C-469/2006 - Abteilung III - Approvazione del permesso di soggiorno - Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera ...

Corte III
C-469/2006
{T 0/2}
Sentenza del 4 ottobre 2007
Composizione: Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Andreas
Trommer e Blaise Vuille, giudici.
Graziano Mordasini, cancelliere.
A._______,
ricorrente, patrocinata dall'Avv. Carla Speziali, via B. Luini 18, casella Postale
640, 6601 Locarno,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità intimata,
concernente
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera e dell'approvazione al
rilascio di un permesso di dimora.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Ritenuto in fatto:
A. In data 18 agosto 2005, A._______, cittadina macedone nata il..., e sua
madre B._______, nata il..., hanno presentato presso l'Ambasciata di
Svizzera a Skopje una domanda di visto per la Svizzera al fine di
raggiungere il padre, rispettivamente marito, C._______, titolare di un
permesso di domicilio (permesso C) dal 5 agosto 2004.
I coniugi D._______, convolati a nozze nel 1982, si sono separati nel 1994
per poi divorziare il 20 gennaio 1997. Al momento dello scioglimento
dell'unione coniugale i figli della coppia furono affidati alla cure della
madre. In data 6 agosto 1999, C._______ ha sposato E._______, cittadina
tailandese nata il..., dalla quale ha poi divorziato l'8 giugno 2005, per
successivamente risposare l'ex moglie B._______ il 5 agosto successivo.
Il 18 gennaio 2006, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del canton
Ticino (di seguito: SPI) ha autorizzato l'entrata in Svizzera di B._______
nell'ambito del ricongiungimento familiare.
B. In data 6 febbraio 2006, la SPI si è dichiarata disposta ad accordare
un'autorizzazione d'entrata in favore di A._______ in applicazione dell'art.
17 cpv. 2 della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e
il domicilio degli stranieri (LDDS, RS 142.20). L'autorità cantonale ha poi
trasmesso la fattispecie per approvazione all'Ufficio federale della
migrazione (UFM).
C. Il 10 febbraio 2006, l'UFM ha informato il signor C._______ della sua
intenzione di rifiutare l'approvazione al rilascio di un permesso di dimora
annuale a favore della figlia A._______. Conformemente agli art. 29 e 30
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021), l'autorità federale ha poi concesso all'interessata la
facoltà di esporre le proprie osservazioni in merito.
D. Con scritto del 22 febbraio 2006, agendo per il tramite del suo
patrocinatore, A._______ ha in primo luogo sottolineato come nel 2001 il
padre aveva già cercato di farsi raggiungere in Svizzera da lei e dal fratello
F._______. La richiesta di ricongiungimento familiare era stata respinta
con la motivazione che i figli erano stati affidati alle cure della madre, con
la quale dovevano quindi continuare a vivere. L'interessata ha inoltre
affermato di aver sempre vissuto insieme alla madre e grazie al sostegno
finanziario del padre, di modo che non era assolutamente in grado di
vivere da sola in Macedonia. Essa ha infine prodotto agli atti una copia
dell'ammissione alla scuola di Pretirocinio di Bellinzona, formazione che le
permetterà di integrarsi all'interno della struttura scolastica ticinese per poi
intraprendere degli studi liceali.
3E. Con decisione del 3 marzo 2006, l'UFM ha rifiutato l'autorizzazione
d'entrata in Svizzera e l'approvazione al rilascio del permesso di dimora
postulato. L'autorità intimata ha in particolare considerato abusiva la
domanda di ricongiungimento familiare presentata da A._______, nella
misura in cui essa interveniva a pochi mesi dal raggiungimento della
maggiore età da parte della richiedente, ciò che lasciava trasparire che
l'obiettivo perseguito fosse anzitutto quello di assicurarsi migliori condizioni
di vita e di lavoro in Svizzera. L'UFM ha infine rilevato come l'interessata
avesse vissuto tutta l'infanzia e l'adolescenza nel suo paese d'origine.
F. In data 27 marzo 2006, A._______ è insorta avverso la suddetta
decisione. A sostegno del proprio gravame essa ha in primo luogo ripreso
le argomentazioni sviluppate nelle sue osservazioni del 22 febbraio
precedente. La ricorrente ha inoltre sottolineato come il Tribunale federale
avesse già avuto modo di chiarire che la richiesta di ricongiungimento
familiare presentata da un figlio che si avvicina alla soglia della maggiore
età e che da anni vive separato dal genitore che risiede in Svizzera non
deve sistematicamente essere considerata come un abuso di diritto,
potendo trovare fondamento nell'effettiva intenzione di ricostituire la vita
familiare (cfr. DTF 119 Ib 81 consid. 3a). Essa ha infine affermato come
l'autorità di prime cure avesse, al contrario, applicato indistintamente
principi generali e generici, senza debitamente esaminare le circostanze
specifiche della sua situazione personale.
G. Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto gravame ricorsuale, con
preavviso del 10 maggio 2006, l'UFM ne ha proposto la reiezione. Esso ha
in particolare rilevato come l'interessata, ora maggiorenne, dovrebbe poter
gestire la propria vita in patria in modo indipendente e senza difficoltà
insormontabili, se del caso con l'aiuto finanziario fornitole dai genitori
residenti in Svizzera.
H. Con replica del 14 giugno 2006, A._______ ha in sostanza riconfermato la
propria posizione.
Considerando in diritto:
1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge federale del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art.
31 LTAF il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le
decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate agli art. 33
e 34 LTAF. In particolare le decisioni rese dall'UFM in materia di rifiuto
dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera e dell'approvazione al rilascio di
un permesso di dimora possono essere impugnate davanti al Tribunale
amministrativo federale (TAF) conformemente all'art. 20 cpv. 1 LDDS.
4Il Tribunale amministrativo federale giudica, in quanto sia competente, i
ricorsi pendenti presso le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato o
presso i servizi dei ricorsi dei dipartimenti al 1° gennaio 2007 (art. 53 cpv.
2 LTAF prima frase) sulla base del nuovo diritto processuale (art. 53 cpv. 2
LTAF ultima frase).
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al
Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
A._______, agendo in qualità di interessata alla procedura, ha diritto di
ricorrere (art. 20 cpv. 1 LDDS e art. 48 PA). Presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, il suo ricorso è ricevibile (cfr. art. 50, art. 51 e
art. 52 PA).
2. L'autorità decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei
trattati con l'estero, circa la concessione del permesso di dimora o di
domicilio.... (art. 4 LDDS). La libera decisione di quest'ultima circa la
concessione dei succitati permessi non può essere pregiudicata da alcun
atto dello straniero (art. 8 cpv. 2 dell'ordinanza d'esecuzione del 1° marzo
1949 della legge federale concernente la dimora ed il domicilio degli
stranieri [ODDS, RS 142.201]).
Nelle loro decisioni le autorità competenti a concedere i permessi terranno
conto degli interessi morali ed economici del Paese, nonché dell'eccesso
della popolazione straniera (art. 16 cpv. 1 LDDS et art. 8 cpv. 1 ODDS) e
veglieranno a garantire un rapporto equilibrato tra l'effettivo della
popolazione svizzera e quello della popolazione straniera residente (cfr.
art. 1 let. a dell'ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli
stranieri [OLS, RS 823.21]).
3. Le autorità cantonali di polizia degli stranieri sono competenti per il rilascio
e la proroga dei permessi.... È riservata l'approvazione da parte dell'UFM
(art. 51 OLS).
In virtù della regolamentazione in merito alla ripartizione delle competenze
in materia di polizia degli stranieri tra la Confederazione ed i cantoni, il
cantone é competente per un rifiuto di un permesso di soggiorno iniziale, il
suo rifiuto è in questo caso definitivo (cfr. art. 18 cpv. 1 LDDS).
Per contro, omessi i casi previsti all'articolo 18 cpv. 2 LDDS, il cantone può
accordare validamente un permesso di soggiorno o dimora,
rispettivamente un rinnovo di un siffatto permesso, unicamente a mezzo
dell'approvazione della Confederazione (cfr. art. 18 cpv. 3 e 4 LDDS in
relazione con l'art. 19 cpv. 5 ODDS; DTF 130 II 49 consid. 2.1; 127 II 49
consid. 3a, 120 Ib 6 consid. 2-3 e giurisprudenza citata; PETER KOTTUSCH,
Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken,
Zentralblatt für Staats-und Verwaltungsrecht / Gemeindeverwaltung [Zbl]
591/1990 p. 154; PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung
der Zahl der Ausländer, Rivista svizzera di giurisprudenza [RSJ/SJZ] 1988
p. 38).
L'art. 18 cpv. 8 ODDS prevede espressamente che l'approvazione
dell'UFM è necessaria nei casi previsti dall'art. 17 cpv. 2 LDDS. Ne
consegue che la competenza decisionale appartiene all'UFM in virtù della
regolamentazione federale relativa alle competenze in materia di polizia
degli stranieri. Il Tribunale, così come l'UFM, non sono legati dalla
decisione favorevole resa dalla SPI e possono quindi distanziarsi
dall'apprezzamento formulato da questa autorità.
4. Giusta l'art. 17 cpv. 2, 3a frase LDDS, i figli celibi d'età inferiore a 18 anni
hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio se vivono con i
genitori.
4.1 L'art. 17 cpv. 2 LDDS ha come scopo quello di permettere il mantenimento
o la ricostituzione d'una comunità familiare completa tra i genitori ed i loro
figli comuni ancora minorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 3.1.1, 126 II 329
consid. 2a e giurisprudenza citata; decisione del Tribunale federale
2A.621/2002 del 23 luglio 2003 consid. 3.1). Di conseguenza, allorquando
i genitori vivono in comunione tra di loro, l'arrivo in Svizzera di figli
minorenni a titolo di ricongiungimento familiare è in principio possibile in
ogni momento, eccezion fatta dell'esistenza di un abuso di diritto (cfr. DTF
133 II 6 consid. 3.1, 129 II 11 consid. 3.1.2, 126 II 329 consid. 3b;
decisione del Tribunale federale 2A.92/2007 del 21 giugno 2006 consid.
3.1).
4.2 Vi è abuso di diritto allorquando un'istituzione giuridica è utilizzata in
maniera contraria al suo scopo al fine di realizzare degli interessi che essa
non è destinata a proteggere (cfr. DTF 133 II 6 consid. 3.2, 130 II 113
consid. 4.2 e giurisprudenza citata). L'esistenza di un eventuale abuso di
diritto deve essere apprezzata in ogni caso specifico e con ritegno, infatti
solo l'abuso manifesto d'un diritto può e deve essere sanzionato (cfr. DTF
121 II 97 consid. 4a).
4.3 Il momento determinante per apprezzare l'esistenza del suddetto diritto è
quello dell'inoltro della domanda di ricongiungimento familiare (cfr. DTF
130 II 137 consid. 2.1, 129 II 11 consid. 2, 120 Ib 257 consid. 1f, 118 Ib
153 consid. 1B, sentenza del Tribunale federale 2A.448/2006 del 16 marzo
2007 consid. 1.2).
Nella fattispecie, in data 18 agosto 2005, A._______ e sua madre
B._______ hanno inoltrato una domanda di ricongiungimento familiare
presso l'Ambasciata di Svizzera a Skopje. All'epoca solo C._______, il
quale viveva separato dalla moglie, era titolare di un permesso di domicilio
6in Svizzera (dal 5 agosto 2004). Il 18 gennaio 2006, B._______ ha
ottenuto un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare, di
modo che al momento di statuire sulla presente vertenza i genitori della
ricorrente si trovano entrambi sul territorio della Confederazione. La
ricorrente ha dunque un diritto al ricongiungimento familiare, eccezion fatta
dell'esistenza di un abuso di diritto.
5. In materia di ricongiungimento familiare “posticipato” si ritiene che, quanto
più risulta che i genitori hanno, senza validi motivi, atteso a lungo prima di
prevalersi del loro diritto di far venire i propri figli in Svizzera, e quanto più
il tempo che separa questi ultimi dalla maggiore età è corto, tanto più ci si
deve interrogare in merito alle vere intenzioni derivanti da tale modo di
agire e domandare se non si è in presenza di un caso di abuso di diritto
(cfr. in particolare DTF 130 II 113 consid. 4.2. e giurisprudenza ivi citata,
121 II 97 consid. 4a).
In particolare, il fatto che i genitori vogliano improvvisamente far venire in
Svizzera un figlio prossimo alla maggiore età, allora che avrebbero potuto
intraprendere tale pratica già parecchi anni prima, è tale da costituire
generalmente un indizio di un abuso del diritto al ricongiungimento
familiare. In effetti, in tali circostanze, si presuppone che lo scopo
prioritariamente ricercato non è quello di permettere e d'assicurare la vita
familiare comune, conformemente a quanto previsto dall'art. 17 cpv. 2
LDDS, bensì quello di facilitare la permanenza in Svizzera e l'accesso al
mercato del lavoro al figlio. Ad ogni modo, bisogna tenere in debita
considerazione tutte le circostanze di ogni caso specifico tali da
giustificare l'inoltro tardivo di una richiesta di ricongiungimento familiare
(cfr. DTF 126 II 329 consid. 3b, 125 II 585 consid. 2a e giurisprudenza ivi
citata, sentenza del Tribunale federale 2A.285/2006 del 9 gennaio 2007
consid. 3.2).
Il rifiuto al rilascio di un'autorizzazione di soggiorno non è contrario al
diritto federale quando la separazione risulta dalla libera volontà del
genitore stesso, quando non si è in presenza di un interesse familiare
preponderante ad una modifica delle relazioni esistenti fino a quel
momento o che un tale cambiamento non risulta imperativo e che le
autorità non impediscono agli interessati il mantenimento dei legami
familiari esistenti fino a quel momento (DTF 124 II 361 consid. 3a, cfr.
inoltre la sentenza del Tribunale federale 2A.621/2002 del 23 luglio 2003
consid. 3.1).
6.
6.1 Nella fattispecie, dagli atti di causa si evince che A._______ ha vissuto in
Macedonia dalla nascita, dapprima con entrambi i genitori, mentre dal
71991, data della prima entrata in Svizzera del padre, con la madre ed i
fratelli. La ricorrente ha quindi vissuto tutta l'infanzia e l'adolescenza nel
suo paese, dove ha pure portato a termine la sua formazione scolastica.
Essa ha depositato la propria domanda di ricongiungimento familiare in
data 18 agosto 2005, quindi a meno di 5 mesi dal compimento del
diciottesimo anno d'età.
Occorre ora valutare l'esistenza di eventuali validi motivi suscettibili di
spiegare perché la domanda di ricongiungimento familiare sia stata
inoltrata tardivamente e questo sebbene C._______, residente in Svizzera
dal 1991 e dall'agosto del 2004 a beneficio di un permesso di domicilio,
avesse potuto presentarla in precedenza.
6.2 A._______ ha dichiarato che nel 2001 il padre aveva richiesto il
ricongiungimento familiare con lei ed il fratello F._______, domanda
respinta in ragione del fatto che al momento del divorzio tra i coniugi
D._______ i figli erano stati affidati alle cure della madre, con la quale
dovevano quindi continuare a vivere.
Effettivamente, si sottolinea come, con sentenza di divorzio del 20 gennaio
1997, le competenti autorità macedoni avevano affidato alla madre la
custodia e l'educazione dei tre figli nati dall'unione coniugale. Date le
circostanze, un ricongiungimento di A._______ con il padre in Svizzera,
nel frattempo convolato a nozze con un'altra donna, sarebbe stato
possibile unicamente qualora B._______ avesse gravemente disatteso ai
propri obblighi di madre, ciò che non si ravvisa minimamente dagli atti di
causa. Nulla cambia a questo titolo il fatto che, con dichiarazione del 20
settembre 2000, quest'ultima si fosse detta disposta a concedere all'ex
marito la custodia e l'educazione dei figli. Di conseguenza, il
ricongiungimento della ricorrente con il padre, ed in un secondo tempo con
la madre, in Svizzera è divenuto realmente ipotizzabile solo dopo il
secondo matrimonio fra i coniugi D._______, celebrato il 5 agosto 2005.
A._______ ha presentato la sua domanda in tal senso in data 18 agosto
2005, quindi solo qualche giorno dopo le nozze. La ricorrente ha
sottolineato come l'accoglimento dell'attuale domanda di ricongiungimento
si giustificasse in quanto, avendo essa sempre vissuto con la madre e
grazie al sostegno economico garantito dal padre e non avendo ancora
portato a termine la propria formazione, non era autosufficiente
finanziariamente, e quindi non in grado di vivere da sola in Macedonia. Le
suesposte circostanze sono quindi tali da giustificare la tardività della
domanda di ricongiungimento. Tale richiesta, sebbene presentata dalla
ricorrente all'approssimarsi del suo diciottesimo anno d'età, non deve
pertanto essere ritenuta come abusiva.
L'esame dell'insieme degli elementi della presente fattispecie induce quindi
il Tribunale a ritenere che le condizioni poste dall'art. 17 cpv. 2 LDDS per
8la concessione di un permesso di dimora a titolo di ricongiungimento
familiare in favore di A._______ sono adempiute.
7. Di conseguenza il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata.
L'autorità intimata è invitata ad autorizzare l'entrata in Svizzera della
ricorrente e a fornire la sua approvazione al rilascio in suo favore di un
permesso di dimora a titolo di ricongiungimento familiare.
8. Visto l'esito della procedura, non si percepiscono spese processuali (art.
63 cpv. 1 PA).
9. Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento dell'11
dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità di
ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a
domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese indispensabili
e relativamente elevate che ha sopportato.
In casu si constata che l'interessata è patrocinata da un legale. In ragione
dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché
della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg.
TS-TAF, che il versamento alla ricorrente di un'indennità di Fr. 1'200.- a
titolo di spese ripetibili (IVA compresa) appaia equa.
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la decisione dell'UFM del 3 marzo 2006 è annullata e
la causa è rinviata all'autorità intimata per nuova decisione ai sensi dei
considerandi.
92. Non si prelevano spese di procedura. L'anticipo di Fr. 800.-, versato in
data 21 aprile 2006, è restituito alla ricorrente.
3. Alla ricorrente viene assegnata un'indennità di Fr. 1'200.- a titolo di
ripetibili.
4. Comunicazione:
- alla ricorrente (raccomandata AG, allegato: foglio di informazione per il
rimborso),
- all'autorità intimata (raccomandata).
Rimedi giuridici :
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni
dalla sua notificazione, (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli atti scritti devono
essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e
l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se
in possesso della parte – i documenti indicati come mezzi di prova devono
essere allegati (art. 42 LTF).
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Data di spedizione:
10