B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte III
C-4568/2013
Sen t en z a d e l 5 g enna i o 2 0 1 5
Composizione
Giudici: Michela Bürki Moreni (presidente del collegio),
Michael Peterli, Christoph Rohrer;
Cancelliere: Dario Croci Torti.
Parti
A._______,
rappresentata da Bruno Cereghetti, 6600 Locarno,
ricorrente,
Contro
Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli
assicurati residenti all'estero (UAIE),
Avenue Edmond-Vaucher 18, casella postale 3100,
1211 Ginevra 2,
autorità inferiore
Oggetto
Assicurazione per l'invalidità (decisione del 23 luglio 2013).
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Fatti:
A.
A.a A._______, cittadina italiana, nata il , ha lavorato in Svizzera a partire
dal 1993 come operaia del settore metalmeccanico solvendo regolari con-
tributi all'assicurazione svizzera per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità
(AVS/AI). Dopo il 30 novembre 2006 non si è più presentata al lavoro, per
malattia (doc. 8).
A.b In seguito ad importanti problemi di salute, in data 14 settembre 2007,
l'assicurata, allora residente a Locarno, ha formulato all'Ufficio AI del Can-
tone Ticino (UAI), una domanda volta al conseguimento di una prestazione
dell'assicurazione svizzera per l'invalidità (doc. 2).
L'indagine medica ha posto in evidenza che la richiedente era portatrice di
carcinoma duttale in situ multicentrico al seno sinistro con escissione non
in sano l'11 dicembre 2006, esiti di mastectomia il 19 febbraio 2007, esiti di
riduzione volumetrica fianco sinistro (340 g) il 14 gennaio 2008,
ricostruzione del capezzolo sinistro il 14 gennaio 2008, dolori cronici al
cinto scapolare ed al dorso (cfr. rapporto del Dott. B._______ del 21
febbraio 2008, doc. 12-6 e seg.). Dal punto di vista reumatologico, la perizia
specialistica del Dott. C._______ del 22 aprile 2008 (doc. 16-4 e seg.) ha
rilevato una sindrome cervico-dorso-brachialgica con limitazione
funzionale, combinata con una verosimile componente somatoforme. Dal
punto di vista neurologico un consulto del 22 novembre 2007 faceva stato
di possibili parestesie e disturbi sensitivi all'emiviso sinistro e fastidiosi
disturbi residui fra la regione cervicodorsale e la spalla sinistra.
Il 18 febbraio 2009 il Dott. D._______ del SMR disposto una visita
multidisciplinare (doc. 25) eseguita il 16 aprile 2009 presso il Servizio
medico regionale (SMR) di Bellinzona (doc. 40). I medici hanno posto la
diagnosi di stato dopo mastectomia sinistra, stato dopo ricostruzione
mammaria, mastoplastica riduttiva del gennaio 2008, sindrome
dorsobrachiale sinistra su scompenso statico e sbilanciamento muscolare,
fatigue; priva di influsso sulla capacità di lavoro residua è stata posta la
diagnosi di adenoma surrenalico, iperamilasemia, stato dopo isterectomia
per fibromatosi, obesità 1, alterazioni degenerative toraciche, sindrome
vertiginosa ricorrente, sindrome ansiosa-depressiva (ICD 10 F41.2). Lo
specialista in medicina interna (Dott. E._______) e la specialista in
psichiatria (Dott.ssa F._______) hanno ritenuto che la peritanda poteva
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svolgere il precedente lavoro al 50% (presenza al 100%). In attività
consone, rispettose di determinati limiti funzionali, la sua capacità di lavoro
era pari all'80% (con presenza al 100%).
A.c Un progetto di decisione comportante il riconoscimento del diritto alla
rendita intera dal 1° dicembre 2007 al 31 luglio 2009 (tre mesi dopo il pre-
sunto miglioramento ricondotto alla visita presso il SMR il 16 aprile 2009,
doc. 40) è stato inviato il 7 dicembre 2009 all'assicurata (doc. 66), la quale
ha fatto pervenire un certificato del medico curante, Dott. G._______, del
23 dicembre 2009, che, sulla scorta di precedenti accertamenti di altri spe-
cialisti, ha ritenuto che la paziente presentava un grado d'incapacità di la-
voro del 50% anche in attività di sostituzione (doc. 73-6).
Con rapporto del 23 febbraio 2010, il Dott. E._______ del SMR si è ricon-
fermato nelle precedenti considerazioni (doc. 76).
A.d Mediante decisione dell'8 marzo 2010, l 'Ufficio AI del Cantone Ticino
ha erogato in favore dell'assicurata una rendita intera AI limitata nel tempo
conformemente al progetto (doc. 77).
B.
B.a In data 30 settembre 2011, A._______, trasferitasi nel frattempo in Ita-
lia, ha formulato, tramite il proprio rappresentante Bruno Cereghetti un'i-
stanza di revisione (recte: una nuova domanda di prestazioni) postulando,
in seguito al peggioramento dello stato di salute, il riconoscimento di una
rendita d'invalidità (doc. 91). A sostegno della propria richiesta l'istante ha
prodotto un certificato del Dott. G._______ del 17 agosto 2011 (doc. 90-1),
il quale ha ricordato che la paziente aveva subito un intervento di lapara-
scopia per diffusa adesiolisi del sigma il 3 settembre 2010 ed era stata
ricoverata nell'ottobre successivo per sigmoidite ed altri problemi gastroin-
testinali.
B.b L'11 novembre 2011 l'interessata ha formalizzato la nuova domanda di
rendita (doc. 96). Il 28 novembre 2011 il Dott. G._______ ha inviato all'Uf-
ficio AI cantonale (doc. 99-1) un resoconto medico ove è stata riportata la
nota diagnosi.
B.c Il Dott. H._______ del SMR ha proposto dal canto suo di valutare la
situazione medica in un modo più approfondito (doc. 105) presso il Servizio
di accertamento medico dell'assicurazione per l'invalidità (SAM) di Bellin-
zona.
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La visita è avvenuta, a più riprese, dal 6 al 20 marzo 2012. In particolare la
paziente è stata sottoposta a consulti specialistici in psichiatria, neurologia,
reumatologia e chirurgia. I medici incaricati hanno rilevato le seguenti dia-
gnosi aventi influsso sulla capacità di lavoro: sindrome cervico e dorso-
spondilogena cronica su importante squilibrio muscolare in stato dopo re-
visione operatoria al seno sinistro il 14 gennaio 2008 e stato dopo mastec-
tomia (carcinoma duttale in situ del seno sinistro) con ricostruzione tramite
il muscolo grande dorsale il 19 febbraio 2007, diminuzione della mobilità
dorsale e presenza di una DISH; periartropatia omeroscapolare tendinotica
cronica sinistra con diminuzione della mobilità attiva della spalla sinistra, in
assenza di segni per una capsulite retrattile, assenza di atrofie muscolari,
sonografia normale, incipiente compressione del nervo mediano sinistro
nel canale carpale. Altre patologie non avrebbero assunto carattere invali-
dante, quali: sindrome mista ansioso depressiva (D 41.2), vertigini sogget-
tive a posizione soprattutto a destra, esiti di laparatomia con adesiolisi com-
plicata da sigmoidite settembre/ottobre 2010, stato dopo isterectomia per
utero fibromatoso maggio 1999, riferito adenoma surrenalico, amilasemia
elevata, probabile macroamilasemia, ipertensione nota e trattata, obesità
(BMI 32,8%). Secondo i periti l'interessata non può più svolgere il prece-
dente lavoro di operaia di fabbrica.
A determinate condizioni, ossia in un'attività molto leggera, in posizione al-
ternata (seduta ed eretta), con possibilità d'appoggio delle braccia, evi-
tando movimenti della spalla sinistra oltre i 60°, evitando movimenti ripeti-
tivi agli arti superiori e del tronco e con altre condizioni di postura, la pa-
ziente è abile al 50% (doc. 108). Questa valutazione è valida da maggio
2008 (dopo il periodo di recupero a seguito del secondo intervento chirur-
gico al seno sinistro).
B.d L'incarto è stato trasmesso al Dott. H._______ del SMR, il quale ha
ammesso l'incapacità totale al lavoro nella precedente mansione di operaia
di fabbrica e del 50% in attività consone al suo attuale stato di salute da
maggio 2008 (doc. 110).
B.e L'indagine comparativa dei redditi, svolta dal consulente in integra-
zione professionale (CIP, doc. 114, doc. 111), ha quindi rivelato che nell'am-
bito di attività alternative svolte al 50%, invece della precedente attività,
l'interessata subirebbe una perdita di guadagno del 52,56%.
C.
Con progetto di decisione del 14 settembre 2012 (doc. 116) l'Ufficio AI ha
disposto il riconoscimento del diritto alla mezza rendita AI dal 1° ottobre
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2011. Tramite scritto del 2 ottobre 2012 (doc. 121) l'assicurata ha conte-
stato il progetto.
C.a Ricevute le osservazioni, l'Ufficio AI ha riesaminato il caso dapprima
rilevando (proposta giurista del 23 ottobre 2012, doc. 124) che la decisione
di rendita limitata nel tempo non era manifestamente errata per cui l'argo-
mento di retroattività della prestazione dal 1° agosto 2009 era infondato,
trattandosi di una diversa valutazione del caso (doc. 124, 125). In secondo
luogo la decisione era cresciuta in giudicato e solo nel settembre 2011 il
Dott. G._______ (doc. 99-1 = 99-3) aveva comunicato un possibile peggio-
ramento dello stato della paziente. L'Ufficio AI ha quindi disposto che il caso
fosse rinviato al SMR affinché valutasse nel dettaglio le eventuali carenze
del rapporto del medesimo servizio del 16 aprile 2009 (doc. 125).
Il capo servizio del SMR, Dott. I._______, con rapporto del 29 marzo 2013
(doc. 127), ha in sostanza tutelato la relazione del Dott.ri E._______ e
F._______ (16 aprile 2009, doc. 40) precedente la perizia del SAM (doc.
108, perizia del 29 marzo 2012), ritenendola probante sotto ogni punto di
vista.
Egli ha inoltre qualificato lo scritto del Dott. G._______ del 17 agosto 2011
(doc. 99-3 = 90-1) come una domanda di revisione per peggioramento
della condizioni valetudinarie nel cui contesto è stata ordinata una visita al
SAM. Il capo servizio SMR ha ritenuto che la perizia del SAM era carente,
in particolare quella del reumatologo. Il medico ha quindi proposto di chie-
dere al SAM di esprimersi in merito all'eventuale peggioramento dello stato
di salute ipotizzato dal Dott. G._______, motivo esclusivo dell'istanza di
revisione (doc. 128).
C.b Con risposta del 25 aprile 2013 (doc. 129), i medici responsabili del
SAM hanno confermato che non vi è stato un peggioramento della situa-
zione valetudinaria dalla perizia del SMR del 16 aprile 2009 a quella effet-
tuata dal SAM nel marzo 2012. Essi hanno precisato che i limiti funzionali
stabiliti dal Dott. E._______ non sarebbero rispettosi della patologia mu-
scolo scheletrica riscontrata ed in particolare della problematica alla spalla
sinistra; inoltre il Dott. E._______ non avrebbe tenuto conto di rilevanti in-
formazioni riguardanti difficoltà pratiche presentate dal paziente nello svol-
gimento dell'accertamento professionale avvenuto poche settimane prima
della sua valutazione.
C.c Il caso è stato quindi nuovamente sottoposto al capo servizio SMR,
che nel rapporto del 6 maggio 2013 (doc. 131) ha ribadito che al SAM non
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è stato accertato nessun aggravamento delle condizioni di salute dell'assi-
curata dopo il certificato del Dott. G._______ del 17 agosto 2011.
D.
D.a Con un nuovo progetto di decisione dell'8 maggio 2013 (doc. 132)
l'autorità cantonale ha riesaminato il precedente progetto del 14 settembre
2012, annullandolo e negando il diritto a prestazioni assicurative relativa-
mente alla nuova domanda di prestazioni del 30 settembre/14 ottobre
2011. L'Ufficio AI ha spiegato che l'esame svolto dal Dott. E._______ il 16
aprile 2009, dopo indagine supplementare, risulta essere tuttora valido,
mentre l'analisi del SAM non è altro che un apprezzamento diverso di una
situazione rimasta uguale. Non vi sono quindi i presupposti per procedere
ad una riconsiderazione ai sensi dell'art. 53 LPGA.
D.b L'intero incarto è stato sottoposto per esame al rappresentante dell'as-
sicurata il 15 maggio (doc. 134), che con scritto del 1° giugno 2013 ha
formulato le proprie osservazioni (doc. 137). In particolare ha censurato la
violazione del diritto di essere sentito, del principio di non contraddizione
(recte venire contra factum proprium), della sicurezza del diritto e il fatto di
non essere stata informata dell'eventualità della reformatio in pejus, L'as-
sicurata ha contestato anche il tasso d'invalidità ritenuto e, nel calcolo com-
parativo dei redditi, il tasso di riduzione per fattori personali, sempre rife-
rendosi al primo progetto di decisione, ritenendo opportuna l'applicazione
del valore massimo. Ha prodotto una rilevazione clinica (esame di con-
trollo) oncologica del 5 febbraio 2013 (doc. 137-11) ed il vL._______le di
intervento per asportazione di una cisti ovarica a destra con esame istolo-
gico del 25 febbraio e 1° marzo 2013 (doc. 137-13 e 137-14).
D.c L' l'Ufficio AI ha quindi sottoposto gli atti al Dott. L._______, il quale,
nella sua nota del 17 giugno 2013, ha rilevato che la recente documenta-
zione medica esibita non poneva in evidenza alcun peggioramento della
situazione valetudinaria dell'assicurata (doc. 139 e 140).
Per quanto riguardava l'aspetto giuridico, il servizio legale dell'Ufficio AI ha
ritenuto che le osservazioni del rappresentante del ricorrente non erano
atte a sovvertire quanto contenuto nel progetto di decisione dell'8 maggio
2013 (doc. 141, 142).
D.d Mediante decisione del 23 luglio 2013, l'Ufficio dell'assicurazione per
l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero (UAIE), competente per
emanare decisioni per gli assicurati non residenti in Svizzera, ha respinto
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la nuova domanda di prestazioni AI, adducendo da un lato che l'asserito
peggioramento dello stato di salute non è subentrato e dall'altro che non
sono dati i presupposti per procedere ad un riesame (doc. 145).
E.
Con il ricorso depositato il 13 agosto 2013, A._______, sempre rappresen-
tata dallo studio B.C. Consulenze, ha chiesto, in via principale, l'annulla-
mento del summenzionato provvedimento amministrativo e, di conse-
guenza, il riconoscimento del diritto ad una rendita intera AI a far tempo dal
1° agosto 2009; in via subordinata una rendita intera a far tempo dal 1°
ottobre 2011, in via ancor più subordinata una mezza rendita a far tempo
dal 1° agosto 2009 ed in via ancor più subordinata una mezza rendita a
decorrere dal 1° ottobre 2011. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
F.
Nelle osservazioni ricorsuali del 6 settembre 2013, l'Ufficio AI del Cantone
Ticino propone la reiezione del ricorso con argomenti di cui, per quanto
occorra, si riferirà in seguito.
Anche l'UAIE, nella sua risposta di causa del 16 settembre 2013, ha pro-
posto la reiezione del ricorso.
G.
Con replica dell'8 ottobre 2013, ha ribadito l'intenzione della propria assi-
stita di mantenere il ricorso.
H.
Con decisione incidentale del 16 ottobre 2013, la parte ricorrente è stata
invitata a versare un anticipo di fr. 400 a titolo di copertura delle presunte
spese processuali. Detto anticipo è stato regolarmente versato il 31 ottobre
2013.
I.
Con lettera del 23 giugno 2014, lo scrivente Tribunale ha invitato la parte
ricorrente a voler compilare la richiesta di gratuito patrocinio a suo tempo
formulata e produrre le prove in merito. Con risposta del 21 agosto 2014,
l'interessata ha esibito quanto richiesto.
C-4568/2013
Pagina 8
Diritto:
1.
Riservate le eccezioni di cui all'art. 32 della legge del 17 giugno 2005 sul
Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giu-
dica, in virtù dell'art. 31 LTAF, i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. In
particolare, le decisioni rese dall'UAIE concernenti l'assicurazione per l'in-
validità possono essere portate innanzi a questo Tribunale conformemente
all'art. 69 cpv. 1 lett. b della legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicu-
razione per l'invalidità (LAI, RS 831.20).
2.
2.1 In virtù dell'art. 3 lett. dbis PA la procedura in materia di assicurazioni
sociali non è disciplinata dalla PA nella misura in cui è applicabile la legge
federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicura-
zioni sociali (LPGA, RS 830.1). Giusta l'art. 1 LAI le disposizioni della LPGA
sono applicabili all'assicurazione per l'invalidità (art. 1a-26bis e 28-70), sem-
pre che la presente legge non preveda espressamente una deroga.
2.2 Secondo l'art. 59 LPGA ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla
decisione o dalla decisione su opposizione ed ha un interesse degno di
protezione al suo annullamento o alla sua modificazione. Queste condi-
zioni sono adempiute nella specie.
2.3 Il ricorso è tempestivo e rispetta i requisiti minimi previsti dalla legge
(art. 60 e 52 PA). Il gravame è dunque ammissibile, nulla ostando all'esame
di merito dello stesso.
3.
Oggetto del contendere è la questione a sapere se l'assicurata ha diritto ad
una rendita intera di invalidità, in via subordinata una mezza rendita, al più
presto dal 1° agosto 2009 (in seguito al riesame della precedente decisione
dell'8 marzo 2010) o al più tardi dal 1° ottobre 2011 (a causa dell'asserito
peggioramento dello stato di salute).
3.1 Secondo l'amministrazione, dopo l'emissione della decisione dell'8
marzo 2010, non vi sarebbe stato alcun peggioramento dello stato di salute
rispettivamente per il periodo precedente non sarebbero dati i presupposti
per procedere ad un riesame, trattandosi in concreto unicamente di una
valutazione diversa da parte del SAM della medesima situazione.
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Pagina 9
3.2 Secondo l'assicurata invece va tenuto conto della perizia del SAM, che
ha la precedenza sulle conclusioni del SMR e quindi va posta alla base
della presente vertenza.
4.
4.1 Dal profilo temporale sono applicabili le disposizioni in vigore al mo-
mento della realizzazione dello stato di fatto che deve essere valutato giu-
ridicamente o che produce conseguenze giuridiche (DTF 136 V 24 consid.
4.3 e 130 V 445 consid. 1.2 e relativi riferimenti nonché 129 V 1 consid.
1.2). Se è intervenuto un cambiamento delle norme legislative nel corso
del periodo sottoposto ad esame giudiziario, il diritto eventuale alle presta-
zioni si determina secondo le vecchie disposizioni per il periodo anteriore
e secondo le nuove a partire della loro entrata in vigore (applicazione pro
rata temporis; DTF 130 V 445).
4.2 Giova altresì rilevare che il potere cognitivo di questo Tribunale è deli-
mitato dalla data della decisione impugnata. Il giudice delle assicurazioni
sociali esamina infatti la decisione impugnata sulla base della situazione di
fatto esistente al momento in cui essa è stata resa. Tiene tuttavia conto dei
fatti verificatisi dopo tale data quando essi possano imporsi quali elementi
d'accertamento retrospettivo della situazione anteriore alla decisione
stessa (DTF 129 V 1 consid. 1.2 e 121 V 362 consid. 1b), in altri termini se
gli stessi sono strettamente connessi all'oggetto litigioso e se sono suscet-
tibili di influire sull'apprezzamento del giudice al momento in cui detta de-
cisione litigiosa è stata resa (cfr. sentenza del TF 8C_278/2011 del 26 luglio
2011 consid. 5.5 nonché 9C_116/2010 del 20 aprile 2010 consid. 3.2.2;
DTF 118 V 200 consid. 3a in fine).
5.
5.1 Per quel che concerne il diritto interno, le modifiche disposte dalla 6a
revisione della LAI, entrate in vigore il 1° gennaio 2012, sono applicabili nel
caso di specie fino al 23 luglio 2013, data della decisione impugnata, pur
tuttavia osservando che tali nuove norme non hanno comportato dei cam-
biamenti rispetto al vecchio diritto in merito alla valutazione dell'invalidità.
Per il periodo precedente si applica il vecchio diritto.
5.2 La ricorrente è cittadina di uno Stato membro della Comunità europea,
per cui è applicabile, di principio, l'Accordo sulla libera circolazione delle
persone, del 21 giugno 1999, fra la Confederazione svizzera, da una parte,
e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, entrato in vigore il
1° giugno 2002 (ALC, RS 0142.112.681) con il suo allegato II che regola il
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Pagina 10
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale. In questo contesto, dal 1°
aprile 2012 l'ALC si riferisce al regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, così come il regolamento
(CE) n. 987/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre
2009 che regola le modalità d'applicazione del regolamento (CE) n.
883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (RS
0.831.109.268.1 e 0.831.109.268.11). Questi regolamenti sono dunque ap-
plicabili nella specie (cfr. sentenza del Tribunale federale 8C_445/2011 del
4 maggio 2012). Conformemente all'art. 4 del regolamento (CE) n.
883/2004, salvo quanto diversamente previsto dallo stesso, le persone ad
esso soggette godono delle medesime prestazioni e sottostanno agli stessi
obblighi di cui alla legislazione di ciascuno Stato membro come i cittadini
di tale Stato. Il regolamento (CE) n. 1408/71 al quale l'ALC rinviava per il
periodo precedente il 31 marzo 2012, anch'esso applicabile in concreto,
conteneva una disposizione simile al suo art. 3 cpv. 1.
Al riguardo va pure rilevato che il riconoscimento all'estero di una rendita
d'invalidità secondo il rispettivo sistema di sicurezza sociale non pregiudica
la valutazione dell'invalidità secondo il diritto svizzero (sentenza del Tribu-
nale federale del 4 febbraio 2003 I 435/02). Pertanto, anche con l'entrata
in vigore dell'ALC, il grado d'invalidità di un assicurato che postula il rico-
noscimento di prestazioni AI è determinato esclusivamente secondo il di-
ritto svizzero (art. 46 del regolamento [CE] n. 883/2004 in relazione con
l'allegato VII dello stesso regolamento; rispettivamente, per il diritto in vi-
gore fino al 31 marzo 2012, art. 40 cpv. 4 in relazione con l'allegato V del
regolamento 1408/71; cfr. anche DTF 130 V 253 consid. 2.4; sentenza del
Tribunale federale I 376/05 del 5 agosto 2005 consid. 3.1). Deve essere
comunque dato per acquisito che la documentazione medica ed ammini-
strativa prodotta dagli istituti di sicurezza sociale di un altro Stato membro
deve essere presa in considerazione (art. 49 cpv. 2 del regolamento (CE)
n. 987/2009).
6.
6.1 La parte ricorrente invoca preliminarmente alcuni vizi procedurali, se-
gnatamente la violazione del diritto di essere sentito, una tardività conte-
stuale fra il primo ed il secondo progetto, un'applicazione "de facto" di una
"reformatio in pejus", una violazione del cosiddetto divieto di "venire contra
factum proprium", in quanto il primo progetto assegna delle prestazioni ed
il secondo progetto le nega, quindi la violazione del principio della buona
fede e, infine, una violazione del principio della sicurezza del diritto.
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6.2 Il caso in esame è caratterizzato in particolare dalla circostanza che
l'Ufficio AI cantonale ha emanato due progetti di decisione.
Con il primo progetto, emanato il 14 settembre 2012 (doc. 116) l'Ufficio AI
prevedeva il riconoscimento del diritto alla mezza rendita AI dal 1° ottobre
2011 (mese in cui l'amministrazione ha ricevuto la nuova domanda di ren-
dita) e ciò sulla scorta di nuove indagini sanitarie e, più precisamente gli
esiti della visita peritale avvenuta presso il SAM di Bellinzona nel marzo
2012 (rapporto finale del 29 marzo 2012, doc. 108), dalla quale è sostan-
zialmente emerso che la peritanda presentava un grado d'incapacità di la-
voro in attività adeguate del 50% e sin da maggio 2008 (doc. 108-31).
Con il secondo progetto (8 maggio 2013, doc. 132) l'autorità amministrativa
ha riesaminato quello precedentemente emanato e ciò dopo aver sentito il
parere del capo del SMR, dal cui rapporto del 29 marzo 2013 e comple-
mento del 6 maggio successivo (doc. 127, 131) emergeva come la valuta-
zione espressa al SAM del 29 marzo 2012 altro non era che una diverso
giudizio di una situazione rimasta uguale a quella esistente nel corso della
prima domanda di rendita. Ne conseguiva il mancato riconoscimento delle
prestazioni richieste.
7.
7.1 Il diritto di essere sentito è una garanzia di natura formale, la cui viola-
zione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità,
indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (cfr.
DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii; DTAF 2009/36 consid. 7). Tale do-
glianza deve quindi essere esaminata prioritariamente dall'autorità di ri-
corso (cfr. DTF 127 V 431 consid. 3d/aa e DTF 124 I 49 consid. 1).
Detto diritto, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), garantisce
all'interessato il diritto di esprimersi prima che sia resa una decisione sfa-
vorevole nei suoi confronti, il diritto di prendere visione dell'incarto, la fa-
coltà di offrire mezzi di prova su fatti suscettibili di influire sul giudizio, di
esigerne l'assunzione, di partecipare alla loro assunzione e di potersi espri-
mere sulle relative risultanze, nella misura in cui esse possano influire sulla
decisione (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1 con rinvii; sentenze del Tribunale
federale 4A_35/2010 del 19 maggio 2010 e 8C_321/2009 del 9 settembre
2009). Tale garanzia non serve solo a chiarire i fatti, bensì rappresenta an-
che un diritto individuale di partecipare alla pronuncia di una decisione mi-
rata sulla persona in quanto tale. Il diritto di essere sentito è, quindi, da un
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lato, il mezzo d'istruzione della causa, dall'altro un diritto della parte di par-
tecipare all'emanazione della decisione che concerne la sua situazione giu-
ridica. Garantisce pertanto l'equità del procedimento (cfr. ADELIO SCOLARI,
Diritto amministrativo, Parte generale, 2002, n. 483 seg. con rinvii; ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 7. ed., n. 835; cfr. pure: PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif II, 3a ed., n. 2.2.7 e seg.).
La procedura di preavviso (progetto di decisione) garantisce questo princi-
pio (art. 57a LAI). La PA lo prevede all'art. 30, mentre la LPGA all' art. 42
(diritto di audizione).
7.2 A titolo eccezionale, la violazione del diritto di essere sentito può essere
sanata nella procedura di ricorso, se i motivi determinanti sono stati addotti
in risposta dall'autorità, se il ricorrente ha potuto commentarli in un succes-
sivo memoriale e, soprattutto, se il potere d'esame della giurisdizione com-
petente non è più ristretto di quello dell'istanza inferiore (cfr. sentenza del
Tribunale federale 1C_104/2010 del 29 aprile 2010 consid. 2.1; DTF 133 I
201 consid. 2.2.1; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, Partie gé-
nérale et éléments de procédure, 2. ed., 2013, n. 358).
7.3 In merito al diritto di accesso agli atti dell'incarto (cfr. DTF 132 II 485
consid. 3.2) – ovvero il diritto di accesso agli elementi probatori pertinenti
figuranti nell'incarto – è sufficiente che le parti siano a conoscenza delle
prove prodotte e che le stesse siano a disposizione di coloro che le richie-
dono (cfr. DTF 128 V 272 consid. 5b/bb in fine e DTF 112 Ia 202 consid. 2°).
Detta garanzia non comprende il diritto di consultare tutto il dossier, bensì
unicamente gli atti che possono avere un'incidenza sull'esito della proce-
dura. Giusta l'art. 26 PA – che riprende per l'essenziale i principi giurispru-
denziali (cfr. MOOR/POLTIER, op. cit., no. 2.2.7.6, pag. 327) – la parte o il
suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità sta-
tuente o d'una autorità cantonale, designata da questa, le memorie delle
parti o le osservazioni delle autorità (lett. a), tutti gli atti adoperati come
mezzi di prova (lett. b), le copie delle decisioni notificate (lett. c). Secondo
tale norma, il diritto di consultare gli atti si estende a tutti gli atti rilevanti per
l'esito della procedura, ovvero tutti gli atti che l'autorità pone alla base della
propria decisione (cfr. DTF 132 II 485 consid. 3.2, DTF 121 I 225 consid. 2a
e DTF 119 Ia 139 consid. 2b). Il diritto di accesso agli atti, comprende anche
la facoltà di prendere degli appunti e, in quanto non comporti un sovracca-
rico di lavoro per l'autorità, d'ottenere delle fotocopie oppure di allestire per-
sonalmente le proprie copie, in quanto sia dato l'acceso agli atti medesimi
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(cfr. SCOLARI, op. cit., n. 517 con rinvii; JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MA-
HON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 6 ad art. 29 Cost., pag. 268 con rinvii;
BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2000, pag. 209 e seg.).
8.
8.1 La censura riguardante la violazione del diritto di essere sentito non
risulta fondata. Dagli atti emerge infatti che in ogni stadio di procedura l'as-
sicurata ha potuto consultare la documentazione rilevante ai fini della de-
cisione e prendere posizione sugli atti istruttori eseguiti così come sulle
decisioni e sui progetti di decisione pronunciati dall'UAI.
Esaminando l'incarto, si rileva che dopo le osservazioni al primo progetto
di decisione formulate dall'assicurata il 2 ottobre 2012, è seguito un accer-
tamento giuridico della situazione fra il 23 ottobre ed il 21 dicembre 2012
(doc. 124/125); il 7 gennaio 2013 è stato interpellato il caposervizio del
SMR e questi ha risposto il 29 marzo 2013; anche il SAM, in esito al parere
del SMR è stato interpellato e quest'ultimo ha risposto il 25 aprile 2013
(doc. 127 e seg.). Di tutta questa fase sussiste un obbligo di informare l'as-
sicurato e di attuare il rispetto del principio del contraddittorio, non vi è per
contro un obbligo per l'Ufficio AI di informare l'assicurato di ogni atto indivi-
dualmente. Basta che tutto si deponga agli atti e sia accessibile all'assicu-
rato.
Dopo la nuova annotazione del caposervizio SMR del 6 maggio 2013 è
seguito il nuovo progetto di decisione dell'8 maggio. I ripetuti atti di proce-
dura e istruttoria risultano peraltro giustificati nella misura in cui all'Ufficio
AI è sorto un dubbio sulla fedefacenza e correttezza della perizia del SAM,
che pareva esprimere una diversa valutazione (a livello valetudinario) di
una situazione sanitaria rimasta sostanzialmente uguale rispetto alla pre-
cedente valutazione del SMR e non sembrava chinarsi sull'esistenza di
un'eventuale modifica dello stato di fatto, come chiesto dall'assicurata e
dalla stessa amministrazione.
Va ancora aggiunto che posteriormente al primo progetto di decisione (14
settembre 2012, doc. 116) e alle prime osservazioni dell'assicurata del 2
ottobre 2012 (doc. 121) il diritto di essere sentito e gli altri principi invocati
dall'assicurata sono poi stati rispettati con l'invio del secondo progetto di
decisione l'8 maggio 2013 (doc. 132). In questa fase la nominata ha infatti
avuto la possibilità di consultare l'incarto, di rendersi conto dei motivi per i
quali l'Ufficio AI era tornato sul precedente parere, di chiedere qualunque
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Pagina 14
informazione e di presentare le proprie osservazioni, ciò che ha fatto il 1°
giugno 2013. Anche da questo punto di vista il diritto di essere sentito è
stato completamente rispettato.
8.2 Priva di fondamento è pure la censura di "reformatio in pejus" rispetti-
vamente di comportamento contraddittorio dell'amministrazione (il cosid-
detto "venire contra factum proprium" fondato sul principio costituzionale
della buona fede, art. 9 Cost.). Al riguardo va rilevato che la possibilità di
procedere ad una "reformatio in pejus" è concretamente utilizzata da un'au-
torità giudiziaria, previo una determinata procedura di avviso della parte
che potrebbe subire la riforma "a suo svantaggio" (pregiudizio) della deci-
sione impugnata (cfr. segnatamente art. 62 cpv. 2 e 3 PA, art. 61 cpv. 1 lett.
d LPGA; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, op. cit. n. 5.8.4.2). Una "reforma-
tio in pejus" esiste solo se una determinata decisione ha creato dei diritti
effettivi e questi vengono soppressi o ridimensionati a svantaggio del ricor-
rente. Inoltre, in caso di ricorso innanzi ad un Tribunale amministrativo, la
stessa autorità amministrativa ha facoltà di riesaminare la decisione impu-
gnata (art. 58 PA, art. 53 cpv. 2 LPGA), segnatamente a maggior ragione
l'Ufficio AI può ritornare su di un proprio precedente progetto di decisione.
In altre parole, nel caso concreto con il primo progetto di decisione l'Ufficio
AI cantonale non ha attribuito, in modo vincolante, una determinata presta-
zione all'assicurata, ma ha esposto una determinata situazione giuridica -
in modo che la parte potesse prendere posizione - sulla quale, dopo rifles-
sione ed accertamenti, è poi ritornato, rispettando il diritto di essere sentito
conformemente alle regole procedurali. Tale procedere non può essere cri-
ticato in quanto l'amministrazione deve applicare il diritto ed il progetto non
è vincolante per le parti e pertanto può essere modificato. Secondo la dot-
trina infatti scopo della procedura di preavviso è essenzialmente di istau-
rare un dialogo diretto con l'assicurato alfine di garantire che i fatti siano
stabiliti correttamente ed di spiegare i motivi per cui l'ufficio intende ema-
nare una decisione negativa o diversa da quella pretesa dall'interessato,
(cfr. MICHEL VALTERIO, Droit de l'assurance-viellesse et survivants (AVS) et
de l'assurance-invalidité (AI), pag. 806 N 2954).
Nel presente caso quindi l'interessata ha avuto l'ampia possibilità di criti-
care il progetto di decisione del 14 settembre 2012, mentre l'Ufficio AI can-
tonale non ha proceduto né ad una "reformatio in pejus", né ha violato un
principio di non contraddittorietà, riaprendo un'istruttoria atta a verificare se
fossero riunite tutte le condizioni per procedere alla progettata assegna-
zione della rendita. Anzi, questa verifica incombe sempre all'amministra-
zione la quale non può esporsi al rischio di riconoscere prestazioni a cui il
richiedente non ha diritto.
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Pagina 15
8.3 Infine, per quel che riguarda un presunta violazione del principio della
sicurezza del diritto e/o della buona fede, sempre nell'ottica dei contenuti
fra il primo ed il secondo progetto di decisione, si può solamente osservare,
senza approfondire con dottrina e giurisprudenza tali nozioni, che l'interes-
sata non ha preso disposizioni irreversibile e pregiudizievoli in seguito al
primo progetto d'assegnazione di rendita.
8.4 In conclusione alla luce di quanto esposto ai considerandi precedenti
le censure di ordine formale sollevate dalla ricorrente sono quindi infon-
date.
9.
Nel merito l'interessata ha beneficiato di una rendita intera dell'assicura-
zione svizzera per l'invalidità dal 1° dicembre 2007 al 31 luglio 2009
(doc. 77-1). Il provvedimento è passato in giudicato.
La nominata ha poi presentato una seconda domanda di rendita AI, intito-
lata "istanza di revisione", il 30 settembre 2011 (doc. 91), ricevuta dall'Uffi-
cio AI cantonale il 4 ottobre successivo. In questa domanda si indica in
modo chiaro che trattasi di "un sopraggiunto peggioramento dello status
fisico" (doc. 91, pag. 1).
10.
10.1 In base all'art. 8 LPGA è considerata invalidità l'incapacità al guada-
gno totale o parziale presumibilmente permanente o di lunga durata. L'art.
4 LAI precisa che l'invalidità può essere conseguente ad infermità conge-
nita, malattia o infortunio; il cpv. 2 della stessa norma stabilisce che l'inva-
lidità è considerata insorgere quando, per natura e gravità, motiva il diritto
alla singola prestazione.
10.2 L'assicurato ha diritto ad una rendita intera se è invalido per almeno il
70%, a tre quarti di rendita se è invalido per almeno il 60%, ad una mezza
rendita se è invalido per almeno la metà e ad un quarto di rendita se è
invalido per almeno il 40% (art. 28 cpv. 1 LAI; art. 28 cpv. 2 LAI a partire
dal 1° gennaio 2008). In seguito all'entrata in vigore dell'Accordo bilaterale,
la limitazione prevista dall'art. 28 cpv. 1ter LAI (art. 29 cpv. 4 a partire dal 1°
gennaio 2008), secondo il quale le rendite per un grado d'invalidità inferiore
al 50% sono versate solo ad assicurati che sono domiciliati e dimorano
abitualmente in Svizzera (art. 13 LPGA), non è più applicabile quando l'as-
sicurato è cittadino dell'UE e vi risiede. Dopo l’entrata in vigore dei nuovi
regolamenti (CE) n. 883/2004 e n. 987/2009, i cittadini svizzeri e
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Pagina 16
dell’Unione europea che presentano un grado d'invalidità del 40% almeno,
hanno diritto a un quarto di rendita in applicazione dell’art. 28 cpv. 1 LAI
indipendentemente dal loro domicilio e residenza (art. 4 del regolamento
(CE) n. 883/04.
10.3 Il diritto alla rendita, secondo l'art. 29 cpv. 1 LAI, nasce, al più presto,
nel momento in cui l'assicurato presenta un'incapacità permanente di gua-
dagno pari almeno al 40% (lettera a), oppure quando egli è stato per un
anno e senza notevoli interruzioni, incapace al lavoro per almeno il 40% in
media (lettera b). La prima lettera si applica allorché lo stato di salute si è
stabilizzato; la seconda lettera se lo stato di salute è labile, vale a dire su-
scettibile di evolvere verso un miglioramento od un peggioramento (DTF
121 V 264, 111 V 21 consid. 2b). A partire dal 1° gennaio 2008, l'art. 28 cpv.
1 LAI stabilisce che l'assicurato ha diritto ad una rendita alle seguenti con-
dizioni: a. la sua capacità di guadagno o la sua capacità di svolgere le
mansioni consuete non può essere ristabilita, mantenuta o migliorata me-
diante provvedimenti d'integrazione ragionevolmente esigibili; b. ha avuto
un'incapacità di lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 40% in media durante un
anno senza notevole interruzione; e c. al termine di questo anno è invalido
almeno al 40%. Tuttavia, il diritto alla rendita nasce al più presto dopo 6
mesi dalla data in cui l'assicurato ha rivendicato il diritto alle prestazioni
conformemente all'art. 29 cpv. 1 LPGA, ma al più presto a partire dal mese
seguente il compimento dei 18 anni (art. 29 cpv. 1 LAI).
10.4 Per incapacità al lavoro s'intende qualsiasi incapacità, totale o par-
ziale, derivante da un danno alla salute fisica, mentale o psichica di com-
piere un lavoro ragionevolmente esigibile nella professione o nel campo di
attività abituale. In caso d'incapacità al lavoro di lunga durata possono es-
sere prese in considerazione anche le mansioni esigibili in un'altra profes-
sione o campo d'attività (art. 6 LPGA). L'incapacità al guadagno è definita
all'art. 7 LPGA e consiste nella perdita, totale o parziale, della possibilità di
guadagno sul mercato del lavoro equilibrato che entra in considerazione,
provocata da un danno alla salute fisica, mentale o psichica e che perdura
dopo aver sottoposto l'assicurato alle cure ed alle misure d'integrazione
ragionevolmente esigibili. Per valutare la presenza di un'incapacità al gua-
dagno sono considerate esclusivamente le conseguenze del danno alla
salute; inoltre, sussiste un'incapacità al guadagno soltanto se essa non è
obbiettivamente superabile (art. 7 cpv. 2 LPGA nel suo tenore dal 1° gen-
naio 2008).
11.
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Pagina 17
11.1 Secondo l'art. 17 LPGA, se il grado d'invalidità del beneficiario della
rendita subisce una notevole modificazione, per il futuro la rendita è au-
mentata o ridotta proporzionalmente o soppressa, d'ufficio o su richiesta. Il
cpv. 2 della stessa norma prevede che ogni altra prestazione durevole ac-
cordata in virtù di una disposizione formalmente passata in giudicato è,
d'ufficio o su richiesta, aumentata, diminuita o soppressa se le condizioni
che l'hanno giustificata hanno subito una notevole modificazione.
11.2 Giusta l'art. 87 cpv. 1 OAI (RS 831.201), la revisione avviene d'ufficio
quando, in previsione di una possibile modifica importante del grado d'in-
validità o della grande invalidità oppure del bisogno di assistenza o di aiuto
dovuto all'invalidità è stato stabilito un termine al momento della fissazione
della rendita, dell'assegno per grandi invalidi o del contributo per l'assi-
stenza (lett. a) o allorché si conoscono fatti o si ordinano provvedimenti che
possono provocare una notevole modifica del grado d'invalidità, della
grande invalidità oppure del bisogno di assistenza o di aiuto dovuto all'in-
validità (lett. b).
11.3 L'art. 88a cpv. 1 OAI prevede che se la capacità al guadagno dell'as-
sicurato o la capacità di svolgere le mansioni consuete migliora oppure se
la grande invalidità o il bisogno di assistenza o di aiuto dovuto all'invalidità
si riduce, il cambiamento va considerato ai fini della riduzione o della sop-
pressione del diritto a prestazioni dal momento in cui si può supporre che
il miglioramento constatato perduri. Lo si deve in ogni caso tenere in con-
siderazione allorché è durato tre mesi, senza interruzione notevole, e che
presumibilmente continuerà a durare.
11.4 Giusta l'art. 88bis cpv. 2 OAI, la riduzione o la soppressione della ren-
dita, dell'assegno per grandi invalidi o del contributo per l'assistenza è
messa in atto: a) il più presto, il primo giorno del secondo mese che segue
la notifica della decisione; b) retroattivamente dalla data in cui avvenne la
modificazione determinante se l'erogazione indebita è dovuta all'otteni-
mento illecito di una prestazione da parte dell'assicurato o se quest'ultimo
ha violato l'obbligo di informare, impostogli ragionevolmente dall'art. 77
OAI.
11.5 In ogni caso la revisione della rendita è possibile unicamente se, po-
steriormente alla pronuncia della decisione iniziale, la situazione invali-
dante è effettivamente mutata. Non basta invece che una situazione, rima-
sta sostanzialmente invariata, sia valutata in modo diverso (RCC 1987 p.
38 consid. 1a e 1985 pag. 336).
C-4568/2013
Pagina 18
12.
12.1 Al fine di giudicare se è intervenuta una modifica rilevante del grado
d'invalidità, si deve considerare il periodo intercorso tra la decisione iniziale
e quella che pronuncia la revisione. Il punto di partenza per la valutazione
di una modifica del grado di invalidità suscettivo di incidere notevolmente
sul diritto alla prestazione costituisce in particolare, dal profilo temporale,
l'ultima decisione cresciuta in giudicato che è stata oggetto di un esame
materiale del diritto alla rendita dopo contestuale accertamento pertinente
dei fatti, apprezzamento delle prove e confronto dei redditi (DTF 133 V 108,
114 consid. 5.4)
12.2 In concreto il periodo di riferimento è pertanto quello intercorrente tra
la decisione dell'8 marzo 2010, passata in giudicato e quella del 23 luglio
2013, qui impugnata.
13.
13.1 La nozione d'invalidità di cui all'art. 4 LAI e 8 LPGA è di carattere
giuridico economico, non medico (DTF 116 V 249 consid. 1b). In base
all'art. 16 LPGA, applicabile per il rinvio dell'art. 28 cpv. 2 LAI (art. 28a
cpv. 1 LAI in vigore dal 1° gennaio 2008), per valutare il grado
d'invalidità, il reddito che l'assicurato potrebbe conseguire esercitando
l'attività ragionevolmente esigibile da lui dopo la cura medica e
l'eventuale esecuzione di provvedimenti d'integrazione (reddito da
invalido), tenuto conto di una situazione equilibrata del mercato del
lavoro, è confrontato con il reddito che egli avrebbe potuto ottenere se
non fosse diventato invalido (reddito da valido). In altri termini
l'assicurazione svizzera per l'invalidità risarcisce soltanto la perdita
economica che deriva da un danno alla salute fisica o psichica dovuto a
malattia o infortunio, non la malattia o la conseguente incapacità
lavorativa (metodo generale del raffronto dei redditi; DTF 128 V 30,
Pratique VSI 2000 p. 84). La documentazione medica costituisce un
importante elemento di giudizio per determinare quali lavori siano
ancora ragionevolmente esigibili dall'assicurato, ma non spetta al
medico graduare l'invalidità dell'assicurato (DTF 114 V 314).
13.2 Al riguardo va rilevato che una perizia richiesta dall'Ufficio AI non può
essere scartata adducendo che si tratta di un referto di parte. Infatti, la
legge attribuisce all'amministrazione il compito di istruire le domande di
rendita, procurandosi gli atti necessari, in particolare circa lo stato di salute,
l'attività, la capacità di lavoro e l'idoneità all'integrazione dei richiedenti. A
C-4568/2013
Pagina 19
tale scopo possono essere domandati rapporti e informazioni, ordinate pe-
rizie, eseguiti sopralluoghi e consultati specialisti dell'aiuto pubblico o pri-
vato agli invalidi (art. 69 cpv. 2 OAI). In questo contesto l'Ufficio AI agisce
quale organo amministrativo preposto all'attuazione della legge, sicché le
perizie ordinate in adempimento di questo compito non possono essere
considerate di parte (DTF 123 V 175 e 122 V 157). Lo stesso vale per quel
che riguarda le perizie dell’amministrazione fatte esperire da medici
esterni. Il Tribunale federale ha in particolare considerato rilevante una pe-
rizia affidata al SAM, negando che tale organizzazione sanitaria possa es-
sere considerata parte in causa per sussistenza di un vincolo per cui l’isti-
tuto medesimo sarebbe obbligato a tenere in particolare considerazione gli
interessi specifici dell’assicurazione per l’invalidità (DTF 136 V 376 consid.
4). Determinante è la circostanza che la perizia del servizio di accerta-
mento medico rispetti tutti i principi concernenti la valutazione medica
dell'invalidità. Infatti, per quanto concerne il valore probatorio d'un rapporto
medico va in particolare accertato se il rapporto è completo per quanto
riguarda i temi sollevati, se si riferisce ad esami approfonditi, se tiene conto
delle censure del paziente, se è stato redatto con conoscenza della pre-
gressa vicenda valetudinaria (anamnesi), se è chiaro nella presentazione
del contesto medico e, infine, se le conclusioni a cui giunge sono fondate.
Elemento determinante dal profilo probatorio non è in linea di principio l'o-
rigine del mezzo di prova né la designazione del materiale probatorio quale
rapporto o di perizia, bensì il suo contenuto (DTF 125 V 352 consid. 3a;
122 V 160 consid. 1c). Il Tribunale federale ha tra l'altro precisato che
quando in opposizione ad un accertamento di un servizio medico specifico
dell'AI viene presentata una perizia che contraddice in modo scientifico ed
esauriente quanto espresso dalla precedente indagine sia in ambito dia-
gnostico che nelle conclusioni, ed il giudice non è in grado di decidere quali
fra le due può essere condivisa, è lecito far allestire una perizia giudiziaria
indipendente e conclusiva (DTF 137 V 210 consid. 4.4.1.4).
13.3 Una valutazione medica completa, comprensibile e concludente
che, considerata a sé stante in occasione di un'unica (prima)
valutazione del diritto alla rendita, andrebbe ritenuta probante, non
assurge a prova attendibile in caso di revisione, se non attesta in modo
sufficiente in che modo rispettivamente in che misura ha avuto luogo un
effettivo cambiamento nello stato di salute. Sono tuttavia riservati i casi
evidenti (SVR 2012 IV n. 18 pag. 81 consid. 4.2). Dalla perizia deve
quindi emergere chiaramente che i fatti con cui viene motivata la
modifica sono nuovi o che i fatti preesistenti si sono modificati
sostanzialmente per quanto riguarda la loro natura rispettivamente la
loro entità. L'accertamento di una modifica dei fatti è in particolare
C-4568/2013
Pagina 20
sufficientemente comprovata se i periti descrivono quali aspetti concreti
nell'evoluzione della malattia e nell'andamento dell'incapacità lavorativa
hanno condotto alla nuova valutazione diagnostica e alla stima
dell'entità dei disturbi. Le summenzionate esigenze devono trovare
riscontro nel tenore delle domande poste al perito (sentenza del TF
9C_158/2012 del 5 aprile 2013; SVR 2012 IV n. 18 pag. 81 consid 4.3).
14.
14.1 Ai fini dell'erogazione della rendita intera limitata nel tempo l'UAI si
era fondato sul parere dei medici del SMR, in particolare dello specialista
in medicina interna, Dott. E._______ e della specialista in psichiatria,
Dott.ssa F._______ (consid. A.b), i quali avevano posto la diagnosi di stato
dopo mastectomia sinistra, stato dopo ricostruzione mammaria, mastopla-
stica riduttiva del gennaio 2008, sindrome dorsobrachiale sinistra su scom-
penso statico e sbilanciamento muscolare, fatigue; priva di influsso sulla
capacità di lavoro residua è stata posta la diagnosi di adenoma surrenalico,
iperamilasemia, stato dopo isterectomia per fibromatosi, obesità 1, altera-
zioni degenerative toraciche, sindrome vertiginosa ricorrente, sindrome an-
siosa-depressiva (ICD 10 F41.2). Gli specialisti avevano ritenuto che la pe-
ritanda poteva svolgere il precedente lavoro al 50% (presenza al 100%). In
attività consone, rispettose di determinati limiti funzionali, la sua capacità
di lavoro era pari all'80% (con presenza al 100%, consid. A.a).
14.2 A sostegno della "domanda di revisione", in data 30 settembre 2011
l'assicurata ha trasmesso il certificato del Dott. G._______, specialista in
medicina interna e medicina manuale, il quale, dopo aver descritto l'evolu-
zione dello stato di salute dell'assicurata a far tempo dalla pronuncia della
decisione dell'UAI dell'8 marzo 2010, ha addotto che "visto il quadro clinico
mi chiedo se la valutazione sia ancora giustificata o se non esista un peg-
gioramento della redditività della paziente" (doc. 90). Il medico curante non
ha tuttavia indicato in cosa sarebbe consistito il peggioramento né lo ha
quantificato. L'assicurata dopo la prima decisione era in particolare stata
sottoposta a intervento di laparoscopia operativa con adesiolisi cambio in
laparotomia ulteriore diffusa adesiolisi del sigma e asportazione di cisti ova-
rica a destra (intervento del 3 settembre 2010). In seguito era stata degente
a causa di dolori addominali su sigmoidite con terapia conservativa. Era
stata inoltre posta la diagnosi di piccola linfocele iuxtaovarica sinistra. In-
fine erano stati pure accertati dolori addominali dovuti ad aderenze dopo
intervento e ad alterazioni della sensibilità al dolore viscerale con bassa
soglia.
C-4568/2013
Pagina 21
Il SAM, dal canto suo, incaricato dal SMR di stabilire se era intervenuto un
peggioramento (doc. 105) nella propria perizia del 29 marzo 2012 (doc.
108) ha rilevato a titolo di diagnosi con ripercussione sulla capacità di la-
voro: sindrome dolorosa cronica a livello del tronco e dell'arto superiore
sinistro in sindrome cervico e dorsospondilogena cronica su importante
squilibrio muscolare in stato dopo revisione operatoria del seno sinistro
(carcinoma duttale in situ) con ricostruzione tramite muscolo grande dor-
sale il 19 febbraio 2007, diminuzione della mobilità dorsale in presenza di
una dish; periartropatia scapolo-omerale tendinotica cronica sinistra con
diminuzione della mobilità attiva della spalla in assenza di segni di una
capsulite retrattile, assenza di atrofie muscolari, sonografia normale (Dott.
M.______ 4/2009); incipiente compressione del nervo mediano sinistro nel
canale carpale. Quali diagnosi senza influenza sulla capacità al lavoro
sono state indicate: sindrome mista ansio-depressiva (F41.2), vertigini sog-
gettive da posizione soprattutto a destra; esiti di laparatomia con adesiolisi
complicata da sigmoidite settembre/ottobre 2010; stato dopo isterectomia
per utero fibromatoso maggio 1999; riferito noto adenoma surrenalico a
destra non secernente; amilasemia elevata, probabilmente macroamilase-
mia; ipertensione arteriosa nota e trattata dal 2009 e ben equilibrata; obe-
sità corporea (BMI 32,8%). Non sussistono altre patologie documentate
degne di rilievo. In particolare si sottolinea che la malattia tumorale non ha
manifestato, a 6 anni di distanza, né recidive, né metastasi.
Per quanto riguarda le conseguenze invalidanti delle menzionate affezioni,
il SAM ha concluso per un'incapacità di lavoro totale nella precedente atti-
vità e del 50% in attività adeguate che tengano conto dei limiti ortopedici e
(inglobati in questi) quelli neurologici. I periti hanno precisato che la valu-
tazione poteva essere fatta risalire a maggio 2008.
14.3 Esaminata la valutazione del SAM, non sfuggiva all'Ufficio AI che la
stessa poneva in discussione quella precedente e che stava alla base della
rendita limitata nel tempo concessa con decisione cresciuta in giudicato
dell'8 marzo 2010 (rendita intera dal 1° dicembre 2007 al 31 luglio 2009,
doc. 77). L'Ufficio AI ha quindi sottoposto gli atti al caposervizio del SMR
(Dott. I._______), il quale, confrontate le valutazioni dei Dott.ri E._______
ed F._______, autori delle relazioni alla base della decisione dell'8 marzo
2010 (rapporto rassegnato il 16 aprile 2009, doc. 40) con quelli dei periti
del SAM del 29 marzo 2012 (doc. 108) ed altri referti specialistici ad atti,
ha concluso che risultava evidente una diversa valutazione di una situa-
zione rimasta sostanzialmente uguale.
C-4568/2013
Pagina 22
14.4 A proposito dell'eventuale peggioramento dello stato di salute, su cui
i periti del SAM, malgrado espressa richiesta, non si erano espressi, in se-
guito alla domanda esplicita posta dal Dott. I._______ in data 2 aprile 2013
(doc. 128-1) hanno precisato che "alla luce degli accertamenti pluridiscipli-
nari effettuati in occasione della suindicata perizia non possiamo affermare
che lo stato di salute dell'A. abbia presentato un sostanziale peggiora-
mento tale da giustificare la maggiore limitazione della sua capacità lavo-
rativa rispetto a quanto valutato dal Dott. E._______ nel suo rapporto me-
dico del 16 aprile 2009. Come riferito a pag. 30, capitolo 9 della perizia, la
misura maggiore di limitazione valetudinaria si giustifica nel seguente
modo: - i limiti funzionali e di carico stabiliti dal Dott. E._______ non sono
rispettosi delle patologie muscoloscheletriche ed in particolare della pro-
blematica alla spalla sin., tanto che il nostro consulente reumatologo, Dott.
N.________, ha ritenuto non più esigibile il mansionario richiesto dal datore
di lavoro nella costruzione di parti di ascensore;
- a tale prova il Dott. E._______ non ha tenuto in debito conto le rilevanti
informazioni riguardanti le difficoltà pratiche presentate dall'A. nello svolgi-
mento dell'accertamento professionale avvenuto poche settimane prima
della sua valutazione". (doc. 129-1)
14.5 Esaminando la risposta del SAM, il caposervizio SMR (doc. 131) ha
ottenuto conferma che non era intervenuto nessun peggioramento fra le
due situazioni temporali, bensì era stato effettuato solo un diverso apprez-
zamento valetudinario della medesima patologia. Affermare che il Dott.
E._______ (ed la Dott.ssa F._______) ha valutato meno severamente le
doglianze e le limitazioni funzionali della peritanda, non è altro che espri-
mere un diverso parere.
15.
Nel caso in esame la questione se una delle due perizie va preferita all'al-
tra, come sostiene l'UAIE secondo cui la perizia dei Dott.ri E._______ e
F._______ risulta più convincente di quella del SAM, può tuttavia restare
indecisa in quanto irrilevante ai fini dell'esito del gravame, non essendo
adempiuti in concreto né i presupposti per procedere ad una revisione della
rendita pro futuro, né per procedere ad un riesame con effetto retroattivo.
In effetti, seppur in seconda battuta e su espressa richiesta del Dott.
I._______ del SMR, il SAM si è pronunciato in modo chiaro sull'esistenza
o meno di un peggioramento dello stato di salute dell'assicurata, dopo la
pronuncia della prima decisione, negandolo. Il fatto che la misura della ca-
pacità lavorativa residua sia stata valutata differentemente rispetto a
quanto indicato dai dottori E._______ e F._______ è, a questo proposito
C-4568/2013
Pagina 23
irrilevante. Tale conclusione va senz'altro condivisa, non essendovi del re-
sto documenti medici nell'incarto atti a metterla in discussione. In effetti,
malgrado il SAM in un primo tempo ha proceduto, erroneamente, in quanto
in contrasto con il mandato conferitogli dal SMR, a rivedere globalmente (e
quindi anche con effetto retroattivo) e non solo dalla pronuncia della pre-
cedente decisione, il caso, è pur vero che dal complemento peritale
emerge in modo chiaro che lo stato di salute rispettivamente le ripercus-
sioni dello stesso sulla capacità lavorativa dell'assicurata sono rimaste in-
variate. Al riguardo va rilevato che anche gli atti trasmessi dall'assicurata
non permettono di giungere ad una conclusione differente. Dopo la pronun-
cia della decisione impugnata, infatti, l'assicurata è stata ricoverata due
volte in ospedale, tuttavia soltanto una volta ha subito un intervento. L'
affezione di cui ha sofferto è stata tuttavia considerata dal SAM priva di
carattere invalidante (consid. B.c). D'altronde neppure il medico curante ha
mai sostenuto il contrario. Egli inoltre non si è pronunciato in modo chiaro
sull'asserito peggioramento, formulando semplicemente un'ipotesi circa
una tale eventualità. La discrepanza relativa alla misura della capacità la-
vorativa residua riscontrata nelle due perizie infine non è chiaramente ri-
conducibile ad un peggioramento dello stato di salute, bensì ad una valu-
tazione differente da parte degli esperti dell'incidenza della situazione va-
letudinaria sulla capacità lavorativa dell'assicurata. Tale fatto è stato spie-
gato a chiare lettere dal SAM, il quale ha asserito quanto riportato al con-
siderando 14.4 (cfr. supra in italico).
Alla luce di quanto sopra esposto, l'asserito peggioramento dello stato di
salute di A._______ dopo l'8 marzo 2010 non può essere ammesso. La
situazione è pertanto invariata. In quanto infondato, il ricorso va pertanto
respinto.
16.
16.1 Secondo un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali
l'amministrazione può riesaminare una decisione cresciuta in giudicato e
che non è stata oggetto di controllo giudiziale di merito, solo quand'essa è
senza dubbio erronea e la sua rettifica rivesta una notevole importanza.
L'art. 53 cpv. 2 LPGA ha codificato nelle legge questo principio, in prece-
denza regolato dalla prassi e dalla giurisprudenza. L' amministrazione, an-
che in presenza delle due condizioni sopra elencate, ossia l'errore manife-
sto e la notevole importanza, non è tenuta a riconsiderare dette decisioni.
Né l'assicurato, né il giudice possono obbligarla in tale senso (cfr. DTF 133
V 50 consid. 4.1, 119 V 475). Tuttavia, allorquando l'Ufficio preposto entra
C-4568/2013
Pagina 24
nel merito di una domanda di riconsiderazione esaminandone le condi-
zioni, prima di statuire sul merito con una nuova decisione di rifiuto, la
stessa può essere oggetto di ricorso. Il controllo giudiziario si limiterà allora
a verificare se le condizioni di una riconsiderazione sono date (cfr. MICHEL
VALTERIO, op. cit., n. 3125 e seg., segnatamente n. 3136 e la giurispru-
denza ivi citata).
16.2 Nel caso in esame anche la decisione dell'UAI di non procedere ad
un riesame può essere condivisa da questa Corte e va pertanto confer-
mata. In effetti la decisione dell'8 marzo 2010, con cui l'UAI cantonale
aveva attribuito a A._______ una rendita limitata nel tempo non appare,
alla luce della perizia del SAM, che giunge a delle conclusioni differenti
rispetto al SMR, senza dubbio errata. Al riguardo va rilevato che secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale sull'erroneità della decisione non
deve sorgere alcun ragionevole dubbio, segnatamente è possibile solo
concludere in tal senso (DTF 138 V 325 consid. 3.3 e giurisprudenza ci-
tata). Questa condizione è di regola adempiuta se l'assegnazione di una
rendita è intervenuta in base a disposizioni giuridiche errate o se disposi-
zioni rilevanti non sono state applicate rispettivamente lo sono state scor-
rettamente. Un errore nell'apprezzamento per contro non adempie tali pre-
supposti (DTF 119 V 475 consid. 3; SVR 2010 IV No. 5, sentenza del TF
8C_1012/2008 consid. 2.2;).
Al riguardo va rilevato che la stessa ricorrente non ha impugnato la prima
decisione e motivato la nuova domanda di rendita unicamente quale "peg-
gioramento dello stato di salute". Solo dopo l'esperimento della perizia da
parte del SAM l'interessata ha preteso un riesame della decisione con ef-
fetto retroattivo.
Se è vero poi che, alla luce della perizia del SAM, ci si può chiedere se le
conclusioni cui è giunto il SMR fossero corrette, è pur altrettanto vero che
il nuovo referto, che evidentemente si fonda sull'apprezzamento eseguito
da altri medici, non permette di affermare senz'ombra di dubbio che la pre-
cedente decisione dell'UAI era errata. Dalla lettura di entrambe le perizie
emerge infatti che i medici incaricati hanno proceduto a valutare in modo
differente una medesima situazione. Un'eventuale errore nell'apprezza-
mento non giustificherebbe in ogni caso un riesame.
Visto quanto precede correttamente l'amministrazione non ha proceduto a
riesaminare la precedente decisione. Il ricorso deve essere pertanto re-
spinto e la decisione impugnata confermata.
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Pagina 25
17.
17.1 La procedura è di principio onerosa (art. 69 LAI). La ricorrente ha tut-
tavia chiesto l'assistenza giudiziaria completa, ossia la dispensa dall'anti-
cipo delle spese processuali ed il gratuito patrocinio nella persona del Sig.
B. Cereghetti, compilando il relativo questionario il 21 agosto 2014 e alle-
gando nel contempo allegato alcuni documenti a sostegno della sua do-
manda (doc. TAF 11, 12).
Giusta l'art. 65 cpv. 1 PA, a cui rinvia l'art. 37 della legge sul Tribunale am-
ministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), se una parte
non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive
di probabilità di successo, il giudice dell'istruzione la dispensa, a domanda,
dopo il deposito del ricorso, dal pagamento delle spese processuali. in virtù
dell'art. 65 cpv. 2 PA, se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, in
altri termini se le circostanze lo giustificano, il giudice dell'istruzione le de-
signa inoltre un avvocato. i presupposti per la concessione dell'assistenza
giudiziaria e del gratuito patrocinio sono di massima adempiuti se il richie-
dente si trova nel bisogno, se le sue conclusioni non sembrano dover avere
esito sfavorevole e l'assistenza di un avvocato è necessaria o perlomeno
indicata (sentenza del Tribunale federale 9C_147/2011 del 20 giugno 2011;
DTF 127 I 202 consid. 3b, DTF 125 V 371 consid. 5b e relativi riferimenti).
Una parte si trova nel bisogno qualora non possa pagare le spese giudi-
ziarie senza pregiudizio dei mezzi necessari al suo sostentamento e a
quello della sua famiglia (sentenza del Tribunale federale 9C_147/2011 del
20 giugno 2011; DTF 128 I 225 consid. 2.5.1). Lo stato di bisogno va valu-
tato in base alle risorse finanziarie (reddito e sostanza [mobiliare e immo-
biliare]) dell'istante (DTF 124 I 1 consid. 2a) e, dandosi il caso, delle per-
sone che hanno verso di lui degli obblighi di mantenimento (per esempio il
coniuge; DTF 120 Ia 179 e DTF 115 Ia 193). Per ammettere il bisogno ai
fini processuali è sufficiente che la parte non disponga di mezzi superiori a
quelli necessari per far fronte al sostentamento normale della famiglia;
nell'ambito di questo esame, la situazione finanziaria e patrimoniale va
considerata globalmente (sentenza del Tribunale federale I 134/06 del 7
maggio 2007 consid. 5.3). Va peraltro sottolineato che prima di richiedere
l'assistenza giudiziaria dallo Stato, la persona interessata, nel limite dell'e-
sigibile (la giurisprudenza federale garantendo una riserva di soccorso
["Notgroschen"]), deve di principio attingere alla propria sostanza (DTF 119
Ia 11 consid. 5 [v. pure DTF 119 Ia 11 sull'esigibilità, per il richiedente, di
gravare un immobile e di assumersi un {ulteriore} debito ipotecario]).
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17.2 Dalle carte processuali (TAF 11, 12) emerge che la ricorrente, coniu-
gata con O. ______, non detiene redditi propri (dopo la soppressione della
rendita AI con effetto 1° agosto 2009). Il marito percepisce un importo pen-
sionistico di 1'165.- Euro al mese per 13 mesi (doc. TAF 11, allegato 2).
Essi abitano in usufrutto in un appartamento di proprietà della figlia (cfr.
estratto della prima pagina di un atto notarile, doc. TAF 11, allegato 4). De-
tengono un veicolo di scarso valore commerciale e sul conto bancario pos-
siedono somme insignificanti (doc. TAF 11, allegato 5).
Oltre alle possibili spese mensili da eventualmente ritenere, bisogna tenere
conto del minimo esistenziale, che corrisponde ad un forfait di spese per il
cibo, i vestiti, la cura del corpo, la telefonia, il riscaldamento, l'acqua, ecc.
Per coniugi residenti in Svizzera il minimo esistenziale ammonta a CHF
1'700.- (conformemente alla "Tabella per il calcolo del minimo di esistenza
agli effetti del diritto esecutivo (art. 93 LEF)", disponibile sul sito internet:
stenza/, consultato il 26.11.2014).
Il citato importo deve essere adattato al paese d'origine dei ricorrenti, in
questo caso l'Italia, secondo l'indice dei prezzi dell'Organizzazione per la
cooperazione e per lo sviluppo economico (OECD, dati ricavati dal sito in-
ternet:
price-levels_data-00536-en), e da ultimo deve essere maggiorato del 20%.
Il minimo esistenziale è quindi pari a fr. 1'346.40 (1'700 x 66% x 120% =
1'346.40).
In tali circostanze risulta provato con il grado della verosimiglianza prepon-
derante valido nelle assicurazioni sociali che la ricorrente si trova in stato
d'indigenza, in quanto un introito mensile famigliare di Euro 1'262.- (in me-
dia), 42.- Euro al giorno, pari a circa fr. 1'550.- al mese e a fr. 51.- al giorno,
pur in assenza di un canone di locazione, è da ritenersi insufficiente per far
fronte al minimo vitale di una famiglia di due persone.
17.3 Il ricorso non sembrava inoltre di primo acchito privo di probabilità di
esito favorevole, ritenuto in particolare come la causa, a seguito dei due
progetti di decisione, era divenuta assai complessa.
17.4 Visto quanti precede, A._______ viene ammessa all'assistenza giudi-
ziaria. L'anticipo spese di fr. 400.- da lei versato il 31 ottobre 2013 (doc.
TAF 8) le viene quindi restituito.
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Pagina 27
17.5 Secondo costante giurisprudenza, si giustifica di principio la designa-
zione di un avvocato d'ufficio all'indigente allorquando la situazione giuri-
dica dello stesso è suscettibile di essere intaccata in modo particolarmente
grave o allorquando, senza essere intaccata in modo particolarmente
grave, mette comunque seriamente in causa gli interessi dell'indigente e la
procedura presenta difficoltà in fatto e/o in diritto a cui il ricorrente non è in
grado di far fronte da solo (DTF 130 I 180 consid. 2.2 nonché relativi riferi-
menti e sentenza del Tribunale federale 8C_1031/2010 del 18 gennaio
2011 consid. 2.1). Una procedura giudiziaria concernente il diritto ad una
rendita non può essere considerata per principio semplice perché retta dal
principio inquisitorio (cfr. sentenza del Tribunale federale 8C_172/2010 del
29 marzo 2010 consid. 3 e 4).
Possono tuttavia essere designati quali patrocinatori d'ufficio solo degli av-
vocati che dispongono del brevetto e che adempiano perlomeno per ana-
logia le condizioni personali per essere iscritti nel registro ai sensi dell'art.
8 cpv. 1 della legge federale del 23 giugno 2000 sulla libera circolazione
degli avvocati (legge sugli avvocati, LLCA, RS 935.61 [cfr. DTF 132 V 200
consid. 5.1, in particolare 5.1.3 e 5.2]; si confronti anche SEILER/VON
WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad art. 64 pag.
213 in relazione all'analogo art. 64 cpv. 2 LTF). Quindi coloro che non di-
spongono del brevetto di avvocato non possono essere nominati patroci-
natori d'ufficio neppure se si tratta di collaboratori di istituzioni di pubblica
utilità (SEILER, op. cit. pag. 213 N 234).
17.6 Il Signor Cereghetti, titolare di uno studio di assistenza/consulenze e
rappresentanze, può vantare un ampio curriculum professionale in materia
di diritto della assicurazioni sociali (doc. TF 11), tuttavia non è in possesso
del brevetto d'avvocato. Egli non può pertanto essere nominato difensore
d'ufficio.
L'istanza tendente all'ammissione al gratuito patrocinio va pertanto re-
spinta.
17.7 Le autorità federali non hanno diritto ad un'indennità a titolo di ripeti-
bili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia:
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Pagina 28
1.
Il ricorso è respinto.
2.
L'istanza tendente all'ammissione dell'assistenza giudiziaria è accolta.
L'assicurata è esonerata dal pagamento delle spese processuali. L'anticipo
spese di fr. 400.- già versato le viene restituito, al momento della crescita
in giudicato della sentenza.
3.
L'istanza tendente all'ammissione del gratuito patrocinio è respinta.
4.
Comunicazione a:
– rappresentante della ricorrente (Atto giudiziario)
– autorità inferiore (n. di rif. ; Raccomandata)
– Ufficio federale delle assicurazioni sociali, Berna (Raccomandata)
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Michela Bürki Moreni Dario Croci Torti
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna,
entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e
segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]). Gli atti scritti devono contenere le conclusioni, i motivi e
l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata
e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi
di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: