
deutscher Sprache eröffnet resp. nicht in seine französische Mutterspra-
che übersetzt worden. Erstinstanzliche Verwaltungsverfahren des Bundes
werden in einer der vier Amtssprachen geführt, in der Regel in der Spra-
che, in der die Parteien ihre Begehren gestellt haben oder stellen würden
(Art. 33a Abs. 1 VwVG). Diese Formulierung räumt der zuständigen Be-
hörde ein gewisses Ermessen bei der Wahl der Verfahrenssprache ein
(vgl. MAITRE/THALMANN, Praxiskommentar VwVG, Art. 33a N 11). Im vor-
liegenden Fall war es der Kanton Schaffhausen, dessen Migrationsbe-
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Seite 8
hörde den Erlass eines Einreiseverbot beantragt und dessen Polizei die
vorgängige Anhörung durchgeführt hatte (vgl. BFM act. 1 f. sowie vorne
E. 3.3). Weil im Kanton Schaffhausen die Amtssprache Deutsch ist (vgl.
Art. 70 Abs. 2 BV; § 2 der kantonalen Zivilstandsverordnung vom 14. Juni
2005 [SH RB 211.111]), waren sämtliche Unterlagen, welche das BFM im
vorliegenden Fall erhalten hatte, in deutscher Sprache gehalten. Aus die-
sem Grund war es sachgerecht, das Verfahren in deutscher Sprache zu
führen, selbst wenn der vom Einreiseverbot Betroffene französischer Mut-
tersprache ist. Dem Beschwerdeführer war es zumutbar, sich das Einrei-
severbot übersetzen zu lassen, und er konnte keinen grundrechtlichen
Anspruch auf Übersetzung geltend machen (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O, N 600; MAITRE/THALMANN, Praxiskommentar VwVG, Art. 33a N 17;
ALBERTINI, a.a.O., S. 342 f. je mit Hinweisen).
3.5 Nach dem Gesagten sind die formellen Rügen des Beschwerdefüh-
rers unbegründet, zumal er in korrekter Weise vorgängig angehört und
die Verfügung korrekt eröffnet wurde.
4.
Das BFM erliess die angefochtene Verfügung gestützt auf Art. 67 Abs. 1
Bst. a AuG, wonach es unter Vorbehalt von Abs. 5 ein Einreiseverbot ver-
fügt, wenn eine Wegweisung nach Art. 64d Abs. 2 Bst. a-c AuG sofort
vollstreckt wird. Der Beschwerdeführer rügt, die Wegweisungsverfügung
vom 4. Juli 2013 (vgl. BFM act. 1 S. 16) sei als Folge diverser grundle-
gender Mängel – u.a. keine Übersetzung, fehlende Rechtsmittelbeleh-
rung, keine Begründung – nichtig, weshalb auch das Einreiseverbot infol-
ge fehlender Grundlage nichtig sei. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen,
dass fehlerhafte Verfügungen in der Regel bloss anfechtbar und lediglich
in Ausnahmefällen nichtig sind (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N 640
mit Hinweisen). Ob die Wegweisungsverfügung fehlerhaft ist und eine all-
fällige Fehlerhaftigkeit geradezu zur Nichtigkeit der Verfügung führen
würde, braucht an dieser Stelle indes nicht geprüft zu werden. Das Bun-
desverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Recht im
Rahmen des Streitgegenstands frei an. Dies hat zur Folge, dass es eine
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut-
heissen oder den angefochtenen Entscheid mit einer Begründung bestä-
tigen kann, die von jener der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution,
vgl. BVGE 2009/61 E. 6.1 mit Hinweis). Streitgegenstand des vorliegen-
den Verfahrens ist einzig das angefochtene Einreiseverbot. Dieses wäre
– wie im Folgenden aufgezeigt wird – selbst bei einer allfälligen Nichtig-
keit der Wegweisungsverfügung nicht aufzuheben. Die verschiedenen
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formellen Rügen betreffend die Wegweisungsverfügung brauchen daher
im vorliegenden Verfahren nicht geprüft zu werden.
5.
