C-5465/2010 - Abteilung III - Reisedokumente für ausländische Personen - Ausstellung eines Passes für eine ausländische Per...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5465/2010
Urteil vom 8. März 2011
Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Bernard Vaudan, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer.
Parteien Y._______,
vertreten durch
Dr. iur. Kamil Tanriöven,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person.
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Sachverhalt:
A.
Y._______ (nachfolgend Beschwerdeführer) ist irakischer
Staatsangehöriger. Am 3. April 2005 reiste er in die Schweiz ein, wo er
gleichentags ein Asylgesuch stellte. Das Bundesamt für Migration (BFM)
wies das Gesuch mit Verfügung vom 19. Juli 2006 ab und ordnete die
Wegweisung aus der Schweiz an. Gleichzeitig wurde die vorläufige
Aufnahme des Beschwerdeführers infolge Unzumutbarkeit des
Wegweisungsvollzugs angeordnet.
B.
Mit Verfügung vom 18. Juni 2010 erachtete die Vorinstanz das Vorliegen
eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls beim Beschwerdeführer
als gegeben und stimmte aus diesem Grund der Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung zu. Infolgedessen wurde mit vorinstanzlichem
Schreiben vom 21. Juni 2010 das Erlöschen der vorläufigen Aufnahme
festgestellt.
C.
Am 13. Juli 2010 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um
Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. Zur Begründung
der Schriftenlosigkeit machte er geltend, er sei ohne Reisepass in die
Schweiz eingereist und bekomme keinen heimatlichen Pass von der
Auslandvertretung seines Heimatlandes.
D.
Mit Verfügung vom 20. Juli 2010 wies die Vorinstanz das Gesuch ab. Zur
Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, in der Schweiz
wohnhafte irakische Staatsangehörige könnten – gemäss Informationen
der irakischen Behörden – bei der irakischen Botschaft in Bern um einen
Reisepass der Serie G und A ersuchen. Die Ausstellung eines neuen
Reisepasses nehme einige Zeit in Anspruch, es stehe aber fest, dass die
irakischen Behörden ihren im Ausland lebenden Staatsangehörigen
gültige heimatliche Reisedokumente ausstellen würden. Der
Beschwerdeführer habe sich demnach nicht genügend um die
Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses bemüht. Im Übrigen
bestünden keine Hinweise, dass die irakischen Behörden ein
entsprechendes Gesuch des Beschwerdeführers abgelehnt hätten, womit
er nicht als schriftenlos gelte.
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E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 29. Juli 2010 beantragt der
Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. Zur
Begründung bringt er im Wesentlichen vor, er habe bereits anlässlich des
Verfahrens um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bei der irakischen
Botschaft um die Ausstellung eines Reisepapiers ersucht. Ein solches sei
ihm aber weder ausgestellt noch sei ihm schriftlich bestätigt worden, dass
dies nicht möglich sei. Er brauche den Reisepass, um seine Verlobte in
der Türkei besuchen zu können.
Als Beweismittel legte der Beschwerdeführer diverse Dokumente – unter anderem ein Schreiben an die
irakische Botschaft in Bern vom
11. Juni 2010 – in Kopie ins Recht.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 8. Dezember 2010
– unter Hinweis, dass die Beschwerdeschrift keine neuen Tatsachen
oder Beweismittel enthalte – auf Abweisung der Beschwerde. Ergänzend
wird festgestellt, Verzögerungen bei der Ausstellung von heimatlichen
Reisepapieren könnten nicht dazu führen, dass die schweizerischen
Behörden Ersatzreisepapiere ausstellen würden. Diese Situation führe
denn auch nicht automatisch zur Schriftenlosigkeit. Der
Beschwerdeführer habe im Übrigen zu keiner Zeit entsprechende
Beweismittel eingereicht.
G.
Die Möglichkeit zur Replik nahm der Beschwerdeführer nicht wahr.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
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1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von
Reisepapieren für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Bundes-
gesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG, SR 142.20] und Art. 1 RDV; vgl. unten E. 2). Das
vorliegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83
Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts
anderes bestimmt.
1.3. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
2.
Auf das vorliegende Verfahren ist die Verordnung vom 20. Januar 2010
über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
(RDV, SR 143.5) – welche am 1. März 2010 in Kraft getreten ist und die
bisherige Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von
Reisedokumenten für ausländische Personen ersetzt (vgl. AS 2004 4577)
– anzuwenden.
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten
Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
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4.
4.1. Nach Massgabe von Art. 59 Abs. 2 Bst. a AuG in Verbindung mit
Art. 2 Bst. a RDV hat eine ausländische Person, die nach dem
Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge
(FK, SR 0.142.30) als Flüchtling anerkannt wurde, Anspruch auf einen
Reiseausweis für Flüchtlinge. Anspruch auf einen Pass für eine
ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28.
September 1954 über die
Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) von der Schweiz als
staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische
Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 RDV).
4.2. Fraglos fällt der Beschwerdeführer, der im Besitze einer
Jahresaufenthaltsbewilligung ist, unter keine dieser Kategorien. Er kann
somit keinen Anspruch auf Abgabe eines schweizerischen Reisepapiers
geltend machen. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG in Verbindung mit Art. 3
Abs. 2 RDV kann das BFM allerdings Jahresaufenthaltern im Rahmen
des freien (pflichtgemässen) Ermessens einen Pass für eine
ausländische Person abgeben. Vorausgesetzt wird jedoch immer, dass
diese Ausländer schriftenlos sind.
4.3. Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos
im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische Person, die
keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates
besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die
Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a),
oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist
(Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung
durch das BFM festgestellt (vgl. Art. 6 Abs. 4 RDV).
5.
Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich
des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als
unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines
Reisedokumentes – verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der
Beschaffung eines heimatlichen Reisepasses als auch die Zumutbarkeit
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entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen
Behörden als gegeben erachtete. Die Frage, ob die Beschaffung von
Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden
Personen verlangt werden kann (bzw. die Zumutbarkeit), ist dabei nicht
nach subjektiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben
zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18.
Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis).
5.1. Nach Verschärfung der Lage im Irak im Jahre 2003 ging die
Vorinstanz während längerer Zeit davon aus, dass sich Personen aus
dem Zentral- oder dem Nordirak keine gültigen heimatlichen
Reisedokumente mehr beschaffen könnten und deshalb grundsätzlich als
schriftenlos zu betrachten seien (vgl. Kreisschreiben des Bundesamtes
für Flüchtlinge [BFF] zu den Massnahmen im Asylbereich nach
Verschärfung der Lage im Irak vom 18. August 2003 [Asyl 52.5.1]).
Anfang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz in der Folge
des Wiederaufbaus der administrativen Strukturen im Irak wieder dazu
über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen – auf
entsprechendes Gesuch hin – heimatliche Reisepässe auszustellen. Die
Beschaffung von irakischen Reisedokumenten erweist sich demnach vor
diesem Hintergrund zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr als unmöglich im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV.
Irakische Pässe können gemäss Abklärungen der Vorinstanz mittels Einreichens der originalen
Identitätskarte (Hawitt Al-Ahwal Al-Medanie) und des originalen Nationalitätenausweises (Shahadit Al-
Jensie) bei der irakischen Botschaft in Bern beantragt werden. Bei Fehlen der für die Passbeantragung
benötigten Dokumente (Nationalitätenausweis, Iden-titätskarte), kann die irakische Vertretung in Bern – auf
entsprechenden Antrag hin – ein Gesuch um Abklärung der Identität an das irakische Aussenministerium
in Bagdad übermitteln. Befindet sich der Gesuch-steller ausserhalb des Irak, muss er einer sich im Irak
befindenden Person eine Sondervollmacht ausstellen (beispielsweise einem dazu mandatierten Anwalt),
damit diese den Vorgang verfolgt und die gesetzlich erforderlichen Gebühren deckt (vgl. dazu Urteil des
Bundesverwaltungsgericht C-1066/2006 bzw. 1830/2008 vom 12. Januar
2010). Sollte das Passantragsverfahren zwischenzeitlich eine Änderung erfahren haben, so ist es im
Übrigen allein Sache des Beschwerde-führers, sich bei seiner heimatlichen Vertretung über die
Einzelheiten und das genaue Prozedere zur Erlangung eines irakischen Passes zu informieren.
5.2. Dem Beschwerdeführer ist es somit aufgrund des aktuellsten Stands
der Erkenntnisse – nach Stellen eines entsprechenden Gesuches bei der
irakischen Botschaft in Bern – möglich, heimatliche Reisepapiere zu
beschaffen. Daran kann auch der Umstand nichts ändern, dass gemäss
Informationen der Vorinstanz die Ausstellungsdauer der Reisepässe noch
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unbestimmt sei: Technisch oder organisatorisch bedingte Verzögerungen
bei der Passausstellung sind nicht geeignet, eine Unmöglichkeit im Sinne
von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV zu begründen. Würde die Schweiz in einer
solchen Situation auf breiter Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre
sie regelmässig gehalten, in die Passhoheit anderer Staaten einzugreifen.
Die geltende RDV führt denn auch explizit aus, dass Verzögerungen, die
bei der Ausstellung eines Reisedokumentes bei den zuständigen
Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, die
Schriftenlosigkeit nicht begründen (vgl. Art. 6 Abs. 2 RDV). Diese
Ausgestaltung der Praxis ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass
alle Ausländer gemäss
Art. 89 und 13 AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201)
grundsätzlich gehalten sind, während ihres Aufenthaltes in der Schweiz
im Besitz eines gültigen, anerkannten Ausweispapiers zu sein. Art. 8
Abs. 1 RDV bestimmt denn auch folgerichtig, dass Ersatzdokumente
gemäss dieser Verordnung bloss fremdenpolizeiliche Ausweise sind; mit
ihnen kann weder die Identität noch die Staatsangehörigkeit einer
ausländischen Person nachgewiesen werden.
5.3. Der Beschwerdeführer macht alsdann geltend, vergeblich um einen
irakischen Reisepass ersucht zu haben. So habe sein Rechtsvertreter die
irakische Botschaft in Bern mittels eingeschriebenen Brief entweder um
die Ausstellung eines Reisepasses für den Beschwerdeführer oder um
schriftliche Bestätigung gebeten, dass die Ausstellung von
Reisedokumenten noch nicht möglich sei (vgl. Beschwerde vom 29. Juli
2010,
S. 3). Dass dieses Vorgehen nicht zum gewünschten Ziel führte, erstaunt
hingegen nicht, ist doch die persönliche Vorsprache des
Beschwerdeführers – unter anderem zwecks Abklärung der Identität – bei
der irakischen Botschaft in Bern unabdingbar. Der diesbezüglich ohne
irgendwelche Präzisierungen erhobene Einwand des Beschwerdeführers,
er habe die Heimatvertretung auch persönlich kontaktiert und einen Pass
beantragt, woraufhin der Antrag abgelehnt worden sei (vgl. Beschwerde,
S. 3), überzeugt hingegen nicht, sind doch an die Annahme der
Unmöglichkeit einer Papierbeschaffung im Sinne von Art. 6 RDV hohe
Anforderungen zu stellen. Sie setzt voraus, dass ein ausländischer
Staatsangehöriger alle ihm möglichen und zumutbaren Schritte
unternommen hat, die heimatlichen Behörden sich aber dennoch ohne
zureichende Gründe weigern, den beantragten Reisepass auszustellen
(vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2490/2007 vom 5.
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März 2009, E. 4.3). Diesen Anforderungen wird der Beschwerdeführer
jedoch nicht gerecht; seine bloss allgemein getätigten Ausführungen
reichen für die Annahme einer Unmöglichkeit nicht aus.
5.4. Im Übrigen kann in casu auch die Frage der Zumutbarkeit der
Beschaffung eines heimatlichen Reisedokuments bejaht werden. Gemäss
Art. 6 Abs. 3 RDV kann lediglich von schutzbedürftigen und
asylsuchenden Personen im Hinblick auf eine potentielle
Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden
des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden. Personen, die
wie der Beschwerdeführer im Besitz einer Jahresaufenthaltsbewilligung
sind, kann hingegen eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die
Beschaffung von Reisedokumenten zugemutet werden. Zu Recht macht
der Beschwerdeführer diesbezüglich denn auch keine Einwände geltend.
5.5. Dem Beschwerdeführer ist somit die Beschaffung eines gültigen
heimatlichen Reisedokuments sowohl objektiv möglich als auch
zumutbar. Er ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1
RDV zu betrachten. Ausgehend von dieser Sach- und Rechtslage kann
auch der Grund der Reise – in casu der Besuch bei der Verlobten in der
Türkei – keine ausschlaggebende Rolle spielen; eine
Auseinandersetzung mit den diesbezüglich beschwerdeweise getätigten
Ausführungen erübrigt sich somit. Lediglich ergänzend ist darauf
hinzuweisen, dass die Ausstellung eines Reisepasses aus humanitären
Gründen – wie es der Beschwerdeführer in seiner Rechtsmitteleingabe
vom 29. Juli 2010 geltend macht – weder gesetzlich vorgesehen noch
sich überhaupt durch den beantragten Reisegrund rechtfertigen liesse.
6.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die
Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung
eines Passes für eine ausländische Person verweigert hat. Die
angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG
als rechtmässig und die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die
Verfahrenskosten sind auf Fr. 800.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
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Seite 9
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref-Nr.[…])
– das Migrationsamt des Kantons Zürich.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
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