Abtei lung II I
C-525/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 4 . A p r i l 2 0 0 8
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richterin Elena Avenati-Carpani,
Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident),
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
A._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Advokatin Margrit Wenger,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6,
3003 Bern
Vorinstanz.
Verweigerung der Zustimmung (und Wegweisung).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-525/2006
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 1965) ist thailändische Staatsangehöri-
ge. Im April 2001 reiste sie in die Schweiz und heiratete am 1. Juni
2001 einen Schweizer Bürger. Gestützt auf die Bestimmungen über
den Familiennachzug erhielt sie im Kanton Basel-Landschaft eine Auf-
enthaltsbewilligung, die letztmals mit Wirkung bis 31. Mai 2006 verlän-
gert wurde. Im November 2003 trennte sie sich von ihrem Ehemann,
lebte kurze Zeit in einem Frauenhaus und bezog im Dezember 2003
eine eigene Wohnung. Die Ehe der Beschwerdeführerin wurde am
7. Juli 2004 gerichtlich getrennt, und die Scheidung erfolgte am
24. April 2006.
B.
Am 12. Mai 2006 unterbreitete die Migrationsbehörde des Kantons Ba-
sel-Landschaft der Vorinstanz ihr Gesuch um Zustimmung zur weiteren
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der ehelichen
Gemeinschaft.
C.
Die Vorinstanz teilte der Beschwerdeführerin am 27. Juni 2006 mit,
dass erwogen werde, die Zustimmung zur Verlängerung der kantona-
len Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, und gab ihr Gelegenheit zur
Stellungnahme. Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 machte die Be-
schwerdeführerin vom Recht auf Stellungnahme Gebrauch.
D.
Mit Verfügung vom 10. August 2006 verweigerte die Vorinstanz die Zu-
stimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung und
wies die Beschwerdeführerin unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis
zum 30. November 2006 aus der Schweiz weg. Zur Begründung führte
sie im Wesentlichen aus, der ursprüngliche, privilegierte Zulassungs-
grund sei weggefallen, und eine besondere Härte, die unter diesen
Umständen eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen
würde, liege nicht vor.
E.
Die Beschwerdeführerin gelangte mit Eingabe vom 14. September
2006 an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD)
und beantragte die Aufhebung der vorgenannten Verfügung und die
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Erteilung der Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufent-
haltsbewilligung.
F.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 25. Oktober
2006 die Abweisung der Beschwerde.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM betr. Zustimmung zu einer kantonalen Auf-
enthaltsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz unterliegen der
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie
Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]).
1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes
beim EJPD bereits hängige Rechtsmittelverfahren vorliegenden Inhalts
werden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung
erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). Gemäss
Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsge-
richtsgesetz nichts anderes bestimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Ver-
fügung zur Beschwerde legitimiert, und ihr Rechtsmittel wurde frist-
und formgerecht eingereicht (48 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist
deshalb einzutreten.
2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Be-
hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
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gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den gel-
tend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E.
1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002
vom 28. März 2003).
2.2 Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. De-
zember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR
142.20) und seine Ausführungsverordnungen in Kraft - unter anderem
die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201). Die materielle Beurteilung der
vorliegenden Streitsache richtet sich gemäss Art. 126 Abs. 1 AuG noch
nach dem alten Recht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-3912/2007 vom 14. Februar 2008 E. 2 mit Hinweisen). Einschlägig
sind das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Nie-
derlassung der Ausländer (aANAG, BS 1 121, zum vollständigen Quel-
lennachweis vgl. Ziff. I des Anhangs zum AuG), die Verordnung vom
20. April 1983 über das Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht
(nachfolgend: alt Zustimmungsverordnung, AS 1983 535, zum vollstän-
digen Quellennachweis vgl. Art. 91 Ziff. 2 VZAE) und die Verordnung
vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (alt
Begrenzungsverordnung, aBVO, AS 1986 1791, zum vollständigen
Quellennachweis vgl. Art. 91 Ziff. 5 VZAE).
3.