5.1 Das BFM kann auch gestützt auf Art. 67 Abs. 2 AuG Einreiseverbote
erlassen, falls ausländische Personen gegen die öffentliche Sicherheit
und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder die-
se gefährden (Bst. a), Sozialhilfekosten verursacht haben (Bst. b) oder in
Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft genommen wor-
den sind (Bst. c). Das Einreiseverbot wird für eine Dauer von höchstens
fünf Jahren verhängt. Es kann für eine längere Dauer verfügt werden,
wenn die Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicher-
heit und Ordnung darstellt (Art. 67 Abs. 3 AuG). Schliesslich kann die ver-
fügende Behörde aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von
der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot
vollständig oder vorübergehend aufheben (Art. 67 Abs. 5 AuG).
5.2 Das Einreiseverbot ist eine Massnahme zur Abwendung einer künf-
tigen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. Botschaft
zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom
8. März 2002 [nachfolgend: Botschaft], BBl 2002 3813). Die öffentliche
Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG bildet
den Oberbegriff für die Gesamtheit der polizeilichen Schutzgüter; sie
umfasst u.a. die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung und
der Rechtsgüter Einzelner (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 3809). Die Ver-
hängung eines Einreiseverbots knüpft an das Bestehen eines Risikos
einer künftigen Gefährdung an. Gestützt auf die Umstände des Einzel-
falls ist jeweils eine Prognose zu stellen. Dabei ist naturgemäss in ers-
ter Linie das vergangene Verhalten der betroffenen Person zu berück-
sichtigen, zumal ein vergangenes deliktisches Verhalten geeignet ist,
einen Hinweis auf eine allfällige Gefährdung zu liefern. Aus diesem
Grund verknüpft Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG die Verhängung einer Fern-
haltemassnahme unter anderem mit einem (bereits erfolgten) Verstoss
gegen die fraglichen Polizeigüter. Art. 80 Abs. 1 der Verordnung vom
24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
(VZAE, SR 142.201) konkretisiert, wie der Begriff des «Verstosses»
nach Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG zu verstehen ist; so hält er fest, dass
u.a. eine Missachtung gesetzlicher Vorschriften und behördlicher Ver-
fügungen dazu zählt (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-1875/2012 vom 11. November 2013 E. 5 sowie C-760/2012 vom
24. Juli 2013 E. 7.1 je mit Hinweisen).
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Seite 10
6.
6.1 Einen Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im
Sinne von Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG begeht u.a. auch, wer Normen des
Ausländerrechts zuwiderhandelt. Dabei genügt es, wenn der ausländi-
schen Person eine Sorgfaltspflichtverletzung zugerechnet werden
kann. Unkenntnis oder Fehlinterpretation der Einreise- und Aufent-
haltsvorschriften stellen normalerweise keinen hinreichenden Grund
für ein Absehen von einer Fernhaltemassnahme dar. Jeder Auslände-
rin und jedem Ausländer obliegt es, sich über bestehende Rechte und
Pflichten im Zusammenhang mit ausländerrechtlichen Vorschriften ins
Bild zu setzen und sich im Falle von Unklarheiten bei der zuständigen
Stelle zu informieren (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-8562/2010 vom 10. Oktober 2012 E. 5.3 f. mit Hinweis).
6.2 Das Einreiseverbot knüpft nicht an die Erfüllung einer Strafnorm,
sondern an das Vorliegen einer Polizeigefahr an (s. vorne, E. 5.2). Ob
eine solche besteht und wie sie zu gewichten ist, hat die Verwaltungs-
behörde in eigener Kompetenz unter Zugrundelegung spezifisch aus-
länderrechtlicher Kriterien zu beurteilen. Entsprechend kann ein Ein-
reiseverbot auch dann ergehen, wenn ein rechtskräftiges Strafurteil
fehlt, sei es, weil ein Strafverfahren nicht eröffnet wurde oder noch
hängig ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1088/2013
vom 23. Oktober 2013 E. 6.3 mit Hinweis). Es ist daher nicht zu bean-
standen, dass die Vorinstanz das Einreiseverbot verfügt hat, bevor am
5. Juli 2013 ein Strafbefehl wegen illegaler Einreise erlassen wurde.
Sodann besteht ungeachtet der Tatsache, dass als Folge der vom Be-
schwerdeführer erhobenen Einsprache keine rechtskräftige Verurtei-
lung vorliegt, kein Anlass, den Ausgang des Strafverfahrens abzuwar-
ten oder die Strafakten beizuziehen, zumal der Vorwurf der illegalen
Einreise – wie im Folgenden aufgezeigt wird – klarerweise zutrifft.
