Abtei lung II I
C-5672/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 0 . J u n i 2 0 0 9
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiber Lorenz Noli.
W_______
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Visum zu Besuchszwecken.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-5672/2008
Sachverhalt:
A.
Der 1952 geborene philippinische Staatsangehörige N_______
beantragte am 12. Juni 2008 – zeitgleich mit der 1984 geborenen
philippinischen Staatsangehörigen M_______ – bei der
Schweizerischen Vertretung in Manila ein Visum für einen dreimo-
natigen Besuchsaufenthalt bei W_______ in Zürich (nachfolgend:
Gastgeber bzw. Beschwerdeführer). Letzterer hatte schon am 6. April
2008 ein Einladungsschreiben an die schweizerische Vertretung ge-
richtet, in welchem er die beiden Gesuchsteller vorstellte und seine
Beziehungen zu diesen kurz erläuterte. Die schweizerische Vertetung
weigerte sich, in eigener Kompetenz Visa zugunsten die Gesuchsteller
auszustellen und leitete deren Anträge zur Prüfung und zum formellen
Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Über die Anträge informiert, holte das Migrationsamt des Kantons Zü-
rich beim Gastgeber weitere Auskünfte ein und übermittelte diese an-
schliessend an die Vorinstanz.
C.
In zwei separaten Verfügungen vom 13. August 2008 lehnte es die Vor-
instanz ab, den Gesuchstellern ein Visum zu erteilen. Sie begründete
ihre Weigerung in beiden Fällen im Wesentlichen damit, dass die an-
standslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsauf-
enthalt nicht als gesichert betrachtet werden könne; dies in Berück-
sichtigung der allgemeinen Lage im Herkunftsgebiet und der persönli-
chen Verhältnisse der Gesuchsteller.
D.
Mit zwei separaten Rechtsmitteleingaben vom 2. September 2008 ge-
langt der Beschwerdeführer an das Bundesverwaltungsgericht und be-
antragt sinngemäss, die vorinstanzlichen Verfügungen seien aufzuhe-
ben bzw. die Visa seien zu erteilen. Zur Begründung rügt er im We-
sentlichen, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, die Wiederaus-
reise seiner Gäste nach einem Besuchsaufenthalt wäre nicht gesi-
chert.
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E.
Die beiden Beschwerden wurden separat instruiert und werden auch
separat beurteilt (vgl. C-5673/2008; Urteil gleichen Datums).
F.
Im vorliegend zu beurteilenden Verfahren des Gesuchstellers
N_______ (im Folgenden: Gesuchsteller) schliesst die Vorinstanz mit
einer Vernehmlassung vom 7. November 2008 auf Abweisung der
Beschwerde.
G.
Der Beschwerdeführer seinerseits hält mit einer Eingabe vom 1. De-
zember 2008 replizierend an seinem Rechtsbegehren und dessen Be-
gründung fest.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Vi-
sums verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesverwaltungs-
gericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf das im Übrigen frist- und formgerecht einge-
reichte Rechtsmittel ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
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2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten
auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern
die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtun-
gen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Bot-
schaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8.
März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Der Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung
und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz
und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR
362) wurde in der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 angenommen.
Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkom-
men vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemein-
schaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, An-
wendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR
0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 de-
finitiv in Kraft getreten. Durch die Übernahme des Schengen-Besitz-
standes wurden im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die
Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) entsprechende An-
passungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestim-
mungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur
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gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Regelungen
enthält). Im Weiteren ist die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über
das Einreise- und Visumverfahren (VEV, AS 2007 5537) total revidiert
worden (vgl. Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und
die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]). Art. 57 VEV sieht vor, dass
hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten Schengen-Recht
fortgeführt werden.
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle ei-
nes nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausrei-
se Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im natio-
nalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Wi-
derspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüberge-
henden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklä-
rung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
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äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort
niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Be-
lege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erwähnte Einreiseerfordernis der aus-
reichenden finanziellen Mittel wird in Absatz 3 präzisiert. Danach kann
die Feststellung ausreichender finanzieller Mittel anhand von Bargeld,
Reiseschecks und Kreditkarten erfolgen; ebenso können – sofern in
den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen – Verpflichtungserklä-
rungen und Bürgschaften von Gastgebern Nachweise für das Vorhan-
densein ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts
darstellen. Das schweizerische Ausländerrecht sieht diese und andere
Sicherheiten in Art. 2 Abs. 2 sowie in Art. 7-11 VEV vor. Unter Verweis
auf die Rechtsgrundlage von Art. 5 SGK führt die GKI aus, welche Be-
lege sich zum Nachweis der Mittel zur Bestreitung des Lebensunter-
halts eignen (vgl. ABl. C 326, S. 11).
7.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Vi-
sumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
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hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Aufgrund seiner Staatsangehörigkeit unterliegt der Gesuch-
steller damit der Visumspflicht.
8.
8.1 Wenn es zu beurteilen gilt, ob das Kriterium der gesicherten Wie-
derausreise erfüllt ist, muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden.
Dazu lassen sich in der Regel keine verbindlichen Feststellungen, son-
dern lediglich Prognosen machen. Dabei rechtfertigt es sich, Einreise-
gesuchen von Personen aus Staaten mit politisch oder wirtschaftlich
vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen mit einer gewissen Zurück-
haltung zu begegnen, da die persönliche Interessenlage in solchen
Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten
Einreisebewilligung in Einklang steht.
8.2 Auf den Philippinen sind fraglos breite Bevölkerungschichten von
vergleichsweise kargen wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedin-
gungen betroffen. Immer wiederkehrende politische Turbulenzen und
die hohe Staats- und Auslandverschuldung haben das Land in der Ent-
wicklung und im Vergleich zu den Nachbarländern zurückgeworfen. In
den letzten Jahren war das Land zwar auf einen stabilen Wachstums-
pfad mit Wachstumsraten von durchschnittlich 6% eingeschwenkt. Lei-
der ist es der Regierung trotz dieses starken Wirtschaftswachstums
nicht gelungen, die Armut im Land zu reduzieren. Nach Angaben der
Weltbank ist sie im Gegenteil sogar von 30% im Jahr 2003 auf 33% im
Jahr 2006 angestiegen, und dies gegen den Trend der Südostasien-
Region, in der die Armut allgemein rückläufig ist. Auch die Arbeislosig-
keit bleibt ein drängendes Problem. Die Arbeitslosenrate 2007 ist zwar
weitgehend stabil geblieben (7,3% geschätzt). Zu den offiziellen Ar-
beitslosen kommen jedoch ca. 21% Unterbeschäftigte (Quelle:
, Stand: November 2008, besucht am
14. Mai 2009). Entsprechend hoch ist der Anteil jener, die zeitweise
oder auf Dauer ins Ausland emigrieren wollen, um dort unter günstige-
ren Lebensbedingungen eine bessere Existenz aufbauen zu können.
So verlassen mittlerweile über 1 Mio. Menschen jährlich die Philippi-
nen, um im Ausland Arbeit zu suchen (vgl. Auswärtiges Amt, a.a.O.).
Dieser Trend zeigt sich erfahrungsgemäss dort besonders stark, wo
durch Anwesenheit von Verwandten oder Bekannten bereits ein sozia-
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les Beziehungsnetz im Ausland besteht. Im Falle der Schweiz führt
dies angesichts der restriktiven Zulassungsregelung nicht selten zur
Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen.
9.
9.1 Bei der Risikoanalyse betreffend einer Wiederausreise sind aber
nicht nur solch allgemeine Umstände zu berücksichtigen, sondern
sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles. Obliegt einer Ge-
suchstellerin bzw. einem Gesuchsteller im Heimatstaat beispielsweise
eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwor-
tung, kann dieser Umstand die Prognose für eine anstandslose Wie-
derausreise durchaus begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen,
die in ihrem Heimatland keine besonderen Verpflichtungen haben, das
Risiko, dass sie sich nach einer bewilligten Einreise nicht an die ur-
sprünglich deklarierten Absichten halten könnten, als hoch einge-
schätzt werden.
9.2 Beim Gesuchsteller handelt es sich um einen 57-jährigen Mann,
seit 1989 verheiratet und Vater dreier Söhne. Er lebt zusammen mit
seiner Ehefrau und zweien seiner Söhne (geb. 1991 bzw. 1994) in ei-
nem eigenen Haus in der philippinischen Stadtgemeinde Dolores, Pro-
vinz Eastern Samar. Der älteste Sohn (geb. 1989), welchem der Be-
schwerdeführer Pate ist, lebt in Manila und absolviert an der dortigen
De La Salle Universität ein Studium.
Beruflich geht der Gesuchsteller einer Beschäftigung in der örtlichen
Stadverwaltung nach und fungiert in der Stellung eines 'Assistant Ma-
nager-Designate' als persönlicher Mitarbeiter der Bürgermeisterin von
Dolores. Entsprechend einer eingereichten Bestätigung der Stadtver-
waltung erzielt er dabei ein monatliches Einkommen von 9'045 Philip-
pinischen Pesos. Dies entspricht umgerechnet einem Monatslohn von
rund 210 Franken bzw. einem Jahreslohn von rund 2520 Franken und
liegt damit über dem durchschnittlichen landesweiten Pro-Kopf-Ein-
kommen (von 1'864 US-Dollar bzw. rund 2'100 Franken, Quelle: U.S.
Departement of State, , Travel > Countries and
Regions > Background Notes > Philippines, Stand: April 2009, besucht
am 18. Mai 2009). Der von der Stadtverwaltung von Dolores ausge-
stellten Bestätigung kann überdies entnommen werden, dass dem Ge-
suchsteller die Möglichkeit eingeräumt wurde, für die Dauer des ge-
planten Aufenthaltes in der Schweiz unbezahlten Urlaub zu beziehen.
Den dadurch verursachten Verdienstausfall will der Beschwerdeführer
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vollumfänglich übernehmen, was angesichts von dessen akten-
kundigen Einkommens- und Vermögensverhältnissen weiter kein Pro-
blem sein dürfte.
Die Beziehung des Gesuchstellers zum Beschwerdeführer ist nach
dessen Darstellung geprägt von einer nahezu 25 Jahre dauernden
Freundschaft. Der Beschwerdeführer, der offenbar bis vor kurzem mit
einer Frau philippinischer Herkunft verheiratet war, hält sich
regelmässig in der Region des Gesuchstellers auf, besitzt dort diverse
Liegenschaften und Grundstücke, die vom Gesuchsteller verwaltet
werden, und hat gemeinsam mit letzterem in der Vergangenheit
diverse lokale Entwicklungsprojekte unterstützt.
9.3 Auch wenn ein gewisses Risiko für ein missbräuchliches Verhalten
nicht gänzlich ausgeschlossen werden kann, besteht doch aufgrund
der dargelegten persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, aber
auch der besonderen Beziehungen zum Gastgeber genügend Gewähr
dafür, dass der Gesuchsteller nach seinem Besuchsaufenthalt die
Schweiz wieder ordnungsgemäss verlassen wird.
10.
Indem die Vorinstanz anders geurteilt hat, ist ihr Entscheid rechtsfeh-
lerhaft ergangen (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher gutzu-
heissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur
neuerlichen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei ist
von der Vorinstanz abzuklären, ob die in Art. 2 Abs. 1 VEV genannten
Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex erfüllt sind
oder allenfalls gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV aus humanitären Gründen ein
Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen ist.
11.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind weder dem Be-
schwerdeführer noch der Vorinstanz Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs.
1 und 2 VwVG) und der geleistete Kostenvorschuss ist zurückzuerstat-
ten. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen, da dem Be-
schwerdeführer zur wirksamen Verfolgung seiner Interessen offen-
sichtlich keine notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten er-
wachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 4 und Art. 8 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Seite 9
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom
13. August 2008 wird aufgehoben und die Sache zu einem Entscheid
im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und der geleistete Kosten-
vorschuss in Höhe von Fr. 500.- wird zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Dossier [...] retour)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Lorenz Noli
Versand:
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