B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5176/2013
U r t e i l v o m 1 . S e p t e m b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Daniele Cattaneo, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake.
Parteien
A._______,
vertreten durch lic. iur. Verena Gessler, Advokatin,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Zustimmung (Wiedererwägung).
C-5176/2013
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Sachverhalt:
A.
Die aus dem Kosovo stammende A._______ (geb. 1968) reiste im De-
zember 2004 im Familiennachzug in die Schweiz ein, nachdem sie zuvor
in ihrer Heimat einen 14 Jahre jüngeren Landsmann geheiratet hatte. Sie
erhielt zunächst im Kanton Waadt, dann im Kanton Basel-Stadt eine Auf-
enthaltsbewilligung.
Nachdem sie ihre eheliche Gemeinschaft bereits zuvor aufgelöst hatten,
liessen sich die Ehegatten im Januar 2008 im Kosovo scheiden. Der von
A._______ im Oktober 2009 beantragten Verlängerung der Aufenthalts-
bewilligung verweigerte das BFM infolge dessen mit Verfügung vom 19.
Januar 2010 die Zustimmung, weil es die Voraussetzungen von Art. 50
des Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) als nicht erfüllt betrachtete. Die
dagegen erhobenen Rechtsmittel an das Bundesverwaltungsgericht und
das Bundesgericht blieben erfolglos, so dass die Verfügung mit dem Ent-
scheid des Bundesgerichts vom 10. Januar 2012 in Rechtskraft erwuchs.
B.
Am 7. Juni 2012 ersuchte A._______ das Migrationsamt Basel-Stadt um
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung und machte geltend, bei ihr läge
ein schwerwiegender persönlicher Härtefall im Sinne von Art. 84 Abs. 5
AuG (recte: Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG) vor. Hierzu führte sie insbesondere
aus, dass sie sich seit mehr als 7 Jahren in der Schweiz aufhalte, hier in-
tegriert sei und ihr die Rückkehr in den Kosovo in persönlicher, wirtschaft-
licher und sozialer Hinsicht nicht zumutbar sei. Auf dieses Gesuch trat
das Migrationsamt mit Verfügung vom 25. Juni 2012 nicht ein mit der Be-
gründung, dass sämtliche Aspekte bereits vom Bundesverwaltungsgericht
und Bundesgericht geprüft worden seien. Gleichzeitig wurde der Be-
schwerdeführerin eine Frist zur Ausreise bis zum 30. September 2012
gesetzt und einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzo-
gen. Gegen diese Verfügung führte die Beschwerdeführerin Rekurs und
ersuchte vergeblich um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
des Rechtsmittels. Im Oktober 2012 bat sie die Ombudsstelle des Kan-
tons Basel-Stadt um Intervention, worauf ihre Ausreisefrist bis zum
31. Januar 2013 verlängert wurde. Am 18. Januar 2013 wandte sich die
Ombudsstelle erneut an das Migrationsamt mit der Bitte um Aussetzung
des Vollzugs und erneute Überprüfung des Verfahrens, da neue Tatsa-
chen bekannt geworden seien. Am 1. Februar 2013 sistierte das Appella-
tionsgericht des Kantons Basel-Stadt auf entsprechenden Antrag hin das
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von der Beschwerdeführerin eingeleitete Rekursverfahren (vgl. Aktennotiz
des Migrationsamts vom 14. Februar 2013).
C.
Unter Vorlage ihrer Aktennotiz vom 14. Februar 2013 ersuchte die kanto-
nale Migrationsbehörde das BFM am 18. Februar 2013 sinngemäss um
Wiedererwägung der rechtskräftigen Verfügung vom 19. Januar 2010.
A._______ mache geltend, sie sei 1998/99 während des Krieges in ihrem
Heimatland vergewaltigt worden, habe diese Erfahrung in der Schweiz
durch viel Arbeit zu verdrängen gesucht und nie – auch nicht während
des Wegweisungsverfahrens – darüber sprechen können. Erst als die
unmittelbare Rückkehr ins Heimatland gedroht habe, sei ihr bewusst ge-
worden, dass sie dorthin nicht zurückkehren könne. Das neue Vorbringen
der Betroffenen, so die weitere Begründung des Migrationsamts, sei
glaubwürdig, nicht zuletzt, weil sie – einem Bericht der Universitären Psy-
chiatrischen Kliniken (UPK) Basel vom 29. Januar 2013 zufolge – wegen
der drohenden Wegweisung depressiv und schwer suizidgefährdet sei.
Nachvollziehbar sei damit auch, dass A._______ die sie belastenden
Umstände, die sie theoretisch bereits im früheren Verfahren hätte geltend
machen können, erst jetzt darlege. Die Ursachen ihrer aktuellen Erkran-
kung und die nur in der Schweiz adäquaten Therapiemöglichkeiten er-
laubten keine Rückkehr in ihr Herkunftsland. Die eigene Nichteintretens-
verfügung vom 25. Juni 2012 sei daher in Wiedererwägung zu ziehen.
Aufgrund dessen sei beim BFM die Zustimmung zu einer Härtefallbewilli-
gung nach Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG i.V.m. Art. 31 VZAE zu beantragen.
D.
Unter Gewährung des rechtlichen Gehörs teilte das BFM A._______ am
10. April 2013 mit, es seien keine qualifizierten Wiedererwägungsgründe
ersichtlich, die ein Zurückkommen auf die rechtskräftige Verfügung vom
19. Januar 2010 rechtfertigen könnten. Daher werde erwogen, auf den
kantonalen Antrag vom 18. Februar 2013 nicht einzutreten.
E.
Hierzu nahm A._______, neu vertreten durch Advokatin Verena Gessler,
mit Schreiben vom 17. Juni 2013 Stellung und ersuchte um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung. Auf das Wiedererwägungsgesuch sei
zwingend einzutreten, denn als Opfer von 1998/99 erlittenen Vergewalti-
gungen sei sie derart schwer traumatisiert worden, dass sie früher nicht
darüber habe berichten können. Bei einer drohenden Wegweisung be-
stünde erneut ein hohes Risiko einer Zustandsverschlechterung bis hin
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zur Suizidalität. Eine diesem Risiko angemessene psychiatrische Versor-
gung könne sie im Kosovo nicht erhalten. Der Austrittsbericht der UPK
Basel vom 23./24. April 2013 sowie ein ärztlicher Bericht von Dr.
B._______ vom 4. Juni 2013 – beide beiliegend – bestätigten dies.
F.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2013 trat die Vorinstanz nur teilweise auf das
kantonale Wiedererwägungsgesuch ein, wies es jedoch insoweit ab. In
gleichem Umfang wurde auch die beantragte unentgeltliche Rechtspflege
und Verbeiständung abgelehnt.
F.a Zur Begründung seines Entscheids führt das BFM aus, das Wieder-
erwägungsgesuch sei zulässig, soweit eine erhebliche Verschlimmerung
der psychischen Erkrankung der Gesuchstellerin seit Erlass seiner
rechtskräftigen Verfügung vom 19. Januar 2010 behauptet werde. Den
von ihr eingereichten Unterlagen zufolge sei es bis zu einem Suizidver-
such gekommen. Dass ihre Rückkehr in den Kosovo im Hinblick auf die
dort vorhandenen Weiterbehandlungsmöglichkeiten nicht verantwortbar
sei, gelte jedoch nur, soweit sie wegen akuter Suizidalität notfallmässig
habe hospitalisiert werden müssen. Ansonsten seien aber weder die Sui-
zidalität noch die diagnostizierten psychischen Leiden wiedererwägungs-
rechtlich relevant.
F.b Soweit die Gesuchstellerin behaupte, 1998/1999 Opfer von Vergewal-
tigungen geworden zu sein, sei dieser Sachverhalt nicht als neu zu erach-
ten, sondern hätte von ihr bereits früher im Rahmen des am 19. Januar
2010 abgeschlossenen erstinstanzlichen Verfahrens oder in den an-
schliessenden Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungs- und
dem Bundesgericht geltend gemacht werden können. Ihr Vorbringen, sie
habe solange nicht über ihre traumatischen Erfahrungen sprechen kön-
nen, sei nicht überzeugend. Eine gewisse Wahrscheinlichkeit, wieder
nach Kosovo zurückkehren zu müssen, habe nämlich bereits seit dem
negativen Entscheid 19. Januar 2010 bestanden; dass danach noch
Raum für den behaupteten Verdrängungsprozess verblieben sei, erschei-
ne nicht nachvollziehbar. Wenn die Gesuchstellerin gesundheitliche Pro-
bleme als Folge der behaupteten Vergewaltigung geltend mache, so sei
darauf jedenfalls nicht einzutreten.
F.c Anderes gelte für die darüber hinausgehenden gesundheitlichen Pro-
bleme, die erst nachträglich entstanden und im Austrittsbericht der UPK
Basel vom 23./24. April 2013 und im Bericht von Dr. B._______ vom
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4. Juni 2013 dokumentiert seien. Diese seien aber in Kosovo behandel-
bar, auch wenn die dortige gesundheitliche Basisversorgung nicht mit
westeuropäischem Höchststandard zu vergleichen sei. Institutionen, wel-
che posttraumatische Belastungsstörungen behandelten, seien aber vor-
handen; zudem befinde sich in der Stadt Gjakove eine neuropsychiatri-
sche Klinik. Mit Hilfe ihrer Verwandten dürfte es der Gesuchstellerin mög-
lich sein, sich im Kosovo wieder eine Existenz aufzubauen und eine allfäl-
lige medizinische Betreuung zu finanzieren. Der kantonale Antrag auf
Wiedererwägung sei daher, soweit darauf einzutreten sei, abzuweisen.
G.
Mit dem Antrag, die Verfügung sei aufzuheben, erhob A._______ am
12. September 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie
beantragt weiterhin, auf die Anträge des Migrationsamtes Basel-Stadt
vom 14./18. Februar 2013 um Wiedererwägung und um Zustimmung zu
einer Härtefallbewilligung sei einzutreten und diese seien gutzuheissen.
Zudem sei der Vollzug der Wegweisung auszusetzen und ihr Aufenthalt
sei für die Dauer des Verfahrens zu regeln; in jedem Fall sei ihr eine pro-
visorische Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung zu erteilen. Schliesslich sei
ihr für das Verfahren in erster Instanz und das vorliegende Verfahren die
unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen. Sie sei auch auf einen recht-
lichen Beistand angewiesen.
G.a Zur Begründung ihrer Rechtsbegehren führt die Beschwerdeführerin
aus, die von ihr erst im vorliegenden Verfahren zur Sprache gebrachten
Vergewaltigungen und die damit einhergehende Traumatisierung seien
sehr wohl als neue Tatsachen zu betrachten und müssten daher zu einer
Wiedererwägung führen. Ihre Erlebnisse habe sie, wie zahlreiche andere
Frauen auch, lange Zeit verdrängt und nicht früher geltend machen kön-
nen. Über diesen Mechanismus berichteten verschiedene Quellen, so vor
allem humanitäre Hilfsorganisationen. Sie selbst habe erst vor der unmit-
telbar bevorstehenden Wegweisung einen Zusammenbruch erlitten und
versucht, sich umzubringen. Erst in diesem Zeitpunkt seien nämlich die
traumatisierenden Erlebnisse an die Oberfläche gelangt, und sie habe in
die UPK Basel eingewiesen werden müssen. Seit dem Klinikaufenthalt
werde sie medikamentös behandelt und besuche wöchentlich eine psy-
chotherapeuthische Sitzung bei Dr. B._______.
G.b Eine Rückkehr nach Kosovo komme für sie als alleinstehende und
schwer traumatisierte Frau nicht in Frage, hätte sie doch dort als Verge-
waltigungsopfer mit sozialer Diskriminierung zu rechnen. Entgegen der
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Behauptungen der Vorinstanz verfüge sie dort auch nicht über ein intak-
tes familiäres und soziales Netz. Von ihrer Familie lebten dort nur noch
der 90-jährige Vater, ein Bruder mit eigener Familie und eine verheiratete
Schwester mit fünf Kindern. Weder der Bruder noch die Schwester wären
in der Lage, sie aufzunehmen oder in anderer Weise zu unterstützen.
G.c Die intensive Behandlung, welche sie benötige, gäbe es in Kosovo
nicht; insbesondere sei kaum eine psychologische oder psychiatrische
Versorgung vorhanden und eine Behandlung von posttraumatischen Be-
lastungsstörungen finde nur ambulant statt. Zudem sei sie nicht reisefä-
hig, denn ihre schwere Suizidgefährdung würde sich wieder zuspitzen,
wenn ihr eine Ausweisung drohe. Ihr, die sich nunmehr seit neun Jahren
in der Schweiz aufhalte, müsse konsequenterweise ein Bleiberecht in der
Schweiz eingeräumt werden, nicht zuletzt, um die hier begonnene psy-
chiatrische Behandlung fortsetzen zu können. Ihre Wegweisung würde
auch gegen internationales Konventionsrecht verstossen, so gegen Art. 1
und 2 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminie-
rung der Frau vom 18. Dezember 1979 (SR 0.108) sowie gegen Art. 3
und Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grund-
freiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101).
H.
Mit Verfügung vom 25. September 2013 hat das Bundesverwaltungsge-
richt das von der Beschwerdeführerin gestellte Begehren um Erlass vor-
sorglicher Massnahmen abgewiesen. Angesichts der nicht nachgewiese-
nen Bedürftigkeit hat sie ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung mit Zwischenverfügung vom 6. November 2013 ebenfalls
abgewiesen.
I.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. November 2013 nimmt die Vorinstanz
Bezug auf den Inhalt der angefochtenen Verfügung. Im Weiteren führt sie
aus, dass Suizidalität kein Grund sei, vom Vollzug der Wegweisung abzu-
sehen. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)
halte in seiner Rechtsprechung fest, dass gemäss Art. 3 EMRK keine
Verpflichtung bestehe, von einer zu vollziehenden Weg- oder Ausweisung
Abstand zu nehmen, wenn die betroffene Person mit Suizid drohe. Es
werde aber vorausgesetzt, dass der ausschaffende Staat geeignete
Massnahmen ergreife, um die Umsetzung der Suiziddrohung zu verhin-
dern. Diese Grundsätze würden auch im Falle der Beschwerdeführerin
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berücksichtigt, falls ihre Wegweisung zwangsweise vollzogen werden
müsste.
J.
Mit Replik vom 6. Januar 2014 wendet die Beschwerdeführerin ein, die
Vorinstanz sei in der angefochtenen Verfügung nicht auf die ihr zuvor an-
gebotenen Beweise eingegangen. Eine genügende Begründung der Ver-
fügung fehle immer noch. Insbesondere seien vor Ort amtliche Erkundi-
gungen zur psychiatrischen Versorgung und zur Situation von alleinste-
henden sowie psychisch schwer erkrankten Frauen mit Suizidgefahr ein-
zuholen. Der neue Bericht von Dr. B._______ vom 6. Januar 2014 müsse
ebenfalls Berücksichtigung finden.
K.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen
Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM, mit denen die Zustimmung zur Erteilung einer
kantonalen Aufenthaltsbewilligung verweigert wird, unterliegen der Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 VGG und Art. 5
VwVG). Dessen Urteil ist endgültig, soweit nicht die Beschwerde in öffent-
lich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen steht
(Art. 83 Bst. c Ziff. 2 BGG).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfah-
rensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legiti-
miert. Auf ihre frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu-
treten (Art. 48 ff. VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
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Seite 8
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächli-
chen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2013/33
E. 2).
3.
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist ein Zustim-
mungsverfahren nach Art. 99 AuG i.V.m. Art. 85 Abs. 1 Bst. a der Verord-
nung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstä-
tigkeit (VZAE, SR 142.021). Durchgeführt wird ein solches Zustimmungs-
verfahren u.a. dann, wenn es um die Frage der Abweichung von den Zu-
lassungsvoraussetzungen nach Art. 30 AuG geht und damit auch – so wie
hier – um die Zulassung im Rahmen eines schwerwiegenden persönli-
chen Härtefalls gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG und Art. 31 VZAE (vgl.
MARTIN NYFFENEGGER in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Stämpflis Hand-
kommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer,
2010, Art. 99 N 18 sowie Weisungen des BFM im Ausländerbereich,
Stand: 4. Juli 2014, Ziff. 1.3.2). Die Vorinstanz und mithin auch das Bun-
desverwaltungsgericht sind dabei nicht an die Einschätzung der kantona-
len Behörde gebunden (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-
1555/2008 vom 1. September 2009 E. 4.1 und C-196/2006 vom
26. Oktober 2007 [BVGE 2007/45] E. 3).
4.
Gegen die vorinstanzliche Verfügung vom 19. Januar 2010 hatte die Be-
schwerdeführerin erfolglos Rechtsmittel eingelegt, woraufhin die Verfü-
gung Rechtskraft erlangte (vgl. Sachverhalt A). Gegenstand des damali-
gen Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht (C-899/2010) waren
die Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sowie die
Wegweisung. Im vorliegenden Fall bildet die Zustimmung zur Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung ebenfalls Verfahrensgegenstand; die Frage-
stellungen, damals wie heute, sind dabei identisch. Wird nämlich die Zu-
stimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (beispielsweise
nach Wegfall eines Privilegierungsgrundes) verweigert, beinhaltet die
entsprechende Prüfung sämtliche Gesichtspunkte einer möglichen Zulas-
sung einschliesslich der Voraussetzungen für ein Abweichen von den Zu-
lassungsvoraussetzungen (vgl. Art. 86 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2 VZAE). Dies
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hat zur Folge, dass – Wiedererwägungsgründe vorbehalten – nach einer
rechtskräftigen Verweigerung der Zustimmung kein Raum bleibt für eine
Fortsetzung des Bewilligungsverfahrens auf kantonaler Ebene (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-4996/2011 E. 4 mit Hinweisen sowie
Urteil des Bundesgerichtes 2C_837/2011 vom 7. November 2011 E. 2.1).
Dementsprechend hat auch das Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt
seine Nichteintretensverfügung vom 25. Juni 2012 begründet: Es gehe in
solchen Fällen stets um die Frage eines weiteren Verbleibs in der
Schweiz, so dass die entscheidungsrelevanten Kriterien nicht noch ein
weiteres Mal in einem anderen normativen Zusammenhang zu prüfen
seien. Das Gesuch der Beschwerdeführerin enthalte jedenfalls keine
Elemente, welche die Neubeurteilung ihres Falles unter dem Blickwinkel
des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles rechtfertigen würden. Auf
die Nichteintretensverfügung kam das Migrationsamt später zurück, be-
fürwortete – gestützt auf einen neuen Sachverhalt – wiedererwägungs-
weise die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung und ersuchte das BFM
um Zustimmung (vgl. Sachverhalt C).
Im Folgenden geht es somit nur um die wiedererwägungsweise zu beur-
teilende Frage der Härtefallsituation, nicht aber darum, ob der im vorher-
gehenden Aufenthaltsverfahren verneinte nacheheliche Härtefall gemäss
Art. 50 Abs. Bst. b AuG ein weiteres Mal zu prüfen ist. Letzterer knüpft
ausdrücklich an den aus der ehelichen Gemeinschaft abgeleiteten Anwe-
senheitsanspruch an und spricht von dessen Weiterbestehen (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2C_531/2013 vom 19. Mai 2014 E. 1.2.1). Ein derar-
tiger Anspruch steht hier nicht mehr zur Debatte und wird auch von der
Beschwerdeführererin, die sich lediglich auf Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG be-
ruft, nicht behauptet.
5.
Das Wiedererwägungsgesuch ist der formlose Rechtsbehelf, mit welchem
eine betroffene Person die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde darum
ersucht, auf eine formell rechtskräftige Verfügung zurückzukommen und
diese abzuändern oder aufzuheben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1828; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 31 Rz. 46).
Im Verwaltungsverfahren des Bundes ist die Wiedererwägung formell
rechtskräftiger Verfügungen nicht ausdrücklich geregelt. Die Rechtspre-
chung leitet dieses Institut direkt aus Art. 29 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
sowie insbesondere aus Art. 66 VwVG ab, welcher die Möglichkeit der
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Revision von Beschwerdeentscheiden vorsieht (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERT-
SCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, N. 724 ff.).
5.1 Die Verwaltungsbehörden können ihre in Rechtskraft erwachsenen
Verfügungen unter bestimmten Voraussetzungen in Wiedererwägung zie-
hen. Für sie besteht die Pflicht, auf ein entsprechendes Gesuch einzutre-
ten, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich ge-
ändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und
Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren
oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsäch-
lich unmöglich war oder keine Veranlassung dazu bestand (Art. 66 Abs. 3
VwVG analog; vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1 mit Hinweisen).
5.2 Der Möglichkeit der Wiedererwägung sind Grenzen gesetzt. Aus
Gründen der Rechtssicherheit ist die Geltendmachung neuer Tatsachen
oder Beweismittel an die gleich strengen Voraussetzungen zu knüpfen,
wie sie in der Praxis bei der Bejahung eines Revisionsgrundes in den ge-
setzlich geregelten Fällen gälten (BGE 127 I 133 E. 6). Die Wiedererwä-
gung darf namentlich nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsent-
scheide in Frage zu stellen oder Rechtsmittelfristen zu umgehen (BGE
136 II 177 E. 2.1 und 127 I 133 E. 6).
6.
Soweit sich die Beschwerdeführerin unter Vorlage ärztlicher Dokumente
auf 1998/99 erlittene Vergewaltigungen und die sich daraus ergebenden
psychischen bzw. gesundheitlichen Folgen beruft, macht sie im Grunde
keine nachträglich veränderte Sachlage geltend. Sie möchte diese Um-
stände aber trotzdem als neue Tatsachen gewürdigt wissen, zum einen,
weil sie früher nicht in der Lage gewesen sei, über die für sie traumati-
schen Erlebnisse zu sprechen, zum anderen, weil ihr jetziger Gesund-
heitszustand die Rückkehr nach Kosovo nicht erlaube. Auf diese – auch
von kantonaler Seite – behaupteten Wiedererwägungsgründe ist das
BFM teilweise eingetreten, hat das entsprechende Gesuch des Migrati-
onsamtes Basel-Stadt aber insoweit abgewiesen. Ob zu Recht, ist nach-
folgend zu prüfen.
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Seite 11
7.
Bereits im Urteil C-899/2010 vom 10. August 2011 hat sich das Bundes-
verwaltungsgericht damit auseinandergesetzt, ob die Aufenthaltsbewilli-
gung der Beschwerdeführerin unter Härtefallgesichtspunkten zu verlän-
gern sei (vgl. dortige E. 6 ff.). Ihr damaliges Argument, bei einer Rückkehr
in die Heimat wäre sie, ohne Ehemann, auf sich allein gestellt, hat das
Gericht nicht gelten lassen, weil diese Situation bereits bestanden habe,
bevor sie, seinerzeit 36 Jahre alt, infolge des Familiennachzugs in die
Schweiz ausgereist sei (E. 6.1). Es hat ebenfalls ausdrücklich festgestellt,
dass bei der Beschwerdeführerin keine gravierenden gesundheitlichen
Probleme vorlägen, (E. 6.3.5) und auch anhand des weiteren Kriterienka-
talogs von 31 Abs. 1 VZAE nicht auf einen Härtefall geschlossen.
7.1 Dass sie 1998/99 Opfer von Vergewaltigungen geworden und seitdem
traumatisiert sei, hat die Beschwerdeführerin im damaligen Verfahren
nicht geltend gemacht. Ob derartige Ereignisse, die mitsamt den gesund-
heitlichen Folgen erst im vorliegenden Verfahren thematisiert werden,
qualifizierte Wiedererwägungsgründe darstellen, ist fraglich. Dabei soll
nicht bezweifelt werden, dass die von derartigen Erfahrungen betroffenen
Frauen darüber oftmals nicht sprechen können, sei es, dass sie Scham
empfinden, oder sei es, dass sie das Erlebte zu verdrängen versuchen.
Insoweit erübrigt es sich, auf die entsprechenden Beweisangebote der
Beschwerdeführerin einzugehen. In ihrem speziellen Fall ist jedoch ent-
scheidend, ob sie im Verlauf des früheren, abgeschlossenen Verfahrens
tatsachlich nicht in der Lage war, die sie angeblich traumatisierenden Er-
fahrungen darzulegen. Die Beschwerdeführerin hat dies damit erklärt,
dass die bisher verdrängten Erfahrungen erst angesichts der unmittelbar
bevorstehenden Wegweisung an die Oberfläche gelangt seien.
7.2 Die Vorinstanz hält diese Begründung nicht für stichhaltig, weil bereits
mit Erlass der vorinstanzlichen Verfügung am 19. Januar 2010 eine
Wahrscheinlichkeit für die Wegweisung bestanden habe. Tatsächlich hät-
te sich die Beschwerdeführerin sogar schon wesentlich früher vergegen-
wärtigen können, dass ihr Aufenthaltsrecht in der Schweiz fraglich war:
Bereits wenige Monate nach ihrem Familiennachzug am 19. Dezember
2004, nämlich am 1. August 2005, nahm sie eine Erwerbstätigkeit in Ba-
sel auf, ohne den Kantonswechsel zu melden und ohne über eine ent-
sprechende Arbeitsbewilligung zu verfügen; ihre Ehe wurde am 30. Janu-
ar 2008 in Kosovo geschieden, lange nach Aufgabe der ehelichen Ge-
meinschaft, welche dem Scheidungsgericht zufolge nur rund 14 Monate
dauerte; über ihre Ehescheidung informierte sie die kantonale Behörde
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Seite 12
erst auf Aufforderung hin im November 2009. Diese Umstände weckten
seinerzeit bei der Vorinstanz den Verdacht auf eine Scheinehe. Sie und
das Bundesverwaltungsgericht haben diesen Aspekt aber unberücksich-
tigt sein lassen können (vgl. Urteil C-899/2010 E. 5.2 ff.). In Bezug auf
das vorliegende Verfahren zeigt der damalige Geschehensablauf jedoch
deutlich, dass die Beschwerdeführerin bereits nach ihrer ehelichen Tren-
nung, somit spätestens im Januar 2006 (vgl. zitiertes Urteil E. 6.3.2) mit
der Konsequenz ihrer Rückkehr nach Kosovo zu rechnen hatte. Dass sie
die behaupteten traumatischen Erfahrungen der Jahre 1998/99 im vor-
hergehenden – mit letztinstanzlichem Urteil vom 10. Januar 2012 abge-
schlossen – Aufenthaltsverfahren immer noch verdrängt haben will, ist
angesichts dessen nicht nachvollziehbar. Auch im Gesuch um Erteilung
einer Härtefallbewilligung, das sie am 7. Juni 2012 beim Migrationsamt
Basel-Stadt einreichte, fanden derartige Erlebnisse keine Erwähnung.
Erst die Nichteintretensverfügung des Migrationsamtes vom 25. Juni
2012, dessen Fristansetzung zur Ausreise und nochmalige Fristverlänge-
rung sowie die Intervention der kantonalen Ombudsstelle führten zur
Thematisierung und diese wiederum dazu, dass das Migrationsamt die
Wiedererwägung der eigenen Verfügung ins Auge fasste (vgl. Sachver-
halt B und C). Allerdings wird auch von kantonaler Seite nicht hinterfragt,
warum sich die Beschwerdeführerin verspätet auf Härtefallgründe bzw.
Ereignisse beruft, die mittlerweile 14 – 15 Jahre zurückliegen.
7.3 Damit ist festzustellen, dass mit den erst jetzt thematisierten Ereignis-
sen keine Situation besteht, die nicht bereits im vorgängigen Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts hätte berücksichtigt werden können und folg-
lich als neue Sachlage zu betrachten wäre. Zurecht ist die Vorinstanz
darauf nicht eingetreten.
8.
Die psychische Erkrankung der Beschwerdeführerin bis hin zum Suizid-
versuch am 21. Januar 2013 wird aus ärztlicher Sicht als Folge der auf
der Flucht erlittenen Vergewaltigung durch mehrere Soldaten und der
hierdurch verursachten Traumatisierung angesehen (vgl. ärztliche Stel-
lungnahme und Austrittsbericht mit Ergänzung der UPK Basel vom
29. Januar 2013 und 23. bzw. 24. April 2013 sowie Schreiben von
Dr. med. B._______ vom 4. Juni 2013). Hieraus ergibt sich ein komplexes
Bild über den gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin, der
aber insoweit nicht wiedererwägungsweise berücksichtigt werden kann,
als es um unmittelbare Folgen der behaupteten Vergewaltigungen und
damit um einen Sachzusammenhang geht, den die Beschwerdeführerin
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Seite 13
bereits im früheren Verfahren hätte geltend machen können. In den er-
wähnten medizinischen Unterlagen wird denn auch beispielsweise er-
wähnt, dass die Beschwerdeführerin seit 14 Jahren unter den sie trauma-
tisierenden Ereignissen derart leide, dass mehrmals täglich Flashbacks
aufträten.
9.
Die Grenze, wo der beschriebene Gesundheitszustand ein Novum dar-
stellt, hat die Vorinstanz dort gezogen, wo es um nachträglich entstande-
ne gesundheitliche Probleme, d.h. die Suizidalität der Beschwerdeführe-
rin, geht. Auch dem Vorbringen der Beschwerdeführerin zufolge ist dies
das einzige Element, das nach Abschluss des vorherigen Verfahrens zur
bereits vorhandenen Traumatisierung hinzukam. Lediglich insoweit stellt
sich die Frage, ob von den Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 30 AuG
abzuweichen ist; folglich fallen dabei nur die unter Art. 31 Abs. 1 Bst. f
und g VZAE aufgeführten Härtefallkriterien – d.h. der Gesundheitszu-
stand und die sich daraus ergebenden Möglichkeiten für eine Wiederein-
gliederung im Herkunftsstaat – in Betracht.
9.1 Die Vorinstanz hat diesbezüglich deutlich gemacht, dass sich die Be-
schwerdeführerin wegen ihrer psychischen Probleme im Heimatland be-
handeln lassen könne und nicht einmal ihre Suizidgefährdung dem Weg-
weisungsvollzug entgegenstehe; einem möglichen Suizidrisiko müssten
die schweizerischen Behörden vielmehr mit geeigneten Mitteln entgegen-
treten.
9.2 Die von der Vorinstanz unter Hinweis auf die Rechtsprechung darge-
legte Rechtsauffassung ist nicht zu beanstanden. Zurecht hat sie ausge-
führt, dass der Beschwerdeführerin sogar eine zwangsweise Rückkehr in
ihr Heimatland zugemutet werden dürfe und diese sich dort, u.a. an der
neuropsychiatrischen Klinik in der Stadt Gjakove, behandeln lassen kön-
ne. Für sie – wie generell für alle anderen ausländischen Personen – gilt,
dass sie sich nicht darauf berufen kann, die Versorgung in der Schweiz
entspreche einem höheren Standard als in ihrem Heimatland (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2C_113/2009 vom 30. Juni 2009 E. 3.2 mit Hinwei-
sen). Im Hinblick auf das Behandlungserfordernis hat die Vorinstanz ver-
ständlicherweise nicht differenzieren können zwischen den posttraumati-
schen Folgen der 1998/99 erlebten Vergewaltigung und der damit zu-
sammenhängenden, aber erst im Jahr 2013 aufgetretenen Suizidgefahr.
Letztere steht der ärztlichen Beurteilung zufolge aber auch mit dem dro-
henden Verlust der Zukunftsaussichten in der Schweiz im Zusammen-
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hang (vgl. Bericht von Dr. B._______ vom 4. Juni 2013 S. 2). Hier in der
Schweiz hat die Beschwerdeführerin fast immer, sogar nach dem rund
dreimonatigem Spitalaufenthalt in den UPK Basel, am Arbeitsleben teil-
genommen. Von ihr kann schon von daher erwartet werden, dass sie sich
mit psychiatrischer Unterstützung wieder in ihrem Heimatland integriert,
dies auch deshalb, weil sie Kosovo erst Ende 2004 im Alter von 36 Jah-
ren verlassen hat und bei ihrer Rückkehr eine Situation vorfinden wird,
die sich nur wenig und auch in Bezug auf ihre dort lebenden Angehörigen
nur soweit verändert hat, als dies dem Lauf der Zeit entspricht. Die Mög-
lichkeiten ihrer Wiedereingliederung sind daher, wie es das Bundesver-
waltungsgericht bereits im früheren Urteil vom 10. August 2011 (E. 6.3.4)
festgestellt hat, immer noch intakt.
9.3 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Vorinstanz den
Sachverhalt genügend abgeklärt hat und ihre Verfügung dementspre-
chend begründet hat. Anders als die Beschwerdeführerin meint, liefert die
angefochtene Verfügung auch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine
Rückführung nach Kosovo die Bestimmungen von Art. 3 EMRK (Verbot
der Folter) oder Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Famili-
enlebens) verletzen könnte. Ebenso wenig wird ersichtlich, inwiefern die
Verfügung im Widerspruch zu den zitierten programmatischen Bestim-
mungen des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskrimi-
nierung der Frau (vgl. Sachverhalt G.c) stehen könnte.
10.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz das Wiedererwägungsgesuch der kanto-
nalen Migrationsbehörde zurecht – und soweit sie darauf eingetreten ist –
abgewiesen. Die Voraussetzungen für die Annahme eines schwerwie-
genden persönlichen Härtefalles im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG
waren bzw. sind bei der Beschwerdeführerin nicht erfüllt, weshalb die Zu-
stimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht in Frage kam.
Die angefochtene Verfügung ist somit als rechtmässig zu bestätigen und
die Beschwerde abzuweisen (Art. 49 VwVG). Die von der Vorinstanz im
Rahmen der angefochtenen Verfügung teilweise in Wiedererwägung ge-
zogene eigene Verfügung vom 19. Januar 2010 bleibt damit rechtskräftig.
11.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin die
Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie sind durch den in gleicher Höhe geleisteten Kostenvor-
schuss gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz
– das Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Giemsa-Haake
Versand: