B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-560/2011
U r t e i l v o m 1 5 . A p r i l 2 0 1 3
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Marie-Chantal May Canellas,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
Y._______,
vertreten durch lic. iur. Manuela Schiller, Rechtsanwältin,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol,
Nussbaumstrasse 29,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ausreisebeschränkung.
C-560/2011
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (türkischer Staatsangehöriger, geb. 1987) ver-
suchte am 21. März 2010 anlässlich des Fussballspiels zwischen dem
FC St. Gallen und dem FC Basel, einen pyrotechnischen Gegenstand
(„Pyroˮ, konkret eine Bengalfackel der Marke T.I.F.O) ins Stadion zu
schmuggeln. Gemäss Anzeigerapport der Stadtpolizei St. Gallen wehrte
er sich gegen die Eingangskontrolle und schlug einem Sicherheitsange-
stellten mit der Faust ins Gesicht. In der Folge wurde der Beschwerdefüh-
rer verhaftet, wobei in der Unterhose ein pyrotechnischer Gegenstand ge-
funden wurde (vgl. Beilage 2 der Vorinstanz).
B.
Die FC St. Gallen AG verhängte als Folge dieser Geschehnisse am
22. März 2010 wegen Verstössen gegen das Bundesgesetz über explosi-
onsgefährliche Stoffe vom 25. März 1977 (Sprengstoffgesetz, SprstG,
SR 941.41) und schwerwiegenden Verstössen gegen die Stadionordnung
ein zweijähriges Stadionverbot über den Beschwerdeführer. Damit wurde
ihm bis 21. März 2012 der Besuch sämtlicher Wettbewerbs- und Freund-
schaftsspiele mit Beteiligung eines Klubs der Swiss Football League
(SFL) untersagt.
C.
Am 22. März 2010 wurde der Beschwerdeführer wegen Widerhandlungen
gegen das Sprengstoffgesetz durch das Mitführen von pyrotechnischen
Gegenständen in einem Sportstadion sowie wegen Widerhandlung gegen
das in Art. 12bis Abs. 1 des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom
13. Dezember 1984 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons
St. Gallen [sGS] 921.1) verankerte Vermummungsverbot beim Untersu-
chungsamt St. Gallen zur Anzeige gebracht. Dieses sprach ihn in einem
Strafbescheid des Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz schuldig und
verurteilte ihn zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je
Fr. 100. und einer Busse von Fr. 1'200.. Gegen diesen Strafbescheid
erhob der Beschwerdeführer Einsprache. Das Kreisgericht St. Gallen
sprach ihn mit Entscheid vom 16. Juni 2010 vom Vorwurf des Vergehens
gegen das Sprengstoffgesetz frei, dies mit der Begründung, durch das
blosse Mitführen einer Bengalfackel sei die Schwelle zum strafbaren Ver-
such nicht überschritten worden. Die Staatsanwaltschaft St. Gallen zog
diesen Entscheid weiter. Das Kantonsgericht St. Gallen sprach den
Beschwerdeführer am 4. Mai 2011 der versuchten Widerhandlung gegen
C-560/2011
Seite 3
das Sprengstoffgesetz für schuldig (Art. 22 Abs. 1 des Schweizerischen
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0] i.V.m.
Art. 15 Abs. 5 und Art. 37 Ziff. 1 SprstG). Zur Begründung wurde ange-
führt, die Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen in einem
Sportstadion sei verboten. Strafbar mache sich bereits, wer solche
Gegenstände ins Stadion zu bringen versuche. Diese Handlung sei einzig
darauf ausgerichtet, die Fackeln im Stadion zu zünden. Das Bundesge-
richt wies die Beschwerde gegen diesen Entscheid ab (vgl. Urteil
6B_614/2011 vom 14. Dezember 2011).
D.
Die Stadtpolizei St. Gallen verhängte am 14. April 2010 gegen den Be-
schwerdeführer ein einjähriges Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkor-
dats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltun-
gen vom 15. November 2007 (sGS 451.51; nachfolgend Konkordat). Der
Beschwerdeführer erhob gegen dieses Rayonverbot Rekurs und machte
dabei geltend, er sei gemäss dem Strafbescheid des Untersuchungsam-
tes St. Gallen einzig wegen Verstosses gegen die Sprengstoffgesetzge-
bung, nicht aber wegen Tätlichkeiten verurteilt worden. Die Stadtpolizei
St. Gallen passte die Begründung des Rayonverbots in der Folge am
29. Juli 2010 wiedererwägungsweise an.
E.
Das Bundesamt für Polizei fedpol (nachfolgend Bundesamt, Vorinstanz)
teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 19. April 2010 mit, dass
gestützt auf Art. 24a des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten
über ihn im Informationssystem HOOGAN erfasst worden seien. Über ei-
ne Löschung der Daten werde er schriftlich benachrichtigt.
F.
Mit Rapport vom 12. November 2010 beantragte die Kantonspolizei Ba-
sel-Stadt beim Bundesamt eine Ausreisebeschränkung für „Problemfansˮ
des FC Basel für das Champions League – Spiel FC Bayern München –
FC Basel vom 8. Dezember 2010. Für die Fangemeinde gelte dieses
Spiel als Highlight des Fussballjahres. Weil anlässlich der letzten Partien
zwischen diesen Mannschaften Basler „Ultrasˮ jeweils Münchner Fans
angegriffen hätten, müsse auch in München mit diesem Szenario gerech-
net werden. Einer der möglichen Gewalttäter sei der Beschwerdeführer,
der den Basler Ultras angehöre. Er habe sich aktiv an den Auseinander-
setzungen anlässlich des Meisterschaftsspiels FC St. Gallen – FC Basel
C-560/2011
Seite 4
vom 21. März 2010 beteiligt und reise immer an Auswärtsspiele mit, ob-
wohl er Stadionverbot habe. Hinweisen zufolge wolle er auch nach Mün-
chen mitfahren. Mit ergänzendem Rapport vom 25. November 2010 teilte
die Kantonspolizei Basel-Stadt mit, sie habe gesicherte Hinweise, dass
der Beschwerdeführer – der zum harten Kern der Infernos Basel gehöre –
mit dem Extrazug der Ultras nach München reisen werde. An allfälligen
Gewaltakten werde er mit Sicherheit teilnehmen.
G.
Das Bundesamt verhängte mit Verfügung vom 2. Dezember 2010 ge-
stützt auf Art. 24c BWIS sowie Art. 7 der Verordnung vom 4. Dezember
2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für
Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH, SR 120.52)
gegen den Beschwerdeführer eine Ausreisebeschränkung für das am
8. Dezember 2010 in München stattfindende Champions League – Spiel
FC Bayern München gegen FC Basel. Damit wurde dem Beschwerdefüh-
rer untersagt, in der Zeit vom 6. Dezember 2010, 12 Uhr, bis 9. Dezember
2010, 12 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz auszureisen. Zur Begrün-
dung verwies das Bundesamt auf den Vorfall vom 21. März 2010 in
St. Gallen und das von der Stadtpolizei St. Gallen verhängte aktive
Rayonverbot (s. vorne, Bst. A – D). Der Beschwerdeführer habe sich an
den Auseinandersetzungen in St. Gallen aktiv beteiligt. Er gehöre dem
harten Kern der Ultragruppierung „Infernos Baselˮ an und reise trotz Sta-
dionverbot an praktisch jedes Auswärtsspiel. Hinweise aus der Szene
zeigten, dass seitens dieser Gruppierung anlässlich des bevorstehenden
Spiels Ausschreitungen geplant seien. Der Beschwerdeführer beabsichti-
ge gemäss gesicherten Hinweisen, nach München zu fahren, und würde
sich an allfälligen Gewaltakten mit Sicherheit beteiligen. Einer allfälligen
Beschwerde gegen diese Verfügung entzog das Bundesamt in Anwen-
dung von Art. 55 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021) die aufschiebende Wirkung.
H.
Der Beschwerdeführer erhob mit Eingabe vom 18. Januar 2011 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Ausreisebeschrän-
kung. Darin beantragt er die Aufhebung dieser Verfügung. Zudem sei
festzustellen, dass Art. 4 Abs. 2 VVMH keine genügende gesetzliche
Grundlage für die Definition von gewalttätigem Verhalten darstelle und
gegen Art. 36 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verstosse. Das Bundesamt sei zu
verpflichten, die ausländischen Zoll- und Polizeibehörden von der Aufhe-
C-560/2011
Seite 5
bung in Kenntnis zu setzen und diese zu ersuchen, ihn von deren Daten-
banken zu entfernen. In prozessualer Hinsicht beantragt er, das Verfah-
ren sei bis zur Erledigung des hängigen Verfahrens C-8376/2010 zu sis-
tieren und es sei vorläufig von der Erhebung eines Kostenvorschusses
abzusehen. Zur Begründung bringt er vor, er müsse damit rechnen, dass
gegen ihn weitere Ausreisebeschränkungen verfügt würden, weshalb er
ein Interesse habe, dass über seine Beschwerde entschieden werde. Er
gehöre der Gruppierung Infernos Basel nicht an und sei – mit Ausnahme
des Vorfalls in St. Gallen – noch nie negativ aufgefallen. Durch das Mit-
tragen von pyrotechnischen Gegenständen habe er sich gemäss Urteil
des Kreisgerichts nicht strafbar gemacht. Er habe nie bestritten, am
21. März 2010 eine Fackel auf sich getragen zu haben. Das Rayonverbot
sei aktiv, doch werde ihm darin keine Beteiligung an Tumulten vorgewor-
fen. Die Voraussetzungen des Art. 24c BWIS seien nicht erfüllt, da er sich
nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt habe und er dies auch in München
nicht habe tun wollen. Das Ausreiseverbot schränke seine Bewegungs-
und Niederlassungsfreiheit schwer ein und bedürfe einer Grundlage in ei-
nem formellen Gesetz. Indem erst auf Verordnungsstufe definiert werde,
dass auch das blosse Mitführen von Pyro als gewalttätiges Verhalten gel-
te, werde Art. 24c BWIS in unzulässiger Weise ausgeweitet. Die Voraus-
setzungen des Art. 7 VVMH seien nicht erfüllt. Er sei weder vorbestraft
noch gewalttätig und sei zudem vom FC Basel ins „Programm 2. Chanceˮ
aufgenommen worden. Deswegen kennten ihn die Sicherheitsverantwort-
lichen des FC Basel. Sollte er negativ auffallen, würde er aus diesem
Programm fliegen. Die Massnahme sei unverhältnismässig, da der Besitz
einer Fackel nicht genüge, um eine Ausreisebeschränkung zu verfügen.
Das Rayonverbot sei gemäss dem Kaskadenprinzip des BWIS das mil-
deste Mittel. Erst wenn dieses nicht gewirkt habe, könne die Ausreisebe-
schränkung zum Zug kommen. Es sei unverhältnismässig und verstosse
gegen Treu und Glauben, wenn die Verfügung so kurz vor dem Spiel zu-
gestellt werde, dass das Gericht nicht rechtzeitig über die aufschiebende
Wirkung befinden könne. Dies verletze die Rechtsweggarantie. Das Bun-
desamt sei anzuhalten, solche Verfügungen zukünftig früher zu erlassen.
Er habe für die Reise nach München bereits disponiert. Zudem drohten
ihm bei künftigen Reisen Nachteile, weil er wohl in ausländischen Daten-
banken erfasst werde. Auch deshalb greife die Ausreisebeschränkung er-
heblich in seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit ein.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Februar 2011 verzichtete das Bundesver-
waltungsgericht einstweilen auf die beantragte Sistierung des Verfahrens
C-560/2011
Seite 6
und wies das Gesuch um vorläufigen Verzicht auf die Erhebung eines
Kostenvorschusses ebenfalls ab.
J.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 13. April 2011 die Ab-
weisung der Beschwerde. Es sei unbestritten, dass gegen den Be-
schwerdeführer ein Stadionverbot sowie ein Rayonverbot wegen Mitfüh-
rens eines pyrotechnischen Gegenstands ausgesprochen worden seien.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verhängung einer Ausreisebe-
schränkung seien erfüllt. Die Ausreisebeschränkung sei eine Verwal-
tungsmassnahme, die keine nachweisbare Rechtsverletzung vorausset-
ze, sondern der Gefahrenabwehr diene. Der Bundesrat sei befugt, die
Ausführungsbestimmungen zum BWIS zu erlassen, und habe dem Begriff
der Gewalttätigkeit in Art. 4 VVMH präzise Konturen gegeben. Der Be-
schwerdeführer verharmlose die Tatsache, dass er eine Signalfackel mit
sich geführt habe, zumal deren Verwendung fatale Folgen haben könne.
Diese enthalte pyrotechnische Sätze, welche, einmal in Brand gesetzt,
mit hohen Temperaturen (ca. 300 – 600 Grad Celsius) abbrennen. Das
Mitführen von Pyro in ein Stadion gefährde die öffentliche Sicherheit und
stelle eine Gewalttätigkeit im Sinne des BWIS dar. In der Verfügung
komme kein strafrechtlicher Vorwurf zum Ausdruck. Das Bundesamt sei
von der Basler Polizei darauf hingewiesen worden, dass der Beschwerde-
führer zum Spiel nach München reisen wolle, dies werde in der Be-
schwerdeschrift bestätigt. Es müsse nicht näher darauf eingegangen
werden, ob der Beschwerdeführer zum harten Kern der „Infernos Baselˮ
gehöre und ob er bereits mehrmals negativ aufgefallen sei. Die Weiterga-
be der Daten aus HOOGAN verfüge über eine gesetzliche Grundlage und
sei im öffentlichen Interesse, um die Sicherheit an Sportveranstaltungen
gewährleisten zu können. Das Bundesamt habe sich an das Kaskaden-
prinzip gehalten, da im Vorfeld bereits ein Stadionverbot und ein Rayon-
verbot ausgesprochen worden seien. Die Rüge, die Ausreisebeschrän-
kung sei zu kurzfristig zugestellt worden, sei unberechtigt, weil das Bun-
desamt auch in diesem Punkt die gesetzlichen Vorgaben eingehalten ha-
be. Die Beschwerde habe von Gesetzes wegen keine aufschiebende
Wirkung. Die Beschwerdeinstanz könne die aufschiebende Wirkung im
Einzelfall gewähren, habe dafür aber keine zeitraubenden Abklärungen
zu machen. Die für die nötige summarische Prüfung zur Verfügung ste-
hende Zeit sei verhältnismässig. Die Rechtsweggarantie werde nicht ver-
letzt, denn Art. 29a BV verlange, dass der Rechtsschutz durch eine rich-
terliche Behörde erfolgen müsse, was vorliegend der Fall sei.
C-560/2011
Seite 7
K.
Mit Stellungnahme vom 30. Mai 2011 hielt der Beschwerdeführer an sei-
nen Ausführungen fest. Die Verordnung definiere zunächst das Mitführen
von Fackeln zu einer nachweislichen Gewalttat, was dann wiederum
Grundlage für ein Rayonverbot sei. Damit beisse sich die Katze in den
Schwanz. Wenn allein gestützt auf dieses Verhalten für alle, welche sich
so verhalten hätten, bereits angenommen werden dürfe (oder müsse),
dass sie sich in Zukunft im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen wür-
den, müssten alle Fussballfans mit einem Rayonverbot eine Ausreise-
sperre erhalten. Auf die Person und die Umstände würde es gar nicht
mehr ankommen. Dies wäre jedoch rechtsstaatlich sehr bedenklich. Auch
für eine präventive Gefahrenabwehrmassnahme müsse die Verhältnis-
mässigkeit im Einzelfall geprüft werden. Es möge zwar zutreffen, dass der
Beschwerdeführer im Sinne des BWIS „gewalttätigˮ sei. Das Rayonverbot
alleine genüge jedoch nicht als Begründung. Es müssten weitere Vorwür-
fe hinzukommen, solche habe die Kantonspolizei Basel-Stadt auch be-
hauptet. Diese seien jedoch nicht bewiesen und entsprächen nicht den
Tatsachen. Richtig sei einzig, dass er versucht habe, eine Fackel ins Sta-
dion zu schmuggeln. Das Kaskadenprinzip sei nicht eingehalten worden,
da er sich nach dem Vorfall vom 21. März 2010 nichts Anderes habe zu
Schulden kommen lassen. Betreffend Weitergabe der Daten an ausländi-
sche Stellen sei auch zu prüfen, ob diese verhältnismässig sei. Die Aus-
reisesperre werde alleine damit begründet, dass er eine Fackel in ein
Stadion habe schmuggeln wollen. Die Basler Polizei hätte ihren Antrag
auf Erlass einer Ausreisebeschränkung sofort nach Bekanntgabe des
Termins des Spiels in München stellen müssen. Es könne nicht sein, dass
er jedes Mal kurz vor einem Auswärtsspiel des FC Basel damit rechnen
müsse, eine Ausreisesperre zu erhalten.
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erforderlich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG aufgeführten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt
C-560/2011
Seite 8
für Polizei, das mit der Ausreisebeschränkung eine Verfügung im erwähn-
ten Sinne erlassen hat.
1.2 Die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist unzulässig gegen
Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des
Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen
auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen An-
spruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG).
Wie beim gleichlautenden Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sollen damit Anordnungen mit vorwie-
gend politischem Charakter von der richterlichen Überprüfung ausge-
nommen werden (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege
vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4387 f. sowie BGE 137 I 371 E. 1.2 mit
Hinweisen). Art. 32 Bst. 1 VGG zielt auf die politische Regierungstätigkeit
in den Bereichen der nationalen Sicherheit und der Aussenbeziehungen
des Landes (vgl. HÄBERLI, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 83 N. 20). Die Aus-
reisebeschränkung wurde vom Bundesamt gestützt auf Art. 24c BWIS in
Form einer schriftlichen Verfügung erlassen, deren Rechtsmittelbelehrung
auf die Beschwerdemöglichkeit ans Bundesverwaltungsgericht hinweist.
Es handelt sich um eine Sicherheitsmassnahme mit Aussenbezug, deren
gesetzliche Grundlage sich auf die Bundeskompetenz für auswärtige An-
gelegenheiten stützt (vgl. Art. 54 Abs. 1 BV sowie Botschaft zur Änderung
des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Si-
cherheit vom 17. August 2005 [nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS
2005], BBl 2005 5638). Dies begründet indes keine Ausnahme von der
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Wie Art. 83 Bst. a BGG ist die Aus-
nahmebestimmung des Art. 32 Bst. a VGG grundsätzlich restriktiv auszu-
legen (vgl. HÄBERLI, a.a.O., Art. 83 N. 20 m.H. auf BGE 121 II 248 E. 1).
Die Ausreisebeschränkung ist kein «acte de gouvernement» und eignet
sich für eine gerichtliche Prüfung. Es entspricht denn auch dem klaren
Willen des Gesetzgebers, dass den von dieser Massnahme Betroffenen
die ordentlichen Rechtsmittel offen stehen sollen (vgl. Botschaft Änderung
BWIS 2005, a.a.O., S. 5626). Auf diese Weise wird der durch Art. 2 Abs. 3
i.V.m. Art. 12 Abs. 2 des Internationalen Paktes über bürgerliche und poli-
tische Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) begründeten Verpflichtung, eine
wirksame Beschwerde im Falle einer behaupteten Verletzung der völker-
rechtlich garantierten Ausreisefreiheit zu ermöglichen, bestmöglich Rech-
nung getragen. Die von der Vorinstanz verhängte Ausreisebeschränkung
stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
C-560/2011
Seite 9
1.3 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a c VwVG ist zur Beschwerde legiti-
miert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Als Verfügungsadressat erfüllt der Be-
schwerdeführer die beiden ersten Kriterien. Ein schutzwürdiges Interesse
gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG setzt jedoch grundsätzlich voraus,
dass der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde,
sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches In-
teresse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung
hat (vgl. BVGE 2009/31 E. 3.1 mit Hinweisen). Weil die angefochtene
Verfügung indes nur den Zeitraum vom 6. 9. Dezember 2010 betraf und
der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das
aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung an sich
dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings abzuse-
hen. Die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
können sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen, ohne dass im
Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BGE 138
II 42 E. 1.3 und BGE 127 I 23 E. 1.3.1 je mit weiteren Hinweisen). Eine
Beschwerde ist sodann aufgrund der Rechtsweggarantie immer dann zu
behandeln, wenn die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Hoheitsaktes
in keinem Verfahren mit mindestens gleichwertigem Rechtsschutzstan-
dard beurteilt werden kann (vgl. Art. 29a BV; MARION SPORI, Vereinbarkeit
des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame
Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008, S. 147 ff.; REGINA KIE-
NER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht,
Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 1359; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HU-
BER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG,
Zürich 2009, Art. 48 N 15; noch offen gelassen in BVGE 2007/12 E. 2.5).
Zu prüfen ist daher im Folgenden nicht nur die streitige Grundsatzfrage
(i.d.S. noch BGE 131 II 670 E. 1.2), sondern umfassend die Rechtmäs-
sigkeit der angefochtenen Verfügung. Auf die frist- und formgerechte Be-
schwerde ist demnach einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
C-560/2011
Seite 10
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie
BVGE 2011/1 E. 2 je mit Hinweis).
3.
Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff. VwVG) nicht nur aufgrund
von Parteivorbringen, sondern auch von Amtes wegen prüfen (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-5221/2009 vom 6. Februar 2012
E. 3.1.4 mit Hinweis auf BGE 116 V 182 E. 1a). Gleichsam das Kernele-
ment des rechtlichen Gehörs ist das Recht der betroffenen Partei auf
vorgängige Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG; BERNHARD WALD-
MANN/JÜRG BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N 3 ff.). Weder die
Vorinstanz noch die den Erlass einer Ausreisebeschränkung beantragen-
de kantonale Behörde hörten den Beschwerdeführer an, bevor die ange-
fochtene Verfügung erlassen wurde. Das wirft grundsätzlich die Frage
auf, ob dieses Vorgehen zulässig war (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG
sowie ROBERT SOÒS/CHRISTOPH VÖGELI, BWIS-Massnahmen gegen Ge-
walt an Sportveranstaltungen: Top oder Flop?, in: Sicherheit&Recht 2008,
S. 158). Das Gericht hat indes primär die vom Beschwerdeführer vorge-
tragenen Rügen zu prüfen und ist nicht gehalten, eine angefochtene Ver-
fügung von sich aus auf alle erdenklichen Rechtsfehler hin zu untersu-
chen (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechts-
pflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 216; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich
1998, S. 40). Nachdem der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer keine
Gehörsverletzung rügt und eine Verletzung des Rechts auf vorgängige
Anhörung jedenfalls nicht geradezu ins Auge springt (s. zur zeitlichen
Dringlichkeit im erstinstanzlichen Verfahren hinten, E. 8.2 f.), kann im vor-
liegenden Fall offen bleiben, ob die vorgängige Anhörung zu Recht ver-
weigert wurde.
C-560/2011
Seite 11
4.
4.1 Gemäss Art. 24c Abs. 1 und 4 BWIS kann das Bundesamt einer Per-
son die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine be-
stimmte Zeitdauer untersagen, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot be-
steht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an
Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat; und (b.)
aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich an-
lässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkei-
ten beteiligen wird. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei Tage
vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach de-
ren Ende (Art. 24c Abs. 3 BWIS). Während ihrer Dauer ist jede Ausreise
verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird
(Art. 24c Abs. 4 BWIS). Der Bundesrat erlässt gemäss Art. 30 BWIS die
notwendigen Ausführungsbestimmungen und hat von dieser Kompetenz
in den Art. 4 – 7 VVMH Gebrauch gemacht. Mit der Ausreisebeschrän-
kung soll – in Umsetzung des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots
sowie des Europäischen Übereinkommens vom 19. August 1985 über
Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanläs-
sen, insbesondere bei Fussballspielen (SR 0.415.3) – verhindert werden,
dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den Stadien
ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt ausüben
können (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5620 ff.).
4.2 Mit den auf den 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen
gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS)
sollten die Behörden namentlich im Hinblick auf Grossanlässe wie die
damals bevorstehende EURO 2008 die nötigen Handlungsinstrumente
erhalten, um der zunehmenden Gewaltausübung im Zusammenhang mit
Sportveranstaltungen Einhalt zu gebieten (vgl. Botschaft Änderung BWIS
2005, a.a.O., S. 5614 f.; Botschaft zu einer Verfassungsbestimmung über
die Bekämpfung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltun-
gen [Hooliganismus] sowie zu einer Änderung des Bundesgesetzes über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS] vom 29. August
2007 [nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS 2007], BBl 2007 6466 f.).
Weil die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass dreier dieser Massnahmen
(Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) umstritten war, wur-
den diese bis Ende 2009 befristet. Auf diese Weise sollte dafür gesorgt
werden, dass die erforderlichen rechtlichen Anpassungsarbeiten (Schaf-
fung einer Verfassungsgrundlage oder Umsetzung einer Konkordatslö-
sung durch die Kantone) umgehend an die Hand genommen werden. Der
nicht befristete Art. 24c Abs. 1 BWIS betreffend Ausreisebeschränkung
C-560/2011
Seite 12
sah in der ursprünglichen Fassung vor, dass einer Person die Ausreise
aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Zeitdauer un-
tersagt werden kann, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot gemäss
Art. 24b besteht; und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden
muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungs-
land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird. Im befristet erlassenen Art. 24b
Abs. 1 BWIS war festgehalten, dass einer Person, die sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen
Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zei-
ten verboten werden kann. Seitdem diese bundesrechtliche Bestimmung
Ende 2009 ausser Kraft getreten ist, wird das Rayonverbot in Art. 4 des
zwischenzeitlich von den Kantonen geschaffenen Konkordats geregelt (in
Vollzug seit 1. Januar 2010), wobei die Voraussetzungen für den Erlass
dieser Massnahme unverändert übernommen wurden. In der Folge wurde
die Ausreisebeschränkung nach Art. 24c Abs. 1 BWIS insofern redaktio-
nell an die Aufhebung des Art. 24b BWIS und die Konkordats-Regelung
angepasst, als dass ein Verbot der Ausreise voraussetzt, dass gegen ei-
ne Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenom-
men werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im
Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (vgl. Botschaft Än-
derung BWIS 2007, a.a.O., S. 6475 sowie BBl 2007 6487).
4.3 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungspolizeiliche
Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstal-
tungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen
pönalen Charakter auf (vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS; Botschaft Änderung
BWIS 2005, a.a.O., S. 5626; BGE 137 I 31 E. 3 f. zu den im Konkordat
vorgesehenen Massnahmen des Rayonverbots, der Meldeauflage und
des Polizeigewahrsams; allgemein MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des
Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, Rz. 806 ff.). In verfahrensrecht-
licher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grundsätze
zur Anwendung. Es gelten die Bestimmungen des BWIS, das VwVG und
namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts (vgl. statt vieler
RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungs-
rechts, Band I, Bern 2012, § 5). In Bezug auf die Bedeutung der straf-
rechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist festzuhalten, dass Strafurteile
die Verwaltungsbehörde grundsätzlich nicht binden. Der Grundsatz der
Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen, widersprüchliche Entschei-
C-560/2011
Seite 13
de zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde soll deshalb nicht ohne Not
von den tatsächlichen Feststellungen der Strafbehörden abweichen (vgl.
BGE 136 II 447 E. 3.1; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 287 ff.). Vorlie-
gend ist somit zu berücksichtigen, dass der erstinstanzliche Freispruch,
auf den der Beschwerdeführer verweist, in der Zwischenzeit aufgehoben
und der Beschwerdeführer wegen versuchter Widerhandlung gegen das
Sprengstoffgesetz schuldig gesprochen wurde (vgl. Sachverhalt Bst. C).
5.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Ausreisebeschränkung habe
seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit stark eingeschränkt, wofür
eine Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich sei. Gemäss
Art. 24c Abs. 1 BWIS könne die Ausreise nur untersagt werden, wenn ge-
gen eine Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten beteiligt hat, und
(b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich
anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätig-
keiten beteiligen wird. Er habe sich weder in der Vergangenheit an Ge-
walttätigkeiten beteiligt, noch vorgehabt, dies am Fussballspiel in Mün-
chen zu tun. Das blosse Mitführen eines pyrotechnischen Gegenstandes
sei kein gewalttätiges Verhalten. Indem dies auf Verordnungsebene so
definiert werde, werde Art. 24c BWIS in unzulässiger Weise ausgeweitet.
Die Ausreisebeschränkung verstosse deshalb gegen Art. 36 BV und sei
aufzuheben. Während das Rayonverbot, auf das Art. 24c Abs. 1 Bst. a
BWIS verweist, bzw. dessen Voraussetzungen im Konkordat geregelt
sind (vgl. Art. 2 und 4 Konkordat), nennt Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS als
kumulatives Erfordernis die künftige Beteiligung an Gewalttätigkeiten im
Sinne von Art. 7 Abs. 4 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 VVMH. Vor diesem Hinter-
grund ist diese grundsätzliche Rüge vorab zu behandeln.
5.2 Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere
auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit
(Art. 10 Abs. 2 BV). Eine spezifische Form der Bewegungsfreiheit ge-
währleistet für Schweizer Staatsangehörige die Niederlassungsfreiheit
(Art. 24 BV). Diese umfasst die Freiheit, seinen Wohn- und Aufenthaltsort
selbst zu wählen, sowie das Ausreise- und Auswanderungsrecht aus der
Schweiz und das Rückkehrrecht (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzel-
ler et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
2. Aufl., Zürich 2008, Art. 10 Rz. 23 mit Hinweisen). Der Beschwerdefüh-
rer ist türkischer Staatsangehöriger und kann sich deshalb grundsätzlich
nicht auf die Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 24 BV berufen; jedoch
C-560/2011
Seite 14
kommt auch ihm ein Anspruch zu, die Schweiz durch Ausreise zu verlas-
sen (vgl. Art. 12 Abs. 2 UNO-Pakt II; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHE-
FER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der
EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 316 ff.).
5.3 Die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS bewirkt, dass den
Betroffenen während vier Tagen jede Ausreise aus der Schweiz verboten
wird, mit der ein Aufenthalt im Land angestrebt wird, in dem eine be-
stimmte Sportveranstaltung stattfindet. Mit dieser Massnahme wird die
Bewegungsfreiheit- und Ausreisefreiheit der Betroffenen klarerweise ein-
geschränkt. Zu prüfen ist, ob hierfür im Sinne des in Art. 5 Abs. 1 BV und
Art. 36 Abs. 1 BV festgehaltenen Legalitätsprinzips eine hinreichende ge-
setzliche Grundlage vorliegt. Die Bindung der Behörden an das Gesetz
dient dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung und dem rechtsstaatlichen Anliegen nach Rechts-
gleichheit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns. Dabei sind die
Anforderungen an Normstufe und Normdichte umso höher, je schwerer
der Grundrechtseingriff wiegt. Schwere Eingriffe benötigen eine klare und
genaue Grundlage im formellen Gesetz selbst. Bei weniger schweren
Eingriffen genügt eine Verordnung. Diese muss indessen formell und ma-
teriell verfassungsmässig sein, d.h. von einer Behörde erlassen sein, die
dazu befugt ist, und sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen
(vgl. Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 130 I 1 E. 3.1; WIEDERKEHR/ RICHLI, a.a.O.,
Rz. 1274 ff., SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 10 ff.).
5.4 Der Begriff der Schwere eines Eingriffs lässt sich nicht abstrakt defi-
nieren; stattdessen ist von Fall zu Fall und nach objektiven Kriterien eine
Gewichtung vorzunehmen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 12). Die
gesetzlich festgelegte maximale Dauer von vier Tagen spricht dafür, die
Ausreisebeschränkung als leichten Grundrechtseingriff zu qualifizieren.
Die Ausreise kann sodann trotz Beschränkung erlaubt werden, wenn der
Betroffene wichtige Gründe für den Aufenthalt im Bestimmungsland gel-
tend macht (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Für den Beschwerdeführer persönlich
war das Spiel des FC Basel gegen den FC Bayern München sicherlich
ein wichtiges Ereignis, und die TV-Übertragung konnte die verpasste Rei-
se zweifellos nicht ersetzen (vgl. dazu PASCAL CLAUDE, zitiert nach Daniel
Ryser, Feld – Wald – Wiese, Basel 2010, S. 61: „Wenn ein Turnverein mit
dem Zug an ein Fest fährt, wird es laut und heiter, und die Minibar wird
geleert […]. Die Auswärtsfahrt von Fussballfans ähnelt einem solchen
Ausflug, mit dem Unterschied, dass statt fünfzehn fünfhundert Leute un-
terwegs sind […]. Fussballfans sind die mit Abstand grösste, lauteste und
C-560/2011
Seite 15
auffälligste jugendliche Subkultur. Viele davon geben ihr ganzes Geld für
den Fussball aus, malen in der Freizeit neue Fahnen, beteiligen sich an
Choreografien […] und organisieren mit den SBB Extrazüge durch halb
Europa.ˮ). Die Schwere eines Eingriffs ist indes nicht nach dem subjekti-
ven Empfinden des Betroffenen, sondern aufgrund objektiver Kriterien zu
gewichten. Das Verbot, an ein Fussballspiel ins Ausland zu reisen, kann
mit keinem der Fälle, die in der bisherigen Praxis als schwere Eingriffe
gewertet wurden, verglichen werden (vgl. nur etwa BGE 127 I 6 E. 5 ff.
betreffend medikamentöse Zwangsbehandlung mit Neuroleptika). Daran
ändert auch die Behauptung des Beschwerdeführers nichts, dass ihm bei
zukünftigen Reisen Nachteile drohten, weil er in Datenbanken der Nach-
barländer erfasst werde und seine Daten dort nicht wieder gelöscht wür-
den. Die Ausreisebeschränkung wird im Polizeifahndungssystem RIPOL
ausgeschrieben und den Grenzbehörden sowie den ausländischen Zoll-
und Polizeibehörden mitgeteilt. Weshalb der Beschwerdeführer dadurch
bei künftigen Reisen Nachteile erleiden sollte, wird nicht substantiiert dar-
gelegt. Die Behauptung erscheint denn auch nicht als glaubhaft. Die Vor-
instanz weist zu Recht darauf hin, dass die Datenweitergabe im Gesetz
klar und streng geregelt ist (vgl. Art. 24a Abs. 9 i.V.m. Art. 17 Abs. 3 5
BWIS sowie Art. 7 Abs. 7 und Art. 11 VVMH). Die Ausreisebeschränkung
stellt mithin lediglich eine leichte Einschränkung der Bewegungs- und
Ausreisefreiheit dar (i.d.S. auch Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O.,
S. 5640).
5.5 Weil sich die Polizeitätigkeit gegen vielfältige Gefährdungen richtet
und situativ den Umständen anzupassen ist, ist ein gewisses Mass an
Unbestimmtheit für polizeirechtliche Normen unvermeidbar (vgl. BGE 136
I 87 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer beanstandet zu Recht
nicht, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung des unbestimmten
Rechtsbegriffs der Beteiligung an Gewalttätigkeiten dem Verordnungsge-
ber überlassen hat (vgl. im Übrigen Art. 190 BV). Über die Kompetenz
zum Erlass der Ausführungsbestimmungen verfügt der Bundesrat kraft
Art. 182 Abs. 2 BV und Art. 30 BWIS. Sinn und Zweck der im vorliegen-
den Fall zu überprüfenden Vollzugsnormen der VVMH ist es, das Gesetz
zu verdeutlichen, so dass eine sichere und gleichmässige Rechtsanwen-
dung gewährleistet ist. Die Verordnungsbestimmungen sollen den Inhalt
des Gesetzes entfalten, müssen dabei aber der Zielsetzung des Geset-
zes folgen, sich auf sekundäres Recht beschränken und dürfen keine
grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen (vgl. BVGE 2011/13
E. 15.5; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 46 Rz. 18 ff.; ANDREAS AUER/GIORGIO
C-560/2011
Seite 16
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Volume I:
L'Etat, 2. Aufl., Bern 2006, Rz. 1552 ff.).
5.5.1 Die vorliegend zu prüfenden Vollzugsnormen der VVMH sind vom
Bestand des Art. 24c BWIS abhängig, den sie näher ausführen und ent-
falten. Es handelt sich deshalb – obwohl der Bundesrat bereits kraft
Art. 182 Abs. 2 BV über die Kompetenz zur Vollzugsrechtsetzung verfügt
und Art. 30 BWIS nur deklaratorische Bedeutung zukommt – um unselb-
ständige Verordnungsbestimmungen (vgl. BVGE 2011/13 E. 15.5; AU-
ER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 1550; TSCHANNEN, a.a.O., § 46
Rz. 13 u. 21; a.M. ein Teil der Lehre, vgl. z.B. ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2012, Rz. 1859). Das Bundesverwaltungsgericht prüft im
Rahmen der konkreten Normenkontrolle bei unselbständigen Verordnun-
gen, ob sich der Bundesrat an die ihm eingeräumten Befugnisse gehalten
hat. Wird dem Bundesrat ein weiter Spielraum für die Regelung auf Ver-
ordnungsebene eingeräumt, so ist dieser für das Gericht verbindlich. Die
Auswahl zwischen verschiedenen denk- und vertretbaren Konkretisierun-
gen des Gesetzes ist mithin dem Bundesrat zu überlassen. Das Bundes-
verwaltungsgericht kontrolliert einzig, ob die ausführende Verordnung den
Rahmen der delegierten Kompetenzen sprengt oder aus anderen Grün-
den gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. BVGE 2011/46 E. 5.4.1;
BGE 137 III 217 E. 2.3; BGE 136 II 337 E. 5.1; OLIVER ZIBUNG/ELIAS
HOFSTETTER, Praxiskommentar VwVG, Art. 49 N 13; ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 83 Rz. 2.177; FRITZ GYGI, Verwal-
tungsrecht, Bern 1986, S. 98). Mit dem Begriff der „Beteiligung an Gewalt-
tätigkeitenˮ wird eine der Voraussetzungen für den Erlass einer Ausreise-
beschränkung im Gesetz in relativ offener und unbestimmter Weise um-
schrieben. Bei der Konkretisierung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs
kommt dem Verordnungsgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu
(vgl. hierzu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 445 ff. sowie
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 25 ff. je mit Hinweisen). Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die vom Bundesrat vorgenommene
Einstufung des Mitführens pyrotechnischer Gegenstände als Beteiligung
an gewalttätigem Verhalten (vgl. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2
VVMH) eine mit ernsthaften, sachlichen Gründen vertretbare Regelung
darstellt, die sich in Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung einfügt. Es
ist indessen nicht Aufgabe des Gerichts, sich zur wirtschaftlichen oder po-
C-560/2011
Seite 17
litischen Sachgerechtigkeit dieser Regelung zu äussern (vgl. BVGE
2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 II 217 E. 2.3; GYGI, a.a.O., S. 98).
5.5.2 „Gewalttätigkeitˮ ist die Anwendung von Gewalt. Der Begriff der
Gewalt steht sowohl für Zwang, Kraft, unrechtmässiges Vorgehen, wie
auch für Macht, d.h. die Befugnis zu herrschen sowie für Heftigkeit und
Wucht (vgl. RENATE WAHRIG-BURFEIND, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl.
2011, Stichworte Gewalt u. Gewalttätigkeit; MOHLER, a.a.O., Rz. 1283).
Im gewöhnlichen Sprachgebrauch wird der Begriff der Gewalt meist im
Sinne der rechtswidrigen physischen Gewaltsamkeit verwendet (vgl.
MOHLER, a.a.O., Rz. 1285). Der französische Wortlaut des Gesetzes –
„actes de violenceˮ – zeigt auf, dass Art. 24c Abs. 1 BWIS ähnlich wie
beispielsweise auch Art. 260 StGB auf eine aggressive, aktive Einwirkung
auf Personen oder Sachen zielt (vgl. GERHARD FIOLKA, in: Basler Kom-
mentar, Strafrecht II, Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, Art. 260
N. 24). Im Lichte dieser Wortbedeutung erscheint es als sachgerecht, die
Verwendung – respektive das Abbrennen – pyrotechnischer Gegenstände
in Sportstätten als Gewalttätigkeit zu bezeichnen, zumal dies wegen der
beim Abbrand entstehenden extrem hohen Temperaturen sowie den
schädlichen Gasen und Rauchpartikeln unbestrittenermassen erhebliche
Sach- oder Personenschäden verursachen und sogar fatale Folgen ha-
ben kann (vgl. Beilage 12 der Vorinstanz; zum Mitführen pyrotechnischer
Gegenstände s. hinten E. 5.5.5).
5.5.3 Der Gesetzgeber überliess die Konkretisierung des Gewaltbegriffs
dem Bundesrat (Art. 30 BWIS). Die Materialien enthalten jedoch klare
Hinweise dahingehend, dass mit den Massnahmen gegen Gewalt anläss-
lich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS) auch das Abbrennen py-
rotechnischer Gegenstände in Stadien bekämpft werden sollte. Zwar hielt
der Bundesrat in der Botschaft lediglich fest, er wolle „erkannte Lücken
bei der Gewaltprävention schliessenˮ. Der Begriff „sich gewalttätig verhal-
tenˮ umfasse „sowohl das gewalttätige Verhalten von Einzelnen als auch
Gewalt, die von einer Mehrzahl von Personen ausgeht. Im Vordergrund
stehen organisierte Gewalttätigkeiten und solche, die von Gruppen be-
gangen werden. Das Nähere wird in der Verordnung geregeltˮ (vgl. Bot-
schaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5617 u. 5628). Diese Vorge-
hensweise wurde anlässlich der parlamentarischen Beratung der Geset-
zesvorlage kritisiert (insb. von Nationalrätin Valérie Garbani, AB 2005
N 1931: „[…] la loi ne donne aucune définition précise de ce qu'on entend
par «une personne qui a affiché un comportement violent». Est-ce qu'une
personne qui a allumé, dans un stade, un engin pyrotechnique répond à
C-560/2011
Seite 18
cette définition ou non? […] Ni la loi, ni le Conseil fédéral, lors des débats
de notre commission, n'ont répondu à cette question pourtant essentiel-
le.ˮ). Der damalige Justizminister Christoph Blocher beantwortete diese
Frage indessen klar und deutlich (AB 2005 N 1938): „Wer solche pyro-
technischen Geräte in den Stadien zur Anwendung bringt, verübt Gewalt,
weil sie sehr gefährlich sind. Die Gefahr der Gewalt ist das Ausschlag-
gebende.ˮ Dieses Verständnis wurde z.B. durch ein Votum von Ständerä-
tin Anita Fetz (AB 2006 S 19) bestätigt: „Ich will (…) Fussball sehen,
wenn ich im Stadion bin, und nicht Rauchpetarden und Schlägereien. Ich
will ruhig sein, wenn meine Gottenkinder in der Muttenzer Kurve sind und
den Match des FCB verfolgen wollen. Sie sollen verschont werden von
Gewalttätigkeiten, die dort (…) leider auch vorkommen.ˮ
5.5.4 Der Bundesrat handelte mithin, indem er die Gefährdung der öffent-
lichen Sicherheit durch das Verwenden von pyrotechnischen Gegenstän-
den in und um Sportstätten als gewalttätiges Verhalten bezeichnete, im
Einklang mit dem Willen des Gesetzgebers (zum Mitführen pyrotechni-
scher Gegenstände s. hinten E. 5.5.5). Die Regelung entspricht auch
dem Sinn und Zweck des BWIS, mit vorbeugenden Massnahmen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen zu bekämpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1
BWIS). In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass pyrotech-
nische Gegenstände als Folge ihrer Gefährlichkeit für das Leben und die
Gesundheit der Benützer und Dritter streng bundesrechtlich normiert sind
(vgl. Art. 7 ff. SprstG). Mit Bezug auf die Auslegung des Gewaltbegriffs in
der strafrechtlichen Lehre ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung, ob
ein Verhalten als gewalttätig eingestuft wird, nicht von Belang ist, ob viel
Kraft aufgewendet resp. Schaden angerichtet oder Personen verletzt
wurden (vgl. z.B. BGE 108 IV 175 E. 4 sowie BGE 103 IV 241 E. I.2). Die
Gewalttätigkeit einer Handlung wird auch nach deren aggressivem Er-
scheinungsbild beurteilt. Die Begriffsauslegung knüpft damit an die Sym-
bolik einer die Rechtsgemeinschaft ängstigenden Gewalttätigkeit an, wo-
bei die Auswirkungen der Gewalttaten eine gewisse Erheblichkeit aufwei-
sen müssen (vgl. FIOLKA, a.a.O., Art. 260 N. 28; FRANK SCHÜRMANN, Der
Begriff der Gewalt im schweizerischen Strafgesetzbuch, Basel 1986,
S. 136). Ein lästiges, aber passives Verhalten – wie etwa ein Sitzstreik –
kann somit nicht als gewalttätig bezeichnet werden (vgl. FIOLKA, a.a.O.,
Art. 260 N. 25). Das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände ist jedoch
ein aktives Verhalten, das einen Teil der anderen Matchbesucher
(insb. Familien mit Kindern) ängstigt. Diese Angst ist nicht unbegründet,
zumal die Gesundheit jener Personen, in deren Nähe Fackeln abgebrannt
werden, erheblich gefährdet wird. Es ist daher vertretbar und sachge-
C-560/2011
Seite 19
recht, die Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in einer Sportstätte
als gewalttätiges Verhalten zu bezeichnen.
5.5.5 In Art. 4 Abs. 2 VVMH wird auch die Gefährdung der öffentlichen Si-
cherheit durch das Mitführen pyrotechnischer Gegenstände in Sportstät-
ten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu und von
Sportstätten als gewalttätiges Verhalten eingestuft (vgl. i.d.S. auch die
Definition von Art. 2 Abs. 2 Konkordat). Damit wird der Begriff der Beteili-
gung an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen zweifellos weit
gefasst. Angesichts der Zielsetzung des BWIS, Gewalt – und damit wie
dargetan auch das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände im Stadion
– mit vorbeugenden Massnahmen zu bekämpfen, ist dies jedoch nicht zu
beanstanden. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH bewegen sich
innerhalb des Rahmens der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen.
Eine Person, welche einen in einer Sportstätte nicht legal verwendbaren
pyrotechnischen Gegenstand in der Sportstätte, in deren Umgebung oder
auf dem Weg dorthin mit sich führt, zielt darauf ab, den zu diesem Zweck
eigens mitgeführten Gegenstand im Stadion auch zu verwenden (vgl. in
diesem Sinne zu Art. 15 Abs. 5 SprstG das Urteil des Bundesgerichts
6B_614/2011 E. 1.6). Die Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen richten sich vordringlich gegen von Gruppen be-
gangene Gewalttätigkeiten (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O.,
S. 5628). Vor diesem Hintergrund ist es vertretbar, dass Personen, die in
der Umgebung von Sportstätten oder auf der An- und Rückreise pyro-
technische Gegenstände mit sich führen und auf diese Weise ihre Ge-
waltbereitschaft manifestieren sowie die öffentliche Sicherheit gefährden,
als an Gewalttätigkeiten Beteiligte eingestuft werden.
5.5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdefüh-
rer beanstandeten Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH den ge-
setzlichen Delegationsrahmen einhalten und mit Blick auf die Gefährlich-
keit der Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in einem Sportstadion
und die präventive Zielsetzung des BWIS sachlich gerechtfertigt sind. Die
Bestimmungen sind entsprechend mit dem übergeordneten Recht
(Art. 24c Abs. 1 BWIS) vereinbar.
5.6 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Art. 7
Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH von den Behörden nicht isoliert
und schematisch anzuwenden sind, sondern im Zusammenhang mit der
Zweckvorstellung, die mit diesen Bestimmungen verbunden ist, ausgelegt
werden müssen (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 120 ff.). So ge-
C-560/2011
Seite 20
fährdet eine Person, die in der Umgebung einer Sportstätte am 1. August
Feuerwerk zündet, deshalb weder die öffentliche Sicherheit noch ist sie
an Gewalttätigkeiten beteiligt. Ebenso klar ist beispielsweise, dass ein
Polizeibeamter, der anlässlich eines Einsatzes in einer Sportstätte seine
Dienstwaffe auf sich trägt, deshalb noch nicht unter Art. 24c Abs. 1 BWIS
i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 4 VVMH fällt. Das Kriterium der Ge-
fährdung der öffentlichen Sicherheit ist mithin in jedem Einzelfall zu prü-
fen (s. hinten, E. 6.2.1).
6.
6.1 Umstritten und zu prüfen ist sodann, ob die Voraussetzungen zum Er-
lass einer Ausreisebeschränkung im konkreten Fall erfüllt waren. Der Be-
schwerdeführer bringt vor, er gehöre den „Infernos Baselˮ nicht an, habe
sich nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt und dies auch in München nicht
tun wollen. Durch das Mittragen der Fackel habe er sich gemäss Urteil
des Kreisgerichts St. Gallen nicht strafbar gemacht. Im Rayonverbot wer-
de ihm keine Beteiligung an Tumulten vorgeworfen.
6.2 Die Verhängung einer Ausreisebeschränkung setzt voraus, dass ge-
gen eine Person ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Als gewalttätiges
Verhalten gilt u.a. die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das
Mitführen oder Verwenden von pyrotechnischen Gegenständen in Sport-
stätten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu und
von Sportstätten (Art. 4 Abs. 2 VVMH; vgl. i.d.S. auch die in Art. 2 Abs. 2
des Konkordats vorgenommene Begriffsbestimmung).
6.2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass zum Zeitpunkt des Er-
lasses der Ausreisebeschränkung ein Rayonverbot aktiv war (vgl. Beilage
7 der Vorinstanz). Darin werde ihm jedoch keine Beteiligung an Tumulten,
sondern einzig das Mitführen von pyrotechnischem Material vorgeworfen.
In der Tat passte die Stadtpolizei St. Gallen die Begründung ihrer Verfü-
gung vom 14. April 2010 betreffend Rayonverbot wiedererwägungsweise
in diesem Sinne an, nachdem das Untersuchungsamt St. Gallen den ur-
sprünglichen Vorwurf der Tätlichkeiten nicht weiter verfolgt hatte (vgl. Bei-
lagen 3 ff. der Vorinstanz sowie Sachverhalt Bst. D). Sowohl gemäss
Art. 4 Abs. 2 VVMH wie auch nach Art. 2 Abs. 2 des Konkordats gilt indes
die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen von pyro-
technischen Gegenständen in oder in der Umgebung von Sportstätten als
gewalttätiges Verhalten (s. vorne, E. 5). Bereits im rechtskräftigen Rayon-
C-560/2011
Seite 21
verbot vom 29. Juli 2010 wurde festgehalten, dass der Beschwerdeführer
diesen Tatbestand erfüllt hat, indem er am 21. März 2010 eine Bengalfa-
ckel ins St. Galler Stadion zu schmuggeln versuchte (vgl. Sachverhalt
Bst. A u. D). Bei dieser Fackel handelte es sich unbestrittenermassen um
einen pyrotechnischen Gegenstand im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VVMH
(und Art. 2 Abs. 2 Konkordat) resp. um einen pyrotechnischen Gegens-
tand gemäss Art. 7 Bst. a SprstG i.V.m. Art. 6 SprstV (vgl. Entscheid des
Kreisgerichts St. Gallen vom 16. Juni 2010, E. III.2). Der Beschwerdefüh-
rer handelte hierbei in der Absicht, diesen Rauchkörper im Stadion zu
zünden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6B_614/2011 E. 1.6), weshalb das
Kriterium der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im vorliegenden Fall
klarerweise erfüllt ist.
6.2.2 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätig-
keiten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafpro-
zessualer Beweis ist nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Ge-
fahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Ge-
mäss Art. 5 Abs. 1 VVMH kann auf Gerichtsurteile wie auch auf polizeili-
che Anzeigen oder polizeiliche Aussagen abgestellt werden; ferner kön-
nen Stadionverbote als Hinweise für gewalttätiges Verhalten dienen. Die-
se Hinweise bilden für sich allein nicht Grundlage der anzuordnenden
Massnahme, sondern sind im Einzelfall zu prüfen und zu gewichten und
dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraussetzung des gewalttäti-
gen Verhaltens (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2009 vom
16. November 2010 E. 5.2 sowie DANIEL MOECKLI/RAPHAEL KELLER,
Wegweisungen und Rayonverbote – ein Überblick, in: Sicherheit&Recht
2012, S. 239 f.). Vorliegend wurde freilich bereits im Entscheid betreffend
Rayonverbot vom 29. Juli 2010 rechtskräftig festgehalten, dass der Be-
schwerdeführer am 21. März 2010 eine Bengalfackel ins Stadion zu
schmuggeln versuchte und sich damit an Gewalttätigkeiten beteiligte
(vgl. Beilage 7 der Vorinstanz). Der Beschwerdeführer gibt denn auch zu,
dass er eine Fackel ins Stadion zu schmuggeln versuchte. Seine Ein-
wände gegen die Qualifikation dieser Handlung als gewalttätiges Verhal-
ten wurden bereits behandelt (s. vorne, E. 5). Das Mitführen der Bengal-
fackel und damit das gewalttätige Verhalten wird zusätzlich durch den
Anzeigerapport der St. Galler Stadtpolizei, das von der FC St. Gallen AG
ausgesprochene Stadionverbot und mehrere Gerichtsurteile nachgewie-
sen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a c VVMH sowie Sachverhalt Bst. A – C).
Dass das Kreisgericht St. Gallen den Beschwerdeführer erstinstanzlich
noch vom Vorwurf des Verstosses gegen das Sprengstoffgesetz freige-
sprochen hatte, ist hier nicht von Belang, zumal auch in diesem Urteil
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festgehalten wurde, dass nicht bestritten sei, „dass der Angeschuldigte
beim Versuch, einen pyrotechnischen Gegenstand ins Stadion zu brin-
gen, am 21. März 2010 erwischt wurde" (vgl. Beilage 6 der Vorinstanz,
S. 3, sowie vorne, E. 4.3).
6.3 Eine Ausreisebeschränkung darf nur verfügt werden, wenn aufgrund
des Verhaltens einer Person anzunehmen ist, dass diese sich anlässlich
einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten betei-
ligen wird (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Diese Annahme rechtfertigt sich
namentlich dann, wenn der Betroffene (a.) sich an Gewalttätigkeiten im
Inland beteiligt hat; (b.) aufgrund von Informationen ausländischer Poli-
zeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland bereits
bekannt ist; oder (c.) Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an Gewalt-
tätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Art. 7 Abs. 4 VVMH). Für die
Verfügung einer Ausreisebeschränkung müssen sodann Hinweise vorlie-
gen, dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zum
Sportanlass im Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH).
6.3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich der Beschwerdeführer am
Champions-League-Spiel vom 8. Dezember 2010 an Gewalttätigkeiten
beteiligen werde. Diese Vermutung war zum Einen dadurch begründet,
dass sich der Beschwerdeführer zuvor am 21. März 2010 in St. Gallen an
Gewalttätigkeiten beteiligt hatte (s. vorne, E. 6.2). Zum Anderen war die
Vorinstanz von der Kantonspolizei Basel-Stadt klar dahingehend infor-
miert worden, dass der Beschwerdeführer zum harten Kern der Ultra-
gruppierung Infernos Basel gehöre. Er reise immer an Auswärtsspiele mit,
obwohl er Stadionverbot habe. Er werde mit dem Extrazug nach Mün-
chen reisen und mit Sicherheit an allfälligen Gewaltakten teilnehmen
(vgl. Sachverhalt Bst. F). Diese verschiedenen Indizien rechtfertigten die
Annahme, dass der Beschwerdeführer sich am Spiel in München an Ge-
walttätigkeiten beteiligen würde. Nicht von Belang ist demgegenüber,
dass der Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an Gewalt-
tätigkeiten beteiligt und dies auch in München nicht vorgehabt, und dass
er bestreitet, Mitglied der Gruppierung Infernos Basel zu sein. Wie bereits
dargetan genügte für den Erlass der präventiven Massnahme der Ausrei-
sebeschränkung vorliegend bereits der Bestand einer hinreichend be-
gründeten Vermutung (s. vorne, E. 6.2.2).
6.3.2 Die Vorinstanz hatte sodann klare Hinweise, dass der Beschwerde-
führer beabsichtigte, zum besagten Sportanlass ins Ausland zu reisen
(Art. 7 Abs. 5 VVMH). Die Kantonspolizei Basel-Stadt hatte das Bundes-
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amt informiert, dass der Beschwerdeführer mit Sicherheit nach München
reisen werde. Der Beschwerdeführer hat im Übrigen selber bestätigt,
dass er die Reise nach München antreten wollte und bereits ein Zugsbil-
let und ein Ticket für das Spiel gekauft hatte (vgl. Beschwerdeschrift S. 7).
6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen der
Ausreisebeschränkung im Falle des Beschwerdeführers erfüllt waren.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, die Ausreisebeschränkung sei
unverhältnismässig. Art. 24c Abs. 1 BWIS sei eine Kann-Bestimmung. Die
Behörde habe die Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu prüfen. Der Besitz
einer Fackel sei kein genügender Grund, um eine Ausreisebeschränkung
zu verfügen. Seit dem Vorfall in St. Gallen habe er sich klaglos verhalten
und sei ins „Programm 2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen worden.
Die Ausreisebeschränkung solle nach dem Willen des Gesetzgebers erst
zum Zug kommen, wenn mildere Mittel nicht gewirkt hätten.
7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit findet allgemein Ausdruck in
Art. 5 Abs. 2 BV und ist unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von
Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten. Im Polizeirecht kommt
der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu (vgl. MOHLER, a.a.O.,
Rz. 22 f.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Mass-
nahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse lie-
genden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar er-
weist. Vonnöten ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Mass-
nahme ist unverhältnismässig, wenn das angestrebte Ziel mit einem we-
niger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 136 I
87 E. 3.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.).
7.2.1 Dass die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS geeignet
ist, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck der Verhinderung von
Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen zu erreichen, wird
vom Beschwerdeführer zu Recht nicht in Frage gestellt. Dieser beruft sich
stattdessen primär darauf, der Erlass der Ausreisebeschränkung sei nicht
erforderlich gewesen. Art. 24c BWIS ist als Kann-Bestimmung ausgestal-
tet. Daher ist stets im Einzelfall zu prüfen, ob sich die Massnahme in zeit-
licher, sachlicher und räumlicher Hinsicht auf das Notwendige be-
schränkt. In einem ersten Schritt ist diesbezüglich festzuhalten, dass ent-
gegen der Darstellung des Beschwerdeführers das den Art. 24a ff. BWIS
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und Art. 4 ff. des Konkordats zugrunde liegende kaskadenartige Konzept
(vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2 sowie Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O.,
S. 5626) eingehalten wurde. Die Vorinstanz hat die Ausreisebeschrän-
kung – wie in Art. 24c Abs. 1 BWIS vorgesehen – angeordnet, als ein
Rayonverbot in Kraft war (Bst. a) und angenommen werden musste, dass
der Betroffene sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Ausland an
Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Im Übrigen kann eine Ausreise-
beschränkung unter gewissen Bedingungen auch gegen eine Person ver-
fügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht (Art. 24c Abs. 2 BWIS
i.V.m. Art. 7 Abs. 6 VVMH). Das Ausreiseverbot ging weder in zeitlicher,
noch in sachlicher oder räumlicher Hinsicht über das Notwendige hinaus.
Sowohl die viertägige Dauer der Ausreisebeschränkung (vgl. Art. 24c
Abs. 3 BWIS) wie auch das Verbot der Ausreise in sämtliche Nachbar-
länder (vgl. Art. 24c Abs. 4 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VVMH) waren erfor-
derlich, um den Zweck der Massnahme zu erreichen, d.h. um zu verhin-
dern, dass sich der Beschwerdeführer am Spiel in München an Gewalttä-
tigkeiten beteiligen würde. Dass der Beschwerdeführer ins „Programm
2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen wurde, wird nicht belegt und er-
scheint deshalb als wenig glaubhaft. Selbst wenn man aber dieser Be-
hauptung Glauben schenkte, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ausrei-
sebeschränkung nicht erforderlich gewesen wäre.
7.2.2 Die polizeiliche Massnahme der Ausreisebeschränkung ist nur zu-
lässig, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt.
Das öffentliche Interesse muss die beeinträchtigten privaten Interessen
überwiegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614 f.). Das öf-
fentliche Interesse daran, Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveran-
staltungen zu verhindern, ist so offensichtlich wie gewichtig (vgl. BGE 137
I 131 E. 6.4; Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5614 ff.). Spezi-
fisch in Bezug auf die Ausreisebeschränkung fällt zudem ins Gewicht,
dass die Schweiz aufgrund des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots
und des Europäischen Übereinkommens über Gewalttätigkeiten und
Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen dazu verpflichtet ist,
gemeinsam mit den anderen Signatarstaaten zusammenzuarbeiten und
Schritte zu unternehmen, um Gewalttätigkeiten bei Sportanlässen vorzu-
beugen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5624 u. 5638).
Es besteht demnach ein gewichtiges öffentliches Interesse daran zu ver-
hindern, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den
Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt aus-
üben können. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Ausreisebe-
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schränkung die betroffene Person auch vor der strafrechtlichen Sanktio-
nierung von anlässlich der Sportveranstaltung möglicherweise begange-
nen Straftaten schützt (i.d.S. das Votum von Nationalrätin Viola Amherd,
AB 2005 N 1944).
7.2.3 In Bezug auf die privaten Interessen des Beschwerdeführers wurde
bereits festgehalten, dass die angefochtene Verfügung dessen Bewe-
gungsfreiheit einschränkte, indem ihm vom 6. – 9. Dezember 2010 jede
Ausreise aus der Schweiz mit dem Ziel des Besuches des Champions-
League-Spiels zwischen dem FC Bayern München und dem FC Basel
verboten wurde. Auch die Datenweitergabe an ausländische Behörden
ändert wie dargetan nichts daran, dass die Grundrechte des Beschwerde-
führers durch diese viertägige Ausreisebeschränkung nur leicht beein-
trächtigt wurden (s. vorne, E. 5.4). Weitere relevante private Interessen
sind nicht ersichtlich. Im Vergleich zum privaten Interesse des Beschwer-
deführers, an das Fussballspiel in München zu reisen, überwiegt klarer-
weise das gewichtige öffentliche Interesse an der Verhinderung von
Gewalttätigkeiten anlässlich dieser Sportveranstaltung.
7.3 Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen
führt das Bundesverwaltungsgericht somit zum Ergebnis, dass die verfüg-
te Ausreisebeschränkung eine verhältnismässige und angemessene
Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellte.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe treuwidrig gehandelt
und die Rechtsweggarantie verletzt, indem sie die Verfügung derart spät
zugestellt habe, dass eine Beschwerde faktisch nichts mehr habe bewir-
ken können. Zumindest sei das Bundesamt zu verpflichten, solche Verfü-
gungen künftig frühzeitiger zu erlassen.
8.2 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach
Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der Grundsatz von
Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten
im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren Rechtsbezie-
hungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht wirkt sich
dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus. Zudem
verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Be-
ziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten
(vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
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a.a.O., N. 1964 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 818 ff. je mit Hin-
weisen).
Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung am 2. Dezember 2010,
nachdem sie die dieser Massnahme zugrunde liegenden Informationen
von der Kantonspolizei Basel am 12. und 25. November 2010 erhalten
hatte. Vorliegend hätte die Vorinstanz die Ausreisebeschränkung allen-
falls einige Tage früher erlassen können. So enthielt der Rapport der Kan-
tonspolizei Basel-Stadt vom 12. November 2010 grundsätzlich wohl be-
reits hinreichend Informationen, um eine Ausreisebeschränkung zu verfü-
gen. Der Nachtrag vom 25. November 2010 enthielt ergänzende Hinwei-
se und konkretere Informationen betreffend den Beschwerdeführer
(vgl. Sachverhalt Bst. F). Der Vorinstanz lagen demnach an sich bereits
Mitte November 2010 die den Erlass einer Ausreisebeschränkung gegen
den Beschwerdeführer rechtfertigenden Hinweise vor (s. vorne, E. 6). Die
Vorinstanz hatte anschliessend jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen
und die Verhältnismässigkeit der Massnahme im Einzelfall zu prüfen so-
wie die Verfügung zu begründen. Im erstinstanzlichen Verfahren bestand
demnach ein Zielkonflikt zwischen der Gewährleistung eines effektiven
Zugangs zum Gericht und dem Erlass einer materiell richtigen Verfügung.
Diese Ziele liegen beide gleichermassen im Interesse des Betroffenen.
Das Bundesamt war gehalten, das Verfahren beförderlich zu behandeln
(vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung
ohne Verzug zu erlassen, sobald die notwendigen Abklärungen getätigt
waren. Da die Verfügung erst kurz vor dem Sportanlass eröffnet wurde,
konnte nur eine nachträgliche gerichtliche Prüfung stattfinden. Dies ist
vorliegend nicht auf treuwidriges Verhalten des Bundesamtes zurückzu-
führen; viel eher handelt es sich um eine Folge der gesetzlichen Voraus-
setzungen der Ausreisebeschränkung. Art. 24g BWIS sieht sodann klar
vor, dass der Beschwerde nur aufschiebende Wirkung zukommt, wenn
dadurch der Zweck der Ausreisebeschränkung nicht gefährdet wird und
wenn das Gericht diese ausdrücklich gewährt. Die verfügte Massnahme
soll also grundsätzlich auch nach der Ergreifung des Rechtsmittels voll-
streckbar sein (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5635).
Nach dem Gesagten kann der Vorinstanz kein treuwidriges Verhalten
vorgeworfen werfen.
8.3 Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung
durch eine richterliche Behörde (Art. 29a BV). Die Rechtsweggarantie ga-
rantiert dem Einzelnen, in einer Rechtsstreitigkeit effektiv Zugang zum
Gericht zu haben, und beinhaltet das Recht, die Rechtsfragen und den
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Seite 27
zugrunde liegenden Sachverhalt vollumfänglich von einem unabhängigen
Gericht prüfen zu lassen (vgl. ANDREAS KLEY, in: Bernhard Ehrenzeller
et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl.,
Zürich 2008, Art. 29a Rz. 5 ff.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 914 ff.). Das
Bundesverwaltungsgericht hat die von Art. 29a BV geforderte umfassen-
de Prüfung der Rechts- und Sachverhaltsfragen mit diesem Entscheid
vorgenommen. Dass lediglich eine nachträgliche Prüfung der Rechtmäs-
sigkeit der angefochtenen Verfügung stattfinden konnte, ist angesichts
der besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschrän-
kung und des daraus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen
Verfügungseröffnung und Wirksamkeit (s. vorne, E. 8.2) hinzunehmen.
Auch in anderen Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer
Verfügung betroffenen Personen einen allenfalls nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine Verlet-
zung der Rechtsweggarantie zu schliessen wäre (vgl. etwa BGE 127 I
164 betreffend Verweigerung einer Demonstration).
9.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskos-
ten sind auf Fr. 1'000. festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 28
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Seite 28
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000. werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem am 9. März 2011 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer
Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch-
tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh-
rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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