Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-4870/2010
Urteil vom 7. April 2011
Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiber Daniel Brand.
Parteien A._______, geboren [...] 1975, alias K._______, geboren [...]
1975, M._______, [...] 1975, Irak,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur
Wiedereinreise.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer gelangte am 21. September 2008 auf dem
Luftweg in die Schweiz, wo er gleichentags unter der Identität
M._______, [...] 1975, irakischer Staatsangehöriger, um Asyl ersuchte.
Gegenüber den Asylbehörden wies er sich unter anderem mit einem am
18. November 2007 in Bagdad auf den Namen K._______, [...] 1975,
ausgestellten irakischen Reisepass sowie einer am 29. Januar 1999 in
Basra ausgestellten irakischen Identitätskarte aus. Bei den von der
Flughafenpolizei Zürich beim Beschwerdeführer sichergestellten weiteren
Ausweisdokumenten (französischer Reisepass, französische
Identitätskarte) handelte es sich um Totalfälschungen.
B.
Mit Eingabe vom 29. Januar 2009 ersuchte der Beschwerdeführer das
BFM um Datenänderung im Zentralen Migrationsinformationssystem
ZEMIS und machte geltend, anlässlich der Passkontrolle am Flughafen
Zürich einen "falschen Pass mit einem falschen Namen" vorgewiesen zu
haben. Hingegen sei seine irakische Identitätskarte echt und trage seinen
richtigen Namen. Der Eingabe waren nebst Ausweiskopien der
Familienangehörigen unter anderem auch eine Kopie der irakischen
Staatsangehörigkeitsurkunde des Beschwerdeführers beigelegt.
Nachdem der Beschwerdeführer dem BFM seinen (angeblich) echten und bis zum 1. April 2005 gültigen
Reisepass nachgereicht hatte, wurde er am 16. April 2009 im ZEMIS unter den Personalien A._______, [...]
1975, Irak, registriert.
C.
Mit Verfügung vom 15. März 2010 lehnte die Vorinstanz das Asylgesuch
ab und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Gleichzeitig wurde
die vorläufige Aufnahme des Beschwerdeführers infolge Unzumutbarkeit
des Wegweisungsvollzugs angeordnet. Diese Verfügung erwuchs
unangefochten in Rechtskraft.
D.
Am 11. Juni 2010 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um
Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise,
um seine Ehefrau und Kinder in Syrien besuchen zu können.
E.
Mit Verfügung vom 17. Juni 2010 wies die Vorinstanz dieses Gesuch ab.
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Zur Begründung wurde ausgeführt, dem Beschwerdeführer, dessen
Asylgesuch rechtskräftig abgewiesen worden sei, sei es möglich und
zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates in
der Schweiz um die Ausstellung eines neuen heimatlichen
Reisedokumentes zu bemühen. Technische Verzögerungen bei der
Beschaffung eines heimatlichen Reisedokumentes seien nicht geeignet,
die Schriftenlosigkeit nach Art. 6 der Verordnung vom 20. Januar 2010
über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
(im Folgenden: RDV, SR 143.5) zu begründen. Offenbar habe der
Beschwerdeführer bisher keine konkreten Schritte unternommen und
somit nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft, um einen irakischen
Reisepass zu erhalten. Unter diesen Umständen gelte er nicht als
schriftenlos im Sinne der obgenannten Verordnungsbestimmung.
F.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 6. Juli 2010 beantragt der
Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht sinngemäss die
Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Ausstellung des
beantragten Ersatzreisepapiers samt Bewilligung zur Wiedereinreise. Zur
Begründung bringt er im Wesentlichen vor, er habe in der Zwischenzeit
mit der irakischen Vertretung in der Schweiz Kontakt aufgenommen.
