B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5168/2010
U r t e i l v o m 2 2 . O k t o b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Andreas Trommer, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
D._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen.
C-5168/2010
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 1949) ist irakische Staatsangehörige. Am
28. Januar 1998 gelangte sie in die Schweiz, wo sie tags darauf um Asyl
ersuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Asylgesuch mit Ver-
fügung vom 20. April 2000 ab, verfügte jedoch gleichzeitig die vorläufige
Aufnahme, weil der Wegweisungsvollzug in den Irak nicht zumutbar sei.
Mit Urteil vom 6. April 2004 wies die Asylrekurskommission die gegen
diese Verfügung einreichte Beschwerde ab.
B.
Mit Gesuch vom 14. Mai 2010 beantragte die Beschwerdeführerin die
Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise.
Als Grund für die Auslandreise gab die Beschwerdeführerin an, sie wolle
ihre Familie in Syrien besuchen. Die Schriftenlosigkeit begründete sie
damit, dass ein nationales Reisedokument lediglich im Irak erhältlich sei.
C.
Mit Verfügung vom 22. Juni 2010 wies das Bundesamt für Migration
(BFM, Vorinstanz) das Gesuch um Ausstellung eines Identitätsausweises
mit Bewilligung zur Wiedereinreise ab. Ein solcher Ausweis werde vorläu-
fig aufgenommenen Personen nur bei erwiesener Schriftenlosigkeit aus-
gestellt (vgl. Art. 4 Abs. 4 i.V.m. Art. 6 der Verordnung vom 20. Januar
2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Per-
sonen [RDV, SR 143.5]). Die Beschwerdeführerin erfülle die Vorausset-
zung der Schriftenlosigkeit aber nicht. Es sei ihr möglich und zumutbar,
sich bei den zuständigen Behörden des Heimatstaates in der Schweiz um
die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments zu bemühen. Techni-
sche Verzögerungen bei der Beschaffung eines Reisedokuments seien
nicht geeignet, die Schriftenlosigkeit nach Art. 6 RDV zu begründen. Die
Beschwerdeführerin habe sodann offenbar noch nicht versucht, bei der
heimatlichen Vertretung ein Reisedokument anzufordern. Sie habe nicht
alle Möglichkeiten ausgeschöpft, einen heimatlichen Reisepass zu erhal-
ten, und gelte daher nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 RDV.
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 16. Juli 2010 (Datum der Postaufgabe) be-
antragt die Beschwerdeführerin, ihr Begehren um Ausstellung eines Iden-
titätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise sei nochmals zu prü-
fen. Es sei für sie unmöglich, Reisedokumente bei den Heimatbehörden
zu beschaffen. Sie habe am 12. Juli 2010 bei der irakischen Botschaft
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vorgesprochen. Diese nehme aus technischen Gründen derzeit keine An-
träge auf Ausstellung von Pässen an. Ein der Beschwerde beigelegtes
Schreiben der irakischen Botschaft vom 12. Juli 2010 bestätigt diese An-
gaben der Beschwerdeführerin.
E.
Mit Eingabe vom 23. August 2010 beantragte die Beschwerdeführerin, es
sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und auf die Erhebung
eines Kostenvorschusses zu verzichten. Das Bundesverwaltungsgericht
wies dieses Gesuch mit Zwischenverfügung vom 31. August 2010 zufolge
Aussichtslosigkeit der Beschwerde ab. Zur Begründung wurde auf die
konstante Praxis verwiesen, wonach technisch oder organisatorisch be-
dingte Verzögerungen seitens der heimatlichen Behörden bei der Ausstel-
lung von Reisedokumenten regelmässig nicht geeignet seien, Schriften-
losigkeit im Sinne von Art. 6 RDV zu begründen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 16. September 2010 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeschrift enthalte keine
neuen erheblichen Tatsachen oder Beweismittel, die eine Änderung ihres
Entscheids rechtfertigen könnten.
G.
Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vor-
instanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört
auch das BFM, das mit der Ablehnung der Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG,
SR 142.20] sowie Art. 1 RDV) eine Verfügung im erwähnten Sinne und
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daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme
nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.
Das BFM kann an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisepa-
piere ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AuG). Schutzbedürftigen und vorläufig
aufgenommenen Personen wird für Auslandreisen auf Gesuch hin eine
Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit ein
Identitätsausweis ausgestellt (Art. 4 Abs. 4 RDV). Unabdingbare Voraus-
setzung für die Abgabe eines Identitätsausweises an eine vorläufig auf-
genommene Person ist somit, dass diese schriftenlos ist. Als schriftenlos
gilt eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres
Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt (Art. 6 Abs. 1 RDV), und von der
nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden
ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlänge-
rung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaf-
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fung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit
wird durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vorinstanz
die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstel-
lung eines Reisedokuments – zu Recht verneinte, indem sie festhielt, es
sei der Beschwerdeführerin möglich und zumutbar, ein Reisedokument
bei den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
4.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Hei-
matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw.
die Zumutbarkeit gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nicht nach subjek-
tiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1
mit Hinweis). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann na-
mentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht ver-
langt werden (Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt praxisgemäss auch für
Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vor-
läufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG). Von
Personen, die – wie die Beschwerdeführerin – wegen Unzumutbarkeit
des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83
Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG), kann eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick
auf die Beschaffung von Reisedokumenten jedoch grundsätzlich verlangt
werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom
29. August 2012 E. 5.2). Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin bei der
hiesigen irakischen Vertretung vorstellig geworden (vgl. die Bestätigung
der irakischen Botschaft vom 12. Juli 2010). Die Kontaktaufnahme mit
den Heimatbehörden ist ihr nach dem Gesagten zumutbar. Sie gilt daher
nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV.
4.3 Die Beschwerdeführerin bringt hingegen vor, die irakische Botschaft
in Bern nehme aus technischen Gründen bis auf Weiteres keine Anträge
auf Ausstellung eines Reisepasses entgegen. Dies mache es ihr unmög-
lich, gültige Reisedokumente zu beschaffen.
4.3.1 Die Vorinstanz ging früher noch davon aus, Personen aus dem
Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedoku-
mente mehr beschaffen und seien deshalb grundsätzlich als schriftenlos
zu betrachten. Anfang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz
jedoch dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf
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Gesuch hin heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem zwischen-
zeitlich Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" ausgestellt worden
waren, fand auf Anfang des Jahres 2010 erneut eine Umstellung statt.
Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie "A" vor-
gesehen. Auf der Internetseite der irakischen Vertretung in Deutschland
wird denn auch darauf hingewiesen, dass die irakischen Behörden keine
Passanträge der Serie "A" mehr entgegen nehmen, bis das neue System
zur Passausstellung installiert werde. Sobald dieses zur Verfügung stehe,
würden wieder Termine vereinbart (vgl.
/docs/de/konsulat7_de.php, besucht am 4. Oktober 2012). Vor
diesem Hintergrund ist der Hinweis im Bestätigungsschreiben der iraki-
schen Botschaft in Bern vom 12. Juli 2010 nachvollziehbar, wonach An-
träge aus technischen Gründen bis auf weiteres nicht mehr angenommen
würden (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012
vom 29. August 2012 E. 5.3 und C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
4.3.2 Die Beschwerdeführerin ist sodann darauf hinzuweisen, dass ge-
mäss Auskünften der irakischen Botschaft in Bern vom März 2012 in der
Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betreffend
Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen Bot-
schaft in Paris stellen können. Vorausgesetzt werde, dass die betroffene
Person über einen irakischen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-
Medanie) und die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-
Jensie) verfüge. Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos müsse bei der
irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen werden, nach der Bearbei-
tung müssten diese persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris ein-
gereicht werden, wozu ein Termin zu vereinbaren sei (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). Soll-
te die Beschwerdeführerin nicht über die genannten Dokumente verfü-
gen, könnte sie diese gemäss Abklärungen des BFM von einer bevoll-
mächtigten Drittperson – beispielsweise einem Anwalt – im Irak erhältlich
machen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008 vom
16. März 2011 E. 5.4). Dass die Beschwerdeführerin zur Beschaffung ei-
nes Passes möglicherweise eine mit Umständen verbundene Reise nach
Paris unternehmen muss, hat sie hinzunehmen. Es ist ihr auch zuzumu-
ten, sich falls notwendig um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatz-
dokuments bei der entsprechenden Behörde zu bemühen, um die Reise
nach Frankreich antreten zu können. Hierfür müsste sie allerdings die er-
wähnten Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.4).
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4.3.3 An dieser Stelle ist zudem festzuhalten, dass die Beschwerdeführe-
rin lediglich eine einmalige Vorsprache bei der irakischen Botschaft in
Bern am 12. Juli 2010 belegt. Dass sie weitere Versuche unternommen
hat, sich bei den heimatlichen Behörden Reisedokumente zu beschaffen,
wird weder behauptet noch belegt. Angesichts dieser nicht hinreichenden
Bemühungen der Beschwerdeführerin und der geschilderten (freilich um-
ständlichen) Möglichkeit der Passbeschaffung kann nicht gesagt werden,
die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei für die Beschwer-
deführerin unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV.
4.4 Die sich insgesamt über einen längeren Zeitraum erstreckenden Ver-
zögerungen bei der Ausstellung von Reisedokumenten sind für die im
Ausland lebenden irakischen Staatsbürger zweifellos unbefriedigend.
Dem klaren Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 RDV zufolge begründen jedoch
Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den
zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, die
Schriftenlosigkeit im Sinne der Reisedokumentenverordnung nicht. Dass
die Verordnung diese Regel aufstellt und keine Ausnahme vorsieht, rührt
daher, dass die Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter
Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, regelmässig gehalten wäre, in die
völkerrechtlich verankerte Passhoheit und damit in die Souveränität ande-
rer Staaten einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2 mit Hinweisen). Mit der Aner-
kennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine der Voraussetzungen für
die Annahme der Schriftenlosigkeit soll vordringlich vermieden werden,
dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird, wenn sich die Hei-
matbehörden ohne zureichenden Grund – und damit willkürlich – weigern,
ein Reisepapier auszustellen (vgl. bspw. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-7509/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.6 mit Hinweisen). Dass dies
vorliegend der Fall gewesen wäre, wird nicht geltend gemacht, und die
Akten enthalten keine entsprechenden Anhaltspunkte. Die Ausstellung
von Pässen durch die irakischen Vertretungen erfährt vielmehr wie darge-
legt auf breiter Basis organisatorisch und damit grundsätzlich sachlich
bedingte Verzögerungen. Solche (auch längere) Verzögerungen sind von
den irakischen Staatsangehörigen hinzunehmen. Im vorliegenden Fall
dauern die technisch und organisatorisch bedingten Verzögerungen auch
(noch) nicht derart lange an, dass sie im Ergebnis einer Verweigerung der
Ausstellung eines Reisedokuments gleichkämen. Festzustellen ist an die-
ser Stelle indes, dass in Fällen von ausserordentlich langen Verzögerun-
gen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungskonformen Aus-
legung der entsprechenden Bestimmungen der Reisedokumentenverord-
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nung ebenfalls von der Unmöglichkeit der Beschaffung von Reisepapie-
ren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden müsste
(vgl. insb. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Um einen
solchen Fall handelt es sich vorliegend jedoch nicht, nachdem sich die
Beschwerdeführerin bei den Heimatbehörden nicht hinreichend um die
Ausstellung eines Reisedokuments bemüht hat (s. vorne, E. 4.3.3).
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführerin die
Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments zumutbar ist
(Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) und diese Beschaffung vorliegend auch nicht
als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV bezeichnet
werden kann. Die Beschwerdeführerin ist folglich nicht als schriftenlos im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
5.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schrif-
tenlosigkeit der Beschwerdeführerin verneint und die Ausstellung eines
Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert hat.
Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49
VwVG als rechtmässig. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Be-
schwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver-
fahrenskosten sind auf Fr. 700.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 9.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt und mit dem am 8. September 2010 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Akten retour)
– Amt für Migration des Kantons Luzern, Fruttstrasse 15, 6002 Luzern
(Ref. Nr. […])
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Versand: