C-497/2006 - Abteilung III - Zustimmung zur Aufenthaltsbewilligung - Verweigerung der Zustimmung (und Wegweisung)

Abtei lung II I
C-497/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 1 . A p r i l 2 0 0 8
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
A._______,
vertreten durch Advokat lic. iur. Daniel Bäumlin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6,
3003 Bern
Vorinstanz.
Verweigerung der Zustimmung (und Wegweisung).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-497/2006
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 1983) ist türkische Staatsangehörige. Im
Mai 2001 reiste sie in die Schweiz, nachdem sie in ihrer Heimat vier
Monate zuvor einen im Kanton Basel-Stadt niedergelassenen Lands-
mann geheiratet hatte. Gestützt auf die Bestimmungen über den Fami-
liennachzug erhielt sie im Kanton Basel-Stadt eine Aufenthaltsbewilli-
gung, die letztmals mit Wirkung bis 18. Mai 2005 verlängert wurde. Im
Mai 2002 trennte sich die Beschwerdeführerin von ihrem gewalttätigen
Ehemann, lebte vorübergehend in einem Frauenhaus, kehrte zwi-
schenzeitlich zum Ehemann zurück, bis dieser nach einem erneuten
Gewaltausbruch im Oktober 2002 in Polizeigewahrsam und später in
Untersuchungshaft genommen wurde. Im Februar 2003 bezog die Be-
schwerdeführerin endgültig eine eigene Wohnung. Die Scheidung der
Ehe erfolgte am 5. April 2004.
B.
Die Migrationsbehörde des Kantons Basel-Stadt gelangte am 14. De-
zember 2005 an die Beschwerdeführerin und gewährte ihr rechtliches
Gehör zu einer möglichen Nichterneuerung ihrer Aufenthaltsbewilli-
gung wegen Scheidung der Ehe. Dazu liess sich die Beschwerdeführe-
rin mit Schreiben vom 13. Januar 2006 vernehmen.
Am 16. Januar 2006 wandte sich die Zweigstelle Claragraben der Psy-
chiatrischen Poliklinik am Universitätsspital Basel durch ihren ärztli-
chen Leiter, PD Dr. med. Dipl. Psych. M._______, direkt an die
kantonale Migrationsbehörde und verwendete sich zu Gunsten der
Beschwerdeführerin.
Die kantonale Migrationsbehörde nahm in der Folge von ihrem ur-
sprünglichen Vorhaben Abstand und überwies die Angelegenheit am
26. Januar 2006 an die Vorinstanz mit dem Antrag um Zustimmung zur
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung.
C.
Am 17. Februar 2006 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit,
dass erwogen werde, die Zustimmung zur Verlängerung der kantona-
len Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, und räumte ihr Gelegenheit
zur Stellungnahme ein. Davon machte die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 23. Februar 2006 Gebrauch.
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Am 6. März 2006 gelangte die Zweigstelle Claragraben der Psychiatri-
schen Poliklinik am Universitätsspital Basel durch ihren ärztlichen Lei-
ter, PD Dr. med. Dipl. Psych. M._______, direkt an die Vorinstanz und
nahm aus fachpsychiatrischer und humanitärer Sicht erneut Stellung
zur Bewilligungsangelegenheit.
D.
Mit Verfügung vom 10. März 2006 verweigerte die Vorinstanz die Zu-
stimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung und
wies die Beschwerdeführerin unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis
zum 5. Mai 2006 aus der Schweiz weg. Zur Begründung führte sie aus,
mit der Scheidung der Ehe sei der Aufenthaltszweck dahingefallen,
ohne dass besondere Umstände eine Verlängerung der Aufenthaltsbe-
willigung gebieten würden. Im übrigen seien keine Gründe gegeben,
die den Vollzug der unter den gegebenen Umständen anzuordnenden
Wegweisung als nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar er-
scheinen liessen.
E.
Die Beschwerdeführerin gelangte mit Rechtsmitteleingabe vom 28. Ap-
ril 2006 an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD). Sie beantragte die Aufhebung der vorgenannten Verfügung
und die Erteilung der Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen
Aufenthaltsbewilligung. Im Übrigen ersuchte sie um unentgeltliche
Rechtspflege mit Kostenerlass und Verbeiständung.
F.
Mit Instruktionsverfügung vom 24. Mai 2006 lehnte das EJPD die Ge-
währung der unentgeltlichen Rechtspflege ab.
G.
Am 14. Juli 2006 gelangte die Beschwerdeführerin mit ergänzenden
Bemerkungen an das EJPD und erneuerte das Gesuch um unentgeltli-
che Rechtspflege.
H.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. Juli 2006
die Abweisung der Beschwerde.
I.
In ihrer Replik vom 29. September 2006 setzte die Beschwerdeführerin
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das EJPD über neue Sachverhaltsentwicklungen in Kenntnis. Im Übri-
gen hielt sie an ihren Anträgen und deren Begründung fest.
J.
Am 24. Januar 2008 übermittelte die Beschwerdeführerin dem Bun-
desverwaltungsgericht ein am 2. Mai 2007 ergangenes, rechtskräftiges
Strafurteil, mit dem der geschiedene Ehemann diverser Delikte gegen
die Beschwerdeführerin schuldig gesprochen und zu einer bedingten
Geldstrafe von 210 Tagessätzen verurteilt wurde.
K.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM betr. Zustimmung zu einer kantonalen Auf-
enthaltsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz unterliegen der
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie
Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]).
1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes
beim EJPD bereits hängige Rechtsmittelverfahren vorliegenden Inhalts
werden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung
erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). Gemäss
Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsge-
richtsgesetz nichts anderes bestimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Ver-
fügung zur Beschwerde legitimiert, und ihr Rechtsmittel wurde frist-
und formgerecht eingereicht (48 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist
deshalb einzutreten.
2.
Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember
2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) und
seine Ausführungsverordnungen in Kraft (unter anderem die Verord-
nung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbs-
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tätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten
des AuG eingereicht wurden, wie es vorliegend der Fall ist, bleibt nach
Art. 126 Abs. 1 AuG das alte Recht anwendbar. Einschlägig sind das
Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (aANAG, BS 1 121, zum vollständigen Quellennachweis
vgl. Ziff. I des Anhangs zum AuG), die Verordnung vom 20. April 1983
über das Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht (nachfolgend: alt
Zustimmungsverordnung, AS 1983 535, zum vollständigen Quellen-
nachweis vgl. Art. 91 Ziff. 2 VZAE) und die Verordnung vom 6. Oktober
1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (alt Begrenzungs-
verordnung, aBVO, AS 1986 1791, zum vollständigen Quellennach-
weis vgl. Art. 91 Ziff. 5 VZAE).
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E.
1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002
vom 28. März 2003).
4.
Die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen fällt
grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone. Vorbehalten bleibt die
Zustimmung des BFM, wenn das Ausländerrecht eine solche für not-
wendig erklärt (Art. 18 aANAG). Gemäss Artikel 1 Absatz 1 alt Zustim-
mungsverordnung ist die Zustimmung erforderlich, wenn bestimmte
Gruppen von Ausländern im Interesse der Koordination der Praxis auf
Weisungsebene der Zustimmungspflicht unterstellt werden (Bst. a),
wenn der Ausländer keine gültigen und anerkannten heimatlichen Aus-
weispapiere besitzt und in der Schweiz weder als Flüchtling noch als
Staatenloser anerkannt ist (Bst. b) oder wenn das BFM die Unterbrei-
tung zur Zustimmung im Einzelfall verlangt (Bst. c). Über die Erteilung
oder Verweigerung der Zustimmung entscheidet das BFM im Rahmen
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der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach
pflichtgemässem Ermessen (Art. 4 aANAG). Eine Bindung an die kan-
tonale Beurteilung besteht nicht. Das Gesagte gilt selbst dann, wenn
auf kantonaler Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung erkannt hat (vgl. grundlegend BGE 127 II 49 E.
3 S. 51 ff; ferner Entscheid des EJPD vom 15. April 2005 E. 12 in: Ver-
waltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.76).
5.
Im vorliegenden Fall geht es um die Verlängerung der Aufenthaltsbe-
willigung einer türkischen Staatsangehörigen nach Scheidung ihrer
Ehe mit einem niedergelassenen Ausländer als dem ursprünglichen
Zulassungsgrund. Die Zustimmungsbedürftigkeit des kantonalen Ver-
längerungsentscheids ergibt sich deshalb aus Art. 1 Abs. 1 Bst. a alt
Zustimmungsverordnung in Verbindung mit den Weisungen und Erläu-
terungen des BFM über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt
(aANAG-Weisungen, 3. Auflage, Bern, Mai 2006; diese sehen in Ziff.
132.4 Bst. f vor, dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ei-
nes Ausländers oder einer Ausländerin nach Auflösung der ehelichen
Gemeinschaft mit einem ausländischen Ehegatten oder nach dessen
Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten ist, falls der Ausländer
oder die Ausländerin nicht aus einem Mitgliedstaat der EFTA oder der
EG stammt). Der Zustimmungsentscheid liegt im pflichtgemässen Er-
messen der Behörde, denn die Ehe der Beschwerdeführerin ist ge-
schieden worden, bevor ihr gestützt auf Art. 17 Abs. 2 Satz 2 aANAG
ein von der Ehe unabhängiger Anspruch auf die Erteilung einer Nie-
derlassungsbewilligung und damit auch auf die Verlängerung der Auf-
enthaltsbewilligung erwachsen konnte (vgl. dazu BGE 130 II 49 E. 3.2
S. 53 ff.), und eine andere Anspruchsgrundlage des Landes- und Völ-
kerrechts besteht nicht. Eine Anspruchsgrundlage kann wegen der in-
tertemporalen Unterstellung der vorliegenden Streitsache unter das
alte Recht namentlich nicht im Art. 50 AuG erblickt werden, der bei
Auflösung der Ehe neue Anspruchstatbestände einführt (vgl. oben Ziff.
2, ferner Urteile des Bundesgerichts 2C_245/2008 vom 27. März 2008
E. 2.1.2.1 und 2C_451/2007 vom 22. Januar 2008 E. 1.2).
6.
Der Begriff der „pflichtgemässen Ermessensausübung“ impliziert die
Beachtung rechtlicher Schranken bei der Ausfüllung der Ermessens-
spielräume. Vorliegend steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
von Verwaltungsakten im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt
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der Verhältnismässigkeit ist eine wertende Abwägung vorzunehmen
zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verweigerung der Zustim-
mung einerseits und den durch die Verweigerung beeinträchtigten pri-
vaten Interessen des Betroffenen andererseits (vgl. statt vieler Ulrich
Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006, S.127 f.).
6.1 Die Schweiz verfolgt zur Verwirklichung der in Art. 1 aBVO formu-
lierten migrationspolitischen Ziele eine restriktive Linie gegenüber er-
werbstätigen ausländischen Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum
(in der Folge: Drittstaatsangehörige). Diese Politik findet ihren Aus-
druck insbesondere in den strengen regulatorischen Zulassungsbe-
schränkungen der alten Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige
Drittstaatsangehörige namentlich in Gestalt hoher Anforderungen an
die berufliche Qualifikation (Art. 8 aBVO) und der Höchstzahlen (Art.
12 aBVO) unterworfen sind. Das erhebliche Gewicht des öffentlichen
Interesses an der Durchsetzung des restriktiven Einwanderungspolitik
gegenüber Drittstaatsangehörigen zeigt sich daran, dass humanitäre
Gründe in diesem rechtlichen Zusammenhang erst Bedeutung erlan-
gen, wenn die Betroffenheit des Einzelnen die Grenze zum schwerwie-
genden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 Bst. f aBVO über-
schreitet. Nach der Auflösung der Ehe, die sie von restriktiven qualitati-
ven und quantitativen Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungs-
verordnung ausnehmen, muss die ausländische Person dieses öffentli-
che Interesse grundsätzlich wieder gegen sich gelten lassen (auch
wenn sie nach Massgabe von Art. 12 Abs. 2 aBVO den Höchstzahlen
der Begrenzungsverordnung nach wie vor nicht untersteht). Es ist des-
halb ein vergleichsweise strenger Massstab angebracht, wenn es zu
beurteilen gilt, ob nach Wegfall des Privilegierungsgrundes private In-
teressen bestehen, denen gegenüber das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik zurückzustehen hat.
Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht mit der Vorin-
stanz davon aus, dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung
nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein Instrument zur Vermeidung
von Härtefällen darstellt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 4.1 mit Hinweisen; ferner Ziff.
654 aANAG-Weisungen).
6.2
6.2.1 Bei der Prüfung der Frage, ob die auf dem Spiele stehenden pri-
vaten Interessen eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung recht-
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fertigen, ist zu untersuchen, inwieweit es der ausländischen Person in
persönlicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zugemutet werden
kann, den Aufenthalt in der Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zu-
rückzukehren und dort zu leben. Zu diesem Zweck ist ihre zukünftige
Situation im Ausland den persönlichen Verhältnissen in der Schweiz
gegenüberzustellen. Darüber ist nach Massgabe der gesamten Um-
stände des Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören allgemeine, von
der Ehe unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der
Schweiz, der Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die
hiesigen Verhältnisse, das Alter und der gesundheitliche Zustand, so-
weit Kinder vorhanden sind, deren Alter und schulische Integration,
aber auch die Unterkunft und die Reintegrationsmöglichkeiten in der
Heimat, ferner ehespezifische Elemente, wie die Dauer der Ehe und
die Umstände, die zu deren Auflösung geführt haben. Steht fest, dass
der ausländischen Person eine Weiterführung der ehelichen Bezie-
hung nicht länger zugemutet werden konnte, namentlich weil sie Opfer
von Misshandlungen geworden war, so ist dies besonders zu berück-
sichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4302/2007 vom
20. Dezember 2007 E. 4.2 mit Hinweisen; ferner Ziff. 654 aANAG-Wei-
sungen).
6.2.2 Grundsätzlich ist es im Verwaltungsverfahren Sache der Behör-
den, den entscheidwesentlichen Sachverhalt abzuklären (vgl. Art. 12
VwVG). Die Tragweite der Untersuchungsmaxime wird jedoch stark
durch die Pflicht der Parteien relativiert, an der Feststellung des Sach-
verhalts mitzuwirken, welche namentlich insoweit greift, als eine Partei
das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eige-
ne Rechte geltend macht (vgl. Art. 13 VwVG und Art. 52 VwVG sowie
speziell im Ausländerrecht Art. 3 Abs. 2 und Art. 13f aANAG). Die Mit-
wirkungspflicht gilt naturgemäss gerade für solche Tatsachen, die eine
Partei besser kennt als die Behörde und die diese ohne Mitwirkung der
Partei gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnte
(vgl. BGE 122 II 385 E. 4c/cc S. 394; 124 II 361 E. 2b S. 365). Von ei-
ner ausländischen Person muss daher in einem Verfahren wie dem
vorliegenden verlangt werden, dass sie einerseits das Tatsachenmate-
rial ins Verfahren einführt, aus dem sie ihre besondere Betroffenheit
ableitet, und dass sie dies andererseits in einer Form macht, die einer
Überprüfung im Rahmen einer Beweisanordnung zugänglich ist (BGE
126 II 97 E. 2e S. 101 f.). Allgemeine Behauptungen, Abstraktionen,
Zusammenfassungen und Wertungen genügen dabei nicht. Kommt die
Partei dieser Verpflichtung trotz Aufklärung nicht nach, hat sie die sich
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daraus ergebenden Rechtsnachteile auf sich zu nehmen. Diese
Rechtsnachteile können darin bestehen, dass die Behörde die Unter-
lassung im Rahmen der freien Beweiswürdigung zu Ungunsten der
nicht kooperativen Partei berücksichtigt, Tatsachen ohne weitere Ab-
klärungen als nicht bewiesen betrachtet (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40
des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilpro-
zess [BZP, SR 273]) oder im Extremfall auf das Gesuch der Partei
nicht eintritt (vgl. Art. 13 Abs. 2 VwVG).
6.3 Die notwendige Schwere der Betroffenheit in den persönlichen
Verhältnissen ist mit Blick auf die Regelung des Art. 17 Abs. 2 aANAG
zu beurteilen, der ausländischen Ehegatten nach fünf Jahren Ehe auf
schweizerischem Territorium einen vom weiteren Bestand der Ehe un-
abhängigen Anspruch auf Aufenthalt vermittelt. Vor dem Erreichen die-
ser zeitlichen Grenze kommt es entscheidend darauf an, welche Be-
deutung den ehespezifischen Elementen im konkreten Einzelfall zu-
kommt, das heisst der Dauer der ehelichen Gemeinschaft auf schwei-
zerischem Territorium, der Existenz gemeinsamer Kinder, den Umstän-
den der Auflösung der ehelichen Gemeinschaft und – im letzteren Zu-
sammenhang – allfälligen Gewalterfahrungen in der Ehe. Je mehr die-
se Elemente ins Gewicht fallen, um so eher wird man von einer hinrei-
chend schweren Betroffenheit ausgehen können. Umgekehrt rechtfer-
tigt sich ein um so strengerer Massstab, als sich die Härtesituation
nicht gerade aus den oben genannten ehespezifischen Elementen ab-
leiten lässt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1872/2007
vom 20. September 2007 E. 4.3; vgl. dazu auch Urteil des Bundesge-
richts 2A.212/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 4.4; ferner Entscheid
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15. April
2005, E. 15.2, in: VPB 69.76, im Zusammenhang mit der Auflösung der
Ehe durch Tod des schweizerischen Ehegatten; vgl. dazu die abgestuf-
te Regelung in Art. 50 AuG).
7.
7.1 Die Ehe der Beschwerdeführerin hatte bis zur Scheidung durch
ein türkisches Gericht gut drei Jahre Bestand. Das eheliche Zusam-
menleben wurde jedoch bereits ein Jahr nach ihrem Zuzug in die
Schweiz aufgegeben und die Ehe blieb kinderlos. Dass die Beschwer-
deführerin während der Dauer ihres Zusammenlebens mit dem Ehe-
mann massiver ehelicher Gewalt ausgesetzt war, ist unbestritten. Es
kann auf das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
vom 2. Mai 2007 verwiesen werden, mit dem der geschiedene Ehe-
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mann rechtskräftig der einfachen Körperverletzung, der Tätlichkeiten,
der Drohung, der Nötigung und der versuchten Nötigung zum Nachteil
der Beschwerdeführerin schuldig gesprochen und zu einer Geldstrafe
von 210 Tagessätzen verurteilt wurde. Die Gewalterfahrung der Be-
schwerdeführerin in der Ehe ist nach dem oben Gesagten ein Grund,
der beim Entscheid über die Zustimmung zur Erneuerung der Aufent-
haltsbewilligung besonders zu berücksichtigen ist. In Anbetracht der
kurzen Dauer des ehelichen Zusammenlebens rechtfertigt sich den-
noch ein vergleichsweise strenger Beurteilungsmassstab (vgl. Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts C-4302/2007 vom 20.Dezember 2007
E. 5.1 und C-563/2006 vom 28. November 2007 E. 6.2).
7.2 Die Beschwerdeführerin hält sich bald sieben Jahre in der
Schweiz auf und ist unbescholten. Aktenkundig ist, dass sie während
ihres bisherigen Aufenthaltes bei verschiedenen Firmen als Hilfsreini-
gungskraft erwerbstätig war. Sie musste allerdings regelmässig wirt-
schaftliche Sozialhilfe in Anspruch nehmen, weil sie ihren Lebensun-
terhalt mit dem erwirtschafteten Einkommen nicht decken konnte. Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege begründete sie gar mit voll-
ständiger Abhängigkeit von der Fürsorge. Den kantonalen Akten las-
sen sich aber nicht nur Defizite in der wirtschaftlichen Integration ent-
nehmen. Auch in sprachlicher und sozialer Hinsicht scheint ihre Inte-
gration nicht besonders erfolgreich zu sein, wie die verschiedenen Hin-
weise auf sprachliche Barrieren und soziale Isolierung erkennen las-
sen. Obwohl die Beschwerdeführerin darum wusste und obwohl sie auf
die Bedeutung des Integrationsgrades für den fremdenpolizeilichen
Bewilligungsentscheid aufmerksam gemacht wurde, geht sie in keiner
ihrer Eingaben näher auf die Integrationsproblematik ein. Sie be-
schränkt sich darauf, auf jeweils wenigen Zeilen zu versichern, dass
sie sich in deutscher Sprache verständigen könne und dass sie eine
Anstellung suche, die ihre Abhängigkeit von der wirtschaftlichen So-
zialhilfe beende. Ob ihre Bemühungen erfolgreich waren, wurde aller-
dings nie mitgeteilt. In ähnlicher Weise versichert sie stichwortartig, sie
habe trotz ihrer traumatischer Erlebnisse einen Weg gefunden, sich zu
integrieren, und macht geltend, es sei ihr in den letzten Jahren gelun-
gen, ein intaktes und sicheres Umfeld in der Schweiz aufzubauen. Ei-
nen Versuch, ihre Behauptungen mit Tatsachenmaterial zu untermau-
ern, unternimmt sie jedoch nicht. Hinzu tritt, dass die Beschwerdefüh-
rerin im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens einen Bericht der Univer-
sitären Psychiatrischen Kliniken Basel (UPK Basel) vom 3. August
2006, verfasst durch Dr. med. N._______, Oberärztin, und Dr. med.
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O._______, Assistenzarzt, an die ärztliche Leitung der Psychiatrischen
Poliklinik der Universität Basel ins Recht legte (Eingabe vom 29.
September 2006) und diejenigen Teile des Berichts als ihrer
Auffassung nach „verfahrensirrelevant“ abdeckte, die üblicherweise
anamnestische Angaben enthalten. Das Verhalten der Beschwerdefüh-
rerin erweckt alles in allem den Eindruck, dass sie den Behörden be-
wusst Informationen vorenthält. Unter den gegebenen Umständen
muss davon ausgegangen werden, dass sich an den Lebensverhält-
nissen der Beschwerdeführerin nichts entscheidendes geändert hat
und dass deshalb ihre Integration gemessen an der Aufenthaltsdauer
unterdurchschnittlich ist.
7.3 Auf der anderen Seite geht aus den Akten hervor, dass die Be-
schwerdeführerin bei ihren Eltern in der westtürkischen Stadt Esme,
Provinz Usak, aufwuchs und erst im Alter von 18 Jahren in die
Schweiz gelangte. Aktenkundig ist ferner, dass sie seither Ferien in ih-
rer Heimat verbrachte. Die dortigen Verhältnisse werden der Be-
schwerdeführerin deshalb immer noch vertraut sein. Ihren aktenkundi-
gen Ausführungen zum persönlichen Hintergrund lässt sich nur wenig
Konkretes entnehmen. Dazu gehört die Klage der Beschwerdeführerin,
dass ihre Eltern auf Grund ihrer Verankerung im traditionellen, ländli-
chen Umfeld zunächst kein Verständnis aufbringen konnten für ihre
ehelichen Schwierigkeiten und ihren Entschluss, sich vom Ehemann
zu trennen. In Ihrem Schreiben vom 13. Januar 2006 an die Migra-
tionsbehörde des Kantons Basel-Stadt berichtete die Beschwerdefüh-
rerin jedoch von einer positiven Wende. Die Eltern sähen ihre Situation
ein und seien auch der Meinung, dass sie richtig gehandelt habe. Die
Beschwerdeführerin bedauerte, dass sie nicht mehr mit ihnen leben
könne. Ansonsten gab die Beschwerdeführerin keinen Aufschluss zu
ihrem familiären, beruflichen, bildungsmässigen, wirtschaftlichen und
sozialen Hintergrund in der Türkei, obschon sie auf die Bedeutung des
heimatlichen Umfelds für die Beurteilung der Streitsache aufmerksam
gemacht wurde. Wenn überhaupt, dann beschränkte sie sich auf allge-
meine Wertungen und Behauptungen. Diese beruhen öfters auf unzu-
lässigen Verallgemeinerungen der heterogenen, stark von Region,
Herkunft und Bildung abhängigen gesellschaftlichen Realitäten in der
Türkei, und sollen offenkundig Vorurteile bedienen. So klagte die Be-
schwerdeführerin im erstinstanzlichen Verfahren darüber, dass sie als
geschiedene Ehefrau kein selbstbestimmtes Leben in der Türkei füh-
ren könne und dass sie während ihrer letzte Reise dorthin eine
„Fremdheit“ gegenüber ihrer Heimat gespürt und als geschiedene Frau
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„Schwierigkeiten“ erfahren habe. Auf Beschwerdeebene verschärfte
sie einerseits ihre Rhetorik ohne ersichtlichen Grund in den
tatsächlichen Verhältnissen. Sie sprach davon, dass sie als
geschiedene Frau zum vornherein „massive Diskriminierung und
Ausgrenzung“ zu gewärtigen habe und mit „keinerlei Unterstützung“
rechnen könne. Andererseits verschloss sich die Beschwerdeführerin
der Forderung nach substantiierten Angaben zu ihren
Familienverhältnissen in der Türkei mit dem unverständlichen Ar-
gument, es werde von ihr der unmöglich zu erbringende Nachweis
verlangt, dass sie in der Türkei über kein taugliches Beziehungsnetz
verfüge, bzw. Beweismittel würden erfahrungsgemäss ohnehin als
Fälschungen und Gefälligkeitsschreiben abgetan. Teile des Berichts
der UPK Basel vom 3. August 2006, die möglicherweise näheren
Aufschluss zu ihren persönlichen und familiären Verhältnissen erlaubt
hätten, deckte die Beschwerdeführerin zu allem Überfluss als
„verfahrensirrelevant“ ab. Auch hier erweckt das prozessuale Verhalten
der Beschwerdeführerin nicht den Eindruck echten Interesses an der
Abklärung des Sachverhaltes. Unter den gegebenen Umständen kann
nicht davon ausgegangen werden, dass die heimatlichen Verhältnisse
der Beschwerdeführerin eine Rückkehr wesentlich erschweren
würden.
7.4
7.4.1 Die Beschwerdeführerin legt das Schwergewicht ihrer Argumen-
tation auf ihre psychische Gesundheit. Sie bringt vor, sie sei immer
noch dabei, ihre traumatischen Erlebnisse zu verarbeiten, und benöti-
ge dafür nach wie vor spezialisierte medizinische Unterstützung. Die
Verarbeitung solcher Erlebnisse erfordere einen langen Zeitraum in ei-
nem möglichst intakten und sicheren Umfeld. Dieses Umfeld habe sie
in den letzten Jahren allmählich aufbauen können. Die Fortsetzung der
medizinischen Behandlung sei unabdingbar und könne im Falle einer
Rückkehr in die Türkei in dieser Form nicht erfolgen. Nicht nur, dass
das medizinische Angebot in der erforderlichen Therapieform nicht
vorhanden sei. Im mittelbaren und unmittelbaren Umkreis ihres Hei-
matortes sei die dringend benötigte „medizinisch-spezifische“ Versor-
gung nicht gewährleistet. Darüber hinaus wäre sie nach ihrer Rückkehr
mit einem Umfeld konfrontiert, in dem sie als geschiedene Ehefrau
zum vorherein mit massiver Ausgrenzung und Diskriminierung rechnen
müsste ohne Aussicht auf irgendwelche Unterstützung. Eine solche Si-
tuation wäre ihr angesichts des noch labilen psychischen Zustands
weder förderlich noch zumutbar. Am 29. September 2006 setzte sie
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das EJPD darüber in Kenntnis, dass sie sich im Juli 2006 in stationärer
Behandlung in den Universitären Psychiatrischen Klinik Basel befun-
den habe. Die akute Phase habe sich zwar stabilisiert, sodass die Be-
handlung seitdem im Rahmen des bisherigen – jedoch nun engma-
schigen – ambulanten Settings in der Psychiatrischen Poliklinik der
Universität Basel fortgeführt werden könne.
Zum Beweis für die Vorbringen wurden im Lauf des Verfahrens drei Be-
richte der Psychiatrischen Poliklinik der Universität Basel, Zweigstelle
Claragraben, ins Recht gelegt, die durch deren ärztlichen Leiter, PD
Dr. med. Dipl. Psych. M._______, verfasst wurden. Die beiden ersten
Berichte, datiert vom 16. Januar und 6. März 2006, fallen weniger
durch fachärztliche Genauigkeit und Schlüssigkeit auf, als durch eine
emotional gefärbte Parteinahme für die Beschwerdeführerin. Der letzte
Bericht der Psychiatrischen Poliklinik datiert vom 7. Juli 2006, stellt die
Diagnose einer schweren posttraumatischen Belastungsstörung (ICD
10: 43.1), die mit multiplen Beeinträchtigungen verbunden sei, ein-
schliesslich dem Risiko einer suizidalen Dekompensation. Der berich-
tende Arzt führte weiter aus, die pharmakotherapeutische Behandlung
der Beschwerdeführerin erfordere das Spektrum neuester Möglichkei-
ten in diesem Bereich. So sei die Beschwerdeführerin aus anxiolyti-
schen Gründen auf das Präparat Seroquel eingestellt worden, ein mo-
dernes atypisches Neuroleptikum. Schliesslich reichte die Beschwer-
deführerin den bereits mehrfach erwähnten Bericht der UPK Basel
vom 3. August 2006 an die ärztliche Leitung der Psychiatrischen Poli-
klinik zu den Akten, der aus Anlass ihrer Entlassung aus der vom 17.
bis 28. Juli 2006 dauernden, stationären Behandlung verfasst wurde,
und dessen grosse Teile als „verfahrensirrelevant“ abgedeckt wurden.
Daraus geht hervor, dass bei der Beschwerdeführerin ein depressives
Zustandsbild vorherrschend gewesen sei. Es folgen kurze differential-
diagnostische Erwägungen sowie die Feststellung, dass sich die Be-
schwerdeführerin im Rahmen des stationären Settings von Suizidalität
habe distanzieren und stabilisieren können. Angesichts der Sprachbar-
riere erscheine die gut organisierte ambulante Weiterversorgung sinn-
voller. Die Entwicklung im Falle einer Ausweisung bleibe allerdings ab-
zuwarten und sollte intensiv beobachtet werden. Auf Grund dessen
werde die Vergabe engmaschiger Konsultationstermine empfohlen.
7.4.2 Dass gesundheitliche Gründe im Rahmen des Zustimmungsver-
fahrens zu berücksichtigen sind, darauf wurde weiter oben bereits hin-
gewiesen. Sie können den Ausschlag zu Gunsten einer Erneuerung
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der Aufenthaltsbewilligung trotz Wegfalls eines privilegierten Zulas-
sungsgrundes geben, wenn der Betroffene dalegen kann, dass er an
einem ernsthaften Gesundheitsschaden leidet, der während einer lan-
gen Zeitspanne ständige ärztliche Versorgung oder punktuelle medizi-
nische Notfallmassnahmen erfordert, die im Herkunftsland nicht ver-
fügbar sind, so dass eine Ausreise aus der Schweiz mit erheblicher
Wahrscheinlichkeit eine wesentliche oder gar lebensbedrohliche Ver-
schlechterung des Gesundheitszustands erwarten lässt. Dass die me-
dizinische Versorgung in der Schweiz unter Umständen besser ist, als
im Heimatland, ist nicht entscheidend. Ebenso kann eine ausländische
Person, die bereits bei ihrem Zuzug in die Schweiz an einem ernstli-
chen gesundheitlichen Schaden leidet, nicht ausschliesslich mit die-
sem Umstand die notwendige besondere Betroffenheit begründen (vgl.
dazu BGE 128 II 200 E. 5.3 S. 209).
7.4.3 Ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind, lässt
sich aus Gründen, welche die Beschwerdeführerin zu verantworten
hat, nicht schlüssig beantworten. Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass
die Beschwerdeführerin letztmals mit Eingabe vom 29. September
2006 über die Entwicklung ihres gesundheitlichen Zustandes berichte-
te und in diesem Zusammehang den ärztlichen Bericht der UPK Basel
vom 3. August 2006 einreichte. In Anbetracht der Tatsache, dass die
Behandlung zum damaligen Zeitpunkt bereits einige Jahre andauerte,
die Beschwerdeführerin in dieser Zeit nach Darstellung der Psychiatri-
schen Poliklinik gute Fortschritte machte, sodass von einem Abschluss
der Behandlung in absehbarer Zeit die Rede war (Bericht der
Psychiatrischen Poliklinik vom 6. März 2006), liegt zum gegenwärtigen
Zeitpunkt das Weiterbestehen einer Behandlungsbedürftigkeit nicht auf
der Hand. Es ist sodann daran zu erinnern, dass die Türkei kein medi-
zinisches Entwicklungsland ist. Dass die notwendige ärztliche Versor-
gung auch bei posttraumatischen Belastungsstörungen grundsätzlich
erhältlich ist, kann ohne weiteres angenommen werden. Die Frage, die
sich im Falle der Türkei stellt, ist vielmehr, ob eine psychisch kranke
Person in der Lage ist, die an sich vorhandene medizinische Infra-
struktur in Anspruch zu nehmen. Die Antwort darauf hängt von einer
Reihe von Elementen ab, wie der Art der benötigten Therapie und dem
Wohnort des Patienten sowie seinem persönlichen Hintergrund. Im Zu-
sammenhang mit der Therapie hatte bereits das EJPD mit Zwischen-
verfügung vom 24. Mai 2006 das Fehlen konkreter Angaben zur be-
haupteten „spezialisierten medizinischen Unterstützung“ (Beschwerde-
schrift) bzw. „störungsspezifischen Behandlung“ (Bericht der Psychiat-
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rischen Poliklinik vom 6. März 2006) beanstandet. Als Reaktion darauf
wurde der Bericht der Psychiatrischen Poliklinik vom 7. Juli 2006 ein-
gereicht, in dem nur eine medikamentöse Behandlung der Beschwer-
deführerin Erwähnung findet. Es wird zwar vorgebracht, die Pharmako-
therapie sei „komplex“ und benötigte „das Spektrum neuester Möglich-
keiten“ in diesem Bereich. Letztlich wird aber nur das Präparat Sero-
quel genannt, auf das die Beschwerdeführerin eingestellt sei. Dieses
atypische Neuroleptikum wird indessen durch die Herstellerfirma
AstraZeneca unter derselben Bezeichung auch in der Türkei vertrie-
ben. Es ist sodann darauf hinzuweisen, dass in der Türkei die Dichte
der psychiatrischen Versorgung von der Region abhängt und sich auf
den Westen des Landes, namentlich Istanbul, Ankara und Izmir kon-
zentriert. Izmir aber ist gerade 180 km von der Heimatstadt der Be-
schwerdeführerin entfernt. Schliesslich und hauptsächlich ist erneut
darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin es vermeidet, kon-
krete Angaben zu ihren persönlichen Verhältnissen in der Türkei zu
machen. In diesem Zusammenhang kann auf die Erwägungen weiter
oben verwiesen werden. Unter diesen Umständen kann nicht davon
ausgegangen werden, dass eine ärztliche Betreuung der Beschwerde-
führerin in existenzbedrohendem Mass fehlen würde, müsste sie in
ihre Heimat zurückkehren.
7.5 Eine wertende Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interes-
sen führt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass unter den
gegebenen Umständen das private Interesse der Beschwerdeführerin
an der weiteren fremdenpolizeilichen Regelung ihres Aufenthalts in der
Schweiz gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung
der restriktiven Migrationspolitik - Personen aus dem Nicht-EFTA/EU-
Raum betreffend - zurückzustehen hat. Die Verweigerung der Zustim-
mung durch die Vorinstanz ist deshalb als verhältnismässige und an-
gemessene Massnahme zu bestätigen.
8.
Aus der Rechtmässigkeit der Zustimmungsverweigerung folgt ohne
weiteres die Rechtmässigkeit der Wegweisung aus der Schweiz (vgl.
Art. 12 Abs. 3 aANAG), und es bliebe zu prüfen, ob dem Wegwei-
sungsvollzug Hindernisse im Sinne von Art. 14a aANAG entgegenste-
hen. Nachdem jedoch die gesundheitliche Situation der Beschwerde-
führerin als das einzige in Betracht fallende Vollzugshindernis (vgl.
dazu etwa das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2276/2007
vom 24. November 2007 E. 8 mit Hinweisen) bereits weiter oben aus-
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führlich behandelt und abschlägig beurteilt wurde, ist die angefochtene
Verfügung auch unter diesem Gesichtspunkt zu Recht ergangen.
9.
Abschliessend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung im
Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist
deshalb abzuweisen.
10.
Das EJPD hat mit Zwischenverfügung vom 24. Mai 2006 das Gesuch
der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen,
weil die Beschwerde mangels hinreichender Substantiierung als ohne
Aussicht auf Erfolg beurteilt werden musste. Diese Einschätzung gilt
nach wie vor. Das mit Eingabe vom 14. Juli 2006 erneuerte Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege ist infolgedessen ebenfalls abzuwei-
sen, sodass die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens zu tra-
gen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 600.--
festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom
11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
11.
Das vorliegende Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 2 und 4 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Dispositiv S. 17
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 600.- verrechnet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Bevölke-
rungsdienste und Migration
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
Versand:
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