Dabei sei ihm beschieden worden, dass aktuell und auf unbestimmte Zeit
weder im Irak noch auf dem irakischen Konsulat in der Schweiz
Reisepässe ausgestellt werden könnten. Er gelte daher als schriftenlos,
zumal die Gültigkeitsdauer seines Reisepasses, den er den (Asyl-
)Behörden abgegeben habe, abgelaufen sei. Er vermisse seine Familie,
die er seit zwei Jahren nicht mehr gesehen habe.
G.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 10. August 2010
auf Abweisung der Beschwerde und weist ausdrücklich darauf hin, dass
der Beschwerdeführer zum Zwecke der Beschaffung eines neuen
irakischen Reisepasses den hinterlegten (alten) Reisepass beim BFM
anfordern könne.
H.
Mit Replik vom 23. August 2010 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen und deren Begründung vollumfänglich fest, bringt jedoch vor,
sein bei der Vorinstanz hinterlegter Reisepass sei nicht mehr gültig.
Zudem legt er eine Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom
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12. Juli 2010 ins Recht, wonach die Entgegennahme neuer Passanträge
aus technischen Gründen bis auf Weiteres gestoppt sei.
I.
Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von
Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG, SR 142.20] und Art. 1 RDV). Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts
anderes bestimmt.
1.3. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur
Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
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gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. E. 1.2 des Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003,
teilweise publiziert in BGE 129 II 215).
3.
3.1. Machte die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung
von Reisedokumenten für ausländische Personen (AS 2004 4577) bei
schriftenlosen schutzbedürftigen, vorläufig aufgenommenen oder
asylsuchenden Personen das Ausstellen eines Identitätsausweises mit
Rückreisevisum noch vom Nachweis spezifischer Reisegründe abhängig
(vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. a bis c RDV von 2004), so verzichtet die revidierte
RDV vom 20. Januar 2010 für vorläufig aufgenommene und
schutzbedürftige Personen auf diese Reiserestriktionen. Gemäss Art. 4
Abs. 4 RDV werden diesen beiden Personengruppen für Auslandreisen
auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener
Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 6 RDV zusätzlich ein
Identitätsausweis ausgestellt.
3.2. Als schriftenlos im Sinne der RDV gilt eine ausländische Person, die
keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates
besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die
Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Art. 6
Abs. 1 Bst. a RDV), oder für welche die Beschaffung von
Reisedokumenten unmöglich ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV). Die
Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM
festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.
4.1. Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz
hinsichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als
unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments
– verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines
heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die
Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen
heimatlichen Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben
erachtete.
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Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den
Heimatbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht
nach subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts
2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis).
4.2. Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer zurzeit über
kein gültiges heimatliches Reisepapier verfügt. Damit eine Rückkehr in
den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen
während ihres Aufenthaltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen,
nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (PETER
UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax/Beat
Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine
umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und
Ausländern in der Schweiz – von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel
2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz
über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002
3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder
bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 und
Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).
4.3. Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen
kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine
Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder
Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe
gilt gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf
Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach
Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen
wurden (vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2
zu den Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und
Arbeitsmarkt von Mai 2006 [ANAG-Weisungen], online zu finden unter:
, Dokumentation > Rechtliche Grundlagen >
Weisungen und Kreisschreiben > Archiv Weisungen und Kreisschreiben
[ausser Kraft] > Weisungen und Erläuterungen: Einreise, Aufenthalt und
Arbeitsmarkt > Weisungen).
4.4. Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die – wie der
Beschwerdeführer – wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs
nach Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG vorläufig aufgenommen wurden,
eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von
Reisedokumenten verlangt werden kann. Im Übrigen ist der
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Beschwerdeführer – gemäss eigenen Ausführungen – bereits bei der
hiesigen irakischen Vertretung mit einem Gesuch um Ausstellung eines
Reisepapieres vorstellig geworden. Er ist daher nicht als schriftenlos im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV zu betrachten.
4.5. Der Beschwerdeführer führt hingegen aus, die irakische Botschaft sei
nicht in der Lage, ihm ein Reisepapier auszustellen; dies mit der
Begründung, aus technischen Gründen könnten bis auf Weiteres keine
entsprechenden Anträge mehr entgegengenommen werden.
Zwar ging die Vorinstanz nach Verschärfung der Lage im Irak im Jahre 2003 während längerer Zeit davon
aus, dass sich Personen aus dem Zentral- oder dem Nordirak keine gültigen heimatlichen Reisedokumente
mehr beschaffen könnten und deshalb grundsätzlich als schriftenlos zu betrachten seien (vgl.
Kreisschreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) zu den Massnahmen im Asylbereich nach
Verschärfung der Lage im Irak vom 18. August 2003 [Asyl 52.5.1]). Anfang 2005 ging die irakische
Vertretung in der Schweiz als Folge des Wiederaufbaus der administrativen Strukturen im Irak jedoch dazu
über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen – auf entsprechendes Gesuch hin – wieder
heimatliche Reisepässe auszustellen. Neueren Abklärungen bei der irakischen Botschaft in Bern zufolge
werden allerdings seit den Wahlen im Irak von März 2010 aufgrund der (damals) noch nicht erfolgten
Regierungsbildung sowohl im Irak als auch in der Schweiz keine irakischen Pässe mehr ausgestellt.
Technisch oder organisatorisch bedingte Verzögerungen bei der Passausstellung sind jedoch – wie die
Vorinstanz in ihrer Verfügung zu Recht festgehalten hat – nicht geeignet, eine Unmöglichkeit im Sinne von
Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV zu begründen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008 vom 16.
März 2011 E. 5.3. sowie C-5315/2010 vom 7. Januar 2011 E. 5.3.). Würde die Schweiz in einer solchen
Situation auf breiter Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre sie regelmässig gehalten, in die
Passhoheit – und damit in die Souveränität anderer Staaten – einzugreifen. Die geltende RDV führt denn
auch explizit aus, dass Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen
Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, keine Schriftenlosigkeit begründen würden (vgl.
Art. 6 Abs. 2 RDV).
4.6. Vor diesem Hintergrund kann auch nicht beanstandet werden, dass
die irakische Botschaft (vorerst) keine zeitlichen Angaben zur
Entgegennahme von Anträgen zur Ausstellung eines Reisepapiers
gemacht hat. Mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als
eine der Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll
lediglich vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen
gehindert wird, wenn sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden
Grund – und damit willkürlich – weigern, ein Reisepapier auszustellen
(vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom
12. Juni 2009 E. 4.3.5). Mit der nunmehr gelungenen Regierungsbildung
im Irak Ende Dezember des vergangenen Jahres dürfte sich die Situation
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– wenn auch nicht sofort – mit der Zeit doch ändern. Kommt hinzu, dass
der Beschwerdeführer bereits über die für die Passbeantragung
erforderlichen irakischen Dokumente (Nationalitätenausweis ["Shahadit
Al-Jensie"], Identitätskarte ["Hawitt Al-Ahwal Al-Medanie"]) sowie
zusätzlich über einen (alten) irakischen Reisepass verfügt. Diese
Dokumente dürften die Ausstellung eines irakischen Reisepasses zu
gegebener Zeit wesentlich beschleunigen.
4.7. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschaffung eines irakischen
Reisedokuments demnach nicht als objektiv unmöglich im Sinne von Art.
6 Abs. 1 Bst. b RDV. Der Beschwerdeführer ist folglich nicht als
schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
Ausgehend von dieser Sach- und Rechtslage (vgl. E. 3.1. oben) kann auch der Grund der Reise – in casu
ein Wiedersehen mit Familienangehörigen in Syrien – keine ausschlaggebende Rolle mehr spielen. Eine
Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Ausführungen erübrigt sich somit.
5.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die
Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung
eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert
hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49
VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die
Verfahrenskosten sind auf Fr. 700.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem am 31. Juli 2010 geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet.
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3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. N [...] zurück)
– das Amt für Justiz und Migration des Kantons Nidwalden
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Daniel Brand
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