C-4534/2009 - Abteilung III - Reisedokumente für ausländische Personen - Reisedokumente für ausländische Person

Abtei lung II I
C-4534/2009 und 4535/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 2 . O k t o b e r 2 0 1 0
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Jean-Daniel Dubey, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer.
1. A._______ sowie ihre Kinder X.____ und Y._______,
2. B._______,
vertreten durch den Regionalen Sozialdienst Belp,
Gemeindeverwaltung, Gartenstrasse 2, Postfach 64,
3123 Belp,
Beschwerdeführer
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Reisedokumente für eine ausländische Person.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-4534/2009 und C-4535/2009
Sachverhalt:
A.
Die 1978 und 1982 geborenen Beschwerdeführer 1 und 2 sind koso-
varische Staatsangehörige. Am 10. Januar 2001 reisten sie in die
Schweiz ein, wo sie gleichentags ein Asylgesuch stellten. Das
damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für
Migration [BFM]) wies die Gesuche mit Verfügungen vom 19. Februar
2003 ab und ordnete gleichzeitig die Wegweisung aus der Schweiz an.
Die gegen diese Anordnung erhobenen Beschwerden wurden von der
damaligen Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) mit Urteil
vom 27. Februar 2004 gutgeheissen, die angefochtenen Verfügungen
aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid an das BFF zurück-
gewiesen. Mit Verfügungen vom 24. Juni 2005 ordnete das BFM wegen
Unzumutbarkeit der Wegweisung die vorläufige Aufnahme der Be-
schwerdeführer – sowie ihrer in der Schweiz geborenen Kinder
X._______ (geb. 1. März 2002) und Y._______ (geb. 11. März 2004) –
an. Am 11. Mai 2009 wurden ihnen allen eine Aufenthaltsbewilligung
erteilt. In der Folge stellte die Vorinstanz das Erlöschen der vorläufigen
Aufnahme fest.
B.
Am 10. Juni 2009 ersuchten die Beschwerdeführer für sich und ihre
gemeinsamen Kinder X._______ und Y._______ um Ausstellung eines
Reisedokuments. Zur Begründung führten sie aus, es gäbe in der
Schweiz keine kosovarische Auslandvertretung, die Reisedokumente
ausstellen würde.
C.
Die Vorinstanz wies diese Gesuche mit Verfügungen vom 24. Juni
2009 und 3. Juli 2009 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, von Aus-
ländern mit einer Aufenthaltsbewilligung B könne grundsätzlich ver-
langt werden, dass sie sich bei ihrer heimatlichen Vertretung um die
Ausgabe eines Reisedokumentes bemühten. Des Weiteren stellten die
kosovarischen Behörden – gemäss gesicherten Kenntnissen der Vor-
instanz – seit dem 29. Juli 2008 gültige Reisepässe aus. Zur Zeit sei
der Staat Kosovo indessen aus technischen Gründen (noch) nicht in
der Lage, alle seine Auslandvertretungen so auszurüsten, dass eine
Ausstellung neuer Pässe möglich wäre. Aufgrund dieses Umstands
könne jedoch nicht von einer Schriftenlosigkeit ausgegangen werden,
würde doch ansonsten in die Passhoheit anderer Staaten eingegriffen
Seite 2
C-4534/2009 und C-4535/2009
werden. Bis zur Ausstellung der Reisedokumente durch die
kosovarische Vertretung in der Schweiz gelte es somit die Aufbau-
phase abzuwarten. Mit diesen Ausführungen gälten die
Beschwerdeführer und ihre Kinder nicht als schriftenlos im Sinne der
geltenden Bestimmungen über die Ausstellung von Reisedokumenten
für ausländische Personen.
D.
Mit Beschwerde vom 13. Juli 2009 beantragen die Beschwerdeführer
sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügungen und die
Ausstellung der Reisepässe. Es wird geltend gemacht, der Be-
schwerdeführer 2 wolle die Vaterschaft für seine beiden Kinder
X._______ und Y._______ anerkennen. Um die dafür notwendigen
Vorkehrungen treffen zu können, müssten die Beschwerdeführer in
den Kosovo reisen. Aus diesem Grund benötigten sie Reisepapiere.
Die sich im Aufbau befindende Botschaft des Staates Kosovo händige
jedoch zurzeit – und bis auf unabsehbare Zeit – keine Dokumente aus.
Zum Beleg reichten die Beschwerdeführer ein Schreiben der Botschaft
der Republik Kosovo vom 1. Juli 2009 zu den Akten.
E.
Mit Vernehmlassung vom 23. September 2009 spricht sich die Vor-
instanz – unter Hinweis, die Beschwerde enthalte keine neuen erheb-
lichen Tatsachen oder Beweismittel – für die Abweisung der Be-
schwerde aus.
F.
Am 13. Oktober 2009 stellten die Beschwerdeführer ein Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege. Der Aufforderung des Bundesver-
waltungsgerichts, ihre Bedürftigkeit zu belegen, sind sie nicht nach-
gekommen.
