B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-520/2012
U r t e i l v o m 1 0 . A u g u s t 2 0 1 2
Besetzung
Richter Michael Peterli (Vorsitz),
Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz,
Richter Beat Weber,
Gerichtsschreiberin Sandra Tibis.
Parteien
Stadt Schaffhausen,
handelnd durch den Stadtrat Schaffhausen, Stadthaus,
8200 Schaffhausen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Gesundheit BAG,
Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Krankenversicherung (Zuordnung zur Prämienregion).
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Sachverhalt:
A.
Per 1. Januar 2009 hat die Gemeinde Hemmental mit der Stadt Schaff-
hausen fusioniert. Vor der Fusion war die Gemeinde Hemmental in Bezug
auf die Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung der Prä-
mienregion 2 und die Stadt Schaffhausen der Prämienregion 1 zugeord-
net. Anlässlich der Überprüfung der Prämienregionen durch das Bundes-
amt für Gesundheit (nachfolgend: BAG oder Vorinstanz) wurde die ehe-
malige Gemeinde Hemmental mit Wirkung ab 1. Januar 2011 ebenfalls
der Prämienregion 1 zugeordnet.
B.
Mit Schreiben vom 30. August 2011 wandte sich der Stadtrat Schaffhau-
sen an das BAG und beantragte eine Wiedererwägung des Zuordnungs-
entscheids. Zur Begründung führte der Stadtrat aus, Hemmental sei zwar
neu ein Ortsteil von Schaffhausen, bleibe geographisch aber klar abge-
trennt und habe von der Struktur her mehr Ähnlichkeiten mit den umlie-
genden kleinen Gemeinden, welche der Prämienregion 2 zugeordnet sei-
en, als mit der Stadt; deshalb rechtfertige sich weiterhin die Zuordnung
zur Prämienregion 2.
C.
Mit "Feststellungsverfügung" vom 27. Dezember 2011 beschloss das
BAG Folgendes: "Das Gebiet der bisherigen Gemeinde Hemmental wird
ab 1. Januar 2011 der Prämienregion 1 zugeordnet. Dies entspricht der
Zuordnung in die gleiche Prämienregion wie das Restgebiet der bisheri-
gen Gemeinde Schaffhausen."
D.
Gegen die "Feststellungsverfügung" vom 27. Dezember 2011 erhob die
Stadt Schaffhausen (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom
27. Januar 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragte im Wesentlichen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und
die Einstufung der Ortschaft 8231 Hemmental in die Prämienregion 2. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, Hemmental sei für die
Dauer des Verfahrens in die Prämienregion 2 einzuteilen; alles unter Ver-
zicht auf Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung führte die
Beschwerdeführerin aus, das Gebiet der früheren Gemeinde Hemmental
gehöre entsprechend seiner demographischen, wirtschaftlichen und sozi-
alen Struktur zum ländlichen Gebiet des Kantons Schaffhausen; eine Ein-
teilung in die Prämienregion 1 verletze Art. 61 des Bundesgesetzes vom
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18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) und
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Ferner machte die Beschwerde-
führerin geltend, bei der Umteilung in eine andere Prämienregion sei das
rechtliche Gehör verletzt worden, und auch unter dem Aspekt des Schut-
zes von Treu und Glauben sei das Handeln des BAG problematisch, da
sich das BAG anlässlich einer Anfrage dahingehend geäussert habe,
dass die Fusion der Gemeinden nicht automatisch eine Umteilung in Be-
zug auf die Prämienregionen zur Folge habe.
E.
Am 29. Februar 2012 ist beim Bundesverwaltungsgericht der mit Zwi-
schenverfügung vom 6. Februar 2012 einverlangte Kostenvorschuss in
der Höhe von Fr. 4'000.-- eingegangen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 4. April 2012 beantragte das BAG die Abwei-
sung der Beschwerde und des Antrags auf Anordnung einer provisori-
schen Massnahme. Zur Begründung führte das BAG in formeller Hinsicht
aus, die Umteilung in eine andere Prämienregion sei nicht mittels an-
fechtbarer Verfügung, sondern mittels Allgemeinverfügung erfolgt, wes-
halb auf Verlangen der Beschwerdeführerin die vorliegend anfechtbare
Feststellungsverfügung gestützt auf Art. 25 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) erlassen worden
sei, da jene ein schützenswertes Interesse am Erlass einer solchen Ver-
fügung habe. In materieller Hinsicht machte die Vorinstanz geltend, die
Umteilung respektive die Veränderung der Rechtslage sei nicht auf einen
Entscheid des BAG, sondern auf den Fusionsentscheid der beiden Ge-
meinden zurückzuführen. Es rechtfertige sich nicht, die Einwohner der
Stadt Schaffhausen nach der Fusion in zwei verschiedene Prämienregio-
nen einzuteilen, damit würde das Gleichbehandlungsgebot verletzt.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Be-
weismittel ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nach-
folgenden Erwägungen einzugehen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde richtet sich gegen einen Ent-
scheid des BAG betreffend Zuordnung einer Gemeinde zu einer Prämien-
region der obligatorischen Krankenversicherung.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme in Be-
zug auf das Sachgebiet nach Art. 32 VGG vorliegt, was vorliegend nicht
der Fall ist. Das BAG gehört zu den Behörden nach Art. 33 lit. d VGG und
ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
1.2 Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren ist gemäss Art. 44 VwVG
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Das Vorliegen einer Verfügung
ist Sachurteilsvoraussetzung im Beschwerdeverfahren. Ob die Prozess-
voraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist, hat
die entscheidende Instanz von Amtes wegen und mit freier Kognition zu
prüfen (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen). Liegt keine Verfügung vor, ist
auf eine Beschwerde nicht einzutreten (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts [BVGer] E-5667/2011 vom 4. April 2012 E. 4.3). Als Verfügungen
gelten gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG Anordnungen der Behörden im Einzel-
fall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begrün-
dung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten (lit. a), die
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rech-
ten und Pflichten (lit. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begrün-
dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflich-
ten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (lit. c) zum Gegenstand ha-
ben.
Rechte und Pflichten werden in aller Regel erst durch die Konkretisierung
eines Rechtssatzes durch eine Verfügung begründet (ULRICH HÄFELIN/
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 764). Eine Verfügung liegt vor, wenn eine
Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Struktur-
merkmale aufweist (materieller Verfügungsbegriff, vgl. dazu
BVGE 2009/43 E. 1.1.4). Eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
VwVG ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, der
sich auf das öffentliche Recht des Bundes stützt und durch den eine kon-
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krete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder fest-
stellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird.
Nachfolgend ist anhand dieser Elemente des Verfügungsbegriffs zu prü-
fen, ob die Zuordnung zur Prämienregion Verfügungscharakter hat und
somit anfechtbar ist.
1.2.1 Eine (hoheitliche) Anordnung einer Behörde liegt vor, wenn nament-
lich Departemente, ihnen unterstellte Dienstabteilungen oder Anstalten in
ihrem Wirkungskreis gegenüber Privaten einseitig und übergeordnet, also
nicht konsensual, auftreten.
Die Verfügung ist ein Akt der Anwendung des Rechts auf einen konkreten
Fall und für einen individuellen Adressaten (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL-
LER/FELIX UHLMANN, a.a.O., Rz. 859). Wobei der Adressat nicht unbedingt
ein Einzelner sein muss, sondern es kann sich dabei auch um eine Viel-
zahl von bestimmten oder zumindest bestimmbaren Adressaten handeln.
Ist der Adressatenkreis einer konkreten Anordnung sehr gross und nicht
individuell bestimmbar, handelt es sich um eine Allgemeinverfügung, wel-
che jedoch in der Regel wie eine gewöhnliche Verfügung zu behandeln ist
(vgl. FELIX UHLMANN, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 5 N 41 ff.).
Das BAG ist eine Behörde im obgenannten Sinn, die im Rahmen ihrer
Kompetenz gemäss Art. 61 Abs. 2 KVG eine hoheitliche Anordnung, die
Bestimmung der Prämienregionen, vorgenommen hat. Die Zuordnung zur
Prämienregion richtet sich an die gemäss Art. 12 f. KVG zugelassenen
Krankenversicherer der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und
gibt diesen für die Festsetzung der Krankenversicherungsprämien die
gemäss Art. 61 Abs. 2 KVG vorgesehenen Einteilung in Regionen vor. Die
Festsetzung der Regionen erfolgt durch das BAG einseitig und überge-
ordnet im Sinne der obgenannten Definition, weshalb damit das erste
Element des Verfügungsbegriffs gegeben ist.
1.2.2 Die Verfügung ist eine Anordnung in Anwendung von Verwaltungs-
recht (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, a.a.O., Rz. 861).
Die Einteilung der Prämienregionen erfolgt gestützt auf Art. 61 Abs. 2
KVG; es handelt sich somit um die Anwendung von (Bundes-)Verwal-
tungsrecht (vgl. FELIX UHLMANN, a.a.O., Art. 5 N 69 mit Hinweisen).
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1.2.3 Das Handeln einer Behörde erzeugt Rechtswirkungen, wenn die
Behörde im Einzelfall ein Rechtsverhältnis (Begründung von Rechten
und/oder Pflichten, Feststellung über Rechte und/oder Pflichten sowie die
Abweisung oder das Nichteintreten auf entsprechende Begehren) regelt
(vgl. Art. 5 Abs. 1 VwVG; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 862).
Art. 61 Abs. 2 KVG ist als Kann-Vorschrift ausgestaltet, weshalb die Ver-
sicherer die Wahl haben, ob sie die vorgegebene Einteilung anwenden
wollen oder ob sie auf eine Prämienabstufung nach Regionen verzichten
(vgl. GEBHARD EUGSTER, in: Ulrich Meyer/Heinrich Koller/Georg Mül-
ler/Thierry Tanquerel/Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Soziale Sicherheit, schwei-
zerisches Bundesverwaltungsrecht, 2. Aufl., Basel/Genf/München 2007,
Rz. 1004). Entscheiden sie sich aber für die Abstufung nach Regionen, so
sind sie verpflichtet, sich an die vorgegebene Einteilung des BAG zu hal-
ten. Die Festlegung der Prämienregionen respektive die Zuteilung der
Regionen zur entsprechenden Prämienstufe erzeugt somit keine direkten
Rechtswirkungen, da die Versicherer ein Wahlrecht haben und nicht ver-
pflichtet sind, die Einteilung anzuwenden.
1.2.4 Erzwingbarkeit bedeutet, dass die Verfügung ohne weitere Präzisie-
rung zwangsweise vollstreckt werden kann (FELIX UHLMANN, a.a.O., Art. 5
N 113).
Die Zuordnung bedarf – wie vorstehend bereits ausgeführt – der Konkre-
tisierung durch die Versicherer, indem diese die vom BAG vorgegebene
Zuordnung zur Prämienregion der individuellen Prämienfestsetzung zu
Grunde legen und die Prämien entsprechend abstufen. Die vom BAG er-
lassene Zuordnung zur Prämienregion hat somit weder direkte Auswir-
kung auf die Versicherer noch auf die Versicherten und kann alleine nicht
vollstreckt werden. Die vorliegende Rechtslage ist demzufolge mit der
rechtlichen Qualifikation von Spitalplanung und Spitalliste zu vergleichen.
In jenem Fall geht die Rechtsprechung davon aus, dass die Spitalplanung
zwar die Grundlage für den Erlass der Spitalliste schafft, erstere jedoch
nicht selbständig anfechtbar ist, da erst der Erlass der Spitalliste konkrete
Rechte und Pflichten begründet (vgl. BRE vom 7. Mai 1997 betreffend
kantonale Spitalplanung [96-41-0076] E. II. 2.2). Das Kriterium der Er-
zwingbarkeit ist demnach beim vorliegend angefochtenen Entscheid
mangels Konkretisierung vorliegend nicht erfüllt.
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1.2.5 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die vom BAG erlas-
sene Zuordnung zur Prämienregion nicht alle Elemente des Verfügungs-
begriffs enthält, weshalb sie nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 lit. a VwVG zu qualifizieren ist. Daher liegt auch – entgegen der
Meinung des BAG – keine Allgemeinverfügung vor, da diese grundsätz-
lich den Regeln der Verfügung folgt und ebenfalls unter den Begriff von
Art. 5 VwVG fällt; jene unterscheidet sich lediglich von individuell-
konkreten Anordnungen durch den Adressatenkreis, welcher grösser und
individuell nicht bestimmt ist (vgl. FELIX UHLMANN, in: Praxiskommentar
VwVG, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 5 N 43; PI-
ERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 50; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL-
LER/FELIX UHLMANN, a.a.O., Rz. 923; TOBIAS JAAG, Die Allgemeinverfü-
gung im schweizerischen Recht, in: Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 85/1984 S. 433 ff.). Der Entscheid
über die Zuordnung zur Prämienregion ist somit nicht anfechtbar.
1.3 Vorliegend wurde durch die Beschwerdeführerin allerdings nicht der
ursprüngliche Entscheid über die Zuordnung zur Prämienregion, sondern
der vom BAG als "Feststellungsverfügung" bezeichnete Entscheid, wel-
cher auf Ersuchen der Beschwerdeführerin ergangen war, angefochten.
Es ist nachfolgend zu prüfen, ob sich dadurch in Bezug auf die Anfecht-
barkeit etwas ändert.
1.3.1 Stellt eine Behörde für einen konkreten Einzelfall lediglich fest, wel-
ches die konkrete Rechtslage ist, ohne im Einzelnen Rechte und Pflichten
zu begründen, zu ändern oder aufzuheben, liegt eine Feststellungsverfü-
gung vor (MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008,
Art. 5 Rz. 57; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 895). Die Feststellungsverfügung hat stets individuelle und konkrete
Rechte und Pflichten zum Gegenstand; nicht feststellungsfähig sind reine
Tatsachen und Realakte sowie abstrakte Rechtsfragen (vgl. MARKUS
MÜLLER, a.a.O., Art. 5 Rz. 57 f.).
1.3.2 Wie bereits ausgeführt, ist die Zuordnung zur Prämienregion insbe-
sondere deshalb nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifi-
zieren, weil sie keine konkreten Rechte und Pflichten begründet, ändert
oder aufhebt. Demzufolge kann es sich auch bei einer nachträglichen
Feststellung über die Zuordnung nicht um eine anfechtungsfähige Fest-
stellungsverfügung handeln, zumal mit der Zuordnung eben gerade noch
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keine konkrete Änderung der Rechtslage erfolgt, sondern erst die Vor-
aussetzung dafür geschaffen wird, dass die Versicherer in Anwendung
dieser Vorgaben die Prämien festlegen. Somit ist auch die vom BAG er-
lassene "Feststellungsverfügung" kein taugliches Anfechtungsobjekt.
Dasselbe würde gelten, wenn es sich beim Anfechtungsobjekt – entgegen
der Bezeichnung durch die Vorinstanz – um eine Wiedererwägungsverfü-
gung handeln würde. Da sich auch durch die Wiedererwägung eines Ent-
scheids, der keinen Verfügungscharakter hat und nicht anfechtbar ist, in
Bezug auf die Anfechtbarkeit nichts ändert. Das heisst, dass auch die
Wiedererwägung eines nicht anfechtbaren Entscheids nicht anfechtbar
ist.
1.4 Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass das vorliegende An-
fechtungsobjekt die Voraussetzungen eines anfechtbaren Entscheids
nicht erfüllt, weshalb auf die dagegen eingereichte Beschwerde vom
27. Januar 2012 sowie auf den gestellten Verfahrensantrag nicht einzu-
treten ist.
2.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
2.1 Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG werden die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bun-
desbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde
führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich
der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder
autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der unterliegenden Beschwer-
deführerin die Kosten aufzuerlegen. Vorliegend handelt es sich – wie
auch die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde einräumt – um eine
Streitigkeit, die die Beschwerdeführerin in ihren vermögensrechtlichen In-
teressen tangiert. Deshalb ist die Beschwerdeführerin als Gemeinwesen
ausnahmsweise kostenpflichtig. Die Kosten sind unter Berücksichtigung
des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache (vgl. Art. 63 Abs. 4bis
VwVG) auf Fr. 2'000.-- festzulegen und sind mit dem geleisteten Kosten-
vorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.-- zu verrechnen. Der Rest
(Fr. 2'000.--) ist der Beschwerdeführerin auf ein von ihr bekannt zu ge-
bendes Konto zurückzuerstatten.
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2.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben
Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien
auftreten (Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Dem BAG ist als obsiegender Vorinstanz somit keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 4'000.-- verrechnet. Der Restbetrag (Fr. 2'000.--) wird ihr zurück-
erstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz
– das Eidgenössische Departement des Innern
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Peterli Sandra Tibis
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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