6.3 Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen algerischen
Staatsangehörigen, der in Frankreich lebt und aufenthaltsberechtigt ist.
Er beruft sich nicht auf das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni
1999 (nachfolgend: FZA, SR 0.142.112.681) und bringt auch nicht vor,
dass er dies als entsandter Arbeitnehmer im Sinne von Art. 17 An-
hang I FZA tun könne (vgl. im Übrigen zur Meldepflicht für entsandte
Arbeitnehmer Art. 6 des Entsendegesetzes vom 8. Oktober 1999
[EntsG, SR 823.20] sowie Art. 6 f. der Verordnung über die in die
Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 21. Mai
2003 [EntsV, SR 823.201]). Er reiste am 28. Juni 2013 lediglich mit ei-
C-4489/2013
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ner französischen Aufenthaltsbewilligung in die Schweiz ein
(vgl. Sachverhalt Bst. A). Strittig und zu prüfen ist, ob er berechtigt
war, ohne gültiges Reisedokument in die Schweiz einzureisen. Da der
Beschwerdeführer nicht im Besitz einer Schweizer Aufenthalts- oder
Niederlassungsbewilligung ist, gelangen die allgemeinen Einreisevor-
aussetzungen zur Anwendung (vgl. PHILIPP EGLI/TOBIAS D. MEYER, in:
Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die Auslände-
rinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 5 N 9).
6.4 Die Bestimmungen des AuG über das Visumverfahren und über die
Ein- und Ausreise gelten nur, sofern die Schengen-Assoziierungs-
abkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2
Abs. 4 AuG). Die allgemeinen Einreisevoraussetzungen von Art. 5 AuG
und Art. 5 des Schengener Grenzkodex (SGK, Abl. L 105 vom 13. April
2006, S. 1-32) decken sich indessen weitgehend. Das Erfordernis des
Besitzes eines gültigen Reisedokumentes ist hierbei eine gesetzlich
klar geregelte und unbestrittene Einreisevoraussetzung (vgl. Art. 5
Abs. 1 Bst. a AuG; Art. 5 Abs. 1 Bst. a SGK; MARC SPESCHA, in: Spe-
scha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], Migrationsrecht, 3. Aufl., Zürich 2012,
Art. 5 N 1). Drittstaatsangehörige, die Inhaber eines gültigen Aufent-
haltstitels in einem Schengenstaat sind, dürfen zwar visumsfrei einrei-
sen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b SGK sowie Art. 4 Abs. 2 Bst. a der Ver-
ordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumertei-
lung [VEV, SR 142.204]), sind jedoch nicht zur Einreise ohne Reisedo-
kument berechtigt. Bei der Einreise müssen sie demnach – abwei-
chende Regelungen in bilateralen oder multilateralen Abkommen vor-
behalten – ein gültiges und von der Schweiz anerkanntes Reisedoku-
ment besitzen (Art. 3 Abs. 1 VEV; vgl. zu den Voraussetzungen der
Anerkennung Art. 3 Abs. 2 VEV und Art. 12 Visakodex [ABl L 243 vom
15. September 2009]). Abweichende Regelungen in völkerrechtlichen
Abkommen bestehen vorliegend jedoch keine. Namentlich berührt die
Abschaffung der Kontrollen des Personenverkehrs an den Binnen-
grenzen als Folge der Schengen-Assoziierungsabkommen nicht die
den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, in ihren Rechtsvorschrif-
ten die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Be-
scheinigungen vorzusehen (Art. 21 Bst. c SGK). Selbst das – im vor-
liegenden Fall unbestrittenermassen nicht anwendbare – Freizügig-
keitsabkommen verpflichtet die Vertragsstaaten lediglich, den freizü-
gigkeitsberechtigten Personen die Einreise «gegen Vorlage eines gül-
tigen Personalausweises oder Reisepasses» zu gestatten (vgl. Art. 1
Abs. 1 Anhang 1 FZA; EGLI/MEYER, a.a.O., Vorb. Art. 5-9 N 16 ff.).
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6.5 Der Beschwerdeführer ist nach dem Gesagten am 28. Juni 2013
ohne gültiges Reisedokument und somit rechtswidrig in die Schweiz
eingereist und hat auf diese Weise gegen die öffentliche Ordnung und
Sicherheit verstossen (vgl. Art. 115 Abs. 1 Bst. a AuG sowie Art. 80
Abs. 1 VZAE). Seine Rechtfertigungs- und Erklärungsversuche sind
unbehelflich. Zum Einwand, er sei den Weisungen der französischen
Verwaltung gefolgt, ist festzuhalten, dass die von ihm zitierte Passage
(vgl. Beilage 19 zur Beschwerdeschrift), besagt, dass ein aus einem
Drittstaat zurückkehrender Ausländer visumsfrei nach Frankreich ein-
reisen kann, wenn er im Besitz eines gültigen Passes und einer Auf-
enthaltsbewilligung ist. Anschliessend wird festgehalten, dass er mit
seiner Aufenthaltsbewilligung auch während maximal drei Monaten pro
Halbjahr in andere Schengen-Staaten reisen könne. Dass er hierbei
keinen Pass mit sich führen müsse, wird indessen nirgends gesagt.
Sodann stellen Unkenntnis oder Fehlinterpretation der Einreise- und
Aufenthaltsvorschriften wie bereits festgehalten keinen hinreichenden
Grund für ein Absehen von einer Fernhaltemassnahme dar (s. vorne,
E. 6.1). Das BFM erläutert im Übrigen die dargelegte klare gesetzliche
Regelung (s. vorne, E. 6.4) im Internet korrekt und unmissverständlich
(vgl. > Themen > Einreise > FAQ – Häufig gestellte
Fragen, besucht am 30. Dezember 2013). Der Beschwerdeführer kann
sich mithin mangels Vorliegens einer Vertrauensgrundlage nicht auf
den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (vgl. ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 631 ff.). Auch daraus, dass er –
wie er behauptet – bei früheren Fahrten jeweils problemlos auf diesel-
be Weise, d.h. ohne ein gültiges Reisedokument auf sich zu tragen, in
die Schweiz eingereist sei, kann er nichts ableiten.
6.6 Grundsätzlich ist für das vorliegende Verfahren nicht von entschei-
dender Bedeutung, aus welchem Grund der Beschwerdeführer ohne
gültiges Reisedokument in die Schweiz eingereist ist. Die Einreise
bliebe rechtswidrig und als Übertretung mit Busse strafbar, selbst
wenn sie – wie behauptet – lediglich fahrlässig erfolgt wäre (s. vorne,
E. 6.1 sowie Art. 115 Abs. 3 AuG). Die Staatsanwaltschaft ging jedoch
von einem vorsätzlichen Handeln aus, bestrafte sie den Beschwerde-
führer doch mit einer Geldstrafe (vgl. Sachverhalt Bst. C sowie Beilage
16 zur Beschwerdeschrift). In der Tat ist die Erklärung des Beschwer-
deführers, er habe gemeint, er müsse seinen algerischen Pass bei
Reisen innerhalb Europas nicht mitführen, als nicht glaubhaft einzustu-
fen. Diese Einschätzung rührt nicht nur daher, dass der Beschwerde-
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führer abends um 22 Uhr mit Bargeld in Höhe von 100'000 Euro im
Gepäck via einen unbesetzten Grenzübergang in die Schweiz einrei-
sen wollte, was die Schaffhauser Polizei zu kritischen Fragen veran-
lasste (vgl. insb. das Protokoll der polizeilichen Einvernahme vom
29. Juni 2013, BFM act. 1 S. 1 ff.). Aussagekräftiger ist, dass der Be-
schwerdeführer zum Zeitpunkt des Grenzübertritts zwecks verdeckter
Registrierung im SIS ausgeschrieben war, weil er gemäss einer rich-
terlichen Auflage das Staatsgebiet von Frankreich nicht hätte verlas-
sen dürfen (vgl. Sachverhalt Bst. A). Der Beschwerdeführer bestritt
dies anlässlich der polizeilichen Einvernahme nicht, führte jedoch aus,
diese Auflage sei ihm Ende des Jahres 2012 wegen eines laufenden
Gerichtsverfahrens gemacht worden. Es sei ihm aber erlaubt worden,
diese Geschäftsreisen zu machen, sein Advokat in Frankreich habe
diese Bewilligung. Seine Reisedokumente seien ihm nicht wegge-
nommen worden (vgl. Protokoll der polizeilichen Einvernahme vom
29. Juni 2013, Fragen 62 ff., BFM act. 1 S. 2 f.). Diese Schilderungen
sind indessen nicht glaubhaft. Der Beschwerdeführer wusste, dass ihm
die Ausreise aus Frankreich verboten worden war, und musste damit
rechnen, dass der französische Staat diese Massnahme den umlie-
genden Ländern mitteilen würde. Dass er eine Ausnahmebewilligung
für Geschäftsreisen in die Schweiz hatte, erscheint höchst unwahr-
scheinlich, zumal sich das in Frankreich hängige Gerichtsverfahren auf
ebendiese Geschäftstätigkeiten bezieht (vgl. BFM act. 1 S. 3). Falls er
aber tatsächlich eine solche Bewilligung gehabt hätte, wäre es gera-
dezu grobfahrlässig und gänzlich unvernünftig gewesen, diese bei ei-
ner Reise ins Ausland nicht auf sich zu tragen. Hinzu kommt, dass der
Beschwerdeführer im Rechtsmittelverfahren zu diesen Fragen keinerlei
Ausführungen machte und weder eine Kopie des Reisepasses noch
eine Kopie der angeblich existierenden Ausnahmebewilligung einreich-
te. Das Verhalten des Beschwerdeführers – spätabendlicher Grenz-
übertritt über einen unbesetzten Grenzübergang, ohne ein Reisedo-
kument auf sich zu tragen – ist vernünftigerweise einzig damit zu erklä-
ren, dass er um die Rechtswidrigkeit seiner Handlung wusste resp.
vorsätzlich illegal in die Schweiz einreiste.
6.7 Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass der Beschwerdeführer in der
Schweiz zwei Mal wegen (teils grober) Verletzung der Verkehrsregeln
gebüsst werden musste (vgl. Beilage 8 zur Beschwerdeschrift sowie
Art. 90 Abs. 1 f. des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 [SVG, SR 741.01]). Dass dem Beschwerdeführer Gelegenheit
gegeben wurde, diese Bussen vor einer Verhaftung zu bezahlen, was
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er in der Folge auch tat, ändert nichts daran, dass es sich auch bei
diesen Verkehrsdelikten um Verstösse gegen die öffentliche Ordnung
und Sicherheit handelt, auf die sich die Vorinstanz beim Erlass des
Einreiseverbots zusätzlich hätte abstützen können (vgl. Art. 67 Abs. 2
Bst. a AuG i.V. Art. 80 Abs. 1 Bst. a VZAE sowie Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-6693/2011 vom 1. März 2013 E. 4.2).
6.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer so-
wohl durch die vorsätzliche illegale Einreise als auch durch die in der
Schweiz begangenen Strassenverkehrsdelikte gegen die öffentliche Si-
cherheit und Ordnung in der Schweiz verstossen und damit den Fernhal-
tegrund von Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG gesetzt hat.
7.
7.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Massnahme in richtiger Ausübung des Er-
messens ergangen und angemessen ist. Der Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit steht dabei im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt ist
eine wertende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der
Massnahme und den beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffe-
nen vorzunehmen. Die Stellung der verletzten oder gefährdeten Rechts-
güter, die Besonderheiten des ordnungswidrigen Verhaltens und die per-
sönlichen Verhältnisse der betroffenen Person bilden den Ausgangspunkt
dieser Überlegungen (vgl. statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 613 ff. mit Hinweisen).
7.2 Der Beschwerdeführer reiste am 28. Juni 2013 ohne gültiges Reise-
dokument und somit rechtswidrig in die Schweiz ein (s. vorne, E. 6.3 ff.).
Er hat zudem in der Schweiz wiederholt Strassenverkehrsdelikte began-
gen (s. vorne, E. 6.7). Aus seinem manifestierten Verhalten wird auf eine
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geschlossen. Das
Einreiseverbot hat in erster Linie präventiven Charakter, um einer weite-
ren rechtswidrigen Einreise und weiteren Strassenverkehrsdelikten ent-
gegenzuwirken. Die Vorinstanz war demnach berechtigt, zur Abwendung
künftiger Störungen ein Einreiseverbot zu verhängen. Zu berücksichtigen
ist sodann, dass den ausländerrechtlichen Normen im Interesse einer
funktionierenden Rechtsordnung eine zentrale Bedeutung zukommt. Na-
mentlich das generalpräventiv motivierte Interesse, die ausländerrechtli-
che Ordnung durch eine konsequente Massnahmenpraxis zu schützen,
ist gewichtig (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_948/2011 vom 11. Juli
2012 E. 3.4.2 in fine). Überdies liegt eine spezialpräventive Zielsetzung
der Massnahme darin, dass sie die betroffene Person ermahnt, bei einer
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allfälligen künftigen Wiedereinreise in die Schweiz nach Ablauf der Dauer
des Einreiseverbots die für sie geltenden Regeln einzuhalten (vgl. hierzu
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5737/2012 vom 21. Mai 2013
E. 6.2 mit Hinweis). Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interes-
se an der befristeten Fernhaltung des Beschwerdeführers.
7.3 Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei kein Krimineller. Sein Ver-
schulden wiege nicht schwer, habe er doch den Schweizer Behörden an-
geboten, seinen algerischen Reisepass umgehend beizubringen. Er
komme nur in die Schweiz, um zu arbeiten. Falls ihm dies verboten wür-
de, hätte er geschäftliche Probleme. Zudem liege es auch im Interesse
der Schweizer Wirtschaft und der 90 Mitarbeiter der B._______ AG in
Z._______, dass er weiterhin in die Schweiz reisen könne. Zu letzterem
Vorbringen ist festzuhalten, dass ein öffentliches, gesamtwirtschaftliches
Interesse an den Reisen des Beschwerdeführers in die Schweiz nicht
substantiiert dargelegt wird und vom Bundesverwaltungsgericht auch
nicht als glaubhaft betrachtet wird. Die mit dem Einreiseverbot einherge-
henden Einschränkungen seiner geschäftlichen Aktivitäten hat der Be-
schwerdeführer hinzunehmen, zumal das dargelegte öffentliche Interesse
an seiner Fernhaltung erheblich ins Gewicht fällt. Der Beschwerdeführer
wurde sodann vom Bundesverwaltungsgericht bereits mit Zwischenverfü-
gung vom 22. August 2013 darauf hingewiesen, dass das Einreiseverbot
auf begründetes Gesuch hin aus wichtigen Gründen befristet suspendiert
werden kann (vgl. Art. 67 Abs. 5 AuG). Auch die weiteren Ausführungen
des Beschwerdeführers sind unbehelflich. Festzuhalten ist namentlich,
dass das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der vorliegenden Akten von
einem vorsätzlichen Verstoss gegen die Einreisebestimmungen ausgeht.
Angesichts des daraus abgeleiteten erheblichen öffentlichen Fernhaltein-
teresses (s. vorne, E. 7.2) und mit Blick auf die Praxis in vergleichbaren
Fällen (vgl. etwa die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-5737/2012
E. 6, C-1458/2010 vom 9. März 2012 E. 8, C-3450/2009 vom 16. August
2011 E. 11 sowie C-2492/2008 vom 31. August 2009 E. 7) erscheint das
auf zwei Jahre befristete Einreiseverbot bereits als milde Massnahme.
Eine weitergehende Herabsetzung der Dauer oder gar – wie vom Be-
schwerdeführer beantragt – eine Aufhebung des Einreiseverbots, allen-
falls kombiniert mit einer Auflage, künftig den Reisepass bei Einreisen auf
sich zu tragen, wären unangemessen.
7.4 Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen
führt demnach zum Ergebnis, dass das auf zwei Jahre befristete Einrei-
severbot sowohl vom Grundsatz her als auch in Bezug auf seine Dauer
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eine verhältnismässige und angemessene Massnahme zum Schutz der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellt.
8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
9.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrens-
kosten sind auf Fr. 1'200. festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200. werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem am 9. September 2013 geleisteten Kostenvor-
schuss gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Akten retour)
– das Migrationsamt des Kantons Schaffhausen (Akten retour)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Versand: