C-482/2006 - Abteilung III - Approvazione del permesso di soggiorno - Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera ...

Corte II I
C-482/2006
{T 0/2}
Sentenza del 27 febbraio 2008
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Blaise Vuille,
cancelliere Graziano Mordasini.
A._______,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6,
3003 Berna
autorità inferiore.
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera e
dell'approvazione al rilascio di un permesso di dimora.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-482/2006
Fatti:
A.
In data 8 agosto 2005, A._______, cittadino congolese nato l'..., ha
introdotto presso l'Ambasciata di Svizzera a Kinshasa una domanda di
visto per la Svizzera al fine di svolgere un dottorato in teologia presso
la Facoltà di Teologia di Lugano (di seguito: FTL) dal 16 ottobre 2005
al 30 giugno 2009.
A sostegno della propria richiesta l'interessato ha in particolare
prodotto agli atti una lettera di motivazione, un curriculum vitae, delle
attestazioni rilasciate dalla FTL comprovanti la sua iscrizione per
l'anno accademico 2005-2006 nonché l'attribuzione in suo favore di
una borsa di studio, dei diplomi dai quali risultava che esso aveva
seguito con successo degli studi in teologia e diritto canonico, nonché
una dichiarazione con la quale egli si impegnava a lasciare la Svizzera
al termine della formazione presso la facoltà luganese.
B.
In data 6 ottobre 2004 (recte 2005) la Sezione dei permessi e
dell'immigrazione di Bellinzona (di seguito: SPI) si è detta disposta ad
accordare il postulato permesso, riservata tuttavia l'approvazione da
parte dell'Ufficio federale della migrazione (di seguito: UFM).
C.
Il 10 novembre 2005, l'UFM ha comunicato al richiedente che nel suo
caso le condizioni contemplate dall'art. 32 lett. d e f dell'ordinanza del
6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli stranieri (vOLE, RU 1986
1791) non erano adempiute, motivo per il quale esso intendeva
rifiutare la propria approvazione al rilascio di un permesso di dimora
annuale per studi, invitandolo nel contempo a presentare eventuali
osservazioni al riguardo nel quadro del suo diritto di essere sentito
garantito agli art. 29 e 30 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021).
Con osservazioni del 23 novembre 2005, la FTL ha in primo luogo
rilevato che A._______ è stato posto a beneficio di una borsa di studio
per un ciclo di dottorato della durata di due anni, sussidio che viene
attribuito in modo mirato a studenti seri ed accademicamente
preparati. Essa ha inoltre rilevato come i borsisti stranieri, firmando il
regolamento delle borse di studio accettano varie condizioni, tra cui la
Pagina 2
C-482/2006
conoscenza della lingua italiana e la partenza dalla Svizzera al
termine degli studi. La FTL ha infine dichiarato che il richiedente
avrebbe frequentato un primo corso di italiano presso l'Università di
Perugia e avrebbe dovuto seguirne un secondo intensivo organizzato
dal settembre 2005 dalla Facoltà stessa.
Con una presa di posizione del 1° dicembre 2005, A._______ ha
affermato di essere stato scelto dal superiore maggiore della sua
congregazione per preparare una tesi in diritto canonico in vista
dell'assunzione della cattedra di diritto ecclesiastico della stessa e
sottolineato che nessun membro della congregazione venuto in
Europa per motivi di studio ha prolungato il suo soggiorno oltre i tempi
richiesti. Egli ha aggiunto che il suo istituto intrattiene buoni rapporti di
collaborazione con l'Università di Friborgo e la FTL, di modo che un
eventuale non rispetto del periodo di studi eventualmente concesso
avrebbe minato queste relazioni. Il richiedente ha infine rilevato di
avere già frequentato un corso di italiano e di avere previsto la sua
partecipazione ad un corso intensivo per studenti stranieri, della
durata di un mese, organizzato dalla FTL.
D.
Il 2 dicembre 2005, l'UFM ha emesso nei confronti di A._______ una
decisione di rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera e
dell'approvazione al rilascio di un permesso di dimora.
A motivo della sua decisione l'autorità federale ha in primo luogo
rilevato come vi fossero delle incongruenze riguardo la durata del
dottorato, di modo che il programma di studi non poteva essere
considerato come definito ai sensi dell'art. 32 let. c vOLS. Essa ha poi
affermato che l'interessato dispone di scarse conoscenze della lingua
italiana, in ogni caso insufficienti per seguire l'insegnamento presso la
FTL, di modo che le condizioni poste dall'art. 32 let. d vOLS non sono
adempiute. Il suddetto ufficio ha infine sottolineato che, tenuto conto
della situazione generale prevalente nella Repubblica democratica del
Congo (di seguito: RDC), della situazione personale dell'interessato,
nonché del fatto che nessuno dei suoi connazionali in possesso di un
permesso di dimora per studi avesse fatto ancora ritorno in patria,
l'uscita di A._______ dalla Svizzera alla fine degli studi ai sensi
dell'art. 32 let. f vOLS non è assicurata.
Pagina 3
C-482/2006
E.
Con scritto del 21 dicembre 2005, la FTL ha comunicato la sua
intenzione di non ricorrere, precisando nel contempo che la durata del
ciclo di dottorato non è definibile e può protrarsi per due, tre ed in
alcuni casi quattro anni.
F.
In data 18 gennaio 2006, l'interessato è insorto avverso la suddetta
decisione. Il ricorrente ha ripreso essenzialmente le argomentazioni
addotte con le sue osservazioni del 1° dicembre 2005, rilevando poi,
quo alla durata degli studi, come per redigere la sua tesi di dottorato
fosse ragionevolmente necessario un lasso di tempo quale quello da
esso indicato (fino al giugno 2009).
G.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto gravame ricorsuale
l'UFM, con preavviso del 5 maggio 2006, ha proposto la reiezione del
gravame. L'autorità di prime cure ha in particolare sottolineato come
A._______ avesse già conseguito una licenza in teologia e avesse già
messo in pratica in patria le conoscenze acquisite, di modo che esso
non costituiva un candidato prioritario al rilascio di un permesso per
studi in Svizzera.
H.
Completando l'istruttoria del ricorso, con scritti del 27 febbraio,
rispettivamente 19 giugno 2007, il Tribunale amministrativo federale ha
invitato il ricorrente a designare un domicilio di notifica in Svizzera in
applicazione dell'art. 11b cpv.1 PA.
L'interessato non ha dato seguito a queste richieste.
Diritto:
1.
Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge federale del 17
giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32),
giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito:
TAF o il Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5
PA prese dalle autorità menzionate agli art. 33 e 34 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione
Pagina 4
C-482/2006
d'entrata in Svizzera e dell'approvazione al rilascio di un permesso di
dimora rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità
dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 let. d LTAF -
possono essere impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in via
definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 2
della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS
173.110]).
I ricorsi pendenti presso le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato
o presso i servizi dei ricorsi dei dipartimenti al 1° gennaio 2007 sono
trattati dal TAF sulla base del nuovo diritto processuale (art. 53 cpv. 2
LTAF).
2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato
l'abrogazione della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la
dimora e il domicilio degli stranieri (vLDDS, CS 1 117), conformemente
all'art. 125 LStr (in relazione con la cifra I del suo allegato), e delle
ordinanze d'esecuzione di cui agli articoli 39 dell'ordinanza del 24
ottobre 2007 concernente la procedura d'entrata e di rilascio del visto
(OPEV, RS 142.204), e 91 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007
sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201).
La domanda oggetto della presente procedura di ricorso è stata
presentata prima dell'entrata in vigore della LStr, il vecchio diritto
(materiale) è quindi applicabile alla presente fattispecie, in conformità
alla regolamentazione transitoria di cui all'art. 126 cpv. 1 LStr.
Di contro, conformemente alla regolamentazione transitoria di cui
all'art. 126 cpv. 2 LStr, la procedura inerente le domande presentate
prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della LStr è retta dal
nuovo diritto.
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37
LTAF).
A._______, toccato direttamente dalla decisione impugnata, ha diritto
di ricorrere (art. 48 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
Pagina 5
C-482/2006
3.
Ha diritto di risiedere in Svizzera ogni straniero che sia al beneficio di
un permesso di dimora o di domicilio, ....., ovvero che, secondo la
presente legge, non abbia bisogno d'un permesso siffatto (art. 1a
vLDDS).
L'autorità decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e
dei trattati con l'estero, circa la concessione del permesso di dimora o
di domicilio.... (art. 4 vLDDS). La libera decisione di quest'ultima circa
la concessione dei succitati permessi non può essere pregiudicata da
alcun atto dello straniero (art. 8 cpv. 2 dell'ordinanza d'esecuzione del
1° marzo 1949 della legge federale concernente la dimora ed il
domicilio degli stranieri [vODDS del 1949, RU 1949 I 233]).
Nelle loro decisioni le autorità competenti a concedere i permessi
terranno conto degli interessi morali ed economici del Paese, nonché
dell'eccesso della popolazione straniera (art. 16 cpv. 1 vLDDS et art. 8
cpv. 1 vODDS) e veglieranno a garantire un rapporto equilibrato tra
l'effettivo della popolazione svizzera e quello della popolazione
straniera residente (cfr. art. 1 let. a vOLS).
4.
Le autorità cantonali di polizia degli stranieri sono competenti per il
rilascio e la proroga dei permessi.... È riservata l'approvazione da
parte dell'UFM (art. 51 vOLS).
In virtù della regolamentazione in merito alla ripartizione delle
competenze in materia di polizia degli stranieri tra la Confederazione
ed i cantoni, il cantone è competente per un rifiuto di un permesso di
soggiorno iniziale, il suo rifiuto è in questo caso definitivo (art. 18 cpv.
1 vLDDS).
Per contro, omessi i casi previsti all'articolo 18 cpv. 2 vLDDS, il
cantone può accordare validamente un permesso di soggiorno o di
dimora, rispettivamente un rinnovo di un siffatto permesso, unicamente
a mezzo dell'approvazione della Confederazione (cfr. art. 18 cpv. 3 e 4
vLDDS in relazione con l'art. 19 cpv. 5 vODDS; DTF 130 II 49 consid.
2.1; 127 II 49 consid. 3a, 120 Ib 6 consid. 2-3 e giurisprudenza citata;
PETER KOTTUSCH, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und
seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990 pag. 154, PETER KOTTUSCH, Die
Pagina 6
C-482/2006
Bestimmung über die Begrenzung des Zahl des Ausländer, Revue
suisse de jurisprudence [RSJ/SJZ] 1988 pag. 38). Nell'ambito della
nuova legge sugli stranieri, la competenza dell'UFM resta invariata (cfr.
art. 99 LStr e art. 85 OASA).
5.
La vOLS prevede agli articoli 31-36 le condizioni di soggiorno in
Svizzera degli stranieri non esercitanti un'attività lucrativa.
Giusta l'art. 32 vOLS possono essere rilasciati permessi di dimora a
uno studente che desidera frequentare un'università o un altro istituto
scolastico superiore a condizione in particolare che egli provi che
dispone dei mezzi finanziari necessari (let. e) e che la sua uscita dalla
Svizzera è ritenuta assicurata (let. f).
Queste condizioni sono cumulative, quindi un permesso di dimora per
studi può essere rilasciato unicamente nell'ipotesi in cui lo studente
straniero soddisfi ad ognuna delle stesse. D'altro canto giova rilevare
che, anche qualora tutte le condizioni di cui all'art. 32 vOLS
(disposizione redatta in forma potestativa o “Kann-Vorschrift”) fossero
adempiute, lo straniero non ha diritto al rilascio (rispettivamente al
prolungamento o al rinnovo) di un permesso di dimora, a meno che
non possa prevalersi di una disposizione particolare del diritto federale
o di un trattato che gli conferisce tale diritto (cfr. DTF 130 II 281
consid. 2.1; 127 II 161 consid. 1a e giurisprudenza ivi citata); ciò che
non è il caso nella fattispecie. Le autorità dispongono pertanto nel
caso in oggetto di un vasto potere d'apprezzamento.
6.
6.1 Preliminarmente si rileva che la Svizzera non può accogliere tutti
gli stranieri che desiderano venire in questo paese, sia che si tratti di
soggiorni di breve che di lunga durata, quindi è legittimo applicare una
politica restrittiva in materia di ammissione (cfr. DTF 122 II 1 consid.
3a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en
matière de police des étrangers, Rivista di Diritto amministrativo e di
Diritto fiscale [RDAF] 1997, p. 287).
6.2 Par quanto attiene gli studenti ammessi a soggiornare in Svizzera,
l'esperienza insegna che sovente essi non comprendono il carattere
temporaneo della loro presenza e, dal momento in cui si trovano sul
territorio della Confederazione non prendono più in considerazione il
Pagina 7
C-482/2006
ritorno nel loro paese d'origine. Nonostante le promesse di lasciare la
Svizzera al termine del periodo di studio concesso, gli interessati non
esitano ad utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione per cercare di
raggiungere i loro obiettivi.
Confrontate in modo costante a questo fenomeno e al fine di prevenire
gli abusi, tenuto conto inoltre del sovraffollamento delle università,
nonché della necessità di salvaguardare la possibilità di accogliere il
più possibile di nuovi studenti in Svizzera, le autorità sono tenute a far
prova di rigore in questo ambito. Pertanto, secondo una prassi
costante, la priorità sarà data ai giovani studenti desiderosi di
acquisire una prima formazione sul territorio elvetico (cfr.
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
[GAAC] 57.24).
7.
Nella decisione impugnata l'UFM ha in particolar modo ritenuto che
l'uscita dalla Svizzera del ricorrente al termine degli studi non fosse
assicurata (cfr. art. 32 let. f vOLS).
7.1 A questo titolo si rileva che, malgrado le elezioni libere tenutesi nel
2006, la situazione politica e di sicurezza nella RDC appaiono
piuttosto fragili. Questo paese conosce inoltre une situazione
economica molto difficile. Si constata in particolare l'esistenza di
grosse disparità tra la Svizzera e la RDC (nel 2005 il PIL per abitante
ammontava a circa 120 USD in RDC contro circa USD 33'200 in
Svizzera, fonte: Ministero francese degli affari esteri: France-
Diplomatie, ultimo aggiornamento: 08.11.2007) e non solamente a
livello salariale, ma anche per quanto attiene alle infrastrutture del
paese (in particolare scolastiche, mediche ed ospedaliere).
Ne deriva che la RDC resta ancora attualmente per la Svizzera uno
dei principali paesi di provenienza di richiedenti d'asilo del continente
africano. L'esperienza dimostra d'altronde che molti cittadini di questo
paese, entrati sul territorio della Confederazione a beneficio di un visto
turistico o di un'autorizzazione d'entrata e di soggiorno temporaneo
(quali quelle rilasciate agli studenti o ai membri delle rappresentanze
diplomatiche o ai funzionari delle organizzazioni internazionali per
esempio), una volta raggiunto lo scopo del loro soggiorno non esitano
ad utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione per prolungare il loro
soggiorno sul territorio elvetico (sollecitando il rilascio di una nuova
Pagina 8
C-482/2006
autorizzazione di soggiorno a un titolo qualsiasi o restandovi
clandestinamente) allo scopo di ottenere posteriormente la
regolarizzazione delle loro condizioni.
Ora, delle disparità economiche quali quelle suesposte possono
rivelarsi decisive allorquando una persona prende la decisione di
lasciare definitivamente il suo paese.
7.2 Dagli atti di causa risulta che A._______ si è impegnato a fare
ritorno nel suo paese d'origine al termine del suo lavoro di dottorato
(cfr. dichiarazione dell'8 agosto 2005, lettera di motivazione annessa
alla sua richiesta dell'8 agosto 2005, osservazioni del 1° dicembre
2005 e ricorso del 18 gennaio 2006). A questo proposito, il Tribunale
rileva che l'esperienza ha a più riprese dimostrato come le
dichiarazioni d'intenzione formulate in merito all'uscita puntuale dalla
Svizzera allo scadere del permesso costituiscono delle semplici
dichiarazioni d'intenzione, prive di effetti giuridici e non sono pertanto
sufficienti ad assicurare la partenza di un cittadino straniero nei termini
stabiliti (cfr. GAAC 57.24).
Il ricorrente ha poi affermato di essere stato scelto in seno alla sua
congregazione per preparare una tesi in diritto canonico in vista
dell'assunzione di una cattedra di diritto ecclesiastico e sottolineato
che nessun membro della stessa venuto in Europa per motivi di studio
aveva prolungato il suo soggiorno oltre i tempi richiesti, di modo che i
rischi paventati dall'autorità di prime cure in merito ad un suo mancato
ritorno nella RDC al termine della sua formazione risultano essere
privi di fondamento. In primis si rileva come, contrariamente a quanto
sostenuto dall'interessato, nessuno dei suoi connazionali messi a
beneficio di un permesso per studi presso la FTL è rientrato al paese
d'origine al momento della trattazione delle sua richiesta (cfr.
decisione UFM del 2 dicembre 2005). Inoltre si è constatato come gli
studenti provenienti da paesi che conoscono una situazione socio-
economica molto difficile (come la RDC) esitano sovente a fare ritorno
in patria al termine del loro soggiorno in Svizzera, e questo anche se
dispongono di eccellenti prospettive professionali nel loro paese
d'origine. L'esperienza dimostra infine che il ritorno di uno studente
straniero in patria è generalmente meglio assicurato quando è
relativamente giovane alla fine dei suoi studi (cfr. MARC SPESCHA,
Handbuch zum Ausländerrecht, berna/Stoccarda/Vienna 1999, pag. 97
segg) e quando la sua presenza in Svizzera è di corta durata. Quindi,
Pagina 9
C-482/2006
riservate eventuali situazioni particolari, delle autorizzazioni di
soggiorno per studio non sono in principio accordate a dei richiedenti
di più di 30 anni (cfr. PETER KOTTUSCH, die Bestimmungen über die
Begrenzung des Zahl des Ausländer, Schweizerische Juristen-Zeitung
[SJZ] 84/1988 pag. 43). Ora, il ricorrente ha attualmente 41 anni e avrà
superato i 45 anni al termine del suo dottorato.
Alla luce di quanto esposto, il Tribunale ritiene che i dubbi espressi
dall'autorità intimata in merito all'uscita dalla Svizzera di A._______ al
termine della formazione auspicata siano legittime, e questo
indipendentemente dalle assicurazioni fornite da quest'ultimo.
8.
Per quanto attiene infine la necessità per il ricorrente di intraprendere
una formazione post-diploma in Svizzera, si rileva che essa non
costituisce una condizione legale posta dall'art. 32 vOLS per il rilascio
di un'autorizzazione di soggiorno per studi, ma che questo elemento
deve essere preso in considerazione sotto l'aspetto dell'opportunità.
A._______ desidera conseguire un dottorato presso la FTL. Come
rilevato a giusto titolo dall'autorità di prime cure (cfr. preavviso del 5
maggio 2006), egli ha però già conseguito una licenza e una
“agrégation” di diritto canonico presso le Facoltà cattoliche di Kinshasa
– Limete ed assicura inoltre l'insegnamento ai giovani seminaristi
presso il Théologat Saint Eugène di Mazenod. Il ricorrente ha così
dimostrato di aver già messo in pratica nel paese d'origine le
conoscenze acquisite. Un dottorato in diritto canonico costituirebbe
certo un ulteriore vantaggio per l'interessato e per l'Institut Africain des
Sciences de la Mission. Tuttavia, nell'ottica della polizia degli stranieri
e tenuto conto della politica restrittiva vigente nell'ambito dei permessi
per studenti, si rileva che il ricorrente non è un candidato prioritario al
rilascio di un permesso di dimora per studi in Svizzera, dovendo la
precedenza essere data a nuovi studenti stranieri che non hanno
ancora svolto degli studi superiori.
9.
I requisiti posti dall'art. 32 vOLS sono cumulativi. Ne consegue che la
questione di sapere se le altre condizioni previste in questa
disposizione siano adempiute, in particolare se il programma
dell'interessato possa essere considerato come definitivo (art. 32 let. c
Pagina 10
C-482/2006
vOLS) e se egli dispone di sufficienti conoscenze linguistiche (art. 32
let. d vOLS) possono pertanto rimanere indecise.
10.
Di conseguenza, l'esame dell'insieme degli elementi della presente
fattispecie induce il Tribunale a ritenere che le condizioni poste dall'art.
32 vOLS per la concessione di un permesso di dimora a titolo di studio
in favore di A._______ non sono adempiute. È quindi a giusta ragione
che l'UFM gli ha rifiutato l'autorizzazione d'entrata in Svizzera.
11.
Ne discende che l'UFM con decisione del 2 dicembre 2005 non ha
violato il diritto federale, né abusato del suo potere d'apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto
i fatti rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata (art. 49 PA). Per
questi motivi il ricorso è respinto.
12.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a
carico del ricorrente (cfr. art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1-3
del regolamento dell'11 dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese
ripetibili nella cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-
TAF, RS 173.320.2]).
13.
Si deve infine precisare che il ricorrente non ha dato alcun seguito ai
due inviti del Tribunale di indicare un domicilio di notifica in Svizzera in
applicazione dell'art. 11b PA e che quindi, giusta l'art. 36 PA, la
presente decisione è notificata a mezzo di pubblicazione sul Foglio
Federale.
Pagina 11
C-482/2006
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali, pari a fr. 700.-, sono poste a carico del
ricorrente e sono computate con l'anticipo dello stesso importo versato
in data 17 marzo 2006.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (pubblicazione sul Foglio Federale)
- autorità inferiore (incarto 2 186 422 di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona, per
informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Data di spedizione:
Pagina 12