Abtei lung II I
C-470/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 1 . J u l i 2 0 0 9
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Blaise Vuille,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Y._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung für X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-470/2008
Sachverhalt:
A.
Am 29. Juni 2007 beantragte die 1987 geborene X._______,
Staatsangehörige der Dominikanischen Republik, bei der Schweize-
rischen Vertretung in Santo Domingo ein Visum für einen
dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrem in Zürich lebenden Freund
bzw. Verlobten („novio“) Y._______. Nach formloser Verweigerung
übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum Entscheid an die
Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Zürich weitere Abklärungen
zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen hatte, wies die
Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 19. Dezember 2007
ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer
Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die
anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden
Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge
der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozioöko-
nomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation.
Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden ins-
besondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen,
welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, miss-
braucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region, aus
welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Offensichtlich habe
sie auch keine zwingenden beruflichen, gesellschaftlichen oder famili-
ären Verpflichtungen, die gegebenenfalls Gewähr für ihre fristgerechte
Rückkehr bieten könnten.
C.
Gegen diese Verfügung erhob der Gastgeber, Y._______, am 17. Ja-
nuar 2008 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der bean-
tragten Einreisebewilligung. Ihm als rechtschaffenem Bürger sei nicht
verständlich, warum er seine Freundin nicht für drei Monate in die
Schweiz einladen dürfe. Er könne garantieren, dass sie mit Ablauf der
Visumsdauer wieder in ihre Heimat zurückkehren werde, um dort ihren
Diplomabschluss zu machen.
Seite 2
C-470/2008
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 2. April 2008 spricht sich die Vorinstanz
unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abweisung der
Beschwerde aus. Sie weist darauf hin, dass die Integrität des Gastge-
bers keinesfalls in Frage gestellt werde, dass dessen Argumente aber
nicht zu einer anderen Einschätzung führen könnten. Hinzu komme,
dass bereits Geschwister der Gesuchstellerin in der Schweiz lebten
und mit Schweizer Bürgern verheiratet seinen; auch dies lege die
Vermutung nahe, dass X._______ ebenfalls ins Ausland emigrieren
wolle.
Der Beschwerdeführer hat auf eine Stellungnahme hierzu verzichtet.
E.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
Seite 3
C-470/2008
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen Staa-
ten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Auslän-
dern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assozi-
ierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung
dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des
Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die
Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist
Seite 4
C-470/2008
die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand
anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemein-
samen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwie-
sen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
Seite 5
C-470/2008
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
Seite 6
C-470/2008
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als Staatsangehörige der Dominikanischen Republik
unterliegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
7.
In der Dominikanischen Republik konnte sich die Wirtschaft zwar nach
einer durch den Zusammenbruch dreier grosser Geschäftsbanken im
Jahre 2003 verursachten schweren Krise – dank der Konsolidierungs-
politik des im August 2004 gewählten (und im Mai 2008 wieder-
gewählten) Staatspräsidenten und Regierungschefs Leonel Fernàndez
Reyna – in beeindruckender Kürze erholen. Beleg dafür ist, anknüp-
fend an die hohen Wachstumsraten in den 90er Jahren, das seit 2005
anhaltende Wirtschaftswachstum, welches – bei einer verhältnis-
mässig niedrigen Inflationsrate von 5% – im Jahre 2006 10,7% betrug.
Mit diesem Erfolg gilt die Dominikanische Republik als wirtschaftliches
Mittellohnland, was allerdings an der hohen Arbeitslosigkeit von über
16% nichts geändert hat. Zudem hat sich die dominikanische Wirt-
schaft während der letzten beiden Jahre, beeinflusst von der sich
abschwächenden Weltwirtschaft, leicht abgekühlt. Festzustellen ist
auch, dass die Transferzahlungen der im Ausland lebenden Domini-
kaner mit einem beträchtlichen Anteil – im Jahr 2007 waren es 7,4% –
zum Bruttoinlandprodukt beitragen (Quelle: www.auswä,
Stand Februar 2009, besucht im Juli 2009; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom C-581/2008 vom 27. März 2009 E.
7.3 ).
Letzteres zeigt, dass viele – insbesondere jüngere – Menschen ver-
suchen, ins Ausland zu gelangen, um sich unter günstigeren Lebens-
bedingungen eine bessere Existenz zu sichern. Dabei gelten vor allem
West- und Mitteleuropa und somit auch die Schweiz als Wunsch-
destination. Der Trend zur Auswanderung zeigt sich erfahrungsgemäss
dort besonders stark, wo durch die Anwesenheit von Verwandten oder
Freunden bereits ein minimales Beziehungsnetz im Ausland besteht.
Im Fall der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven Zulassungs-
regelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestim-
mungen.
Seite 7
C-470/2008
8.
Angesichts der geschilderten Situation ist nicht zu beanstanden, wenn
die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise
von Besuchern aus der Dominikanischen Republik generell als hoch
einschätzt. Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine
Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte
des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuch-
stellenden Person beispielsweise eine besondere berufliche, gesell-
schaftliche oder familiäre Verantwortung, so kann dieser Umstand
durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise
begünstigen.
9.
Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 22-jährige ledige
Frau. Den kantonalen Abklärungen zufolge leben ihre Eltern und eine
Schwester in Santo Domingo; demgegenüber wohnen – ebenso wie
der Gastgeber – zwei ihrer Geschwister in Zürich und sind dort
verheiratet. Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass dieser Um-
stand die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin bezweifeln
lässt, zumal sich ihren sowie den Angaben des Gastgebers eindeutig
entnehmen lässt, dass eine spätere Heirat nicht ausgeschlossen ist
(vgl. Fragebogen des Migrationsamts Zürich vom 20. August 2007 und
Antwortschreiben des Beschwerdeführers vom 16. September 2007).
Angesichts der damit deutlich gemachten Emigrationsbereitschaft der
Gesuchstellerin erscheint es daher auch äusserst fraglich, ob sie nach
Ablauf der Besuchsdauer noch einmal aus beruflichen Gründen –
insbesondere um ihre Lehre als Coiffeuse abzuschliessen – in ihr
Heimatland zurückkehren würde.
10.
Vor dem geschilderten Hintergrund muss in Betracht gezogen werden,
dass X._______ – einmal in die Schweiz eingereist – Versuche
unternehmen könnte, um ihren vorübergehenden Aufenthalt auf eine
andere Rechtsgrundlage, sprich Heirat, zu stellen. Dass der Be-
schwerdeführer den Rückkehrwillen seines Gastes nicht bezweifelt, ist
aufgrund der vorstehenden Erwägungen nicht von entscheidender
Bedeutung. Bei der Abwägung des Risikos einer nicht fristgerechten
Wiederausreise kommt es nämlich nicht so sehr auf die Einschätzung
des Gastgebers, sondern in erster Linie auf das mögliche Verhalten
des Gastes selbst an. Der Gastgeber kann zwar für gewisse finanzielle
Risiken garantieren, mangels rechtlicher und faktischer Durchsetz-
Seite 8
C-470/2008
barkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-7257/2008 vom 30. April 2009 E.
8.5). Dies gilt auch im vorliegenden Fall, wo selbst die Vorinstanz die
Integrität des Beschwerdeführers nicht in Frage gestellt hat.
11.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise von X._______ sei
nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer
gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
12.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
13.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwer-
deführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv nächste Seite
Seite 9
C-470/2008
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
Seite 10