Seite 3
C-4534/2009 und C-4535/2009
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Aufgrund des engen persönlichen und sachlichen Zusammenhangs
sind die Verfahren mit den Referenzen C-4534/2009 und C-4535/2009
zu vereinigen.
2.
2.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – un-
ter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde er-
lassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM
betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] und
Art. 1 RDV [Stand: 1. März 2010]). Das vorliegende Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht nach dem VwVG, sofern das Gesetz nichts ande-
res bestimmt.
2.3 Die Beschwerdeführer sind als Verfügungsadressaten durch die
angefochtenen Verfügungen besonders berührt und haben ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Auf die frist- und
formgerecht eingereichten Beschwerden ist daher einzutreten (Art. 48
ff. VwVG).
3.
Gestützt auf die Art. 59 Abs. 1 und Art. 111 Abs. 6 des Bundes-
gesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Aus-
länder (AuG, SR 142.20) trat am 1. März 2010 die neue Verordnung
vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für
ausländische Personen (RDV, SR 143.5) in Kraft, welche die bisherige
Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reise-
dokumenten für ausländische Personen ersetzt. Gemäss den Über-
Seite 4
C-4534/2009 und C-4535/2009
gangsbestimmungen der RDV gilt für die im Zeitpunkt des Inkraft-
tretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung eines
Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue
RDV Anwendung, wobei sich bezüglich der in casu relevanten Be-
stimmungen keine wesentlichen Änderungen ergeben haben.
4.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt wer-
den (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl.
E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002
vom 28. März 2003).
5.
5.1 Nach Massgabe von Art. 59 Abs. 2 Bst. a AuG in Verbindung mit
Art. 2 Bst. a RDV hat eine ausländische Person, die nach dem Ab-
kommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge
(FK, SR 0.142.30) als Flüchtling anerkannt wurde, Anspruch auf einen
Reiseausweis für Flüchtlinge. Anspruch auf einen Pass für eine aus-
ländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. Sep-
tember 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40)
als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische
Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c
AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 RDV).
5.2 Fraglos fallen die Beschwerdeführer, die im Besitze einer Jahres-
aufenthaltsbewilligung sind, unter keine dieser Kategorien. Sie können
somit keinen Anspruch auf Abgabe eines schweizerischen Reise-
papiers geltend machen. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 2 RDV kann das BFM allerdings Jahresaufenthaltern im
Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens einen Pass für eine
ausländische Person abgeben. Voraussetzung ist jedoch immer, dass
diese Ausländer schriftenlos sind.
Seite 5
C-4534/2009 und C-4535/2009
5.3 Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schrif-
tenlos im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische
Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Her-
kunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie
sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunfts-
staates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments
bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reise-
dokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rah-
men der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4
RDV).
5.4 Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt,
müssen ausländische Personen während ihres Aufenthaltes in der
Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG an-
erkannten Ausweispapiers sein (PETER UEBERSAX, Einreise und An-
wesenheit, in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas
Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der
Rechtsstellung von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz –
von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.284 mit
weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz über die Aus-
länderinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff.,
3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder bei
deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 sowie
Art. 90 Bst. c AuG).
6.
Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsicht lich
der Beschwerdeführer zu Recht die Schriftenlosigkeit – als unabding-
bare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments – ver-
neint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines
heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die
Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen hei-
matlichen Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben er-
achtete.
6.1 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den
Heimatbehörden von der betreffenden Person verlangt werden kann
(bzw. die Zumutbarkeit), ist dabei nicht nach subjektiven, sondern
nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. die Urteile des Bun-
desgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 sowie
Seite 6
C-4534/2009 und C-4535/2009
2A.12/2005 und 2A.13/2005 vom 25. April 2005 E. 3.2 mit Hinweisen).
6.2 Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen
kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontakt -
aufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Her-
kunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Aus
diesen Ausführungen ist zu schliessen, dass von Personen, die – wie
die Beschwerdeführer im Besitz einer Jahresaufenthaltsbewilligung
sind – eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung
von Reisedokumenten verlangt werden kann.
6.3 Im Übrigen machen die Beschwerdeführer lediglich geltend, die
sich im Aufbau befindende Botschaft des Staates Kosovo in Bern
händige zurzeit und bis auf unabsehbare Zeit keine Dokumente aus.
Diese würden sie jedoch benötigen, um – zwecks Erlangung not-
wendiger Papiere betreffend Anerkennung der Vaterschaft – in den
Kosovo reisen zu können. Zur Frage der Zumutbarkeit der Beschaffung
von Reisedokumenten bei der Heimatbehörde werden hingegen – zu
Recht – keine Ausführungen getätigt. Aus den Akten ergibt sich denn
auch, dass eine Kontaktaufnahme mit der Botschaft der Republik
Kosovo bereits schon stattgefunden hat (vgl. Schreiben der Botschaft
der Republik Kosovo vom 1. Juli 2009).
6.4 Zur Frage der Unmöglichkeit gilt es vorerst Folgendes zu be-
achten: Die seit 1999 unter der Verwaltung der UNMIK stehende
ehemalige serbische Provinz Kosovo hat am 17. Februar 2008 ihre
Unabhängigkeit erklärt. Am 27. Februar 2008 beschloss der
Schweizerische Bundesrat, den Kosovo als unabhängigen Staat an-
zuerkennen sowie diplomatische und konsularische Beziehungen zu
ihm aufzunehmen (Quelle: , Vertretungen > Europa
> Kosovo > Bilaterale Beziehungen, besucht im September 2010). Seit
Ende Juli 2008 werden (von der Schweiz anerkannte, vgl. Medienmit -
teilung des BFM vom 13. August 2008, online zu finden unter:
, Dokumentation > Medienmitteilungen > 2008 >
13.08.2008) kosovarische Pässe ausgestellt, bis anhin jedoch aus-
schliesslich vor Ort, da die Republik Kosovo im Ausland noch über
keine diplomatischen Vertretungen verfügte. Zeitgleich stellte die
UNMIK die Ausstellung ihrer eigenen Ersatzreisedokumente ein.
Zwischenzeitlich hat die Republik Kosovo in Bern eine Botschaft er-
öffnet und einen Geschäftsträger ernannt. Gemäss Informationen der
kosovarischen Behörden wurden seit dem 15. Juni 2010 alle aus-
Seite 7
C-4534/2009 und C-4535/2009
ländischen Vertretungen angewiesen, ihre konsularischen Dienste
aufzunehmen. Unter anderem werden – auf Anfrage hin – Gesuche um
Ausstellung kosovarischer Pässe sowie Gesuche um Eintragung ins
Zivilstandsregister bearbeitet (Quelle: Ministry of Foreign Affairs,
www.m > Consular Information > Consular Services, sowie >
Consular Information > Travel Documents, besucht im Oktober 2010).
6.5 Mit diesen Ausführungen kann nicht von einer Unmöglichkeit im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden. Es liegt in
der Hand der Beschwerdeführer, bei der Auslandvertretung nochmals
entsprechende Gesuche zu stellen. Doch selbst im Falle von an-
fangsbedingten technischen oder organisatorischen Verzögerungen
bei der Passaustellung – die vor allem in der Anfangsphase der Auf-
nahme des konsularischen Dienstes auftreten können –, sind diese
regelmässig nicht geeignet, eine Unmöglichkeit zu begründen (vgl. die
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-2490/2007 / C-2491/2007 /
C-2492/2007 vom 5. März 2009 E. 4.3, C-4253/2007 vom
19. November 2007 E. 4.1, C-5045/2008 vom 19. November 2009
E. 4.2). Mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine
der Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll ledig-
lich vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert
wird, wenn sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden Grund
– und damit willkürlich – weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl.
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom 12. Juni
2009 E. 4.3.5.). Dass dies der Fall gewesen wäre, wird jedoch weder
geltend gemacht, noch lassen die Akten auf solches schliessen.
6.6 Den Beschwerdeführern ist somit die Beschaffung eines gültigen
heimatlichen Reisedokumentes sowohl zumutbar als auch objektiv
möglich. Sie sind folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6
Abs. 1 RDV zu betrachten. Bei dieser Sach- und Rechtslage erübrigt
es sich, sich mit den beschwerdeweise getätigten Ausführungen zu
den Reisegründen näher auseinander zu setzen.
7.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die
Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführer verneint und die Ausstellung
der Pässe verweigert hat. Die angefochtenen Verfügungen erweisen
sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Be-
schwerden sind dementsprechend abzuweisen.
Seite 8
C-4534/2009 und C-4535/2009
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdeführern die
Kosten des Verfahrens aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-
gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Den Gesuchen um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtspflege ist nicht stattzugeben: Bereits zum Zeit-
punkt der Beschwerdeerhebung war absehbar, dass die Auslandver-
tretung des Staates Kosovo in der Schweiz nach einer Aufbauphase –
innerhalb welcher technische Verzögerungen zu erwarten waren –
Reisedokumente ausstellen wird. Die Beschwerdebegehren erwiesen
sich damit zum Vornherein als aussichtslos (vgl. Art. 65 Abs. 1
VwVG). Kommt hinzu, dass die Beschwerdeführer der Aufforderung,
ihre Bedürftigkeit zu belegen, nicht nachgekommen sind. Die Be-
dürftigkeit der Beschwerdeführer lässt sich auch aufgrund der Akten
nicht belegen.
(Dispositiv nächste Seite)
Seite 9
C-4534/2009 und C-4535/2009
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerdeverfahren C-4534/2009 und C-4535/2009 werden
vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
3.
Den Gesuchen um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird
nicht stattgegeben.
4.
Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 800.- (2 x Fr. 400.-) werden
den Beschwerdeführern auferlegt. Sie werden mit den geleisteten
Kostenvorschüssen von je Fr. 400.- verrechnet.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. N [...])
- den Migrationsdienst des Kantons Bern
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
Versand:
Seite 10