Die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen fällt
grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone. Vorbehalten bleibt die
Zustimmung des BFM, wenn das Ausländerrecht eine solche für not-
wendig erklärt (Art. 18 aANAG). Gemäss Artikel 1 Absatz 1 alt Zustim-
mungsverordnung ist die Zustimmung erforderlich, wenn bestimmte
Gruppen von Ausländern im Interesse der Koordination der Praxis auf
Weisungsebene der Zustimmungspflicht unterstellt werden (Bst. a),
wenn der Ausländer keine gültigen und anerkannten heimatlichen Aus-
weispapiere besitzt und in der Schweiz weder als Flüchtling noch als
Staatenloser anerkannt ist (Bst. b) oder wenn das BFM die Unterbrei-
tung zur Zustimmung im Einzelfall verlangt (Bst. c). Über die Erteilung
oder Verweigerung der Zustimmung entscheidet das BFM im Rahmen
der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach
pflichtgemässem Ermessen (Art. 4 aANAG). Eine Bindung an die kan-
tonale Beurteilung besteht nicht. Das Gesagte gilt selbst dann, wenn
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auf kantonaler Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung erkannt hat (vgl. grundlegend BGE 127 II 49 E.
3 S. 51 ff; ferner Entscheid des EJPD vom 15. April 2005 E. 12 in:
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.76).
4.
Vorliegend geht es um die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ei-
ner thailändischen Staatsangehörigen nach ihrer Scheidung von ei-
nem Schweizer Bürger. Die Zustimmungsbedürftigkeit des kantonalen
Verlängerungsentscheids ergibt sich deshalb aus Art. 1 Abs. 1 Bst. a
alt Zustimmungsverordnung in Verbindung mit den Weisungen und Er-
läuterungen des BFM vom Mai 2006 über Einreise, Aufenthalt und Ar-
beitsmarkt (aANAG-Weisungen), welche in Ziff. 132.4 Bst. e vorsehen,
dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eines Ausländers
oder einer Ausländerin nach Scheidung vom schweizerischen Ehegat-
ten oder nach dessen Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten
ist, falls der Ausländer oder die Ausländerin nicht aus einem Mitglied-
staat der EFTA oder der EG stammt. Der Entscheid über die Zustim-
mung liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, denn die Ehe
ist geschieden worden, bevor der Beschwerdeführerin gestützt auf Art.
7 Abs. 1 Satz 2 aANAG ein vom Bestand der Ehe unabhängiger An-
spruch auf Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung erwachsen konn-
te (vgl. BGE 130 II 49 E. 3.2.3 S. 54 f., 128 II 145 E. 1.1.4 und 1.1.5 S.
149 f. mit Hinweisen), und eine andere Anspruchsgrundlage des Lan-
des- und Völkerrechts besteht nicht.
5.
Der Begriff der „pflichtgemässen Ermessensausübung“ impliziert die
Beachtung rechtlicher Schranken bei der Ausfüllung der Ermessens-
spielräume. Vorliegend steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
von Verwaltungsakten im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt
der Verhältnismässigkeit ist eine wertende Abwägung vorzunehmen
zwischen dem (nachfolgend zu erörternden) öffentlichen Interesse an
der Verweigerung der Zustimmung einerseits und den durch die Ver-
weigerung beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen ande-
rerseits (vgl. statt vieler ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006,
S.127 f.).
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6.
6.1 Die Schweiz verfolgt zur Verwirklichung der in Art. 1 aBVO formu-
lierten migrationspolitischen Ziele eine restriktive Linie gegenüber er-
werbstätigen ausländischen Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum
(in der Folge: Drittstaatsangehörige). Diese Politik findet ihren Aus-
druck insbesondere in den strengen regulatorischen Zulassungsbe-
schränkungen der alten Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige
Drittstaatsangehörige namentlich in Gestalt hoher Anforderungen an
die berufliche Qualifikation (Art. 8 aBVO) und der Höchstzahlen (Art.
12 aBVO) unterworfen sind. Das erhebliche Gewicht des öffentlichen
Interesses an der Durchsetzung der restriktiven Einwanderungspolitik
gegenüber Drittstaatsangehörigen zeigt sich daran, dass humanitäre
Gründe in diesem rechtlichen Zusammenhang erst Bedeutung erlan-
gen, wenn die Betroffenheit des Einzelnen die Grenze zum schwerwie-
genden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 Bst. f aBVO über-
schreitet. Nach der Auflösung der Ehe, die sie von restriktiven qualitati-
ven und quantitativen Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungs-
verordnung ausnehmen, muss die ausländische Person dieses öffentli-
che Interesse grundsätzlich wieder gegen sich gelten lassen (auch
wenn sie nach Massgabe von Art. 12 Abs. 2 aBVO den Höchstzahlen
der Begrenzungsverordnung nach wie vor nicht untersteht). Es ist
deshalb ein vergleichsweise strenger Massstab angebracht, wenn es
zu beurteilen gilt, ob nach Wegfall des Privilegierungsgrundes private
Interessen bestehen, denen gegenüber das öffentliche Interesse an
der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik zurückzustehen hat.
Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht mit der
Vorinstanz davon aus, dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilli-
gung nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein Instrument zur Ver-
meidung von Härtefällen darstellt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 4.1 mit Hinweisen;
ferner Ziff. 654 aANAG-Weisungen).
6.2 Bei der Prüfung der Frage, ob die auf dem Spiele stehenden priva-
ten Interessen eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtferti-
gen, ist zu untersuchen, inwieweit es der ausländischen Person in per-
sönlicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zugemutet werden
kann, den Aufenthalt in der Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zu-
rückzukehren und dort zu leben. Zu diesem Zweck ist ihre zukünftige
Situation im Ausland den persönlichen Verhältnissen in der Schweiz
gegenüberzustellen. Darüber ist nach Massgabe der gesamten Um-
stände des Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören allgemeine, von
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der Ehe unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der
Schweiz, der Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die
hiesigen Verhältnisse, das Alter und der gesundheitliche Zustand, so-
weit Kinder vorhanden sind, deren Alter und schulische Integration,
aber auch die Unterkunft und die Reintegrationsmöglichkeiten in der
Heimat, ferner ehespezifische Elemente, wie die Dauer der Ehe und
die Umstände, die zu deren Auflösung geführt haben. Steht fest, dass
der ausländischen Person eine Weiterführung der ehelichen Bezie-
hung nicht länger zugemutet werden konnte, namentlich weil sie Opfer
von Misshandlungen geworden war, so ist dies besonders zu berück-
sichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4302/2007 vom
20. Dezember 2007 E. 4.2 mit Hinweisen; ferner Ziff. 654 aANAG-Wei-
sungen).
6.3 Die notwendige Schwere der Betroffenheit in den persönlichen
Verhältnissen ist mit Blick auf die Regelung des Art. 7 Abs. 1 Satz 2
aANAG zu beurteilen, der ausländischen Ehegatten eines Schweizer-
bürgers nach fünf Jahren Ehe auf schweizerischem Territorium einen
vom weiteren Bestand der Ehe unabhängigen Anspruch auf Aufenthalt
vermittelt. Vor dem Erreichen dieser zeitlichen Grenze kommt es ent-
scheidend darauf an, welche Bedeutung den ehespezifischen Elemen-
ten im konkreten Einzelfall zukommt, das heisst der Dauer der eheli-
chen Gemeinschaft auf schweizerischem Territorium, der Existenz ge-
meinsamer Kinder, den Umständen der Auflösung der ehelichen Ge-
meinschaft und – im letzteren Zusammenhang – allfälligen Gewalter-
fahrungen in der Ehe. Je mehr diese Elemente ins Gewicht fallen, um
so eher wird man von einer hinreichend schweren Betroffenheit ausge-
hen können. Umgekehrt rechtfertigt sich ein um so strengerer Mass-
stab, als sich die Härtesituation nicht gerade aus den oben genannten
ehespezifischen Elementen ableiten lässt (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-1872/2007 vom 20. September 2007 E. 4.3; vgl.
dazu auch Urteil des Bundesgerichts 2A.212/2004 vom 10. Dezember
2004 E. 4.4; ferner Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizei-
departements vom 15. April 2005, E. 15.2, in: VPB 69.76, im Zusam-
menhang mit der Auflösung der Ehe durch Tod des schweizerischen
Ehegatten; vgl. dazu die abgestufte Regelung in Art. 50 AuG).
7.
7.1 Die kinderlos gebliebene Ehe der Beschwerdeführerin hatte bis
zur Scheidung am 24. April 2006 vier Jahre und zehn Monate Bestand.
Tatsächlich wurde die eheliche Lebensgemeinschaft im November
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2003 aufgegeben, d.h. nach einer Ehedauer von zwei Jahren und fünf
Monaten. Dazu ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführe-
rin Opfer häuslicher Gewalt ihres offenbar alkoholabhängigen Ehe-
mannes wurde und im November 2003 Zuflucht im Frauenheim Weg-
warte in Basel suchen musste, bevor sie im Dezember 2003 mit Unter-
stützung des Frauenheims eine eigene Wohnung bezog. Die Gewaltsi-
tuation, die zur Aufgabe der ehelichen Gemeinschaft führte, und die
Dauer der ehelichen Gemeinschaft rechtfertigen es, an das Vorliegen
eines Härtefalls keine besonders hohen Anforderungen zu stellen (vgl.
im Gegensatz dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-497/2006 vom 21. April 2008 E. 7.1, C-4302/2007 vom 20. Dezem-
ber 2007 E. 5.1 und C-563/2006 vom 28. November 2007 E. 6.2).
7.2 Die Beschwerdeführerin lebt seit sieben Jahren in der Schweiz.
Kurz nach ihrer Einreise im Jahr 2001 nahm sie eine Erwerbstätigkeit
auf, zunächst in einem Pflegeheim, später in einer Wäscherei, in der
sie heute noch als geschätzte Mitarbeiterin beschäftigt ist. Sie ist –
ohne jemals wirtschaftliche Sozialhilfe beansprucht zu haben – nicht
nur stets für den eigenen Lebensunterhalt aufgekommen. Nach eige-
ner unwidersprochener Darstellung hat sie darüber hinaus während
der Zeit der Trennung Unterhaltszahlungen an ihren arbeitslosen Ehe-
mann geleistet und ihre betagte Mutter in Thailand unterstützt. Die
sprachliche Integration der Beschwerdeführerin ist – soweit erkennbar
– gut, und was die soziale Integration anbetrifft, so ist nichts Nachteili-
ges bekannt. Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin
einen Lebenspartner hat, mit dem sie zusammenwohnt (Stand Sep-
tember 2006), und dass eine erwachsene Tochter seit 2004 mit Aufent-
haltsbewilligung in der Schweiz lebt. Alles in allem kann mangels an-
derer Anhaltpunkte davon ausgegangen werden, dass sich die soziale
Integration der Beschwerdeführerin im Rahmen dessen bewegt, was
nach einem siebenjährigen Aufenthalt normalerweise erwartet werden
kann.
7.3 Zwar sind keine besonderen Gründe ersichtlich, die eine Wieder-
eingliederung der Beschwerdeführerin in ihrem Heimatland ernsthaft
beeinträchtigen könnten. Dort hat sie 36 Jahre ihres Lebens verbracht,
sodass nach wie vor von einer Verwurzelung im heimatlichen Umfeld
ausgegangen werden kann, dort ging sie einer Erwerbstätigkeit als
Kindergärtnerin nach und dort lebt nach wie vor ein grosser Teil ihrer
Verwandtschaft. Andererseits wäre eine Wiedereingliederung der Be-
schwerdeführerin, vor allem in wirtschaftlicher Hinsicht, sicherlich mit
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manchen Schwierigkeiten verbunden. Aus subjektiver Sicht müssen
sie für die Beschwerdeführerin umso schwerer wiegen, als sie sich als
direkte Folge schuldlos gescheiterter Lebenspläne darstellen. Solche
Umstände sind zwar für sich allein nicht entscheidend; im Rahmen ei-
ner Gesamtschau sind sie in einer Konstellation wie der vorliegenden
dennoch zu berücksichtigen.
7.4 Auf der Grundlage des milderen Beurteilungsmassstabes, den es
vorliegend anzuwenden gilt (vgl. oben Ziff. 7.1), und unter Berücksich-
tigung der gesamten Umstände kommt das Bundesverwaltungsgericht
zum Schluss, dass eine Nichterneuerung der Aufenthaltsbewilligung in
rechtserheblicher Weise in die persönlichen Verhältnisse der Be-
schwerdeführerin eingreift. Das öffentliche Interesse an der Durchset-
zung der restriktiven Migrationspolitik – Personen aus dem Nicht-
EFTA/EU-Raum betreffend – muss unter den gegebenen Umständen
gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin an einer weiteren
ausländerrechtlichen Regelung ihres Aufenthaltes zurückstehen. In-
dem die Vorinstanz dem öffentlichen Interesse grösseres Gesicht bei-
gemessen und gestützt darauf die Zustimmung zur Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung verweigert hat, erweist sich ihre Anordnung als
unverhältnismässig.
8.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene
Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG). Die Beschwerde
ist deshalb gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben,
und der Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung ist die Zu-
stimmung zu erteilen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin kei-
ne Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), und es ist ihr
gestützt auf Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 11. De-
zember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu Lasten der Vorinstanz
eine angemessene Parteientschädigung auszurichten.
10.
Das vorliegende Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 2 und 4 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und der Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung durch den Kanton Basel-Landschaft wird
die Zustimmung erteilt.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 18. Oktober 2006
entrichtete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- wird zurückerstattet.
4.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 1'500.-- (inkl. MwSt.) zu entschädi-
gen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin
- die Vorinstanz zum Vollzug
- das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Julius Longauer
Versand:
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