C-571/2010 - Abteilung III - Documents de voyage pour étrangers - Certificat d'identité avec autorisation de retour

Cour III
C-571/2010
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 5 j u i n 2 0 1 0
Bernard Vaudan (président du collège),
Andreas Trommer, Antonio Imoberdorf, juges,
Cédric Steffen, greffier.
X._______,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Certificat d'identité avec autorisation de retour.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-571/2010
Faits :
A.
X._______, ressortissant de Djibouti né en 1973, a déposé une
demande d'asile en Suisse le 25 avril 2008. Cette procédure est
actuellement pendante. Le 1er mars 2010, l'intéressé a fait recours
contre l'ODM devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF
ou le Tribunal) pour déni de justice formel (affaire D-1237/2010).
B.
Les 24 août et 16 décembre 2009, X._______ a sollicité auprès du
Service de la population du canton de Vaud (SPOP) l'octroi d'un
certificat d'identité avec visa de retour. Il a indiqué être un des
responsables des organisations syndicales et des droits de l'homme
de la République de Djibouti. Il a précisé être sans papiers et mener
une lutte pacifique dont l'aboutissement espéré était la naissance d'un
état de droit dans son pays d'origine. Les conférences internationales
étant un tremplin indispensable à son action, il a souhaité pouvoir
assister à l'une d'elles à Berlin du 21 au 23 mai 2010.
Le 16 décembre 2009, le SPOP a transmis le dossier à l'ODM pour
décision.
C.
Par décision du 4 janvier 2010, l'ODM a rejeté la demande tendant à la
délivrance d'un certificat d'identité muni d'un visa de retour. Cet Office
a retenu, en particulier, que le fait de vouloir participer à une
conférence mondiale, même en tant qu'intervenant, n'était pas un
motif valable pour la délivrance d'un document de voyage.
D.
Le 28 janvier 2010, X._______ a recouru devant le TAF contre cette
décision, concluant à son annulation. Il a complété son recours par un
courrier du 5 février 2010. Il a relevé être un cadre actif des
organisations de promotion des droits humains, dernièrement nommé
comme représentant sur le territoire suisse de A._______. Son statut
administratif de requérant d'asile l'empêchait de prendre part aux
réunions ayant rapport avec ses activités politiques et sociales,
lesquelles se déroulaient régulièrement hors des frontières.
Page 2
C-571/2010
E.
Par décision incidente du 18 mars 2010, X._______ a été dispensé du
paiement des frais de procédure.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM a rendu un premier
préavis le 1er mars 2010. Suite à l'entrée en vigueur le 1er mars 2010
de la nouvelle ordonnance du 20 janvier 2010 sur l’établissement de
documents de voyage pour étrangers (ODV, RS 143.5) abrogeant et
remplaçant celle de 2004, l'autorité inférieure a été invitée à adapter
ses premières observations. Par préavis du 29 mars 2010, annulant et
remplaçant le précédent, l'ODM a considéré que le but du voyage du
recourant, qui consiste à prendre part à une conférence mondiale en
tant que représentant d'un parti politique, ne pouvait s'apparenter à
une participation à une manifestation sportive ou culturelle.
Invité à se déterminer, le recourant n'a pas produit de réplique dans le
délai imparti.
F.
Par ordonnance du 18 mai 2010, le Tribunal s'est adressé au recourant
pour lui signaler qu'il ne parviendrait pas à statuer sur son recours
avant la conférence prévue à Berlin du 21 au 23 mai 2010. Il l'a invité
à se prononcer sur son intérêt à la poursuite de la procédure.
Par courrier du 26 mai 2010, X._______ a répondu qu'il recevait
régulièrement des invitations à des réunions internationales. Il a pour
le surplus repris l'argumentation figurant dans son mémoire du 28
janvier 2010.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
TAF, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de délivrance de documents de
voyage avec autorisation de retour rendues par l'ODM - lequel
Page 3
C-571/2010
constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à
l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal, qui
statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c
ch. 6 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS
173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant
le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 X._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Le recours,
présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable
(cf. art. 50 et art. 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, à moins qu'une autorité
cantonale ait statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). A
teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les
motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou
rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son
arrêt, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au
moment où elle statue (cf. consid. 1.2 de l'arrêt du Tribunal fédéral
2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129 II 215).
3.
3.1 Comme relevé ci-avant (cf. consid. E), la nouvelle ordonnance du
20 janvier 2010 sur l’établissement de documents de voyage pour
étrangers est entrée en vigueur le 1er mars 2010. Selon l'art. 25 ODV,
les procédures d'établissement de documents de voyage pendantes à
l'entrée en vigueur de la nouvelle ODV sont régies par le nouveau
droit. C'est donc le nouveau droit qui est applicable au présent litige.
4.
4.1 L'ODM est compétent pour établir des documents de voyage (cf.
art. 1 ODV).
Conformément à l'art. 4 al. 1 ODV, un certificat d'identité, muni d'une
autorisation de retour ou non, est établi en faveur d'un requérant
Page 4
C-571/2010
d'asile:
a) en cas de maladie grave ou de décès d'un membre de la
famille;
b) en vue du règlement d'affaires importantes, strictement
personnelles et ne souffrant aucun report;
c) en vue de la réalisation d'un voyage transfrontalier organisé par
l'établissement scolaire ou de formation fréquenté par le
requérant jusqu'à sa majorité ou jusqu'à la fin de sa formation;
d) en vue de la participation active à une manifestation sportive ou
culturelle à l'étranger;
e) en vue de la préparation du départ de Suisse ou en cas
d'émigration définitive dans un Etat tiers.
4.2 S'agissant des motifs de voyage, ce nouvel art. 4 al. 1 ODV
reprend, pour les let. a, b et e, l'essentiel de l'ancien art. 5 al. 1 et 2
ODV.
Le catalogue de l'ancien art. 5 al. 2 ODV, sur la base duquel a été
prise la décision querellée, a été jugé trop figé et étroit, raison pour
laquelle il a été étendu. Ainsi, la let. c ne concerne plus uniquement
les excursions scolaires, mais également les voyages organisés par un
établissement de formation. Quant aux possibilités offertes par la let.
d, elles sont entièrement nouvelles.
En outre, l'exigence d'être une personne "sans papiers" (au sens de
l'art. 6 ODV) a été abandonnée pour les requérants d'asile. Elle a en
revanche été maintenue pour les personnes à protéger ou les
personnes admises à titre provisoire (cf. art. 4 al. 4 ODV). Ces
dernières n'ont toutefois plus besoin, sous l'angle du nouveau droit, de
faire valoir un motif de voyage spécifique comme c'était le cas
auparavant (cf. ancien art. 5 ODV).
5.
5.1 En l'espèce, le recourant a demandé l'établissement d'un certificat
d'identité muni d'une autorisation de retour pour prendre part à une
conférence internationale. La question se pose ainsi de savoir, en
premier lieu, si sa requête peut être qualifiée de participation active à
une manifestation culturelle au sens de l'art. 4 al. 1 let. d ODV.
Page 5
C-571/2010
5.2 Le recourant a été nommé le 19 novembre 2009 par le Comité
exécutif de A._______ en qualité de représentant du parti en Suisse. Il
est aussi secrétaire aux relations internationales de B._______ et
sympathisant de C._______. D'une manière générale, et selon les
documents fournis par ses soins, X._______ est engagé dans une
lutte politique pour instaurer la naissance d'un état de droit dans sa
patrie. Ses responsabilités actuelles nécessiteraient qu'il se déplace
régulièrement en Europe pour participer aux différentes rencontres de
son parti (cf. courrier du 5 février 2010) ou pour jouir d'une tribune
internationale dans ses revendications: "La lutte pacifique dont est
engagé monsieur X._______ […] use comme armes de combat les plaintes
déposées devant les institutions régionaux et internationaux [sic], les
dénonciations au niveau national ou international, etc. Ces outils de lutte
pacifique peuvent atteindre les objectifs visé et donner les résultats
escomptés, en faisant usage des tremplins que sont les médias, les réunions,
les conférences et ainsi de suite" (mémoire de recours p. 2).
Pour cette raison, le recourant entendait participer à une conférence
mondiale ouverte contre la guerre et l'exploitation à Berlin du 21 au 23
mai 2010. De même, il désire prendre part au congrès de la
Confédération syndicale internationale (CSI) qui se tiendra au Canada
du 21 au 25 juin 2010.
