B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-4852/2015
Ar r ê t d u 8 ma r s 2 0 1 8
Composition
Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),
David Weiss, Caroline Bissegger,
Michela Bürki Moreni, Vito Valenti, juges,
Brian Mayenfisch, greffier.
Parties
A._______,
représenté par Maître Guillaume Etier,
recourant,
contre
Département de l’emploi, des affaires sociales et de la
santé (DEAS), Rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève,
Agissant par Direction générale de la santé,
Rue Adrien-Lachenal 8, 1207 Genève,
autorité inférieure.
Objet
Assurance-maladie ; limitation de l'admission à pratiquer à la
charge de l'assurance-maladie ; arrêté du 10 juillet 2015.
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Faits :
A.
A._______, ressortissant de nationalité (… ; ressortissant d’un Etat
membre de l'Union européenne [ci-après : ressortissant de l’UE]), a
obtenu, le (…), son diplôme d’études médicales spéciales dans le pays
(…), et son diplôme de docteur en médecine dans ce même pays en date
du (…) (Université […]). Il a ensuite reçu un diplôme interuniversitaire de
cardiologie interventionnelle en date du (…), remis par l’Université (…),
puis une autorisation d’exercer en (… ; Etat membre de l’UE) dans la
spécialité cardiologie et maladies vasculaires (…). Il est inscrit au tableau
de l’Ordre des médecins de cet Etat depuis le (…), et au tableau (…) depuis
le (…) (TAF pce 1 [annexes 2 – 5]).
B.
B.a L’intéressé a requis, à une date qui ne ressort pas du dossier, la
reconnaissance de son titre de spécialiste en chirurgie générale auprès de
l’Office fédéral de la santé publique (ci-après : l’OFSP ou l’Office).
B.b Le 7 avril 2011, la Commission des professions médicales (MEBEKO)
a reconnu, sur la base de l'Accord entre la Suisse et la Communauté
européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes du
21 juin 1999 (ALCP, RS 0.142.112.681), le titre postgrade de médecin
obtenu par l’intéressé en (…) en l’inscrivant au registre fédéral concernant
les titulaires de titres postgrades fédéraux ou étrangers reconnus comme
médecin spécialiste en cardiologie (en précisant en outre que les effets de
cette reconnaissance étaient réglés dans la loi fédérale sur les professions
médicales universitaires du 23 juin 2006 [LPMéd, RS 811.11] ; TAF pce 1
[annexes 6]).
C.
C.a Le 11 juin 2015, l’intéressé a déposé en ligne une requête tendant à
l’octroi de l’autorisation de pratiquer à charge de l’assurance-maladie
obligatoire, en tant que médecin cardiologue dans le canton de Genève
(TAF pce 7 [annexe 5]).
C.b Par arrêté daté du 10 juillet 2015, le DEAS a autorisé A._______ à
exercer la profession de médecin à titre indépendant ou à titre dépendant
sous sa propre responsabilité, en qualité de médecin spécialiste en
cardiologie dans le canton de Genève (TAF pce 1 [annexes 8]).
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C.c Par un second arrêté daté du même jour, le DEAS a toutefois refusé
d’accorder à l’intéressé le droit de pratiquer des soins à charge de
l’assurance-maladie obligatoire dans le cadre de l’exercice de la profession
de médecin à titre indépendant ou dépendant sous sa propre
responsabilité, en qualité de médecin spécialiste en cardiologie dans le
canton de Genève (TAF pce 1 [annexes 1]).
D.
D.a Le 10 août 2015, l’intéressé a, par l’entremise de son mandataire,
Maître Guillaume Etier, formé recours par devant le Tribunal administratif
fédéral (ci-après : le Tribunal) à l’encontre du second arrêté susmentionné
(voir supra, let. C.c ; TAF pce 1 [voir aussi procuration du 6 août 2015,
annexe 0]) ; il a conclu, en substance, à l’annulation de l’arrêté rendu le 10
juillet 2015, et à son admission à prodiguer des soins à charge de
l’assurance-maladie obligatoire, à titre dépendant ou à titre indépendant,
sous sa propre responsabilité (sous suite de frais et dépens).
L’intéressé a dans un premier temps soutenu qu’il était discriminé par
l’application de l’art. 55a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance
maladie (LAMal, RS 832.10) au regard de l’ALCP. Il a en outre fait valoir
une atteinte à la liberté économique au sens de l’art. 27 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et
l’absence d’un fondement constitutionnel justifiant celle-ci, une violation du
principe de la légalité, et enfin une violation des principes de l’intérêt public
et de la proportionnalité.
D.b Par décision incidente du 20 août 2015, le Tribunal a fixé l’avance pour
les frais de procédure présumés à CHF 2000.-, laquelle a été versée en
temps utile par le recourant (TAF pces 2, 4).
D.c Dans sa réponse du 16 octobre 2015, le DEAS a conclu, en substance,
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, sous suite
de frais et dépens (TAF pce 7).
D.d Par réplique datée du 30 novembre 2015, l’intéressé a repris les
conclusions formulées dans son recours (TAF pce 10).
D.e Le Tribunal a, par ordonnance du 17 décembre 2015, appelé l’OFSP à
prendre position sur le recours, ce que celui-ci a fait par avis du 1er février
2016 (TAF pces 11, 12).
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D.f Par avis du 7 mars 2016, le DEAS s’est déclaré en accord avec la prise
de position susmentionnée (TAF pce 14).
D.g Le recourant a une dernière fois pris position par courrier du 29 avril
2016 (TAF pce 17).
D.h L’autorité inférieure n’a pas donné suite à l’ordonnance du Tribunal du
9 mai 2016, qui l’invitait à déposer ses éventuelles observations sur la prise
de position du 29 avril 2016 (TAF pce 18, 19).
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions légales – non réalisées en l'espèce –
prévues à l’art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal de céans, en vertu de l’art. 31 LTAF,
connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.2 Conformément à l'art. 33 let. i LTAF, le recours devant le Tribunal est
recevable contre les décisions rendues par des autorités cantonales, dans
la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au TAF, telles les
art. 53 al. 1 et 90a al. 2 LAMal selon lesquels, en relation avec l'art. 55a
LAMal, le Tribunal connaît des recours contre les décisions des
gouvernements cantonaux concernant l'admission à pratiquer à la charge
de l'assurance-maladie obligatoire des soins dans le cadre de la clause du
besoin. Selon la jurisprudence, le TAF est aussi compétent lorsque la
décision a été rendue par une direction ou un département cantonal (ATF
134 V 45 rendu sous l’art. 34 LTAF, remplacé depuis le 1er janvier 2009 par
l’art. 53 LAMal ; arrêt du Tribunal fédéral 9G_2/2008 du 11 décembre
2008).
Eu égard à ce qui précède, le Tribunal est compétent pour connaître du
recours contre la décision contestée, étant remarqué que les exceptions
prévues à l’art. 32 LTAF ne sont pas réalisées en l'espèce.
1.3 La procédure est régie par la LTAF et la PA auxquelles l’art. 53 al. 2
LAMal renvoie, ainsi que par les exceptions énoncées à ce même alinéa
qui ont trait à la rationalisation de la procédure. Par conséquent, aux
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termes de l’art. 53 al. 2 let. d LAMal, un échange ultérieur d'écritures au
sens de l’art. 57 al. 2 PA n’a lieu qu’exceptionnellement.
Il est précisé que la loi fédérale sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA, RS 830.1) n'est pas applicable en
l’occurrence, l’art. 55a LAMal, en tant que mesure extraordinaire de
maîtrise des coûts, faisant partie du domaine « budget global » visé par
l’art. 1er al. 2 let. b LAMal (cf. Message du Conseil fédéral du 21 novembre
2012 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-maladie,
Réintroduction temporaire de l’admission selon le besoin ; voir aussi l’art.
2 LPGA ; arrêts du TAF C-604/2012 du 16 décembre 2015 consid. 1.3,
C-1837/2014 du 26 novembre 2014, C-3048/2009 du 13 juillet 2009 consid.
4).
1.4 Le recourant a qualité pour recourir contre l’arrêté du 10 juillet 2015, au
sens de l’art. 48 al. 1 PA, ayant pris part à la procédure devant l’autorité
inférieure, étant spécialement atteint par la décision attaquée, et ayant un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Par
ailleurs, il est dûment représenté (TAF pce 1 [annexe 0]).
1.5 Déposé en temps utile et dans les formes requises par la loi (cf. art. 50
et 52 PA), et l’avance de frais de procédure ayant été acquittée dans le
délai imparti (cf. art. 63 al. 4 PA), le recours est recevable et le Tribunal
entre en matière sur son fond.
2.
Au sens de l’art. 49 PA, le recourant peut invoquer devant le Tribunal de
céans la violation du droit fédéral, qui englobe notamment les droits
constitutionnels des citoyens (ATF 124 II 517 consid. 1, 123 II 385 consid.
3), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de même
que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et
l’inopportunité de la décision (let. c).
3.
3.1 L’objet du litige porte sur la question de savoir si l'autorité inférieure
pouvait refuser au recourant l’autorisation de pratiquer à charge de
l'assurance-maladie obligatoire en tant que médecin spécialiste en
cardiologie dans le canton de Genève, en appliquant la clause du besoin
contenue à l'art. 55a LAMal et concrétisée dans l’Ordonnance du 3 juillet
sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer
à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (OLAF), et le Règlement
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genevois du 16 avril 2014 d'application de l'ordonnance fédérale sur la
limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la
charge de l'assurance-maladie obligatoire (RaOLAF).
3.2 Par ailleurs, le droit applicable en matière d’autorisations est celui en
vigueur au moment où l’autorité statue, à savoir, en l’espèce, en date du
10 juillet 2015 (voir en ce sens l’arrêt du TAF C-1837/2014 du 26 novembre
2014).
4.
L'art. 55a LAMal, introduit pour la première fois en date du 1er janvier 2001,
a été régulièrement prorogé avant de finalement arriver à échéance le 31
décembre 2011. Il a ensuite été réintroduit en date du
1er juillet 2013 (jusqu’au 30 juin 2016, à présent prorogé jusqu’au 30 juin
2019) ; cette norme, dans sa teneur actuelle, prévoit la possibilité pour le
Conseil fédéral de limiter, à certaines conditions, l'admission des médecins
visés à l'art. 36 LAMal, qu'ils exercent une activité dépendante ou
indépendante, et des médecins qui exercent au sein d'une institution au
sens de l'art. 36a LAMal ou dans le domaine ambulatoire d'un hôpital au
sens de l'art. 39 LAMal (ATF 140 V 574 consid. 5.2.1). La limitation de
l'admission à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins a
pour but de freiner l'augmentation des coûts de la santé et, partant, des
primes d'assurance-maladie. Il est en effet de notoriété publique que cette
augmentation représente un problème financier grave pour les assurés. La
clause du besoin instaurée par l'art. 55a LAMal poursuit par conséquent un
but de politique sociale admissible au regard de la liberté économique (ATF
140 V 574 consid. 5.2.2 ; ATF 130 I 26 consid. 6.2). Le même article prévoit
en outre, à son alinéa 2, que ne sont pas soumis à la clause du besoin les
personnes qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un
établissement suisse de formation reconnu. Cette dérogation a été
introduite par le Conseil national au cours des débats ayant précédé
l’entrée en vigueur de l’article dans sa teneur au 1er juillet 2013, avant d’être
approuvée par le Conseil des Etats (voir Initiative parlementaire,
Prolongation de la validité de l’art. 55a LAMal, rapport de la Commission
de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national [ci-après :
le Rapport de la Commission], FF 2016 3349, 3351).
Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a LAMal, le Conseil
fédéral a édicté - pour une durée prévue jusqu'au 30 juin 2016 – l’OLAF.
Sous réserve des personnes visées à l'art. 55a al. 2 LAMal et dans les
dispositions transitoires relatives à la modification du 21 juin 2013 de la
LAMal, les médecins visés à l'art. 36 LAMal et les médecins qui exercent
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au sein des institutions au sens de l'art. 36a LAMal ne sont admis à
pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins que si le nombre
maximum fixé à l'annexe 1 OLAF pour le canton et le domaine de spécialité
concernés n'est pas atteint (art. 1 OLAF). Les cantons peuvent prévoir que
l'art. 1 OLAF s'applique également aux médecins qui exercent dans le
domaine ambulatoire des hôpitaux visés à l'art. 39 LAMal (art. 2 al. 1
OLAF). S'ils font usage de cette compétence, ils augmentent de manière
adéquate les nombres maximums de fournisseurs de prestations fixés
dans l'annexe 1 OLAF (art. 2 al. 2 OLAF ; cf. également ATF 140 V 574
consid. 5.2.3).
Il ressort du texte de l'ordonnance, de la systématique et de l'historique de
l'art. 55a LAMal que le législateur fédéral et le Conseil fédéral ont adopté
en matière d'admission de pratiquer à la charge de l'assurance-maladie
obligatoire une réglementation de droit fédéral directement applicable qui
peut être exécutée par les cantons et qui ne doit être que concrétisée par
des règlements d'exécution correspondants ; la transposition de la
réglementation fédérale en droit cantonal constituant du droit d'exécution
dépendant (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5 ; ATF 133 V 613 consid. 4.3 ; ATF
130 I 26 consid. 5.3.2). La limitation à l'admission ne nécessite dès lors
aucune base légale au sens formel supplémentaire au niveau cantonal
(ATF 130 I 26 consid. 5.3.2.2 traduit in : Jdt 2005 I 143). Sur la base de la
réglementation de droit fédéral, il appartient aux cantons de décider si les
fournisseurs de prestations concernés par le régime de la limitation, qui
obtiennent une autorisation d'exercer leur profession, peuvent également
pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins (ATF 140 V 574
consid. 5.2.5 ; arrêt du TF 9C_219/2010 du 13 septembre 2010 consid.
5.3). Le système mis en place par le législateur prévoit que dès l'entrée en
vigueur de l'ordonnance et pour une durée de trois ans, l’admission des
fournisseurs de prestations supplémentaire visé à l'art. 36 LAMal à
pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins est soumise à la
clause du besoin. Il en est de même pour les médecins qui exercent au
sein des institutions au sens de l'art. 36a LAMal ou, sur décision des
cantons, dans le domaine ambulatoire des hôpitaux au sens de l'art. 39
LAMal. Si un canton estime qu'un besoin subsiste pour tous ou certains
domaines de spécialité, il peut toutefois, en se fondant sur les art. 3 let. a
et 4 OLAF, décider de lever les limitations pour ces catégories de
prestations ou spécialités qui ne seraient dès lors plus soumises à la
limitation de pratiquer (ATF 140 V 574 consid. 6.2).
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Page 8
5.
Le Tribunal examinera dans un premier temps les griefs fondés sur le droit
national (voir infra, consid. 6), avant de se pencher sur la conformité du
droit national avec le droit communautaire (voir infra, consid. 7 ss).
6.
6.1 S’agissant des griefs fondés sur le droit national, l’intéressé soutient
que la disposition légale mise en cause porte atteinte à la liberté
économique au sens de l’art. 27 Cst., et qu’elle ne repose sur aucun
fondement constitutionnel (TAF pce 1, p. 14 s.). Le recourant fait en outre
valoir une violation du principe de la légalité statué par l’art. 36 al. 1 Cst.,
dans la mesure où l’OLAF, qui concrétise la clause du besoin de l’art. 55a
LAMal, outrepasse le cadre de la délégation législative prévue par ce
dernier (TAF pce 1, p. 15 ss). Dans ce contexte, le recourant soutient que
l’ancienne jurisprudence en la matière, qui avalisait cette manière de
procéder du Conseil fédéral (voir ATF 130 I 26, consid. 6.3.1.1), ne trouve
plus application avec le nouvel art. 55a LAMal, entré en vigueur le 1er juillet
2013. Enfin, s’agissant toujours du grief de violation du principe de la
légalité, le recourant fait valoir que la décision attaquée ne se fonde que
sur un règlement cantonal, à savoir le RaOLAF, ce qui représente une base
légale insuffisante. Comme dernier grief, l’intéressé fait valoir que la
décision attaquée est entachée d’une violation du principe de l’intérêt
public et de la proportionnalité (au sens de l’art. 36 al. 2 et 3 Cst), et qu’elle
est inopportune (art. 49 let. c PA). Il relève en ce sens que le DEAS n’a, en
rendant l’arrêté mis en cause, procédé à aucune pesée des intérêts, sans
notamment prendre en considération la bonne couverture sanitaire du
canton en matière de médecine d’urgence à domicile. Dès lors, à supposer
que le règlement cantonal est applicable, le DEAS aurait dû lui délivrer une
admission supplémentaire à pratiquer à la charge de l’assurance-
obligatoire de soins en fonction des besoins en soins de la population (voir
art. 5 al. 2 RaOLAF).
6.2 Dans sa réponse du 16 octobre 2015 (voir supra, let. D.c), l’autorité
inférieure rappelle, s’agissant du grief de la violation de l’art. 36 al. 1 Cst.,
que la jurisprudence a déjà, par le passé, indiqué que la limitation de
l’admission à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire, les
principes de la règlementation, et enfin la délégation de son aménagement
au Conseil fédéral étaient fixés dans une loi formelle, qui liait le Tribunal
fédéral (voir art. 191 Cst.), et que le principe de la légalité dérivant des art.
36 al. 1 et 164 al. 1 Cst. était dès lors respecté (voir arrêt du Tribunal fédéral
2P.134/2003 du 6 septembre 2004, consid. 4.1). En outre, le DEAS
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rappelle que le Tribunal fédéral a déclaré que le RaOLAF était conforme
au sens et à l’esprit du droit fédéral (voir ATF 140 V 574 consid. 6.5).
S’agissant du grief de la violation du principe de l’intérêt public et de la
proportionnalité, l’autorité inférieure rappelle que la jurisprudence reconnait
l’intérêt public à restreindre l’admission à pratiquer à charge de
l’assurance-maladie obligatoire, ainsi que le caractère proportionné de
ladite limitation (notamment dans l’ATF 130 I 26 consid. 6.2). En ce qui
concerne par ailleurs la question de l’opportunité de la décision attaquée,
le DEAS relève que le Tribunal de céans doit faire preuve de retenue dans
l’exercice de son pouvoir d’examen. Enfin, l’autorité inférieure soutient que
la couverture des besoins en matière cardio-vasculaire est assurée dans
le canton de Genève, et que les quotas de médecins y sont atteints ; dès
lors, il n’y a, selon le DEAS, aucune raison de justifier une exception au
sens de l’art. 4 OLAF. Dans ce contexte, le DEAS produit l’extrait d’un
courrier électronique expédié par le Groupe droits de pratique du même
département, relevant qu’au 31 juillet 2015, le nombre de médecins
possédant une spécialité en cardiologie se montait, dans le canton de
Genève, à 38 salariés et 53 indépendants, pour un total de 91 médecins
(soit 29 médecins de plus que le nombre prévu dans l’OLAF, à savoir 62
praticiens [TAF pce 7, annexe 5A]).
6.3 Par réplique du 30 novembre 2015 (voir supra, let. D.d), le recourant
fait notamment valoir que l’ATF 130 I 26 n’est pas applicable s’agissant de
la conformité de la clause du besoin avec les art. 27 et 36 al. 1 Cst, dans
la mesure où l’art. 55a LAMal a, depuis cet arrêt, été retiré de la LAMal,
avant d’être réintroduit. Il conclut ainsi que l’OLAF, dans sa teneur actuelle,
outrepasse le cadre de la délégation législative laissée par l’art. 55a LAMal.
6.4 Dans sa prise de position du 1er février 2016 (voir supra, let. D.e),
l’OFSP retient qu’en ce qui a trait à la conformité de l’art. 55a LAMal avec
le droit constitutionnel suisse, le Tribunal fédéral, dans l’ATF 130 I 26 déjà
cité, a retenu que l’ancien art. 55a LAMal constituait une base légale
formelle suffisante s’agissant de l’admission de médecins selon le besoin,
l’art. 117 Cst. constituant par ailleurs aussi une base légale suffisante.
L’OFSP considère que le même raisonnement s’applique à l’actuel art. 55a
LAMal, sur lequel peuvent se reposer tant l’OLAF que le règlement
cantonal, à savoir le RaOLAF ; ce dernier en particulier ne comportant que
des dispositions de mise en œuvre complémentaires.
6.5 En l’occurrence, le Tribunal de céans doit relever que le Tribunal fédéral
n’a, de manière générale, pas remis en cause, dans l’ATF 140 V 574 -
rendu à la fin de l’année 2014 (soit après l’entrée en vigueur du nouvel art.
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Page 10
55a LAMal, sur lequel repose la décision attaquée) – l’application de la
nouvelle jurisprudence pertinente jusqu’alors, à savoir l’ATF 130 I 26, dans
la mesure où il s’y est abondamment référé. Ainsi, cette jurisprudence
récente a confirmé que la clause du besoin était admissible au regard de
la liberté économique (voir ATF 140 V 574 consid. 5.2.2). Par ailleurs, le
Tribunal fédéral y a réaffirmé la légalité de l’OLAF, en retenant que le
Conseil fédéral avait fait usage de la compétence prévue à l’art. 55a LAMal
(ATF 140 V 574 consid. 5.2.3), et en a fait de même s’agissant du RaOLAF
(ce dernier étant la concrétisation de la législation fédérale [ATF 140 V 574
consid. 5.3]), dans la mesure où il limite l’admission des médecins à
pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire dans le cadre des
seuils fixés dans l’annexe 1 OLAF [ATF 140 V 574 consid. 6.3]). Le Tribunal
fédéral a en effet confirmé la légalité de celui-ci, en relevant que la
règlementation de droit fédéral directement applicable ne devait être
concrétisée que par des règlements d’exécution correspondants (la
transposition de la règlementation fédérale en droit cantonal constituant du
droit d’exécution dépendant), et ainsi que « la règlementation cantonale
[apparaissait] conforme au sens et à l’esprit du droit fédéral et [échappait]
par conséquent à toute critique » (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5, 6.5).
Dès lors, les griefs de violation de la liberté économique et du principe de
la légalité doivent être rejetés.
6.6 Le recourant soutient en outre que la décision rendue va à l’encontre
des principes de l’intérêt public et de la proportionnalité (au sens de l’art.
36 al. 2 et 3 Cst.), et qu’elle est inopportune (art. 49 let. c PA).
6.7 S’agissant de la question de l’intérêt public et de la proportionnalité de
la décision attaquée, il convient de relever que le Tribunal fédéral a, dans
l’ATF 130 I 26, reconnu l’existence d’un intérêt public à restreindre
l’admission à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire, ainsi
que le caractère proportionné d’une telle limitation ; par ailleurs, et comme
vu ci-dessus, la Haute Cour a confirmé que le RaOLAF apparaissait
conforme au sens et à l’esprit du droit fédéral et échappait par conséquent
à toute critique (ATF 140 V 574 consid. 6.5). La décision attaquée, qui
refuse d’accorder au recourant le droit de pratiquer des soins à charge de
l’assurance-maladie obligatoire, apparaît dès lors comme proportionnée et
répondant à un intérêt public.
6.8 Ensuite, en ce qui a trait au grief de l’inopportunité de la décision
attaquée, il sied de relever que le Tribunal administratif fédéral apprécie en
principe librement l’opportunité d’une décision. Il fait néanmoins preuve
C-4852/2015
Page 11
d’une certaine retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen lorsque la
nature des questions litigieuses qui lui sont soumises l’exige. Il en va
notamment ainsi lorsqu’il s’agit, comme dans la présente occurrence,
d’apprécier des circonstances locales que l’autorité qui a rendu la décision
connaît mieux (ATF 130 II 449 consid. 4.1, ATF 129 II 331 consid. 3.2, ATF
119 Ib 33 consid. 3b p. 40 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
C-3940/2009 du 20 juillet 2010 consid. 2.4.1; BOVAY, Procédure
administrative, 2ème édition 2015, pp. 566 ss; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle-ge des Bundes, 3ème
édition 2013, n° 1050 ss pp 372 s.; MOSER, Prozessieren vor
Bundesverwaltungsgericht, 2008, n° 2.149 ss, spéc. 2.154). L’autorité de
recours n’intervient dans ces cas que si l’administration a excédé ou abusé
de son pouvoir d’appréciation. Tel est notamment le cas si la décision
attaquée s’appuie sur des faits qui, dans le cas particulier, ne devaient
jouer aucun rôle ou lorsqu’elle ignore des éléments qui auraient
absolument dû être pris en considération ; le Tribunal modifie en outre les
décisions rendues en vertu d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’elles
aboutissent à un résultat manifestement injuste ou à une iniquité
choquante (ATF 132 III 109 consid. 2.1, ATF 132 III 49 consid. 2.1, arrêt du
Tribunal administratif fédéral C-3997/2014 du 16 décembre 2016, consid.
2.2).
Si le Tribunal fédéral a, dans sa jurisprudence se prononçant sur la validité
du RaOLAF, considéré que la République et canton de Genève s’était en
vérité écartée des limites fixées dans l’annexe 1 OLAF pour privilégier un
examen au cas par cas de chaque demande d’admission supplémentaire
à pratiquer à la charge de la LAMal (voir ATF 140 V 574 consid. 6.3), il n’en
reste pas moins que le RaOLAF précité ne consacre, à son art. 5 al. 2,
qu’une possibilité et non une obligation, pour l’autorité compétente, de
délivrer des admissions supplémentaires à pratiquer à la charge de
l'assurance obligatoire des soins ; une admission à pratiquer à la charge
de l'assurance obligatoire des soins ne peut pour le reste être délivrée que
si le nombre maximum de médecins par domaine de spécialité, fixé par
l'annexe 1 de l'ordonnance fédérale, n'est pas atteint. On ne saurait en ce
sens se substituer à l’examen de l’autorité inférieure, qui n’était pas tenue
de procéder à une pesée des intérêts en présence, et pouvait se limiter à
vérifier si le nombre limite de médecins spécialistes en cardiologie dans le
canton de Genève, à savoir celui de 62, était atteint (voir OLAF, annexe 1).
Partant, ce grief, mal fondé, doit lui aussi être rejeté.
6.9 Force est donc pour le Tribunal de constater que l’ensemble des griefs
du recourant fondés sur le droit national doivent être rejetés.
C-4852/2015
Page 12
7.
7.1 L'affaire présente un aspect transfrontalier, dans la mesure où le
recourant est un ressortissant de l’UE voulant pratiquer en Suisse. La
cause doit donc être tranchée non seulement au regard des normes du
droit suisse, mais également à la lumières des dispositions de l’ALCP et
des règlements auxquels il renvoie. L’ALCP et ses règlements sont entrés
en vigueur pour la relation entre la Suisse et les Etats de l'Union
européenne le 1er juin 2002. Dans le cadre de l’ALCP, la Suisse est aussi
un "Etat membre" au sens des règlements de coordination (art. 1er al. 2 de
l'annexe II de l’ALCP).
7.2 A teneur de l’art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres autorités sont
en effet tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international. Dans
ce contexte, le Tribunal administratif fédéral procède uniquement à un
examen concret des lois, à savoir l’applicabilité d’une loi au cas concret.
En ce sens, le Tribunal administratif fédéral ne procède qu’à un contrôle de
la légalité des normes. Le contrôle abstrait des lois fédérales, à savoir la
vérification de la validité d'une norme au
droit supérieur dans une procédure spéciale indépendamment
d'une application concrète, n’est pas de la compétence du Tribunal
administratif fédéral (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungrechtspflege des Bundes, 3ème éd. 2013, p. 376 n. 1062 ; cf. ég.
art. 31 LTAF et 190 Cst. ; ATAF 2013/51 consid. 3.1 ; voir aussi arrêt du
TAF C-6209/2013 du 16 décembre 2016 consid. 6.1).
8.
8.1 Dans son recours, l’intéressé fait à titre principal valoir, à l’appui de ses
écritures, qu’il serait discriminé par l’application de l’art. 55a LAMal au
regard de l’ALCP (voir supra, let. D.a). Il relève que l’art. 55a al. 2 LAMal
indique comme suit : « ne sont pas soumis à la preuve du besoin les
médecins qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un établissement
suisse de formation reconnu » ; il fait ainsi valoir qu’il ne peut pas avoir
acquis cette expérience, dès lors qu’il provient d’un Etat européen, et donc
qu’il est discriminé par cette norme, étant donné qu’il ne peut s’en prévaloir.
Il conclut ainsi à ce que le Tribunal de céans refuse d’appliquer la
disposition susmentionnée, ou, du moins, qu’il en fasse une interprétation
conforme aux engagements internationaux de la Suisse relatifs à la libre
circulation des personnes.
C-4852/2015
Page 13
8.2 Dans sa réponse du 16 octobre 2015 (voir supra, let. D.c), l’autorité
inférieure relève que le Tribunal fédéral s’est déjà prononcé sur la
compatibilité de l’art. 55a LAMal (dans sa précédente version) avec l’ALCP,
et qu’il a constaté que les règlementations édictées par le Conseil fédéral
sur la base de l’art. 55a LAMal en vue de limiter l’admission des
fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie
obligatoire n’étaient pas contraire à l’Accord précité (voir ATF 130 I 26
consid. 3.3). Le DEAS souligne encore notamment que la disposition, qui
prévoit dans sa teneur actuelle que ne sont pas soumis à la preuve du
besoin les personnes qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un
établissement suisse reconnu de formation postgrade, concerne tous les
médecins sur le territoire, peu importe leur nationalité ou le pays dans
lequel leur diplôme a été délivré.
8.3 Par réplique du 30 novembre 2015 (voir supra, let. D.d), l’intéressé fait
valoir que la jurisprudence citée par l’autorité inférieure, dans laquelle le
Tribunal fédéral s’ést prononcé sur la compatibilité de l’art. 55a LAMal avec
l’ALCP, faisait référence à l’ancien art. 55a LAMal qui, à l’époque,
n’exemptait pas de la preuve du besoin les médecins ayant exercés
pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de formation
reconnu.
8.4 Sur la question de la conformité de la norme attaquée avec l’ALCP,
l’OFSP, dans sa prise de position du 1er février 2016 (voir supra, let. D.e),
examine dans un premier temps la relation entre l’art. 55a al. 2 LAMal et
l’art. 55 de la directive 2005/36/CE sur la reconnaissance des qualifications
professionnelles du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre
2005 (ci-après : la Directive 2005/36/CE), celui-ci énonçant que « les Etats
membres qui exigent des personnes ayant acquis leurs qualifications
personnelles sur leur territoire l’accomplissement d’un stage préparatoire
et/ou une période d’expérience professionnelle pour être conventionnés
d’une caisse d’assurance-maladie dispensent de cette obligation les
titulaires des qualifications professionnelles de médecins et de l’art
dentaire acquises dans un autre Etat membre ». L’Office relève toutefois
que l’art. 55a LAMal ne limite pas l’admission à pratiquer à charge de
l’assurance obligatoire aux médecins ayant acquis une période
d’expérience professionnelle en Suisse, mais qu’il ne fait que d’exempter
lesdits médecins de devoir démontrer l’existence d’un besoin, en vue de
passer outre la clause du besoin et ainsi de pouvoir exercer à charge de
l’assurance-maladie. Il conclut dès lors qu’une interprétation littérale de la
disposition de la Directive ne permet pas de retenir une violation de l’ALCP,
et qu’une éventuelle violation doit être examinée en relation avec le
C-4852/2015
Page 14
principe de non-discrimination figurant dans l’Accord précité. Or sous cet
angle, l’Office reconnaît que la norme mise en cause peut présenter une
discrimination à l’égard des praticiens formés ailleurs dans l’UE/AELE,
mais que deux aspects de cette norme atténuent ledit caractère
discriminatoire : d’une part, l’OLAF prévoit de larges possibilités pour les
cantons d’adapter les nombres maximaux de médecins, voire de ne pas
mettre en œuvre ces limitations (ainsi, sept cantons ne les appliquent que
partiellement, et sept autres ne les appliquent pas du tout). D’autre part,
dite disposition a une durée limitée dans le temps. Par ailleurs, l’OFSP
relève qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union
européenne (CJUE ; anciennement Cour de justice des Communautés
européennes [CJCE]) qu’une inégalité de traitement fondée indirectement
sur la nationalité peut être justifiée, pour peu que l’objectif de la norme
discriminatoire vise à maintenir un service médical de qualité, équilibré et
accessible à tous, et qu’il contribue dès lors à la réalisation d’un niveau
élevé de protection de la santé publique (l’Office, dans ce contexte, fait
référence à l’arrêt de la CJUE du 13 avril 2010, Bressol, 73/08, point 62).
Dès lors, cette mesure se justifie en l’espèce, de par le besoin de s’assurer
que les médecins maîtrisent le système administratif lié au système de
santé suisse, ainsi que de par celui d’endiguer l’augmentation des primes
d’assurances sociales.
8.5 En réponse à l’avis exprimé par l’OFSP, le recourant, dans sa prise de
position du 29 avril 2016 (voir supra, let. D.g), se référant notamment au
Message du 18 février 2015 concernant la modification de la loi fédérale
sur l’assurance maladie (pilotage du domaine ambulatoire ; FF 2015 2109,
2124), maintient que l’art. 55a LAMal est contraire à l’ALCP.
9.
Le droit international, que le Tribunal fédéral et les autres autorités sont
tenus d'appliquer, d'après l’art. 190 Cst., au même titre que les lois
fédérales, l'emporte en principe sur une loi fédérale. Cette primauté vaut
sans aucun doute pour le cas d'une disposition de l'ALCP ou d'un
règlement communautaire auquel celui-ci fait référence qui consacre un
droit fondamental (ATF 133 V 367 consid. 11 notamment, ATF 131 V 390
consid. 5.2 et les références).
9.1 L'objectif de l’ALCP tend notamment à accorder ressortissants de l’UE
et de la Suisse un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une activité
économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de
demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP).
Conformément à l'art. 9 ALCP, les parties contractantes prennent
C-4852/2015
Page 15
les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III intitulée
« Reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles (Diplômes,
certificats et autres titres) » afin de faciliter aux ressortissants des Etats
membres de la Communauté européenne et de la Suisse l'accès aux
activités salariées et indépendantes et leur exercice. En vertu de cette
norme ainsi que de l'art. 16 al. 2 ALCP, prescrivant de tenir compte de la
jurisprudence pertinente de la Cour de justice des Communautés
européennes antérieure à la date de la signature de l'accord, le système
européen de reconnaissance des diplômes est directement applicable à la
Suisse (cf. ATF 136 II 470 consid. 4.1 et la réf. cit.). Aux termes du ch. 1 du
préambule de l'annexe III, les parties contractantes conviennent
d'appliquer entre elles, dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des
qualifications professionnelles, les actes juridiques et communications de
l'Union européenne (UE) auxquels il est fait référence à la section A de la
présente annexe, conformément au champ d'application de l'Accord.
Le texte de l'annexe III de l'ALCP a été modifié par la « Décision no 2/2011
du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse institué par l'art. 14 de
l'accord en ce qui concerne le remplacement de l'annexe III
(reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles) »
(RO 2011 4859). Cette modification, appliquée provisoirement à partir du
1er novembre 2011, est entrée en vigueur le 1er septembre 2013 (RO 2013
3033). Dans sa nouvelle teneur, l'annexe III renvoie notamment à la
Directive 2005/36/CE. Cette directive remplace en particulier les directives
89/48/CEE, 92/51/CEE et 1999/42/CE (cf. EPINEY/MOSTERS/PROGIN-
THEUERKAUF, Droit européen II – Les libertés fondamentales de l'Union
européenne, 2010, p. 179) ; l'annexe III de l'ALCP ne tient pas compte de
la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du
20 novembre 2013 modifiant la Directive 2005/36/CE.
9.2 La Directive 2005/36/CE, à laquelle renvoie l’ALCP (voir supra, consid.
9.1), s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris les
membres des professions libérales, voulant exercer une profession
réglementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses
qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié
(art. 2 par. 1 de ladite Directive). Il convient d'opérer une distinction entre
les activités professionnelles soumises à autorisation (dénommées
« professions réglementées » en droit communautaire) et celles qui ne sont
pas subordonnées à des dispositions légales quant à leurs conditions
d'accès ou d'exercice. Dans cette dernière hypothèse, la question de la
reconnaissance des diplômes ne se pose pas puisque l'accès ou l'exercice
de l'activité professionnelle s'avère libre ; c'est en effet uniquement
C-4852/2015
Page 16
l'employeur, voire le marché, qui décide si les qualifications
professionnelles sont suffisantes pour l'exercice d'un travail défini
(cf. B-6201/2011 consid. 4.3 ; DREYER/DUBEY, L'adhésion suisse à l'Union
européenne : Effets de la libre circulation des personnes sur l'exercice des
activités soumises à autorisation, in : L'adhésion de la Suisse à l'Union
européenne, enjeux et conséquences, 1998, p. 859 et 865 ; RUDOLF
NATSCH, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in :
Bilaterale Verträge Schweiz-EG, 2002, p. 195 ss, spéc. p. 205 ; OFFICE
FÉDÉRAL DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE LA TECHNOLOGIE,
Reconnaissance internationale des diplômes, Rapport sur la
reconnaissance des diplômes étrangers en Suisse et la reconnaissance
des diplômes suisses à l'étranger, pratiques existantes et mesures à
prendre, Berne 2001, p. 5). Une profession doit être considérée comme
réglementée lorsqu'il s'agit d'une activité ou d'un ensemble d'activités
professionnelles dont l'accès, l'exercice ou l’une des modalités d'exercice
est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions
législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de
qualifications professionnelles déterminées ; l'utilisation d'un titre
professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou
administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée
constitue notamment une modalité d'exercice (art. 3 par. 1 let. a de la
Directive 2005/36/CE ; cf. FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des
diplômes dans l'Accord sur la libre circulation des personnes, in :
EPINEY/METZ/MOSTERS, Das Personenfreizügigkeits-abkommen Schweiz -
EU, 2011, p. 129 s.). S’agissant de la reconnaissance desdites professions
règlementées, on distingue en outre, du système général de
reconnaissance, qui ne prévoit pas de reconnaissance automatique du
diplôme, le système sectoriel de reconnaissance. Ce dernier, qui inclut
notamment la profession de médecin, prévoit une reconnaissance
automatique du diplôme, en excluant dès lors de procéder à un examen
des compétences professionnelles de la personne concernée (ASTRID
EPINEY / BLASER, in : op. cit., art. 9, n° 14 ss et les références citées).
9.3
9.3.1 Dans sa prise de position du 1er février 2016, l’OFSP fait notamment
référence à l’art. 55 de la Directive 2005/36/CE (voir supra, consid. 8.4).
La disposition susmentionnée énonce que les Etats membres qui exigent
des personnes ayant acquis leurs qualifications personnelles sur leur
territoire l’accomplissement d’un stage préparatoire et/ou une période
d’expérience professionnelle pour être conventionnés d’une caisse
C-4852/2015
Page 17
d’assurance-maladie, dispensent de cette obligation les titulaires des
qualifications professionnelles de médecins et de l’art dentaire acquises
dans un autre Etat membre
Dit article 55 de la Directive 2005/36/CE fait écho à une jurisprudence de
la CJUE remontant à 1994 (qui doit dès lors servir à l’interprétation de
l’ALCP ; voir en ce sens infra, consid. 9.3.2), portant sur la directive 78/686
du Conseil du 25 juillet 1978 (visant à la reconnaissance mutuelle des
diplômes, certificats et autres titres du praticien de l’art dentaire, et reprise
par la directive 2006/36/CE, paragraphe d’introduction [9]), qui énonçait
que l’interdiction d’imposer une condition de stage aux ressortissants
communautaires (en l’occurrence un dentiste) en vue de leur
conventionnement à l’assurance-maladie de l’Etat d’accueil s’expliquait de
par le fait que les diplômes des ressortissants des Etats membres
présentaient toutes les garanties en ce qui concernait les conditions de
formation de leurs titulaire (arrêt de la CJUE du 9 février 1994, Haim,
C-319/92, point 12 ; cité dans FREDERIC BERTHOUD, La reconnaissance
des qualifications professionnelles, Union européenne et Suisse-Union
européenne, 2016, p. 394).
9.3.2 Dans un premier temps, le Tribunal relève que l’art. 55 de la Directive
2005/36/CE et la jurisprudence européenne y relatives (voir supra, consid.
9.3.1) ne suffisent pas à démontrer la violation, par le législateur fédéral,
du droit communautaire. Certes, leur lecture mène à conclure que les
praticiens de la médecine d’Etats membres présentent, dans le pays
d’accueil, toutes les conditions de formation pour pouvoir prétendre à
pratiquer à charge de l’assurance-maladie du pays d’accueil, pour autant
qu’ils possèdent un diplôme reconnu par les autres Etats membres, et que
le conventionnement à l’assurance-maladie ne peut en ce sens pas
dépendre d’une expérience professionnelles acquise préalablement dans
l’Etat membre d’accueil. Il convient toutefois de relever que ces règles
relèvent du cas général de l’admission du médecin au système
d’assurance-maladie de l’Etat membre d’accueil. Elles ne se rapportent en
revanche pas à la situation particulière intervenant lorsque l’Etat membre
prévoit des limitations à titre de mesure exceptionnelles, limitations qui
s’appliquent indifféremment à tous les praticiens de la santé présents sur
le territoire, situation qui, en elle-même, est admissible au regard de l’ALCP
(ATF 130 I 26 consid. 3).
9.4 Dans la mesure où le droit national ne s’écarte pas expressément des
dispositions de droit communautaire, l’existence d’une éventuelle violation
C-4852/2015
Page 18
de ce dernier par le droit national doit être évaluée à la lumière du principe
de non-discrimination.
9.5
9.5.1 Selon l'art. 2 ALCP, les ressortissants d'une partie contractante qui
séjournent légalement sur le territoire d'une autre partie contractante ne
sont pas, dans l'application et conformément aux dispositions des
annexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité.
Ce principe de non-discrimination garantit ainsi aux ressortissants Etats
membres le droit, en application de l'Accord, de ne pas être placés dans
une position moins favorable que les ressortissants de l'Etat qui applique
l'Accord. Ce principe est en particulier concrétisé à l’annexe I de l’ALCP,
aux art. 9 et 15 (égalité de traitement des travailleurs et des indépendants ;
cf. Message du Conseil fédéral du 23 juin 1999 relatif à l'approbation des
accords sectoriels entre la Suisse et la CE, FF 1999 5440, 5617 ; arrêt du
TAF B–6825/2009 du 15 février 2010 consid. 3.1 ; YVO HANGARTNER, Der
Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im
Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der Europäischen
Gemeinschaft, in : Pratique juridique actuelle [PJA] 2003, p. 257, 260 ;
ALVARO BORGHI, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE,
Commentaire article par article de l'accord du 21 juin 1999, 2010, art. 2
n° 35 ss). Il faut dès lors considérer que ces dispositions spécifiques
prévalent sur le principe général de discrimination énoncé à l’art. 2 ALCP,
qui a une portée générale et s’applique subsidiairement (EPINEY/BLASER,
in: Code annoté de droit des migrations, vol. III: Accord sur la libre
circulation des personnes [ALCP], Cesla Amarelle/Minh Son Nguyen [éd.],
Berne 2014, art. 2 ALCP, no 13). Toutefois, les notions élaborées en
matière du principe général de non-discrimination trouvent généralement
application dans le cadre de l’interprétation des interdictions spécifiques
de discrimination (EPINEY/BLASER, op. cit., art. 2 ALCP, no 33).
9.5.2 Il est de jurisprudence constante que des mesures prises pour
garantir l’équilibre suisse des assurances sociales, ne sont pas, à elles
seules, constitutives d’une discrimination inadmissible ; et ce, même si
elles ont pour but avoué de limiter certains effets découlant de l’ALCP
(comme, en l’espèce, l’objectif de prévenir une hausse du nombre de
médecins de nationalité étrangère). Le point déterminant consiste dès lors
à examiner la manière dont lesdites mesures, en l’occurrence la clause du
besoin et la possibilité d’en être exemptée prévue à l’art. 55a al. 2 LAMal,
sont articulées, et si elles conduisent, dans leur résultat, à un effet
discriminatoire (voir ATF 130 I 26 consid. 3.1).
C-4852/2015
Page 19
Le principe de non-discrimination garantit aux ressortissants d’autres Etats
membres le droit de ne pas être placés dans une position moins favorable
que les ressortissants de l’Etat d’accueil (ATF 130 I 26 consid. 3.2.2). Sont
non-seulement prohibées, selon la jurisprudence de la CJUE, les
discriminations ostensibles fondées sur la nationalité (discriminations
directes), mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par
application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même
résultat (discriminations indirectes). A moins qu'elle ne soit objectivement
justifiée et proportionnée à l'objectif poursuivi, une disposition de droit
national doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors
qu'elle est susceptible, par sa nature même, d'affecter davantage les
ressortissants d'autres Etats membres que les ressortissants nationaux et
qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les
premiers cités. Il en est ainsi d'une condition qui peut être plus facilement
remplie par les travailleurs nationaux, respectivement les indépendants
nationaux, que par les travailleurs migrants, respectivement les
indépendants migrants. Ces notions de discriminations sous-tendent aussi
bien la règle d'égalité de traitement que contient l’art. 9 par. 2 de l’annexe I
de l’ALCP (voir aussi art. 15 par. 2 de l’annexe I de l’ALCP) pour le domaine
des conditions de travail ou d’accès à une activité non salariée, que
l'interdiction générale de discrimination de l’art. 2 ALCP (ATF 131 V 390
consid. 5.1 et les références).
9.5.3 En présence d'une discrimination, le recourant aura droit à se
prévaloir d’une disposition légale comme s’il remplissait les conditions
d'octroi de celle-ci. En effet, lorsque le droit national prévoit un traitement
différencié entre plusieurs groupes de personnes, en violation de
l'interdiction de discrimination, les membres du groupe défavorisé doivent
être traités de la même façon et se voir appliquer le même régime que les
autres intéressés. Tant que la réglementation nationale n'est pas
aménagée de manière non discriminatoire, ce régime reste le seul système
de référence valable (ATF 132 V 184 consid. 5, ATF 132 V 82 consid. 5.5,
ATF 131 V 390 consid. 5.2, ATF 131 V 209 consid. 7 ; arrêts du Tribunal
administratif fédéral C-6261/2013 du 22 mars 2016 consid. 7.3.3 et C-
5241/2013 du 28 juillet 2016 consid. 14.2.1 ; arrêt de la CJUE du 26 janvier
1999, Terhoeve, C-18/95, points 56 et 57).
Ainsi que le Tribunal fédéral l’a dit à plusieurs reprises, il appartient au juge
d'examiner si les dispositions nationales en cause sont conformes à
l'interdiction communautaire, respectivement conventionnelle, de
discrimination – directement applicable (self-executing) – et de ne pas
appliquer d'éventuelles conditions discriminatoires (voir en ce sens supra,
C-4852/2015
Page 20
consid. 9). L’interprétation du principe de non-discrimination doit se faire
en tenant compte de la jurisprudence pertinente de la CJUE antérieure à
la date de la signature de l’ALCP en date du 21 juin 1999, dans la mesure
où l’application de l’ALCP implique des notions de droit communautaire
(art. 16 al. 2 ALCP). En outre, les arrêts rendus postérieurement à
cette date peuvent, le cas échéant, être utilisés en vue d’interpréter
l’ALCP, et ce d’autant plus s’ils ne font de que préciser une
jurisprudence antérieure (ATF 132 V 423 consid. 9.2 ss, ATF 132 V 53
consid. 2 ; GHISLAINE FRÉSARD-FELLAY/BETTINA KAHIL-WOLFF/STÉPHANIE
PERRENOUD, Droit suisse de la sécurité sociale, vol. II, Berne 2015, p. 599
n° 11).
9.5.4 À titre liminaire, le Tribunal de céans relève, comme le souligne par
ailleurs l’intéressé dans sa réplique du 30 novembre 2015 (voir supra, let.
D.d), que l’on ne saurait conclure, sur la seule base de l’ATF 130 I 26, que
l’art. 55a LAMal est, dans sa teneur actuelle, conforme à l’ALCP. En effet,
à l’époque où la Haute Cour avait déclaré que la limitation de l’admission
à pratiquer à charge de l’assurance-maladie était conforme audit accord,
la disposition précitée ne prévoyait pas encore, à son alinéa 2, une
dispense en faveur des praticiens disposant d’une expérience
professionnelle en Suisse de plus de trois ans ; or c’est précisément la
validité de cette norme-ci qui est remise en cause par le recourant, dans la
mesure où ce dernier, qui n’a pas exercé en Suisse dans un établissement
de formation postgrade reconnu, ne peut s’en prévaloir.
9.5.5 En l’espèce, l’art. 55a al. 2 LAMal ne limite pas l’exemption à la clause
du besoin aux seuls médecins suisses ; on ne saurait dès lors conclure à
l’existence d’une discrimination directement fondée sur la nationalité (voir
supra, consid. 9.5.2).
9.5.6 La question est donc celle de savoir si cette disposition, qui prévoit
que ne sont pas soumis à la preuve du besoin les médecins qui ont exercé
pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de formation
reconnu, abouti en fait, par ce critère de distinction, à une discrimination
indirecte. Comme vu ci-dessus, on parle de discrimination indirecte
lorsqu’une norme est susceptible, par sa nature même, d'affecter
davantage les ressortissants d'autres Etats membres que les
ressortissants nationaux et qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser
plus particulièrement les premiers. Il en est ainsi d'une condition qui peut
être plus facilement remplie par les travailleurs (ou indépendants)
nationaux que par les travailleurs (ou indépendants) migrants (voir supra,
consid. 9.5.2).
C-4852/2015
Page 21
Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion, par le passé, de confirmer qu’une
disposition instituant un traitement différencié entre des travailleurs
bénéficiant ou non d’une expérience de trois ans en Suisse constituait une
discrimination indirecte, dans la mesure où l’expérience générale
démontrait qu’une majorité des personnes ayant acquis une formation
dans un pays étaient des ressortissants dudit Etat (il s’agissait en l’espèce
d’avantages salariaux garantis en cas d’une expérience professionnelle
préalablement acquise en Suisse ; voir les arrêts du Tribunal fédéral
4A_593/2009 du 5 mars 2010 consid. 1.5 et 4A_595/2009 du 5 mars 2010
consid. 1 ; voir aussi EPINEY/BLASER, op. cit. art. 2 ALCP, no 25).
En s’inspirant de cette jurisprudence, le Tribunal de céans constate que la
disposition légale mise en cause pourrait être à l’origine d’une
discrimination indirecte à l’égard des médecins ressortissants d’autres
Etats membres voulant exercer en Suisse, encore que cette affirmation doit
être nuancée ; d’une part, on peut en effet se demander si, plus de dix ans
après l’entrée en force de l’ALCP, il est avéré que seuls les médecins de
nationalité suisse ou ayant étudié en suisse seraient avantagés par la
faculté d’être exemptés de la nécessité de démontrer un besoin (voir en ce
sens THOMAS COTTIER / RACHEL LIECHTI-MCKEE, KVG-Teilrevision: Zur
Vereinbarkeit mit dem bilateralen Freizügigkeitsabkommen Schweiz – EU,
ch. IV no 2), durant les quelques années pendant lesquelles la clause du
besoin est en vigueur. D’autre part, le Tribunal relève que l’art. 55a al. 2
LAMal n’a pas pour objectif d’entraver l’accès des médecins au système
de santé suisse, mais au contraire de permettre à un plus grand nombre
de médecins d’exercer à charge de l’assurance-maladie suisse, et ce
malgré une situation de moratoire préexistante ; il en ressort que cette
disposition constitue un assouplissement de la clause du besoin.
9.6 À admettre l’existence d’une discrimination indirecte à l’égard des
ressortissants d’Etats membres, le Tribunal relève comme suit :
9.6.1 Il convient de relever que l’interdiction de discrimination garantie à
l’art. 2 ALCP n’est pas absolue et peut, sous certaines conditions, être
justifiée. Conformément à la jurisprudence de la CJUE, une dérogation au
principe se justifie tout d’abord dans le cadre de mesures d’intérêt général,
et ce pour autant que le but poursuivi ne soit pas de nature économique
(EPINEY/BLASER, op. cit., art. 2 ALCP no 27 et les références). Ensuite,
spécifiquement en matière de travailleurs ou d’indépendants, l’art. 5 al. 1
de l’Annexe 1 ALCP pose que les droits octroyés par ledit Accord, en
l’espèce le droit à l’égalité de traitement entre travailleurs ou indépendants
nationaux et étrangers (art. 15 Annexe 1 ALCP), peuvent être limités par
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des mesures justifiées pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique
et de santé publique. Ces dérogations au principe de non-discrimination
doivent en outre respecter les exigences du principe de proportionnalité
(ATF 131 V 209 consid. 6.3 ; 131 V 390 consid. 5.1 ; EPINEY/BLASER, op.
cit., art. 2 ALCP, no 28).
9.6.2 La notion de santé publique doit être interprétée de manière
restrictive, en tant que notion autonome du droit de l’UE et au regard de la
jurisprudence de la CJUE ; ainsi, il faut non seulement entendre, par la
« protection de la santé publique », la nécessité d’apporter la garantie
d’une certaine qualité des prestations de santé, mais encore celle de
pouvoir mettre à disposition de tous des prestations médicales à un prix
raisonnable (EPINEY/BLASER, op. cit., art. 9 ALCP, no 25). En effet, la CJUE
a, dans sa jurisprudence (dont le Tribunal de céans s’inspire pour
interpréter des notions de l’ALCP - quand il ne doit pas même directement
l’appliquer [voir supra, consid. 9.5.2]), régulièrement eu l’occasion
d’affirmer qu’une inégalité de traitement indirecte pouvait être justifiée par
l’objectif visant à maintenir un service médical de qualité, équilibré et
accessible à tous, dans la mesure où il contribuait à la réalisation d’un
niveau élevé de protection de santé publique (arrêt de la CJUE du 13 avril
2010, Bressol, 73/08, points 62 ss. et la jurisprudence citée).
En vue de déterminer si une mesure limitant le droit de l’union répond à un
besoin de santé publique, le juge doit examiner si la disposition légale
critiquée, en l’occurrence l’art. 55a al. 2 LAMal, répond à un risque concret,
est en mesure de prévenir celui-ci, et ne va pas au-delà de ce qui est
nécessaire pour l’atteindre (arrêt de la CJUE susmentionné, pts. 71, 75,
77).
9.6.3 Les arguments ayant conduit à l’élaboration de l’art. 55a al. 2 LAMal,
et qui ont ensuite été repris dans le cadre du Rapport de la Commission du
24 février 2016 concernant la prolongation de la validité du même art. 55a
LAMal, sont ceux de l’assurance de la qualité, d’intégration dans le
système de santé suisse, de sécurité des patients, et enfin de stabilisation
des coûts (voir FF 2016 3349, 3355). Dits arguments, qui sont par ailleurs
repris par l’OFSP dans sa prise de position du 1er février 2018 (voir supra,
let. D.e) font écho aux motifs de santé publique justifiant une limitation de
la libre circulation des personnes (cf. art. 5 Annexe 1 ALCP), à savoir d’une
part la nécessité d’apporter la garantie d’une certaine qualité des
prestations de santé, et d’autre part celle de pouvoir mettre à disposition
de tous des prestations médicales à un prix raisonnable (voir supra, consid.
9.6.2). Sur ce point, il convient de relever que faisant suite à ce rapport de
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la Commission susmentionné, le Conseil fédéral a laissé le soin au pouvoir
judiciaire de décider si les motifs susmentionnés invoqués par le législateur
justifiaient objectivement l’exigence d’une pratique d’au moins trois ans
dans un établissement suisse de formation reconnu (Avis du Conseil
fédéral du 6 avril 2016 se prononçant sur le Rapport de la Commission du
24 février 2016 concernant la prolongation de la validité de l’art. 55a LAMal
[FF 2016 3359 ss]).
9.6.4 Dans sa prise de position du 1er février 2016 (voir supra, let. D.e),
l’Office fait ainsi valoir que si la disposition mise en cause mène
possiblement à une inégalité de traitement, ce caractère discriminatoire se
justifie, dans la mesure où la finalité de cette norme est de s’assurer, d’une
part, que les médecins maîtrisent le système administratif lié au système
de santé suisse, et d’endiguer, d’autre part, l’augmentation des primes
d’assurances sociales.
Dans un premier temps, il sied de relever que la nuance qui a été apportée
à la clause du besoin par l’art. 55a al. 2 LAMal, à savoir que les acteurs du
monde de la santé qui n’auront pas été admis en raison de l’existence d’un
besoin, pourront l’être à condition d’avoir pu pratiquer dans le système de
la santé suisse en vue de s’y immerger et de s’y forger un réseau
professionnel, a été introduite en cohérence avec les politiques de la santé
suisse, qui tendent notamment à vouloir assurer la sécurité des patients,
et ce par une collaboration active entre les divers acteurs de la santé ( > Thèmes > Stratégie et
politique > Politique nationale de la santé > Programmes de promotion
«Initiative à combattre la pénurie de personnel qualifié plus» > Programme
de promotion « Interprofessionnalité dans le domaine de la santé »,
consulté le 20 février 2018). Il faut en effet considérer qu’une bonne
collaboration interprofessionnelle et interdisciplinaire entre praticiens de la
santé est à même d’optimiser le traitement des patients, en assurant la
qualité de l’exercice professionnel médical et des soins apportés
(voir en ce sens le rapport rendu sous la supervision de l’OFSP, Rapport
du groupe thématique « Interprofessionnalité » du 28 octobre 2013, p. 7,
41, 50 [ Plateforme
« avenir de la formation médicale » > Interprofessionnalité dans la
formation médicale, consulté le 20 février 2018]).
De ce point de vue, le Tribunal de céans ne peut que constater qu’il existe
un intérêt public à ce que les médecins étrangers voulant pratiquer en
Suisse à charge de l’assurance-maladie obligatoire y acquièrent une
expérience professionnelle. En effet, force est de constater qu’une telle
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expérience de trois années dans un établissement suisse de formation
reconnu est à même de répondre à cette politique de santé nationale
susmentionnée, dans la mesure où une telle expérience préalable est
susceptible de garantir aux praticiens concernés qu’ils développent non
seulement une compréhension pratique du fonctionnement du système de
santé suisse, mais encore qu’ils puissent s’y constituer un réseau
professionnel, réseau qu’ils pourront ensuite mettre au profit des patients,
lesquels pourront être rapidement pris en charge ou redirigé au sein dudit
réseau de manière optimale - ce qui aura à terme pour effet de garantir, en
plus de la qualité des soins, une meilleure gestion des coûts de la santé
(voir en ce sens THOMAS COTTIER / RACHEL LIECHTI-MCKEE, op. cit, ch. IV
no 2). Il se justifie ainsi que les médecins qui n’auront pas été admis en
raison d’un besoin d’intérêt public à pratiquer à charge de l’assurance-
maladie obligatoire, le soient au terme d’une expérience préalable de trois
ans dans un établissement suisse reconnu de formation postgrade.
Partant, la disposition mise en cause, qui présente par ailleurs un caractère
limité dans le temps, est propre à garantir la réalisation de l’objectif de
protection de la santé publique, dans la mesure où elle apporte, d’une part,
la garantie d’une certaine qualité des prestations de santé et, d’autre part,
celle de pouvoir mettre à disposition de tous des prestations médicales à
un prix raisonnable par le biais d’une meilleure gestion des coûts de la
santé (voir supra, consid. 9.6.2).
9.7 Sur cette base, le Tribunal constate que même à admettre l’existence
d’une discrimination indirecte à l’égard des médecins ressortissants d’Etats
membres voulant pratiquer en Suisse, il n’en demeurerait pas moins que
celle-ci se trouverait justifiée par des motifs de santé publique,
conformément à la jurisprudence de la CJUE. L’art. 55a al. 2 LAMal est dès
lors conforme à l’ALCP.
10.
Dans la mesure où le droit national est conforme au droit supérieur (voir
supra, consid. 9.7), et que les autres griefs du recourant fondés sur le droit
national tombent à faux (voir supra, consid. 6), le recours doit être rejeté.
11.
Au vu de l'issue du litige, le recourant devra s'acquitter de l'émolument
judiciaire relatif à la procédure fédéral fixé, compte tenu de l'ampleur et de
la difficulté de la cause, à CHF 2000.- (art. 63 al. 1 PA, en relation avec les
art. 16 al. 1 let. a et 37 LTAF, ainsi que les art. 1 ss du règlement du 21
février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF
[FITAF, RS 173.320.2]). Cet émolument sera compensé par l'avance de
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frais du même montant versée par le recourant au cours de l'instruction
(voir supra, let. D.b).
Il n'est pas alloué de dépens au recourant (art. 7 al. 1 a contrario FITAF).
L'autorité inférieure, en qualité d'autorité partie, n'a pas droit à des dépens
(art. 7 al. 3 FITAF).
12.
Les décisions en matière d'assurance-maladie rendues par le Tribunal
administratif fédéral en application de l'art. 33 let. i LTAF et des art. 53 al.
1 et 90a LAMal ne pouvant pas être attaquées devant le Tribunal fédéral,
le présent arrêt est définitif, conformément à l'art. 83 let. r de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110 avec rectificatif de la
disposition précitée).
(Le dispositif figure sur la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté et l’arrêté de l'autorité inférieure du 10 juillet 2015
refusant au recourant le droit de pratiquer à charge de l’assurance-maladie
obligatoire dans le cadre de l’exercice de sa profession de médecin est
confirmé.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2000.-, sont mis à la charge
du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais du même
montant qu'il a versée au cours de l'instruction.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant, soit pour lui son conseil (Acte judiciaire) ;
– à l'autorité inférieure (Recommandé) ;
– à l'Office fédéral de la santé public (Recommandé).
La présidente du collège : Le greffier :
Madeleine Hirsig-Vouilloz Brian Mayenfisch
Expédition :