C-485/2016 - Abteilung III - Verhütung Unfälle und Berufskrankheiten - Gewässerschutzgesetz, Produktesicherheitsgesetz, G...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung III
C-485/2016



Ur t e i l vom 1 7 . M a i 2 0 1 7
Besetzung
Richter David Weiss (Vorsitz),
Richter Daniel Stufetti,
Richter Beat Weber,
Gerichtsschreiber Roland Hochreutener.



Parteien
A._______ AG,
Beschwerdeführerin,



gegen


Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Holzikofenweg 36,
3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Gewässerschutzgesetz, Produktesicherheitsgesetz,
Gesuch um Feststellungsverfügung, Verfügung des SECO
vom 23. Dezember 2015.



C-485/2016
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Sachverhalt:
A.
Die A._______ AG Baumaschinen und Transportsysteme (nachfolgend:
A._______ AG oder Beschwerdeführerin) mit Sitz in (…) bezweckt die Her-
stellung und den Vertrieb von Baumaschinen und Transportsystemen so-
wie den Handel mit Zubehör- und Ersatzteilen für Maschinen und Fahr-
zeuge des Bau- und Transportgewerbes; die Gesellschaft kann Liegen-
schaften erwerben, verwalten und veräussern, Tochtergesellschaften er-
richten und sich an anderen Unternehmen beteiligen (Akten im Beschwer-
deverfahren [nachfolgend: BVGer act.] 1, Beilage 1).
B.
Mit E-Mail-Schreiben vom 11. Dezember 2015 ersuchte die A._______ AG
das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO; nachfolgend auch: Vorinstanz)
um Erlass einer Feststellungverfügung darüber, dass die Produkteprüfung
entsprechend den Vorgaben der Konferenz der Vorsteher der Umwelt-
schutzämter der Schweiz (KVU) durch den Schweizerischen Verein für
technische Inspektionen (SVTI) bundesrechtswidrig sei. Sie bestehe auf
einer Abwicklung ihres Begehrens gemäss Art. 8 VwVG (Beilage 4 zu
BVGer act.1).
Mit Verfügung vom 23. Dezember 2015 trat das SECO auf das Gesuch der
A._______ AG nicht ein mit der Begründung, das Produktesicherheitsge-
setz verfolge mit der Sicherheit und der Gesundheit von natürlichen Perso-
nen ein anderes Ziel als das Gewässerschutzgesetz, welches in erster Li-
nie die Gewässer und damit die Umwelt zu schützen versuche. Das Ge-
wässerschutzgesetz bezwecke, die Gewässer vor nachteiligen Einwirkun-
gen zu schützen. Dessen Vollzug falle grundsätzlich in die Kompetenz der
Kantone, und das SECO habe im Bereich des Gewässerschutzgesetzes
weder Vollzugs- noch Aufsichtskompetenzen. Bei der von der A._______
AG bemängelten Bewilligungspraxis handle sich um eine Bewilligung im
Rahmen des Vollzugs des Gewässerschutzgesetzes durch die Kantone
und nicht um eine Handlung im Rahmen des Vollzugs des Produktesicher-
heitsgesetzes. Aus diesem Grund sei das SECO nicht für den Erlass der
ersuchten Feststellungverfügung im Bereich des Gewässerschutzes zu-
ständig, und das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung müsste
daher an die zuständige kantonale Behörde gerichtet werden (Beilage 2 zu
BVGer act. 1).
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Seite 3
C.
Gegen diese Verfügung erhob die A._______ AG mit Eingabe vom 22. Ja-
nuar 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem sinnge-
mässen Antrag, das SECO sei zu verpflichten, auf ihr Gesuch einzutreten,
um gegebenenfalls festzustellen, dass die Praxis der Kantone Graubünden
und Nidwalden, respektive der KVU betreffend die geforderte Produkteprü-
fung nach KVU durch den SVTI bundesrechtswidrig sei. Zur Begründung
bringt die Beschwerdeführerin insbesondere vor, seit Mitte 2015 würde das
Inverkehrbringen ihrer Produkte (vorliegend: Lagertankanlagen nach Ge-
wässerschutzgesetz) durch die kantonalen Instanzen, koordiniert durch die
KVU, aufgrund von „Bewilligungsvoraussetzungen“ verhindert. Dadurch
werde sie in der wirtschaftlichen Freiheit eingeschränkt. Sie habe dement-
sprechend ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, ob für eine
Produktezulassung eine Rechtsgrundlage betreffend die geforderte kos-
tenintensive Produkteprüfung durch eine akkreditierte Stelle bestehe. In
der Nichteintretensverfügung werde nur die Zuständigkeit des SECO und
nicht das schutzwürdige Interesse an einer Feststellungsverfügung be-
mängelt (BVGer act. 1).
D.
Der von der Beschwerdeführerin geforderte Kostenvorschuss von
Fr. 3’000.- wurde am 5. Februar 2016 zugunsten der Gerichtskasse über-
wiesen (BVGer act. 2 und 4).
E.
Mit Vernehmlassung vom 22. März 2016 beantragte die Vorinstanz die voll-
umfängliche kostenfällige Abweisung der Beschwerde (BVGer act. 6).
F.
In ihrer Replik vom 31. März 2016 hielt die Beschwerdeführerin an ihrem
bisherigen Antrag fest (BVGer act. 8).
G.
Mit Duplik vom 20. Mai 2016 hielt die Vorinstanz ihrerseits an ihrem bishe-
rigen Antrag auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde und der entspre-
chenden Begründung fest (BVGer act. 12).
H.
Mit Eingabe vom 24. Mai 2016 liess die Beschwerdeführerin dem Bundes-
verwaltungsgericht unaufgefordert weitere Beweismittel zukommen
(BVGer act. 14 samt Beilagen).
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Seite 4
I.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 machte die Vorinstanz von der ihr einge-
räumten Gelegenheit zur Stellungnahme zur unaufgeforderten Eingabe
Gebrauch, indem sie unter Verweis auf ihre bisherige Begründung an ihren
Anträgen festhielt und ergänzend hinzufügte, dass die eingereichten Bei-
lagen ihren Standpunkt bestätigen würden (BVGer act. 16).
J.
Mit Schreiben vom 7. November 2016 legte die Beschwerdeführerin unauf-
gefordert einen Regierungsratsbeschluss des Kantons Aargau vom 26. Ok-
tober 2016 ins Recht. Darin hob der Regierungsrat in Gutheissung der Be-
schwerde der Beschwerdeführerin die Verfügung des Departements Bau,
Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau vom 23. März 2016 auf und
stellte insbesondere fest, dass die Bewilligungspraxis anlässlich der Mel-
dung der Inbetriebnahme oder Änderung einer Tankanlage unrechtmässig
sei (BVGer act. 18 samt Beilage).
K.
Innert erstreckter Frist liess sich die Vorinstanz mit Eingabe vom 25. Januar
2017 zur unaufgeforderten Eingabe der Beschwerdeführerin vernehmen,
indem sie unter Hinweis auf die Erwägungen des Regierungsratsbeschus-
ses – welche ihre bisherige Argumentation bestätige – am Antrag auf Ab-
weisung der Beschwerde festhielt und überdies weitere Beweismittel ein-
reichte (BVGer act. 22 samt Beilage).
L.
Mit Zwischenverfügung vom 27. Januar 2017 teilte der Instruktionsrichter
den Verfahrensbeteiligten mit, dass der Schriftenwechsel am 6. Februar
2017 abgeschlossen werde (BVGer act. 23)
M.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unter-
lagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher
eingegangen.




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Seite 5
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Angefochten ist eine
Verfügung des Staatsekretariats für Wirtschaft (SECO), welchem die Auf-
sicht über den Vollzug von Produkten, die in den Anwendungsbereich von
Art. 19 der Verordnung über die Produktesicherheit (PrSV, SR 930.11) fal-
len (Art. 25 PrSV; vgl. zur Aufsichtsfunktion des SECO sowie den Aufgaben
der Kontrollorgane nachfolgende E. 5.2.5 und E. 5.2.6) obliegt. Das SECO
ist eine Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet an-
geht, ist bei der hier strittigen Nichteintretensverfügung nicht gegeben
(Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zuständig, die Be-
schwerde zu beurteilen. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, so-
weit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Ver-
fügung vom 23. Dezember 2015 besonders berührt und hat ein schutzwür-
diges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Zudem hat sie am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist daher zur Beschwerde-
führung legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 VwVG sowie Art. 52 Abs. 1
VwVG) erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss
rechtzeitig bezahlt wurde (BVGer act. 4), grundsätzlich – unter Vorbehalt
der nachfolgend darzulegenden Einschränkungen (vgl. nachstehende
E. 2) – einzutreten.
1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
2.
2.1 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht bildet
der angefochtene vorinstanzliche Entscheid. Vorliegend ist die Vorinstanz
mit Verfügung vom 23. Dezember 2015 auf das Gesuch um Erlass einer
Feststellungsverfügung – mangels Zuständigkeit – nicht eingetreten. Mit
Beschwerde gegen einen solchen Nichteintretensentscheid an das Bun-
desverwaltungsgericht kann nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz
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sei zu Unrecht auf das eingereichte Rechtsmittel nicht eingetreten. Die be-
schwerdeführende Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme bean-
tragen, nicht aber die Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung verlangen (BGE 132 V 74 E. 1.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO-
RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013, Rz. 2.164; vgl. auch Urteile des BVGer E-2352/2011 vom
9. April 2013 E. 2; A-1543/2012 vom 11. Januar 2013 E. 3; C-6171/2008
vom 7. Dezember 2009 E. 3).
2.2 Vorliegend ist somit einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz auf das Begeh-
ren um Erlass einer Feststellungsverfügung zu Recht mangels (sachlicher)
Zuständigkeit nicht eingetreten ist.
2.3 Nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Be-
urteilung der Fragen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzun-
gen die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Erlass einer Feststel-
lungsverfügung hat (vgl. hierzu Art. 25 Abs. 2 VwVG) und ob die von der
Beschwerdeführerin gerügte Praxis der Kantone (Graubünden und Nidwal-
den) respektive der KVU hinsichtlich der geforderten Produkteprüfung
durch den SVTI bundesrechtswidrig sei.
2.4 Mit der vorerwähnten Einschränkung ist auf die eingereichte Be-
schwerde einzutreten.
3.
3.1 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass in
zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind,
die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung
haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1 S. 220; 127 V 466 E. 1 S. 467). Die ange-
fochtene Verfügung datiert vom 23. Dezember 2015, weshalb im Folgen-
den – soweit nicht anders vermerkt – die im Zeitpunkt des Verfügungser-
lasses anwendbaren gesetzlichen Grundlagen und Normen dargelegt und
angewendet werden.
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der
Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe-
teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
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Seite 7
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Rügeprinzip).
4.
Streitig und zu prüfen ist ausschliesslich die Frage, ob die Vorinstanz zu
Recht auf das Begehren der Beschwerdeführerin um Erlass einer Feststel-
lungsverfügung nicht eingetreten ist.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, sie werde seit
Mitte 2015 als Herstellerin am Inverkehrbringen ihrer Lagertankanlagen
durch die kantonalen Instanzen, koordiniert durch die KVU, gehindert.
Dadurch werde sie in ihrer wirtschaftlichen Freiheit eingeschränkt. Sie
habe deshalb ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, ob die Pro-
duktezulassung an das Erfordernis einer kostenintensiven Produkteprü-
fung durch eine akkreditierte Stelle geknüpft werden könne. In der Nicht-
eintretensverfügung werde nur die Zuständigkeit des SECO, nicht aber das
schutzwürdige Interesse bemängelt (BVGer act. 1). Replicando bringt die
Beschwerdeführerin überdies vor, aus der Tatsache, dass mehrere Kan-
tone den Richtlinien der KVU folgten, könne nicht auf eine Nichtanwend-
barkeit des Produktesicherheitsgesetzes geschlossen werden. Laut Bot-
schaft sei die Vorinstanz für die Rechtsetzung, Aufsicht und Koordination
des Vollzugs zuständig. Dass diese Mühe gehabt habe, eine zuständige
Behörde zu finden, ändere nichts an deren grundsätzlicher Zuständigkeit.
In der Zwischenzeit habe sie in dieser Angelegenheit „in der Funktion als
Anwender/Eigentümer“ beim Kanton Aargau eine beschwerdefähige Ver-
fügung erwirken können; „als Hersteller“ habe sie indes weiterhin ein
Rechtsschutzinteresse an der Klärung der Anwendbarkeit des PrSG. Für
sie als Herstellerin von verschiedenen Produkten sei es auch im Sinne des
Legalitätsprinzips schwer vorstellbar, dass sie Produkte herstelle, für wel-
che das Produktesicherheitsgesetz keine Anwendung finden würde
(BVGer act. 8).
4.2 Dagegen wendet das SECO im Wesentlichen ein, Schutzobjekt des
PrSG seien die Sicherheit und Gesundheit von natürlichen Personen. Die
von der Beschwerdeführerin bemängelte Praxis der KVU und die daraus
abgeleitete Praxis der Kantone würden den Vollzug des Gewässerschutz-
gesetzes (GschG; SR 814.20) betreffen. Die von der Beschwerdeführerin
gerügten Richtlinien der KVU (vgl. Beilage 2 zu BVGer act. 6) stützten sich
klarerweise auf das GschG und bezweckten die einheitliche Rechtsanwen-
dung und Auslegung von Art. 22 GschG. Sie verfüge indes im Bereich des
GschG weder über Vollzugs- noch Aufsichtskompetenzen. Es falle nicht in
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Seite 8
ihre Kompetenz, zu beurteilen, ob der Vollzug des GschG durch die Kan-
tone gesetzeskonform sei oder ob das GschG eine hinreichende Rechts-
grundlage für die Vollzugspraxis der Kantone biete, welche durch die Vor-
gaben der KVU koordiniert werde. Sie verfüge lediglich über eine Aufsichts-
kompetenz gegenüber den Vollzugsorganen des PrSG, zu welchen die
Kantone nicht gehörten. Eine Abklärung der Frage, an welche Behörde das
Gesuch der Beschwerdeführerin weiterzuleiten sei, sei ergebnislos verlau-
fen (BVGer act. 6).
In Art. 1 Abs. 3 PrSG sei die Subsidiarität dieses Gesetzes gegenüber den
sogenannten Sektorerlassen festgelegt. Enthalte ein Sektorerlass „(techni-
sche) Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen“ in Bezug auf be-
stimmte Risiken oder Risikokategorien, so habe dieser Sektorerlass Vor-
rang vor den „(technischen) Sicherheitsvorschriften“ des PrSG. Für As-
pekte, welche das Sektorrecht nicht regle, bleibe das PrSG subsidiär im-
mer anwendbar. Die Vollzugsorgane für die Produkte seien in der Verord-
nung des WBF (Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung) über
den Vollzug der Marktüberwachung nach dem 5. Abschnitt der Verordnung
über die Produktesicherheit (ZustV-PrSV, SR 930.111.5) abschliessend
aufgeführt. Grundsätzlich unterstehe das gewerbliche oder berufliche In-
verkehrbringen aller Produkte dem PrSG. In Art. 1 Abs. 3 dieses Gesetzes
werde allerdings der Anwendungsbereich eingeschränkt, indem den Sek-
torerlassen, welche dasselbe Ziel wie das PrSG verfolgten, der Vorrang
gewährt werde. Das GschG sei nicht als Sektorerlass des PrSG zu qualifi-
zieren, weil dieses ein anderes Ziel verfolge; es werde von den Kantonen
vollzogen. Das PrSG werde demgegenüber von den dafür zuständigen
Vollzugs- und Kontrollorganen gemäss Art. 9 PrSG sowie Art. 2 und 20 der
PrSV vollzogen. Die Produkte der Beschwerdeführerin könnten von den
Vollzugs- und Kontrollorganen der Produktesicherheit auf ihre Übereinstim-
mung mit dem PrSG und allfälligen einschlägigen Sektorerlassen kontrol-
liert werden. Sofern es sich um Produkte handle, welche in Art. 19 PrSV
aufgeführt seien, werde dieser Vollzug durch die Kontrollorgane nach der
ZuStV-PrSV ausgeführt. Gegenüber diesen Vollzugsorganen habe sie ge-
mäss Art. 25 PrsV eine Aufsichtsfunktion. Bei der von der Beschwerdefüh-
rerin bemängelten Vollzugspraxis der Kantone handle es sich demgegen-
über um einen völlig anderen Vollzug einer völlig anderen Gesetzgebung.
Die von der Beschwerdeführerin angeführte Passage in der Botschaft zum
Produktesicherheitsgesetz enthalte sodann keine Aussage über die paral-
lele Anwendung von GschG und PrSG. Ferner sei sie auch nicht für die
Durchsetzung der Rechte aus dem PrSG zuständig. Gegen Verfügungen,
welche vermeintlich Rechte aus dem Produktesicherheitsgesetz verletzen
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Seite 9
würden, stehe der Rechtsweg offen. Für die Beanstandung behördlichen
Handelns sei zudem eine Aufsichtsbeschwerde an die jeweilige Aufsichts-
behörde möglich. Sie sei indes weder ein Gericht noch die zuständige Auf-
sichtsbehörde (BVGer act. 12).
5.
Im Hinblick auf die vom Bundesverwaltungsgericht zu überprüfende Frage,
ob die Vorinstanz oder eine kantonale Vollzugsstelle zur Beurteilung des
gestellten Feststellungsbegehrens zuständig ist, sind in einem ersten
Schritt die gesetzlichen Grundlagen darzulegen (nachfolgende E. 5.1 -
5.3), bevor im Einzelnen zur konkreten Streitfrage der Zuständigkeit des
SECO zur Beurteilung der gerügten Bewilligungspraxis Stellung genom-
men wird (nachfolgende E. 5.4).
5.1 Die Behörde hat ihre Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen (Art. 7
Abs. 1 VwVG). Die Vorschriften über die Zuständigkeit legen fest, in wel-
chen Fällen die betroffene Behörde einen Sachentscheid treffen kann und
muss und in welchen Fällen sie dazu nicht berechtigt ist (THOMAS FLÜCKI-
GER, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016,
Art. 7 VwVG N. 3). Ausgangspunkt für die Bestimmung der sachlichen Zu-
ständigkeit im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren ist das anwendbare
materielle Recht in Verbindung mit dem Organisationsrecht. Die Abgren-
zung gegenüber dem Zuständigkeitsbereich kantonaler Behörden ergibt
sich aus der jeweiligen Sachgesetzgebung (FLÜCKIGER, a.a.O., Art. 7
VwVG N. 7 f.). Als Verfahrens- respektive Sachentscheidungsvorausset-
zung ist die Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen, wobei sich die Prü-
fung auf die sachliche, örtliche und funktionelle Zuständigkeit bezieht (FLÜ-
CKIGER, a.a.O., Art. 7 VwVG N. 22 und 28). Die sachliche Unzuständigkeit
stellt nach der Rechtsprechung grundsätzlich einen Nichtigkeitsgrund dar
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016,
Rz. 1105 ff.). So hat das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise den Er-
lass einer Feststellungsverfügung einer Gemeindebehörde (betreffend die
Nichtunterstellung einer bestimmten Parzelle unter das Bundesgesetz über
das bäuerliche Bodenrecht [BGBB, SR 211.412.11]) anstelle der zuständi-
gen kantonalen Stelle als nichtig qualifiziert (Urteil des BVGer B-2233/2006
vom 30. Mai 2007 E. 3.1.4).
Erachtet sich eine Behörde als unzuständig, sieht Art. 8 Abs. 1 VwVG die
Überweisung an die zuständige Stelle vor. Die Zuständigkeit einer anderen
Behörde muss dabei nicht mit Sicherheit feststehen. Es genügt vielmehr,
wenn sie als wahrscheinlich erscheint (FLÜCKIGER, a.a.O., Art. 8 VwVG
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Seite 10
N. 6). Die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, tritt durch Verfügung
auf die Sache nicht ein, wenn eine Partei die Zuständigkeit behauptet. Die
Behauptung der Zuständigkeit kann dabei explizit oder implizit erfolgen.
Behauptet eine Partei die Zuständigkeit, erkennt die Behörde durch selb-
ständig eröffnete Verfügung auf Nichteintreten, das sie gegebenenfalls mit
einer Überweisung an die zuständige Stelle verbindet (MICHAEL DAUM, in:
Auer/Müller/Schindle [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 9 VwVG N. 6 f.).
5.2
5.2.1 Das PrSG, welches das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die
Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, AS 1977
2370) abgelöst hat, soll die Sicherheit von Produkten gewährleisten und
den grenzüberschreitenden freien Warenverkehr erleichtern, und gilt für
das gewerbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 f.
PrSG). Die „Sicherheit von Produkten“ bedeutet dabei, dass ein Produkt
die Sicherheit und Gesundheit von Menschen nicht gefährden darf
(EUGÉNIE HOLLIGER-HAGMANN, Produktsicherheitsgesetz PrSG, Produktri-
siken im Griff – rechtliche Fallstricke vermeiden, 2010, S. 9). Dabei soll
das schweizerische Recht auf das Recht der Europäischen Union (EU) ab-
gestimmt werden (Botschaft des Bundesrates zum Produktesicherheitsge-
setz vom 25. Juni 2008 [BBl 2008 7407]). Eine behördliche Zulassung von
Produkten ist – entsprechend dem "New approach" (vgl. HANS-JOACHIM
HESS, Produktesicherheitsgesetz [PrSG], Handkommentar, Bern 2010,
Art. 4 PrSG N. 15 ff.) – nicht vorgesehen, sondern vielmehr das System
der nachträglichen Kontrolle beziehungsweise der Marktkontrolle (vgl.
Art. 10 PrSG i.V.m. Art. 19 PrSV).
5.2.2 Produkte dürfen gemäss Art. 3 PrSG nur in Verkehr gebracht werden,
wenn sie bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung
die Sicherheit und Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und
Dritter nicht gefährden (Abs. 1). Sie müssen den grundlegenden Sicher-
heits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG entsprechen, oder,
wenn keine solchen Anforderungen festgelegt worden sind, dem Stand des
Wissens und der Technik entsprechen (Abs. 2). Für die Gewährleistung der
Sicherheit und der Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und
Dritter ist der Umstand zu berücksichtigen, dass das Produkt von Perso-
nengruppen verwendet werden kann, die dabei einer grösseren Gefahr
ausgesetzt sind als andere (z.B. Kinder, Menschen mit Behinderungen o-
der ältere Menschen [Abs. 3 Bst. d]).
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5.2.3 Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheits-
anforderungen fest; er berücksichtigt dabei das entsprechende internatio-
nale Recht (Art. 4 Abs. 1 und 2 PrSG).
Wer ein Produkt in Verkehr bringt, muss nachweisen können, dass es die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt (Art. 5
Abs. 1 Satz 1 PrSG). Der Nachweis der Konformität richtet sich nach
Art. 17 und 18 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die techni-
schen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51). Wird ein Produkt nach den
technischen Normen gemäss Art. 6 hergestellt, so wird vermutet, dass es
die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt
(Art. 5 Abs. 2 PrSG). Das zuständige Bundesamt bezeichnet im Einverneh-
men mit dem SECO die technischen Normen, die geeignet sind, die grund-
legenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Artikel 4 zu
konkretisieren (Art. 6 Abs. 1 PrSG; vgl. Art. 4a Abs. 1 aSTEG). Soweit mög-
lich bezeichnet es die international harmonisierten Normen (Art. 6 Abs. 2
PrSG).
Wer ein Produkt in Verkehr bringt, das den technischen Normen nach Arti-
kel 6 nicht entspricht, muss nachweisen können, dass das Produkt die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen auf andere
Weise erfüllt (Art. 5 Abs. 3 PrSG).
5.2.4 Zum Nachweis der Erfüllung der Anforderungen nach Art. 3 - 5 PrSG
muss diejenige Person, welche Produkte in Verkehr bringt, ab dem Inver-
kehrbringen des Produkts während der angegebenen oder vernünftiger-
weise vorhersehbaren Gebrauchsdauer, jedoch mindestens während 10
Jahren ab der Herstellung, hinreichende technische Unterlagen beibringen
können (Art. 10 Abs. 1 PrSV).
5.2.5 Der Bundesrat regelt die Überwachung von Produkten auf dem Markt
und beaufsichtigt den Vollzug (Art. 9 PrSG). Die Rechtsetzung, die Aufsicht
über den Vollzug und dessen Koordination von Produkten im Sinne von
Art. 19 PrSV erfolgen durch das SECO (Art. 25 Abs. 1 PrSV; HESS, a.a.O.,
Art. 9 PrSG N. 6 m.H.). Die Aufsicht des SECO umfasst die Führung, Ko-
ordination und Planung der gesamten Vollzugstätigkeit. Das SECO koordi-
niert die Tätigkeiten der Kontrollorgane gemäss Art. 19 PrSV, entscheidet
über Zuständigkeitsfragen und kann Weisungen zur Marktüberwachung er-
lassen (Art. 25 Abs. 2 und 3 PrSV). Die konkreten Kontrollen dieser Pro-
dukte erfolgen im betrieblichen Bereich überwiegend durch die Schweize-
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Seite 12
rische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) und im ausserbetrieblichen Be-
reich weitgehend durch die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallver-
hütung (bfu). Für bestimmte Produktkategorien nehmen sowohl im ausser-
betrieblichen wie auch im innerbetrieblichen Bereich verschiedene Fachor-
ganisationen die Kontrollen vor (Art. 20 Abs. 1 Bst. a - c PrSV; Art. 3 und
Anhang der Verordnung des WBF über den Vollzug der Marktüberwachung
nach dem 5. Abschnitt der Verordnung über die Produktesicherheit,
SR 939.111.5; HESS, a.a.O., Art. 9 PrSG N. 7 m.H.).
5.2.6 Die Aufgaben und Befugnisse der Kontrollorgane sind in Art. 22 PrSV
näher geregelt. Gemäss Abs. 1 führen die Kontrollorgane stichproben-
weise Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für Pro-
dukte durch. Sie verfolgen begründete Hinweise, wonach Produkte den
Vorschriften nicht entsprechen. Eine solche Kontrolle umfasst gemäss
Art. 22 Abs. 2 PrSV die formelle Überprüfung, ob die Konformitätserklärung
(sofern erforderlich) vorliegt und den gesetzlichen Vorschriften entspricht
und die technischen Unterlagen vollständig sind (Bst. a), sofern erforder-
lich eine Sicht- und Funktionskontrolle (Bst. b) und sofern erforderlich eine
Nachkontrolle des beanstandeten Produkts. Im Rahmen der Kontrolle sind
die Kontrollorgane insbesondere befugt, die für den Nachweis der Konfor-
mität des Produkts erforderlichen Unterlagen und Informationen zu verlan-
gen, Muster zu erheben und Prüfungen anzuordnen sowie während der
üblichen Arbeitszeit die Geschäftsräume zu betreten (Abs. 3). Bestehen
Zweifel, ob das Produkt a) mit den eingereichten Unterlagen überein-
stimmt; oder b) trotz eingereichter korrekter Unterlagen den geltenden Vor-
schriften entspricht, können die Kontrollorgane eine technische Überprü-
fung des Produkts anordnen (Abs. 4). Bringt der Inverkehrbringer die ver-
langten Unterlagen nach Absatz 3 innerhalb der von den Kontrollorganen
festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig bei, oder entspricht das Pro-
dukt nicht den Vorschriften des PrSG oder der PrSV, so ordnen sie die er-
forderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 3 und 4 PrSG an (Abs. 5). Vor
der Anordnung der Massnahme geben sie dem Inverkehrbringer Gelegen-
heit zur Stellungnahme (Abs. 6). Für das Verfahren der Kontrollorgane ist
das VwVG anwendbar (Art. 23 PrSV).
5.3 Das GschG bezweckt namentlich, die Gewässer vor nachteiligen Ein-
wirkungen zu schützen (Art. 1 Satz 1 GschG; vgl. zu diesem Zweck: KLAUS
A. VALLENDER, in: Hettich/Jansen/Norer, Kommentar zum Gewässer-
schutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, Art. 1 GschG N. 17 ff.). Es
dient insbesondere der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen
(Bst. a) sowie der Sicherstellung und haushälterischen Nutzung des Trink-
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und Brauchwassers (Bst. b). Die Kantone teilen ihr Gebiet nach der Ge-
fährdung der ober- und der unterirdischen Gewässer in Gewässerschutz-
bereiche ein. Der Bundesrat erlässt die erforderlichen Vorschriften (Art. 19
Abs. 1 GschG). In den besonders gefährdeten Bereichen bedürfen die Er-
stellung und die Änderung von Bauten und Anlagen sowie Grabungen, Erd-
bewegungen und ähnliche Arbeiten einer kantonalen Bewilligung, wenn sie
die Gewässer gefährden können (Art. 19 Abs. 2 GschG).
Die Inhaber von Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten müssen
dafür sorgen, dass die zum Schutz der Gewässer erforderlichen baulichen
und apparativen Vorrichtungen erstellt, regelmässig kontrolliert und ein-
wandfrei betrieben und gewartet werden. Bewilligungspflichtige Lageranla-
gen (Art. 19 Abs. 2) müssen mindestens alle zehn Jahre kontrolliert wer-
den; je nach Gefährdung der Gewässer legt der Bundesrat Kontrollinter-
valle für weitere Anlagen fest (Art. 22 Abs. 1 GschG). Bei Lageranlagen
und Umschlagplätzen müssen Flüssigkeitsverluste verhindert sowie aus-
laufende Flüssigkeiten leicht erkannt und zurückgehalten werden (Art. 22
Abs. 2 GschG). Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten dürfen nur
von Personen erstellt, geändert, kontrolliert, befüllt, gewartet, entleert und
ausser Betrieb gesetzt werden, die auf Grund ihrer Ausbildung, Ausrüstung
und Erfahrung gewährleisten, dass der Stand der Technik eingehalten wird
(Art. 22 Abs. 3 GschG).
Wer Anlageteile herstellt, muss prüfen, ob diese dem Stand der Technik
entsprechen und die Prüfergebnisse dokumentieren (Art. 22 Abs. 4
GschG). Werden Lageranlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten er-
stellt, geändert oder ausser Betrieb gesetzt, so müssen die Anlageinhaber
dies dem Kanton nach dessen Anordnungen melden (Art. 22 Abs. 5
GschG).
Der Vollzug des Gewässerschutzgesetzes liegt grundsätzlich (vgl. die Aus-
nahme gemäss Art. 48 GschG) in der Kompetenz der Kantone (Art. 45
GschG und Art. 45 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung; GschV,
SR 814.201). Dies gilt insbesondere auch für die Erstellung, Änderung und
Ausserbetriebssetzung von Lageranlagen mit wassergefährdenden Flüs-
sigkeiten (Art. 22 Abs. 5 GschG). Mit der Revision des GschG und der
GschV per 1. Januar 2007 (AS 2006 4288) wurde die bisherige Bewilli-
gungspflicht bei der Erstellung oder Änderung von Anlagen in weiten Teilen
– von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen – durch eine Melde-
pflicht, das heisst eine Mitteilung an die kantonale Behörde, ersetzt (vgl.
dazu HANS W. STUTZ, Schweizerisches Abwasserrecht, Schriftenreihe zum
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Umweltrecht [SzU] Nr. 20, 2008, S. 66). Aufgrund dieser kantonalen Zu-
ständigkeit im Gewässerschutzbereich im Allgemeinen sowie im Bereich
der Lager- respektive Tankanlagen im Speziellen hat die KVU – insbeson-
dere im Hinblick einheitliche Rechtsanwendung und Auslegung der Nor-
men – entsprechende Richtlinien für die Kantone erlassen (vgl. hierzu
Homepage der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz
kvu > Vollzugsordner > Vollzugsordner ge-
fährliche Güter > Vollzugshilfe gefährliche Güter inkl. Beilagen > Vollzugs-
ordner Tankanlagen 1 und 2, abgerufen am 27.04.2017; vgl. auch BVGer
act. 6, Beilagen 1 und 2).
5.4 Soweit die Beschwerdeführerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren
beantragt, es sei gegebenenfalls festzustellen, dass die von den Kantonen
(Graubünden und Nidwalden) respektive der KVU geforderte Produkteprü-
fung durch den SVTI bundesrechtswidrig sei, kann auf ihr Begehren man-
gels Anfechtungsgegenstandes nicht eingetreten werden (vgl. dazu E. 2.2
hievor). Zu prüfen bleibt somit ausschliesslich das Begehren, wonach das
SECO zu verpflichten sei, auf ihr Gesuch einzutreten.
5.4.1 Aus dem vorstehenden Vergleich der gesetzlichen Grundlagen
(E. 5.2 und 5.3) geht hervor, dass das PrSG – neben der Erleichterung des
grenzüberschreitenden Warenverkehrs – bezweckt, die „Sicherheit von
Produkten“ zu gewährleisten und damit eine Gefährdung der Sicherheit
und Gesundheit von Menschen zu vermeiden. Demgegenüber bezweckt
das GschG den Schutz der Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Praxis gewisser Kantone
würde – koordiniert durch die KVU – das Inverkehrbringen ihrer Produkte
aufgrund der an die Erteilung einer Bewilligung geknüpften Voraussetzun-
gen verhindern. Die gerügte Praxis beschlägt ausschliesslich den Schutz-
bereich des GschG, da sowohl im vorinstanzlichen als auch im Beschwer-
deverfahren die Bundesrechtswidrigkeit der von der KVU vorgesehenen
Produkteprüfung durch den SVTI beanstandet wird. Der Vollzug des
GschG liegt indes in der Zuständigkeit der Kantone. Daraus folgt, dass für
die Beurteilung des geltend gemachten Feststellungsbegehrens aus-
schliesslich die kantonalen Vollzugsstellen zuständig sind und das SECO
demnach seine Zuständigkeit zum Erlass der beantragten Feststellungs-
verfügung zu Recht verneint hat.
5.4.2 Diese Schlussfolgerung steht überdies auch im Einklang mit dem Er-
gebnis des von der Beschwerdeführerin im Kanton Aargau veranlassten
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Beschwerdeverfahrens. Danach ist der Regierungsrat mit Beschluss vom
26. Oktober 2016 (nachfolgend: Beschluss) zum Schluss gekommen, dass
die angefochtene Verfügung der Vorinstanz (Abteilung für Umwelt) – wel-
che die Installation und Inbetriebnahme einer neuen Tankanlage an das
Erfordernis eines durch den SVTI zu erstellenden Zertifikats der Pro-
dukteprüfung nach KVU geknüpft hatte – infolge Bundesrechtswidrigkeit
aufzuheben sei (Beilage zu BVGer act. 18). Zur Begründung wurde insbe-
sondere festgehalten, dass ausserhalb von Gewässerschutzbereichen
keine Bewilligungspflicht mehr vorgesehen werden dürfe (vgl. dazu Art. 19
Abs. 1 und 2 GschG). Die Kantone könnten sich vielmehr darauf beschrän-
ken, die Meldung neuer oder geänderter Anlagen entgegen zu nehmen und
zu prüfen, ob die Hersteller die Einhaltung des Stands der Technik der
Branche gehörig geprüft und dokumentiert hätten (Beschluss, S. 5 f.).
5.4.3 In organisationsrechtlicher Hinsicht ist zu ergänzen, dass dem
SECO selbst im Bereich der (hier nicht in Betracht fallenden) Produktesi-
cherheit lediglich eine Aufsichts- und Koordinationsfunktion zukommt (vgl.
dazu E. 5.2.5 und 5.2.6 hievor). Es liegt mithin selbst in diesem Bereich
nicht in der Kompetenz des SECO, die Voraussetzungen für das Inverkehr-
bringen eines konkreten Produktes im Einzelnen zu definieren.
5.4.4 Die Beschwerdeführerin hat im vorinstanzlichen Verfahren – mit Ein-
gabe vom 11. Dezember 2015 an das SECO – einerseits eine rechtsver-
bindliche Feststellung darüber verlangt, dass die von ihr beanstandete kan-
tonale Vollzugspraxis dem GschG nicht entspreche; anderseits hat sie auf
der Abwicklung gemäss Art. 8 VwVG bestanden (Beilage 4 zu BVGer
act. 1).
Mit Blick auf das unmissverständliche Begehren um Erlass einer Feststel-
lungsverfügung ist das Vorgehen des SECO, gestützt auf die fehlende
sachliche Zuständigkeit eine Nichteintretensverfügung zu erlassen, nicht
zu beanstanden.
5.4.5 Aufgrund der Weiterleitungspflicht an die zuständige Stelle gemäss
Art. 8 VwVG hat die Vorinstanz das Feststellungsbegehren der Beschwer-
deführerin mit Schreiben vom 30. Dezember 2015 zu Recht an die (gemäss
GschG und entsprechenden kantonalen Ausführungserlassen) zuständi-
gen kantonalen Vollzugsstellen der Kantone Nidwalden und Graubünden
weitergeleitet (vgl. Beilage 3 zu BVGer act. 1).
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6.
Zusammengefasst folgt aus dem Gesagten, dass das SECO seine Zustän-
digkeit für den Erlass der beantragten Feststellungsverfügung zu Recht
verneint und die Streitsache an die zur Diskussion stehenden kantonalen
Vollzugsstellen weitergeleitet hat. Demnach erweist sich die angefochtene
Nichteintretensverfügung vom 23. Dezember 2015 als rechtmässig, so-
dass die Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird (vgl. E. 2 hiervor),
abzuweisen ist.
7.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
7.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfahrens-
kosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG), die sich aus der Gerichtsge-
bühr und den Auslagen zusammensetzen. Sie werden unter Berücksichti-
gung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden
Verfahren auf Fr. 3'000.-- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie
Art. 1, 2 und 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]) und mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in glei-
cher Höhe verrechnet.
7.2 Weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die obsiegende Vo-
rinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).








(Für das Dispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrech-
net.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For-
schung (Einschreiben)
– das Seco, Ressort Produktesicherheit (Einschreiben [Kopie] zur
Kenntnis)
– das Amt für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden und das Amt
für Umwelt des Kantons Nidwalden (Einschreiben)


Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

David Weiss Roland Hochreutener




(Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen)
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).

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