Cela étant, l'art. 4 al. 1 let. d ODV exige une participation active. Les
documents produits n'indiquent pas toujours clairement le rôle qu'est
appelé à jouer X._______ lors de ces rassemblements. Pour Berlin, il
devait être un simple participant, non un intervenant, ni un médiateur
ou un organisateur. Pour le Canada, la formulation de "conseiller de
B._______" laisse supposer que son implication dans ce forum est
plus marquée. Cette question peut cependant rester indécise, dans la
mesure où le certificat d'identité avec autorisation de retour doit de
toute manière lui être refusé pour d'autres raisons.
5.3 En effet, l'art. 4 al. 1 let. d ODV a été prévu pour des
manifestations sportives ou culturelles. Le TAF n'entend pas ici donner
une définition exhaustive de la culture. Dans son acception courante,
le terme désigne essentiellement des connaissances liées aux arts et
à l'Histoire, plus ou moins liés à une identité ethnique. Par
manifestation culturelle, il faut donc entendre principalement des
démonstrations ou des événements liés à l'histoire, à l'architecture, à
la sculpture, à la peinture, à la musique, à la danse, à la poésie et à la
Page 6
C-571/2010
littérature, auxquels on peut ajouter le cinéma, la gravure, le théâtre, la
photographie, la bande dessinée, la télévision et l'art numérique, voire
dans une conception élargie, des séminaires de nature scientifique.
Pourtant, même envisagée dans une perspective étendue, la défense
d'intérêts politiques ou partisans, qui visent à accéder ou à organiser
le pouvoir, sur un plan institutionnel comme individuel, ne rentre pas
dans la définition de manifestation culturelle. La lutte dans laquelle est
engagée le recourant, à un niveau syndical, juridique ou étatique, en
vue d'un changement de régime de son pays d'origine, et sa volonté
de participer à divers meetings de nature essentiellement ou
uniquement politique afin d'y promouvoir ses idées et ses valeurs,
sortent du cadre limité de l'art. 4 al. 1 let. d ODV.
5.4 A cet égard, le TAF notera que ce n'est pas un hasard si la
participation à un événement politique n'a pas été intégré à l'art. 4 al. 1
let. d ODV. En prenant part à pareilles manifestations ou en publiant
sur Internet des propos critiques vis-à-vis des autorités de leur pays
de provenance alors qu'ils sont encore en cours de procédure, les
requérants d'asile sont susceptibles de créer un état de fait propre à
justifier leur qualité de réfugié par des motifs subjectifs survenus après
la fuite (cf. art. 54 de la loi sur l’asile du 26 juin 1998 [LAsi, RS
142.31]). Ce procédé, qui peut revêtir un caractère abusif, n'a dès lors
pas à être encouragé à l'étranger.
En outre, si l'activisme politique d'un requérant d'asile en Suisse n'est,
actuellement, pas punissable pénalement, le projet de modification de
la loi sur l'asile prévoit de sanctionner un tel comportement déployé
sur territoire helvétique lorsqu'il est abusif. En revanche, des avis
politiques exprimés dans un cadre privé (en famille ou au sein d'un
cercle d'amis) resteraient exclus du champ d'application des nouvelles
dispositions pénales (cf. point 1.4.1.5 du projet de modification de la
loi sur l'asile soumis à consultation, consultable en version PDF sur le
site du Département fédéral de justice et police à l'adresse

12-173.html ). Ces éléments de réflexion ne manquent pas de conforter
le Tribunal dans l'interprétation qu'il livre de l'art. 4. al. 1 let. d ODV, en
ce sens que cette disposition ne permet pas l'établissement d'un
certificat d'identité pour participer à une réunion politique.
5.5 Le recourant soutient encore qu'un certificat d'identité pourrait lui
être délivré sous l'angle de l'art. 4 al. 1 let. b ODV.
Page 7
C-571/2010
Le Tribunal remarque que le texte "en vue du règlement d'affaires
importantes, strictement personnelles et ne souffrant aucun report" de
l'art. 4 al. 1 let. b ODV a été inspiré mot pour mot de l'ancien art. 5 al. 2
let. b ODV. La jurisprudence développée à propos de cette disposition
peut donc être reprise.
Selon la pratique restrictive voulue par le législateur en la matière,
sont considérées comme "affaires importantes, strictement
personnelles et ne souffrant d'aucun report", des affaires pressantes
et qui ne peuvent être réglées par des tiers, comme par exemple faire
valoir son droit à une rente, conclure un acte de succession, passer ou
faire passer un examen ou être auditionné comme témoin (cf. arrêt du
TAF C-3018/2009 du 14 octobre 2009 consid. 5.2.1.2 jurisprudence et
doctrine citées).
Eu égard à cette définition, le fait de vouloir se rendre à une
conférence internationale en tant que représentant d'une organisation
de lutte syndicale n'est manifestement pas de nature à permettre la
délivrance d'un document de voyage. Non seulement le recourant
n'intervient-il pas pour le règlement d'une affaire à la fois personnelle
et importante, mais le caractère d'urgence de sa contribution à ladite
convention échappe également au Tribunal.
5.6 Enfin, X._______ se plaint d'une violation de l'art. 22 (liberté de
réunion) de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (Cst., RS
101) ainsi que de l'art. 19 al. 2 et 3 (liberté d'expression) du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966
(Pacte ONU II, RS 0.103.2).
Toutefois, force est de constater que le refus de délivrer un document
de voyage n'entrave ni la liberté d'expression ni la liberté de réunion
du recourant. Tout au plus, ce refus limite-t-il sa liberté de mouvement
au sens de l'art. 12 du Pacte ONU II.
A ce propos, il s'impose de constater que, par la convention
internationale précitée, les Etats contractants se sont engagés à
garantir sans discrimination les droits énoncés dans celle-ci «à tous
les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur
compétence» (cf. art. 2 ch. 1 Pacte ONU II). Il importe cependant de
souligner que la liberté de circuler librement prévue à l'art. 12 Pacte II
Page 8
C-571/2010
ONU peut souffrir certaines restrictions (cf. al. 3; ANDREAS AUER / GIORGIO
MALINVERNI / MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume II,
Berne 2006, n° 762).
Or, dans le cas présent, si X._______ peut séjourner dans ce pays
jusqu'à la fin de la procédure d'asile et s'est vu remettre un livret N, ce
dernier document ne l'autorise pas à franchir la frontière ni ne lui
octroie un droit de résidence (cf. art. 42 LAsi et art. 30 de
l'ordonnance 1 sur l’asile du 11 août 1999 [OA 1, RS 142.311]). Le
statut du recourant, qui implique qu'il se tienne à disposition des
autorités fédérales et cantonales durant la procédure d'asile (art. 8 al.
3 LAsi), ne l'autorise donc pas à voyager librement hors de Suisse,
raison pour laquelle il doit solliciter un certificat d'identité pour sortir du
territoire et y revenir, sans pouvoir se réclamer des mêmes privilèges
qu'un étranger reconnu comme réfugié ou titulaire d'une autorisation
de séjour ou d'établissement. Ce régime, prévu par la loi, répondant à
des motifs d'intérêt public et proportionné (dans la mesure où l'ODV
prévoit justement des situations spécifiques permettant au requérant
d'asile de voyager en dehors des frontières), s'inscrit parfaitement
dans le cadre de l'art. 12 al. 3 Pacte ONU II, de sorte que le grief du
recourant doit être écarté.
6.
En considération de ce qui précède, le Tribunal est amené à conclure
que, par sa décision du 4 janvier 2010, l'ODM n'a ni violé le droit
fédéral, ni constaté de manière inexacte ou incomplète des faits
pertinents. En outre, ladite décision n'est pas inopportune (cf. art. 49
PA).
En conséquence, le recours est rejeté.
7.
X._______ ayant été mis, en raison de son indigence, au bénéfice de
l'assistance judiciaire partielle par ordonnance du TAF du 18 mars
2010, il n'y pas lieu de percevoir de frais de procédure (cf. art. 65 al. 1
PA).
Page 9
C-571/2010
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Recommandé)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. N 508 072)
- en copie pour information au Service de la population du canton de
Vaud
- en copie à la Cour IV, référence D-1237/2010, avec dossier
N 508 072.
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Cédric Steffen
Expédition :
Page 10