Cour III
C-4537/2009
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 4 d é c e m b r e 2 0 0 9
Bernard Vaudan (président du collège),
Blaise Vuille, Jean-Daniel Dubey, juges,
Claudine Schenk, greffière.
X._______,
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Refus d'autorisation d'entrée en faveur de A._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-4537/2009
Faits :
A.
Par requête du 6 avril 2009 déposée auprès de l'Ambassade de
Suisse à Abuja (Nigéria), A._______ (ressortissant nigérian, né en
1965) a sollicité la délivrance d'un visa pour la Suisse en vue de
rendre visite pendant 30 jours à son amie X._______ (ressortissante
suisse, née en 1945), précisant qu'il était marié et père de trois
enfants.
Dans ses lettres d'invitation des 28 janvier et 29 mars 2009, la
susnommée a expliqué qu'elle avait l'intention de parcourir la Suisse
en compagnie de son invité afin de lui faire connaître le pays. Elle s'est
engagée à prendre en charge l'ensemble des frais inhérents au séjour
de l'intéressé sur le territoire helvétique, assurant que les termes et
conditions du visa octroyé seraient respectés scrupuleusement.
B.
Après avoir refusé de manière informelle de délivrer le visa requis, la
Représentation suisse précitée a transmis cette demande pour
décision formelle à l'Office fédéral des migrations (ODM).
Le 9 juin 2009, les autorités genevoises de police des étrangers, après
avoir requis divers renseignements complémentaires auprès de
l'invitante, ont émis un préavis favorable quant à la venue du requérant
sur leur territoire, à la condition que celui-ci s'engage à ne solliciter
aucune prolongation de son séjour à l'échéance du visa, à quelque
titre que ce soit.
C.
Par décision du 22 juin 2009, l'ODM a rejeté la demande d'autorisation
d'entrée déposée par A._______, au motif que la sortie de Suisse,
respectivement de l'Espace Schengen, au terme du séjour envisagé
n'apparaissait pas suffisamment garantie compte tenu de la situation
socio-économique difficile prévalant au Nigéria et de la situation
personnelle de l'intéressé, retenant à cet égard que ses attaches sur
place (en particulier d'ordre professionnel) n'étaient pas démontrées à
satisfaction.
D.
Par acte du 14 juillet 2009, X._______ a recouru contre la décision
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précitée auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF), en concluant à
l'annulation de celle-ci et à la délivrance à son invité d'un visa d'une
durée limitée à 18 jours.
La recourante a exposé qu'en tant que membre et représentante d'une
ONG auprès des Nations Unies à Genève, elle avait été amenée à se
rendre à plusieurs reprises en Afrique durant ces dernières années.
Elle aurait rencontré A._______ pour la première fois au Ghana en
2004, alors que le prénommé séjournait dans le même hôtel pour
affaires. Lors de ses quatre séjours suivants sur le continent africain
(deux au Nigéria en 2007, deux au Bénin en 2008), elle aurait à
chaque fois pu compter sur l'intéressé, qui lui aurait fait visiter ces
pays et lui aurait également présenté sa famille et son entourage.
Eprouvant le désir de lui rendre la pareille, elle aurait décidé de
l'inviter à son tour en Suisse. La recourante a expliqué que le
prénommé était le directeur d'une société experte en « trading,
marketing et communications » dans le secteur de l'informatique et
des télécommunications et réalisait à ce titre un revenu confortable
(supérieur à 1500 CHF par mois), ce qui lui permettait de jouir
d'excellentes conditions de vie dans son pays et d'y avoir accès à un
grand nombre de services privilégiés, telle une médecine de qualité.
Elle a relevé que l'intéressé était en outre récemment devenu
propriétaire d'un cyber-café, ce qui lui permettait de réaliser des
revenus supplémentaires substantiels, mais l'empêchait dorénavant de
s'absenter de son pays durant plus de 18 jours. Elle a certifié que son
invité, dont l'unique but était de visiter la Suisse, n'avait nullement
l'intention de demeurer sur le territoire helvétique au terme de son
séjour, ayant toutes ses attaches familiales, sociales et
professionnelles au Nigéria.
E.
A la demande du TAF, la recourante s'est acquittée de l'avance de frais
requise et a versé en cause diverses pièces visant à démontrer les
attaches de son invité au Nigéria, tant au niveau professionnel (sa
dernière décision de taxation fiscale et le récépissé attestant du
paiement de ses impôts, des lettres de référence de sa banque et de
sa société et des extraits de son compte bancaire, notamment) qu'au
plan familial (son acte de mariage).
F.
Appelée à se prononcer sur le recours, l'autorité inférieure en a
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proposé le rejet, dans sa détermination du 6 octobre 2009, retenant en
particulier que l'importance des attaches de A._______ dans son pays
d'origine devait être fortement relativisée en raison des disparités
socio-économiques considérables existant entre le Nigéria et la
Suisse.
G.
Dans sa réplique du 23 novembre 2009, complétée le 27 novembre
suivant (date du sceau postal), la recourante a une nouvelle fois
certifié que son ami n'avait nullement l'intention de prolonger son
séjour au-delà de la durée sollicitée (18 jours). A la demande du TAF,
elle a fourni l'ensemble des décomptes bancaires de son invité depuis
le début de l'année 2009, ainsi que les actes de naissance des enfants
de ce dernier.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions rendue par l'ODM (qui constitue une unité
de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF) en
matière de refus d'autorisation d'entrée en Suisse sont susceptibles de
recours au TAF, qui statue de manière définitive (cf. art. 1 al. 2 LTAF,
en relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant
le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 X._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté
dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est recevable
(cf. art. 50 et 52 PA).
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1.4 A ce stade, il convient de relever que l'objet du litige, tel que défini
par les conclusions du recours (cf. let. D supra), ne porte que sur la
délivrance d'un visa d'une durée de 18 jours en faveur de A._______
(sur la distinction entre objet du litige ou « Streitgegenstand » et objet
de la contestation ou « Anfechtungsgegenstand », cf. ATF 134 V 418
consid. 5.2.1 p. 426, ATF 131 II 200 consid. 3.2 p. 203s., ATF 125 V
413 consid. 1 p. 414s., et la jurisprudence citée; Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 69.6 consid. 2,
JAAC 61.20 consid. 3, et la jurisprudence citée).
2.
Le recourant peut invoquer devant le TAF la violation du droit fédéral, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents et, à moins qu'une autorité
cantonale n'ait statué comme autorité de recours, l'inopportunité de la
décision entreprise (cf. art. 49 PA). Dans le cadre de la procédure de
recours, le TAF applique d'office le droit fédéral. Conformément à
l'art. 62 al. 4 PA, il n'est pas lié par les motifs invoqués à l'appui du
recours. Aussi peut-il admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres
motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, il prend en considération
l'état de fait et de droit régnant au moment où il statue (cf. consid. 1.2
de l'arrêt du Tribunal fédéral [TF] 2A.451/2002 du 28 mars 2003,
partiellement publié in: ATF 129 II 215, et la jurisprudence citée).
3.
3.1 La politique des autorités suisses en matière de visa joue un rôle
très important dans la prévention de l'immigration clandestine (cf. à ce
sujet, le Message du 8 mars 2002 concernant la loi sur les étrangers,
FF 2002 3469ss, spéc. p. 3493).
Ne pouvant accueillir tous les étrangers qui désirent venir dans ce
pays, que ce soit pour des séjours de courte ou de longue durée, les
autorités suisses peuvent légitimement appliquer une politique
restrictive d'admission (cf. ATF 122 II 1 consid. 3a p. 6s.; ALAIN
WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière
de police des étrangers, Revue de droit administratif et de droit fiscal
[RDAF] 1997 I p. 287).
La législation suisse sur les étrangers ne garantit aucun droit ni quant
à l'entrée en Suisse, ni quant à l'octroi d'un visa. Comme tous les
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autres Etats, la Suisse n'est en principe pas tenue d'autoriser l'entrée
de ressortissants étrangers sur son territoire. Sous réserve des
obligations découlant du droit international, il s'agit d'une décision
autonome (cf. Message du 8 mars 2002 précité, p. 3531; cf. également
ATF 133 I 185 consid. 2.3 p. 189).
3.2 Lors de la votation du 5 juin 2005, le peuple suisse a accepté
l'arrêté fédéral du 17 décembre 2004 portant approbation et mise en
œuvre des accords bilatéraux d'association à l'Espace Schengen et à
l'Espace Dublin (RS 362). Les accords d'association corres-
pondants - au nombre desquels figure l'Accord du 26 octobre 2004
entre la Confédération suisse, l'Union européenne et la Communauté
européenne sur l'association de la Confédération suisse à la mise en
œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen
(AAS, RS 0.360.268.1) - sont entrés en vigueur pour la Suisse le
12 décembre 2008.
En vue de la mise en oeuvre des accords d'association à Schengen, le
législateur a dû procéder à des adaptations correspondantes dans la
loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr, RS 142.20 ;
cf. en particulier, l'art. 2 al. 4 LEtr). La reprise de l'acquis de Schengen
a également nécessité une révision complète de l'ordonnance du
24 octobre 2007 sur la procédure d'entrée et de visas (OPEV de 2007,
RO 2007 5537), qui a été remplacée par l'ordonnance du 22 octobre
2008 sur l'entrée et l'octroi de visas (OEV, RS 142.204).
3.3 S'agissant des conditions d'entrée en Suisse pour un séjour
n'excédant pas trois mois, l'art. 2 al. 1 OEV renvoie au Règlement
(CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars
2006 établissant un code communautaire relatif au franchissement des
frontières par les personnes (code frontières Schengen, JO L 105 du
13.04.2006 p. 1 à 32). Les conditions d'entrée posées par le code
frontières Schengen, telles qu'elles ont été précisées par les
Instructions consulaires communes du 22 décembre 2005 adressées
aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière (ICC, JO
2005 C 326 p. 1 à 149, spéc. p. 10), correspondent pour l'essentiel à
celles prévues par l'art. 5 LEtr.
Aussi, la pratique et la jurisprudence relatives à l'art. 5 LEtr,
notamment celles concernant la garantie de sortie prévue par l'art. 5
al. 2 LEtr (qui correspond à l'ancien art. 1 al. 2 let. c de l'ordonnance
du 14 janvier 1998 concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des
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étrangers [OEArr de 1998, RO 1998 194]), peuvent-elles être reprises
in casu (sur les détails de cette problématique, cf. parmi de nombreux
autres, l'arrêt du TAF C-3209/2008 du 8 mai 2009 consid. 5).
3.4 Du fait de sa nationalité, A._______ est soumis à l'obligation du
visa, conformément à l'art. 1 par. 1 du Règlement (CE) no 539/2001
du Conseil du 15 mars 2001 (JO L 81 du 21 mars 2001 p. 1 à 7) et son
annexe I.
4.
4.1 Dans la décision querellée, l'ODM a refusé d'autoriser l'entrée en
Suisse de A._______ au motif que son départ à l'échéance du visa
n'apparaissait pas suffisamment assuré. Il convient par conséquent
d'examiner, au regard de l'objet et des conditions du séjour envisagé
(cf. art. 5 par. 1 let. c du code frontières Schengen), si les exigences
posées par l'art. 5 LEtr, en particulier la garantie de sortie prévue par
son alinéa 2, sont réalisées en l'espèce.
4.2 C'est le lieu de rappeler que, selon la pratique constante des
autorités, une autorisation d'entrée en Suisse ne peut être délivrée à
des étrangers dont le retour dans leur pays n'est pas assuré, soit en
raison de la situation politique ou économique prévalant dans celui-ci,
soit en raison de la situation personnelle du requérant.
Lorsque l'autorité examine si l'étranger présente les garanties
nécessaires en vue d'une sortie de Suisse dans les délais impartis (au
sens de l'art. 5 al. 2 LEtr), elle ne peut le faire que sur la base
d'indices fondés sur la situation personnelle, familiale ou
professionnelle de l'étranger désirant se rendre en Suisse, d'une part,
et d'une évaluation du comportement de l'étranger une fois arrivé en
Suisse en fonction de ces prémisses, d'autre part.
Ces éléments d'appréciation doivent en outre être examinés dans le
contexte de la situation générale prévalant dans le pays de
provenance de l'intéressé, dans la mesure où il ne peut être exclu
qu'une situation politiquement, socialement ou économiquement moins
favorisée que celle que connaît la Suisse puisse influencer le
comportement de la personne invitée.
4.3 En l'espèce, il est vrai qu'au regard de la situation générale
prévalant au Nigéria, les craintes émises par l'autorité inférieure de
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voir A._______ chercher à prolonger son séjour en Suisse ou dans
l'Espace Schengen au-delà de la durée de validité de son visa ne
sauraient être écartées.
En effet, même si la situation économique s'est nettement améliorée
au Nigéria ces dernières années à la suite des réformes initiées par le
gouvernement, cette évolution favorable doit être relativisée au regard
du climat d'insécurité qui règne depuis le début de l'année 2006 dans
la région du delta du Niger, où les autorités sont confrontées à de
multiples prises d’otages et actes de sabotage contre les installations
pétrolières. Les revendications des communautés locales (tendant à
une meilleure redistribution des richesses issues de leur sous-sol)
sont doublées de la montée en puissance de groupes criminels. Cette
situation fragilise l’économie nigériane au point que ce pays, bien que
riche en hydrocarbures, doit aujourd'hui faire face à un état d’urgence
énergétique. Le manque d'infrastructures constitue également un frein
à la croissance économique de ce pays. A cela s'ajoute que le Nigéria
est régulièrement confronté à des tensions communautaires (entre
groupes ethniques, sociaux et religieux), qui dégénèrent parfois en
accès de violence. Le pays affiche un PIB par habitant (état en 2008)
de 1450 USD ou de 2'300 USD (selon les sources consultées), contre
plus de 40'000 USD pour la Suisse. Il est toutefois à noter que plus de
la moitié de la population nigériane vit avec moins de 1 USD par jour
(cf. Ministère français des affaires étrangères, France-Diplomatie,
, Présentation du Nigéria > Données
générales, dernière mise à jour: 12 janvier 2009; Central Intelligence
Agency [CIA], The World Factbook, , Nigeria >
Economy, dernière mise à jour: 27 novembre 2009; Ministère allemand
des affaires étrangères, , Länder- und
Reiseinformationen > Nigeria > Wirtschaft, dernière mise à jour:
novembre 2009).
Or, l'existence d'importantes disparités socio-économiques entre le
pays d'origine et la Suisse n'est pas sans exercer une pression
migratoire importante, une tendance qui est encore renforcée - comme
l'expérience l'a démontré - lorsque la personne invitée peut s'appuyer
à l'étranger sur un réseau familial et/ou social (parents, amis)
préexistant. Compte tenu de la politique migratoire restrictive menée
par la Suisse, il n'est en effet pas rare en pareilles circonstances que
les ressortissants étrangers, une fois sur le territoire helvétique,
cherchent à s'y établir à demeure, n'hésitant pas à utiliser tous les
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moyens à leur disposition pour tenter de parvenir à leur fin, en
entreprenant des démarches administratives en vue de prolonger leur
séjour (par le biais d'une procédure d'asile, d'un mariage ou d'études)
ou en entrant dans la clandestinité (problématique des sans-papiers).
4.4 L'autorité ne saurait toutefois se fonder sur la seule situation
prévalant dans le pays de provenance de l'étranger pour conclure à
l'absence de garantie quant à sa sortie ponctuelle de Suisse, mais doit
également prendre en considération les particularités du cas d'espèce.
Ainsi, si la personne invitée assume d'importantes responsabilités
dans sa patrie (au plan professionnel, familial et social), un pronostic
favorable pourra - suivant les circonstances - être émis quant à son
départ ponctuel de Suisse à l'échéance du visa. En revanche, le risque
d'une éventuelle transgression future des prescriptions de police des
étrangers pourra être jugé élevé lorsque la personne concernée n'a
pas d'obligations suffisantes dans son pays d'origine pour l'inciter à y
retourner au terme de son séjour.
4.5 En l'espèce, les diverses pièces versées en cause par la
recourante permettent de constater que A._______ a accompli des
études universitaires en sciences économiques et provient d'un milieu
privilégié (son père est professeur de médecine). Il est le CEO (« chief
executive officer ») d'une société active depuis 1999 dans le domaine
de l'informatique et des télécommunications, un secteur porteur au
Nigéria (cf. Ministère allemand des affaires étrangères, loc. cit.). Le
prénommé (né en 1965) est par ailleurs marié à une jeune
ressortissante nigériane (née en 1970), une femme d'affaires oeuvrant
au sein de la même société, qui est également la mère de ses trois
filles (nées respectivement en 2002, 2004 et 2007), dont les deux
aînées ont vu le jour dans un hôpital de Miami en Floride (USA). Il
appert par ailleurs de sa dernière décision de taxation fiscale et des
nombreuses pièces bancaires produites que ses revenus sont très
largement supérieurs à ceux de la plupart de ses compatriotes,
respectivement au PIB par habitant affiché par son pays. De toute
évidence, l'intéressé dispose de solides attaches (à la fois
professionnelles, familiales et sociales) et jouit de conditions de vie
particulièrement aisées dans sa patrie. Sur un autre plan, rien ne
permet de penser que A._______ bénéficierait d'un réseau familial ou
social en Suisse susceptible de l'accueillir au-delà de la durée de
validité de son visa (18 jours), hormis X._______, qui a clairement
exclu cette éventualité. Enfin, le TAF ne décèle aucun indice
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permettant de mettre en doute l'honnêté et la respectabilité des
intéressés, ou les explications qui ont été fournies dans le cadre de la
procédure de recours quant au but du séjour envisagé, dont la durée
est au demeurant en adéquation avec la situation personnelle,
familiale et professionnelle du prénommé. Quant à la couverture des
frais de séjour en Suisse, elle paraît clairement assurée, au vu des
garanties financières qui ont été offertes, tant par l'invité que par son
hôte.
Dans ces conditions, il apparaît peu probable que A._______ soit
disposé à renoncer à une existence confortable dans sa patrie pour
s'installer en Suisse dans la clandestinité ou qu'il soit tenté, une fois
sur le territoire helvétique, de solliciter une prolongation de son séjour
dans ce pays, sachant que les autorités cantonales compétentes ont
d'ores et déjà indiqué qu'elles refuseraient d'accéder à une telle
demande (cf. let. B supra). Le TAF estime dès lors qu'il serait
inapproprié de lui refuser l'autorisation d'entrer en Suisse pour un
court séjour (18 jours) à des fins touristiques et de visite.
C'est le lieu de rappeler que le non-respect des termes et conditions
d'octroi d'un visa est susceptible d'entraîner des conséquences
négatives en cas de dépôt - par la personne invitée ou par la personne
invitante - d'une nouvelle demande d'autorisation d'entrée, et qu'un tel
comportement peut de surcroît conduire les autorités compétentes à
prononcer des sanctions pénales à l'encontre des intéressés (art. 115
à 122 LEtr), ainsi qu'une interdiction d'entrée en Suisse à l'endroit de
la personne invitée (art. 67 LEtr).
5.
5.1 Partant, le recours est admis, la décision querellée annulée et la
cause renvoyée pour nouvel examen à l'autorité inférieure, qui est
invitée à autoriser l'entrée en Suisse de A._______ dans le but d'y
accomplir un séjour d'une durée de 18 jours à des fins touristiques et
de visite, après avoir déterminé si l'intéressé remplit les conditions
d'entrée posées par le code frontières Schengen ou s'il convient de ne
lui octroyer qu'un visa à validité territoriale limitée en application de
l'art. 2 al. 4 OEV.
5.2 Compte tenu du fait que la recourante obtient gain de cause, les
frais de procédure ne sauraient être mis à sa charge (cf. art. 63 al. 1 a
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contrario et 3 PA). Par ailleurs, l'autorité inférieure n'a pas à supporter
ces frais, bien qu'elle succombe (cf. art. 63 al. 2 PA).
L'allocation de dépens ne se justifie pas en l'espèce. En effet, dans la
mesure où la recourante n'a pas fait appel à un mandataire
professionnel et connaissait déjà parfaitement la présente cause au
moment du dépôt du recours (ayant déployé une importante activité
pour la défense de ses intérêts et de ceux de son invité en première
instance), rien ne permet de penser qu'elle aurait encouru des frais
supplémentaires « relativement élevés » en relation avec la présente
procédure de recours (cf. art. 64 al. 1 PA, en relation avec l'art. 7 al. 1
et 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]; ATF 134 I 184 consid. 6.3 p. 198, ATF 125 II 518
consid. 5b p. 519s., ATF 113 Ib 353 consid. 6b p. 357, et la
jurisprudence citée; JAAC 63.20 consid. 5, 61.36, et réf. cit. ; ANDRÉ
GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 848).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l'autorité
inférieure pour nouvel examen au sens des considérants.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée par
la recourante en date du 22 juillet 2009, d'un montant de Fr. 600.-, lui
sera restituée par le Service financier du Tribunal.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Recommandé)
- à l'autorité inférieure, avec dossier SYMIC 15703909.4 en retour
- à l'Office de la population du canton de Genève (copie), avec
dossier cantonal en retour.
Le président du collège : La greffière :
Bernard Vaudan Claudine Schenk
Expédition :
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