C-5727/2007 - Abteilung III - Leistungserbringer - Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (2007...

Abtei lung II I
C-5727/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 9 . N o v e m b e r 2 0 0 9
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Michael Peterli, Richter Stefan Mesmer,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Wohngruppe X._______ GmbH,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Sacher,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau,
Vorinstanz.
Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (...) i. S.
Gesuch um Aufnahme der Wohngruppe X._______ in die
kantonale Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-5727/2007
Sachverhalt:
A.
Die Wohngruppe X._______ GmbH (nachfolgend: Beschwerde-
führerin) ist Trägerin der Wohngruppe X._______ in W._______. Auf
Gesuch vom 30. November 2005 hin erteilte das Departement
Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau der Beschwerdeführerin
mit Verfügung vom 6. Juli 2006 (Vorakten Nr. 17.1) unter Auflagen die
Bewilligung für den Betrieb der Wohngruppe X._______.
B.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ..., Vorakten Nr. 1) wies der
Regierungsrat des Kantons Aargau (nachfolgend: Vorinstanz) den An-
trag der Beschwerdeführerin um Aufnahme der Wohngruppe
X._______ mit 9 Pflegebetten in die kantonale Pflegeheimliste ab (Ziff.
1 des Dispositivs). Der Regierungsratsbeschluss wurde dem Rechts-
vertreter der Beschwerdeführerin, Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27.
Juni 2007 zugestellt. Die Vorinstanz begründete den Entscheid im
Wesentlichen damit, der Pflegebettenbedarf sei in Bezug auf die
Wohngruppe X._______ nicht ausgewiesen.
C.
Gegen den Beschluss der Vorinstanz liess die Beschwerdeführerin,
weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. August
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen mit den
Anträgen, Ziff. 1 des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses vom
13. Juni 2007 sei aufzuheben und die Wohngruppe X._______ sei per
1. Juli 2007, eventuell auf den Zeitpunkt des bundesverwaltungs-
gerichtlichen Entscheids, mit 9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des
Kantons Aargau aufzunehmen. Eventualiter sei die Sache zur Neu-
beurteilung im Sinn der bundesverwaltungsgerichtlichen Erwägungen
an den Regierungsrat des Kantons Aargau zurückzuweisen. Zur Be-
gründung führte sie an, die Vorinstanz habe die Bedarfsgerechtigkeit
der Wohngruppe X._______ aufgrund der Richtlinien des Departe-
ments Gesundheit und Soziales, wonach 20% der über 80-jährigen
Menschen ein Pflegebett benötigten, verneint. Diese Beurteilung sei in
mehrfacher Weise unrichtig, verstosse gegen Art. 39 KVG, verletze
das bundesverfassungsrechtliche Willkürverbot und das Gleich-
behandlungsgebot, basiere auf einer unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, überschreite das zu-
lässige Ermessen und sei im Übrigen unangemessen.
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Zum Beweis dieser Vorbringen reichte die Beschwerdeführerin
folgende Unterlagen ein:
• Pflegegesetz des Kantons Aargau vom 26. Juni 2007,
• Artikel "Demenz" aus Wikipedia, besucht am 27. August 2007,
• Bescheinigung med. pract. A._______ vom 9. Juli 2007 betreffend
Häufigkeit von Demenzerkrankungen bei unter 80-Jährigen,
• Gesundheitspolitische Gesamtplanung des Kantons Aargau gemäss
Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005,
• Auszug Statistisches Amt des Kantons Aargau betreffend Be-
völkerungsbestand am 31. Dezember 2006 (zuletzt geändert am 2.
April 2007),
• Anmeldeliste der Spitex B._______ (umfassend Haus C._______ in
U._______, Villa B._______ in V._______ und Villa D._______ in
Y._______ [im Aufbau]) sowie der Pflegewohngruppe X._______
GmbH in W._______ und der Altersresidenz E._______ in
V._______ (im Aufbau), aktualisiert am 6. März 2007 und am 27.
August 2007,
• Pflegeheimliste für den Kanton Aargau, Stand Juni 2006,
• Amtsblatt des Kantons Aargau vom 29. Juni 2007, S. 1075.
D.
Die Beschwerdeschrift wurde der Vorinstanz, dem Gemeinderat
W._______, santésuisse Aargau-Solothurn sowie der Vereinigung
Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) zugestellt mit der Einladung zur
Stellungnahme.
E.
Die Vorinstanz, handelnd durch das Departement Gesundheit und
Soziales des Kantons Aargau, beantragte mit Vernehmlassung vom
5. November 2007 die Abweisung der Beschwerde.
Der Gemeinderat W._______ beantragte mit Beschwerdeantwort vom
14. Dezember 2007 die Abweisung der Beschwerde mit der Be-
gründung, aus regionaler Sicht könne derzeit kein Bedarf an zusätz-
lichen Pflegebetten nachgewiesen werden. Zum Beweis reichte er ein
Schreiben des Fricktal Regio Planungsverbands vom 19. November
2006 mit der Überschrift "Bedarfsermittlung Pflegebetten im Fricktal"
ein.
Mit Beschwerdeantwort vom 15. Januar 2008 beantragte santésuisse
Aargau-Solothurn sinngemäss die Bestätigung des angefochtenen
Beschlusses und die Abweisung der Beschwerde.
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F.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 5. November 2007 sowie die
Beschwerdeantworten des Gemeinderates W._______ vom 14.
Dezember 2007 und von santésuisse Aargau-Solothurn vom 15.
Januar 2008 wurden den übrigen Verfahrensbeteiligten zugestellt. Die
Beschwerdeführerin wurde zur Einreichung einer Replik eingeladen.
G.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den ge-
stellten Begehren fest. Sie reichte folgende Unterlagen ein:
• Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen
Rat vom 6. September 2006 zum Pflegegesetz, S. 31,
• Anmeldeliste der Pflegewohngruppen B._______ (umfassend Haus
C._______ in U._______, Villa B._______ in V._______ und Villa
D._______ in Y._______) und der Wohngruppen X._______ (um-
fassend Haus X._______ in W._______ und Haus E._______ in
V._______), aktualisiert am 27. August 2007 und am 2. Mai 2008.
H.
Mit Duplik vom 6. Juni 2008 verzichtete santésuisse Aargau-Solothurn
auf die Einreichung ergänzender Bemerkungen. Die Vorinstanz be-
antragte mit Duplik vom 30. Juni 2008 weiterhin die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat
W._______ liess sich nicht mehr vernehmen.
I.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2008 wurde das Bundesamt für Gesundheit
(BAG) eingeladen, sich als Fachbehörde zur Sache zu äussern. In
seiner Stellungnahme vom 29. August 2008 vertrat das BAG die Auf-
fassung, die Beschwerde sei gutzuheissen und die Sache sei zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das BAG be-
gründete seinen Standpunkt im Wesentlichen damit, die Vorinstanz
habe den Bedarf an Pflegebetten nicht mit der erforderlichen Trans-
parenz ermittelt.
J.
Mit Schlussbemerkungen vom 22. September 2008 hielt santésuisse
Aargau-Solothurn dafür, im Fall einer Aufnahme der Wohngruppe
X._______ in die Pflegeheimliste sollte die Beschwerdeführerin dem
ab 1. Januar 2008 gültigen Pflegeheimvertrag zwischen der Ver-
einigung Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) und santésuisse bei-
treten.
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K.
Die Vorinstanz hielt mit Schlussbemerkungen vom 25. September
2008 an ihrem Beschluss fest und beantragte die vollumfängliche
Abweisung der Beschwerde.
L.
Die Beschwerdeführerin hielt in ihren Schlussbemerkungen vom
31. Oktober 2008 an ihren Rechtsbegehren fest und reichte die am
2. Mai 2008 aktualisierte Anmeldeliste der Pflegewohngruppen
B._______ (umfassend Haus C._______ in U._______, Villa
B._______ in V._______ und Villa D._______ in Y._______) sowie der
Wohngruppen X._______ (umfassend Haus X._______ in W._______
und Haus E._______ in V._______) ein.
M.
Der mit Zwischenverfügung vom 4. September 2007 einverlangte
Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde am 11. September 2007 be-
zahlt. Gegen die mit gleicher Verfügung bekannt gegebene
Zusammensetzung des Spruchkörpers sind keine Ausstandsbegehren
eingegangen.
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 6. November 2008
geschlossen.
N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheb-
lich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der
Kantonsregierungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid
handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den
gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde geführt werden kann. Gemäss Art. 33 Bst. i des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Ver-
fügungen kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre
Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vor-
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sieht. Dieses ist somit für die Behandlung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen. Durch die Nichtaufnahme der Wohngruppe X._______ in
die kantonale Pflegeheimliste ist sie nicht als Leistungserbringerin zu
Lasten der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen (vgl. Art.
35 Abs. 1 KVG i. V. m. Art. 39 KVG). Somit ist sie durch den an-
gefochtenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt und hat an
dessen Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl.
Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Sie ist daher zur Be-
schwerdeführung legitimiert.
1.3 Der angefochtene Entscheid wurde gemäss Track & Trace der
Schweizerischen Post (Beschwerdebeilage 3) am 26. Juni 2007 auf-
gegeben und am 27. Juni 2007 durch die Beschwerdeführerin ab-
geholt. Die Frist zur Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss
Art. 20 Abs. 1 VwVG am 28. Juni 2007 zu laufen begonnen und unter
Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli 2007 bis zum 15.
August 2007 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) am 28. August 2007
geendet. Die am 27. August 2007 der Schweizerischen Post über-
gebene Beschwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs.
1 VwVG eingereicht. Auch die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52
Abs. 1 VwVG sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren
zur Anwendung gelangen.
2.1 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in
verfahrensrechtlicher Hinsicht mangels anders lautender Übergangs-
bestimmungen grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend,
welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE
130 V 1 E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE 132 V
368 E. 2.1 mit Hinweisen) gilt die Regel der sofortigen Anwendbarkeit
neuer Verfahrensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des ver-
fahrensrechtlichen Systems zwischen dem alten und dem neuen
Recht keine Kontinuität besteht und mit dem neuen Recht eine grund-
legend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug
auf das Krankenversicherungsrecht RKUV 4/1998 315 f., insb. E. 3a
und E. 3b).
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2.1.1 Gemäss Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht gerügt werden, die angefochtene Verfügung
verletze Bundesrecht (einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder
Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder
sei unangemessen. Der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehende Art.
53 Abs. 2 Bst. e KVG erklärt jedoch die Rüge der Unangemessenheit
in Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 39 KVG für unzulässig. Als spezielle Norm geht Art. 53 Abs.
2 Bst. e KVG der allgemeinen Regel von Art. 49 VwVG vor. Zu prüfen
ist daher im Folgenden, ob die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG normierte
Kognitionsbeschränkung im vorliegenden Verfahren zur Anwendung
gelangt, obwohl die Beschwerde vor der erwähnten Rechtsänderung
eingereicht worden ist.
2.1.2 Vorab ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber für die durch Ziff. I
des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS
2008 2049) mit Wirkung ab 1. Januar 2009 geänderten verfahrens-
rechtlichen Bestimmungen des KVG keine Übergangsbestimmungen
erlassen hat (Ziff. III des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS
2008 2049). Er hat insbesondere darauf verzichtet, eine Art. 81 VwVG
bzw. der Schlussbestimmung der Änderung des VwVG vom 18. März
1994 analoge Bestimmung vorzusehen; gemäss letzteren findet das
neue Recht nur auf diejenigen Beschwerden Anwendung, die sich
gegen nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts getroffene Ver-
fügungen richten bzw. die nach diesem Zeitpunkt anhängig gemacht
wurden.
2.1.3 Gründe für eine Ausnahme vom Grundsatz der sofortigen An-
wendung des neuen Verfahrensrechts sind vorliegend nicht eruierbar.
Weder wurde mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Ver-
fahrensordnung geschaffen noch verletzt die sofortige Anwendung des
neuen Rechts den Grundsatz von Treu und Glauben.
2.1.4 Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts spricht auch der
Kontext von Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG: Ziel dieser Gesetzesnovelle ist
die Straffung des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesver-
waltungsgericht (vgl. Art. 53 Abs. 2 KVG). Demnach hat der Gesetz-
geber bewusst in Kauf genommen, dass die Angemessenheit eines im
Zeitpunkt der Rechtsänderung hängigen Entscheids, der nach dem 1.
Januar 2009 erledigt wird, vom Bundesverwaltungsgericht nicht über-
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prüft werden kann, obwohl die entsprechende Rüge in der Be-
schwerde vorgebracht worden ist. Die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG
festgelegte Kognitionsbeschränkung ist somit im vorliegenden Ver-
fahren anwendbar.
2.1.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung
somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliess-
lich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens
sowie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts zu überprüfen.
Die nunmehr gesetzlich normierte Beschränkung der Kognition ent-
spricht der Praxis des Bundesrates bei der Beurteilung von Be-
schwerden betreffend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in die Spitalliste
(vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3,
publiziert in RKUV 1999/3 211 ff.).
2.2 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3).
Massgeblich sind somit die im Zeitpunkt des Regierungsrats-
beschlusses vom 13. Juni 2007 geltenden materiellen Bestimmungen
des KVG und der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Kranken-
versicherung (KVV, SR 832.102).
3.
Aufgrund der Beschwerdebegehren streitig und zu prüfen ist im
Folgenden, ob die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerin um
Aufnahme der Wohngruppe X._______ in die kantonale Pflegeheim-
liste zu Recht abgewiesen hat (vgl. auch Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-2733/2007 vom 7. September 2009).
4.
Die Vorinstanz führt im angefochtenen Regierungsratsbeschluss
folgende Gründe für die Abweisung des Gesuchs der Beschwerde-
führerin um Aufnahme in die Pflegeheimliste an (vgl. Protokoll des
Regierungsrates vom 13. Juni 2007, Vernehmlassungsbeilage 1):
4.1 Das Departement Gesundheit und Soziales gehe bei der Er-
stellung der Planungsrichtwerte für den aktuellen und künftigen Bedarf
an Pflegebetten in der Langzeitpflege von folgender grundsätzlicher
Annahme aus: Für Menschen, welche regelmässig mehr als 1 Stunde
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Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) in Anspruch nehmen müssten, sollten
Pflegeplätze prioritär regional zur Verfügung gestellt werden. Dabei
werde nicht nach verschiedenen Krankheitsbildern unterschieden.
Menschen mit einem geringeren Betreuungsbedarf (BESA 0 und 1)
seien bei der Pflegebettenbedarfsplanung ausdrücklich aus-
geschlossen. Daraus leite sich der Richtwert ab, wonach 20% der über
80-jährigen Menschen im Kanton Aargau ein Pflegebett benötigten.
Die Bedarfsermittlung orientiere sich an der Ebene des Bezirks auf-
grund der Bevölkerungsentwicklung und Prognose und an der Ebene
der Gemeinde aufgrund der Bevölkerungsentwicklung; die Betrachtung
des konkreten Alters- und Pflegeheims erfolge im Einzelfall.
4.2 Betreffend den Antrag der Wohngruppe X._______ habe der Ge-
meinderat W._______ den Planungsverband Fricktal Regio beauftragt,
den Bedarfsnachweis für das Pflegeangebot der Wohngruppe
X._______ in W._______ zu erbringen. Der Planungsverband habe als
Bezugsgrösse die Region Fricktal im engeren Sinne – also alle Ge-
meinden der Bezirke Laufenburg und Rheinfelden – gewählt. Dieses
Vorgehen stimme mit den Grundsätzen der Gesundheitspolitischen
Gesamtplanung (nachfolgend: GGpl) sowie des neuen Pflegegesetzes
überein. Bei der Ermittlung des konkreten Angebots habe sich der
Planungsverband auf die derzeit gültige Pflegeheimliste des Kantons
Aargau sowie auf eine im November 2006 durchgeführte Befragung
bei allen Fricktaler Einrichtungen, welche in der Pflegeheimliste ein-
getragen seien, gestützt. Bezogen auf die Region Fricktal resultiere bei
einem ermittelten Bedarf von 470 Plätzen ein Überangebot von 28
Plätzen, bezogen auf den Bezirk Laufenburg bei einem ermittelten
Bedarf von 194 Plätzen ein Überangebot von 38 Plätzen. Der Ge-
meinderat W._______ habe sich klar gegen eine Aufnahme der
Wohngruppe X._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. Zudem
habe er ausgeführt, die Gemeinde W._______ als Mitglied des Ver-
bands Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) beabsichtige auch in
Zukunft, das notwendige Angebot der stationären Langzeitpflege mit
den bestehenden Institutionen zu erbringen (vgl. Vernehmlassungs-
beilage 1 S. 4-5).
4.3 Das Instrument der Warteliste könne in der heutigen Zeit nicht
mehr als Nachweis für den aktuellen Bedarf betrachtet werden, da
Anmeldungen erfahrungsgemäss bei mehreren Institutionen getätigt
würden. Zudem würden Eintritte heutzutage überwiegend unfreiwillig
und kurzfristig erfolgen. Zu beachten sei auch, dass zwei Drittel der
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auf der eingereichten Warteliste aufgeführten Personen in einer
psychiatrischen Klinik, einer akutsomatischen oder einer re-
habilitativen Einrichtung untergebracht gewesen seien und daher nicht
als Pflegenotfälle betrachtet werden könnten.
5.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen
mit dem Argument, die Vorinstanz habe den Bedarf an Pflegebetten
nicht korrekt ermittelt. Der Bedarf in der fraglichen Region (Bezirke
Laufenburg und Rheinfelden) übersteige das Angebot deutlich. Dazu
führt die Beschwerdeführerin Folgendes an:
5.1 Den generellen Bedarf an Pflegebetten habe die Vorinstanz mit
der Formel umschrieben, 20% der über 80-jährigen Menschen im
Kanton Aargau benötigten ein Pflegebett. Diese Bedarfsrechnung sei
jedoch willkürlich, indem sie den Pflegeplatzbedarf anderer Alters-
gruppen ausser Acht lasse. Insbesondere die Altersgruppe der 65- bis
80-Jährigen werde von der kantonalen Bedarfsermittlung nicht erfasst.
In dieser Altersgruppe betrage allein der Anteil der Demenzkranken
10%. Da diese Altersgruppe per 31. Dezember 2006 61'924 Personen
umfasst habe, die Altersgruppe der über 80-Jährigen jedoch nur
21'314 Personen, würden allein die Demenzkranken in der ersten
Altersgruppe über 6'192 Personen ausmachen (10% von 61'924
Personen), während sie in der zweiten Altersgruppe gemäss Grund-
lagen der Vorinstanz nur 4'263 Personen (20% von 21'314 Personen)
ausmachen würden. Selbst unter Berücksichtigung der Annahme, dass
in der ersten Gruppe ein höherer Prozentsatz zu Hause gepflegt
werden dürfte als in der zweiten, sei die bloss auf der Altersgruppe der
über 80-Jährigen basierende Bedarfsberechnung offensichtlich un-
genügend, indem nur ein Drittel der demenzkranken Personen in der
Altersgruppe der 65- bis 80-Jährigen, also gut 2'100 Personen, bereits
die Hälfte des von der Vorinstanz errechneten generellen Bedarfs
(4'263 Pflegebetten) ausmachen würden. Dabei seien die aus anderen
als Demenzgründen pflegeplatzbedürftigen Personen in der Alters-
gruppe der 65- bis 80-Jährigen noch nicht einmal berücksichtigt.
Sodann sei festzuhalten, dass gemäss den Feststellungen des Gros-
sen Rates des Kantons Aargau die Wohnbevölkerung der über 80-
Jährigen bis über das Jahr 2020 hinaus weiter zunehmen werde.
Deshalb könne der Bedarf nicht auf der Basis pauschaler Prozent-
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sätze berechnet werden, sondern das Angebot müsse dem zu-
nehmenden Bedarf angepasst werden.
5.2 Die tatsächlichen Verhältnisse bestätigten, dass die generellen
Bedarfsberechnungen der Vorinstanz dem konkreten Bedarf nicht
entsprächen. Gemäss der bereits im vorinstanzlichen Verfahren ein-
gereichten Warteliste vom 6. März 2007 seien im Fricktal alle Pflege-
betten belegt. Die Nachfrage in dieser Region übersteige das Angebot
deutlich; von den 28 Personen auf der Warteliste vom 6. März 2007,
von denen 20 im Fricktal selbst Wohnsitz hätten, habe keine in eine
andere Pflegeeinrichtung im Fricktal eintreten können, da diese alle
besetzt gewesen seien. Die Warteliste vom 6. März 2007 betreffe nicht
nur die Angebote der Beschwerdeführerin (Pflegewohngruppe
X._______ in W._______ und die Pflegeresidenz E._______ mit 12
Pflegebetten in V._______), sondern auch diejenigen der Z._______
AG (Villa B._______ in V._______ und Villa D._______ in Y._______
mit je 9 Pflegebetten). Alle diese Institutionen befänden sich nicht auf
der Pflegeheimliste und seien zur Zeit voll belegt mit insgesamt 39
Personen.
Aufgrund des Gesagten stehe fest, dass der konkrete Bedarf in den
Bezirken Laufenburg und Rheinfelden entgegen der Schätzung der
Vorinstanz nicht bei 470 Pflegebetten liege, sondern bei mindestens
498 bzw. 515 plus 39 Pflegebetten. Die Schlussfolgerung der Vorin-
stanz, der konkrete Bedarf liege bei bloss 470 Pflegebetten, sei offen-
sichtlich willkürlich, nachdem die Beschwerdeführerin bereits im vor-
instanzlichen Verfahren geltend gemacht habe, es seien alle 515
Pflegebetten (gemäss den Angaben des Planungsverbands Fricktal
Regio) sowie die 19 Pflegebetten in den Pflegewohngruppen
X._______ und Villa B._______ belegt.
5.3 Entgegen der Aussage der Vorinstanz betrage das generelle An-
gebot nicht 498 bzw. – wie vom Planungsverband Fricktal angegeben
– 515 Pflegebetten, sondern gemäss der Pflegeheimliste, Stand Juni
2006, nur 448 Betten, wobei nicht einmal zwischen Alters- und
Pflegeheimbetten unterschieden worden sei. Zudem habe die Vorin-
stanz zu Unrecht von Fricktalern belegte Betten ausserhalb der
Region zum Angebot gezählt. Indem Angebot und Bedarf nicht auf der
gleichen Basis erhoben worden seien bzw. nicht mehr die massgeb-
liche Region die Basis bilde, sondern der ganze Kanton, seien An-
gebot und Bedarf nicht mehr vergleichbar.
Seite 11
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5.4 Hinsichtlich des konkreten Angebots, also der freien Kapazitäten
bringt die Beschwerdeführerin vor, sämtliche Pflegeangebote gemäss
Pflegeheimliste befänden sich in traditionellen Pflege- bzw. Kranken-
heimen und seien von einer reinen Bettenplanung bestimmt. Eine
solche sei jedoch nicht mehr sachgerecht und ab Inkrafttreten des
Pflegegesetzes vom 26. Juni 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) sogar
gesetzeswidrig. Der besondere Angebotsbereich der Beschwerde-
führerin umfasse insbesondere auch jüngere Menschen, die in einer
familienähnlichen Interaktionsstruktur von bis zu zehn Personen zu-
sammenlebten. Auch nach den Empfehlungen der Schweizerischen
Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) solle von einer reinen Betten-
planung Abstand genommen und den notwendigen Leistungen ver-
mehrt Beachtung geschenkt werden.
5.5 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin einen Bedarf in
qualitativer Hinsicht geltend: Selbst wenn rein zahlenmässig kein Be-
darf an zusätzlichen Pflegebetten bestünde, wäre das Angebot der
Beschwerdeführerin als bedarfsgerecht zu qualifizieren und in die
Pflegeheimliste aufzunehmen, da ein vergleichbares Angebot
(Pflegewohngruppe) im Fricktal bis heute nicht bestehe.
5.6 Ferner rügt die Beschwerdeführerin eine Benachteiligung der
privaten Anbieter. Auch private Einrichtungen, welche mit ihrem An-
gebot zu einer bedarfsgerechten stationären Versorgung beitrügen,
seien angemessen zu berücksichtigen. Es gehe nicht an, dass die
Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF)
die Bettenplanung allein bestimmten. Die mit Regierungsratsbeschluss
vom 13. Juni 2007 erfolgte Aufnahme der Krankenheimabteilung des
Regionalspitals V._______ mit neu 90 Pflegebetten (bisher: 56 Betten)
in die Pflegeheimliste stelle eine Monopolisierung des Angebots auf
die öffentliche Hand dar. Zudem sei damit der zusätzliche Bedarf an
Pflegebetten im Fricktal bestätigt.
6. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. November
2007 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei,
mit folgender ergänzenden Begründung:
6.1 Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 39 Abs. 1
Bst. d und e KVG eine Beschränkung der Kapazitäten im Pflegeheim-
bereich und eine Lenkung des Angebots an stationärer Versorgung
erreichen wollen. Planung bedeute in diesem Zusammenhang, dass
der Wettbewerb seine Funktion als Koordinations- und Steuerungs-
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prinzip für die Versorgung der Bevölkerung stets nur beschränkt werde
entfalten können. Das KVG räume den Kantonen in der Ausgestaltung
dieser Planung einen grossen Ermessensspielraum ein. Am 13.
Dezember 2005 habe der Grosse Rat des Kantons Aargau die GGpl
(Vernehmlassungsbeilage 2) verabschiedet. Dieses behördenverbind-
liche Strategiepapier verstehe sich als umfassendes Planungswerk,
welches das Gesundheitswesen – insbesondere auch die Eckpfeiler
der Alterspolitik – festlege. In Bezug auf den Langzeitbereich werde
der Grundsatz festgehalten, dass die Zuständigkeit zur Sicherstellung
einer angemessenen ambulanten und stationären Langzeitversorgung
bei den Gemeinden liege. Hinsichtlich der Planung des Bettenbedarfs
werde gemäss GGpl damit gerechnet, dass rund 20% der über 80-
Jährigen einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigten.
6.2 Gesetzliche Grundlagen betreffend die Gesundheitsversorgung
durch die kantonalen Krankenheime würden das Gesetz über den
Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und
Krankenheime (Spitalgesetz) vom 19. Oktober 1971 in der Fassung
vom 25. Februar 2003, in Kraft seit 1. Januar 2004 (Vernehm-
lassungsbeilage 3) und die Vollziehungsverordnung zum Gesetz über
den Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und
Krankenheime (Spitalgesetz) vom 20. März 1972 in der Fassung vom
24. Mai 2004, in Kraft seit 1. Juli 2004 (Vernehmlassungsbeilage 4)
bilden. Eine weitere Grundlage für die Planung und den Leistungsauf-
trag der Krankenheime stelle dabei die Spitalkonzeption 2005 (Ver-
nehmlassungsbeilage 5) dar.
Grundlage für die stationäre Langzeitversorgung bilde die Konzeption
für die Betagtenbetreuung im Kanton Aargau (Altersheimkonzeption)
1991 (Vernehmlassungsbeilage 6). Bis 1990 seien die Langzeitpflege-
fälle fast ausschliesslich in den Krankenheimen betreut worden; seit-
her seien die Altersheime immer mehr zu Alters- und Pflegeheimen
geworden.
Mit dem Gesetz über die Einrichtungen für Menschen mit besonderen
Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz) vom 2. Mai 2006, in Kraft
seit 1. Januar 2007 (Vernehmlassungsbeilage 7) habe der Kanton
Aargau die Grundlagen für die Anerkennung, Planung, Steuerung und
Finanzierung für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen
geschaffen. Darunter würden Menschen mit Behinderungen fallen
(zum Teil bis ins AHV-Alter, falls sie sich beim Erreichen desselben
Seite 13
C-5727/2007
bereits in einer stationären Einrichtung befinden würden) sowie
Menschen, die aufgrund familiärer oder sozialer Umstände einer
sozialpädagogischen Betreuung bedürften.
6.3 Mit dem Pflegegesetz vom 26. Juni 2007 (Vernehmlassungsbei-
lage 8), welches am 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden solle,
seien die gesetzlichen Grundlagen für die Neuausrichtung der
Gesundheitsversorgung im Langzeitbereich geschaffen worden.
Basierend auf den erwähnten Strategien der GGpl würden dabei
folgende strategische Ziele verfolgt: Dämpfen der starken Zunahme an
stationären Langzeitpflegebetten, bessere Koordination der Ver-
sorgung der Langzeitpflegepatientinnen und -patienten durch Bedürf-
nisabklärung, kostenbewusstes Handeln durch ein einheitliches
Finanzierungssystem, Definition des Mindestangebots im Bereich Hilfe
und Pflege zu Hause mit dem Ziel, stationäre Strukturen zu entlasten.
Der Kanton beschränke sich in der stationären Altersversorgung auf
die Prüfung der Zulassungskriterien der Pflegeheime im Hinblick auf
deren Aufnahme in die Pflegeheimliste, die Aktualisierung und
Sicherstellung einer Planung und die Führung der Pflegeheimliste.
Im Unterschied zur Spitalkonzeption, bei der dem Kanton federführend
die Verantwortung und massgebliche Mitfinanzierung für die Spital-
versorgung zukomme, werde im Langzeitpflegebereich die Ver-
antwortung für die Planung und Sicherstellung eines bedarfsgerechten
Angebots dezentral bei den Gemeinden liegen. Die Pflegeheim-
konzeption des Kantons werde nach dem Vorliegen der Ausführungs-
bestimmungen in der Pflegeverordnung im Verlauf des Jahres 2008
erarbeitet.
6.4 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Departement für
Gesundheit und Soziales habe den Anteil der Demenzkranken bei der
kantonalen Bedarfsrechnung nicht berücksichtigt, sei haltlos. Dem
Kanton seien die Häufigkeitsraten bei Demenzkranken bekannt,
jedoch werde bei der Bettenbedarfsrechnung bewusst nicht nach
einzelnen Krankheitsbildern unterschieden. Vielmehr werde der
Schwellenwert von mehr als einer Stunde Pflegeleistungen (BESA
2,3,4) verwendet, da im Alter und insbesondere im hohen Lebensalter
die Pflegebedürftigkeit oft nicht auf eine Ursache allein zurückzuführen
sei.
Seite 14
C-5727/2007
6.5 Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der Beschluss des Re-
gierungsrates verstosse gegen das Gleichbehandlungsgebot und
überschreite das zulässige Ermessen, treffe nicht zu. Seit der Verab-
schiedung der GGpl durch den Grossen Rat im Dezember 2005 habe
der Regierungsrat mit 9 Beschlüssen erwirkt, dass mit der
aktualisierten Praxis auf kantonaler Ebene rund 200 weitere Pflege-
betten in die Pflegeheimliste aufgenommen worden seien. Dabei seien
10 privat geführte Institutionen mit rund 140 Pflegebetten neu in der
Planung mitberücksichtigt.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstiessen die an-
gefochtenen Beschlüsse nicht dadurch gegen das Gleich-
behandlungsgebot, dass die Gemeindevertreter den künftigen Bedarf
einseitig mit öffentlichen Heimen decken wollten. Die Gemeinden
nähmen lediglich ihre nun gesetzlich verankerte Aufgabe wahr, indem
sie die Leistungserbringer bezeichnen würden, mit denen sie ihren
künftigen Bedarf an stationären Langzeitpflegebetten zu decken ge-
dächten.
6.6 Der Kanton bestreite überdies die Argumentation der Be-
schwerdeführerin, der angefochtene Beschluss werde von einer reinen
Bettenplanung bestimmt und sei nicht mehr sachgerecht. Die Pflege-
heimliste als Instrument des KVG enthalte jene stationären Pflegeein-
richtungen, welche den im Rahmen der Planung als bedarfsgerecht
ermittelten Kapazitäten entsprächen. Sie sei gemäss Art. 39 Abs. 1
Bst. e KVG seit der Erstpublikation im Januar 1996 nach Leistungs-
kategorien geordnet. Somit sei die Empfehlung der Schweizerischen
Sanitätsdirektorenkonferenz (vgl. Revidierte Empfehlungen zur Spital-
planung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheim-
liste nach Art. 39 KVG der Schweizerischen Sanitätsdirektoren-
konferenz vom 3. Mai 2002 [Vernehmlassungsbeilage 9], S. 17),
wonach von einer reinen Bettenplanung abzusehen sei, seit Anbeginn
umgesetzt worden. Die Einträge der einzelnen Institutionen würden
zudem noch nach Altersheim- und Pflegeheimbetten aufgeteilt.
6.7 Die Beschwerdeführerin habe bewusst das Angebot der Be-
treuung von Sucht- und Psychischkranken sowie von Demenz-
patienten teilweise anderer Alterskategorien in den Vordergrund ge-
rückt. Der Verdacht liege nahe, dass die Beschwerdeführerin
absichtlich ein komplementäres Angebot präsentiere, um die Chancen
auf Aufnahme in die Pflegeheimliste zu erhöhen. Bei der Prüfung des
Seite 15
C-5727/2007
Antrags um Aufnahme in die Liste habe der Regierungsrat primär auf
die erteilte Bewilligung (Betrieb einer Pflegewohngruppe) abgestellt.
Sollte die Trägerschaft eine Angebotserweiterung oder Angebotsneu-
ausrichtung vornehmen wollen, müssten für den Fall, dass die
Institution schwergewichtig in den IV-Bereich fiele, die dazu erforder-
lichen Voraussetzungen gemäss Betreuungsgesetz geklärt werden.
6.8 Die Aussagen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die generelle
Bedarfsermittlung würden vom Kanton nicht geteilt. Das durch die Be-
schwerdeführerin errechnete Angebot von lediglich 448 Pflegebetten
beruhe auf falschen Annahmen. Die 498 ermittelten Pflegeplätze für
das Fricktal setzten sich aus den ursprünglich vom Regierungsrat be-
willigten Alters- und Pflegeheimbetten sowie aus den in den Kranken-
heimen Brugg, Laurenzenbad, Lindenfeld und Reusspark von
Personen aus dem Fricktal belegten Betten zusammen.
Aus der Mitteilung Nr. 86 des Statistischen Amtes Aargau, August
2003, Bevölkerungsprognose 2002 (Vernehmlassungsbeilage 11.1)
ergebe sich – basierend auf dem generellen Angebot von 498 Betten
im Fricktal und 232 Betten im Bezirk Laufenburg – anhand der 20%-
Formel ein Überangebot von 28 bzw. 38 Betten per 31. Dezember
2005. Bezogen auf die Jahre 2015 und 2020 resultiere in der Region
Fricktal bei gleichbleibendem generellen Angebot ein Bedarf an 163
bzw. 285 Betten. Sowohl die Region Fricktal als auch der Bezirk
Laufenburg verfügten somit aktuell über ein genügendes Angebot für
die Pflegebedürftigen der Stufe BESA 2 und höher.
6.9 Weder die Beschwerdeführerin noch die kommunalen und
regionalen Stellen hätten ein regionales Einzugsgebiet definiert; viel-
mehr sei das gesamte Fricktal als Bezugsgrösse für die Bedarfs-
rechnung beigezogen worden. Dies entspreche den Grundsätzen der
GGpl. Zudem ergebe die Bedarfsrechnung bezogen auf den Bezirk
Laufenburg ebenfalls ein deutliches Überangebot.
6.10 Die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Differenzen
zwischen den Angebotserhebungen des Planungsverbandes Fricktal
Regio einerseits und dem Kanton Aargau andererseits lägen darin
begründet, dass der Planungsverband sämtliche aktuell betriebenen
Betten derjenigen Einrichtungen im Fricktal, welche auf der Pflege-
heimliste figuriert hätten, zum Angebot gezählt habe, während der
Kanton nur jene Betten, welche gemäss ursprünglichen Regierungs-
ratsbeschlüssen in der Pflegeheimliste eingetragen gewesen seien,
Seite 16
C-5727/2007
sowie die in regionalen Krankenheimen von Personen aus dem Fricktal
belegten Betten als Angebot definiert habe. Von Willkür könne dabei
nicht gesprochen werden; Schwankungen von wenigen Betten lägen
im Bereich der Toleranz und könnten bei der Bedarfserhebung auf
Bezirksebene vernachlässigt werden.
In zwei Fällen hätten sich jedoch erhebliche Differenzen zwischen der
Anzahl auf der Liste verzeichneter Pflegeplätze und der Anzahl tat-
sächlich betriebener Betten gezeigt. Das Alters- und Pflegeheim
F._______ in Q._______ sei mit Regierungsratsbeschluss Nr. 451 vom
5. März 1997 irrtümlicherweise nur mit 34 Pflegebetten aufgeführt
worden, habe jedoch seit jeher 42 Pflegebetten betrieben. Dieser
Fehler sei erst durch den Planungsverband Fricktal Regio im
November 2006 entdeckt und mit dem Eintrag der korrekten Zahl an
betriebenen Betten in der Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, korrigiert
worden.
Die Differenz bei der Krankenheimabteilung des Gesundheitszentrums
Fricktal in V._______ (heute: Krankenheimabteilung des Regional-
spitals V._______) lasse sich folgendermassen erklären: Anlässlich
der Sanierung des bestehenden Akutspitals mit total 70 Kranken-
heimbetten seien mangels Nachfrage vorerst nur 56 Betten in Betrieb
genommen worden; diese seien zur Zeit in der Pflegeheimliste auf-
geführt. Infolge Zunahme der Nachfrage nach Krankenheimbetten sei
die Bettenzahl sukzessive erhöht worden, bis Ende 1999 70 Betten
erreicht gewesen seien. Im Jahr 2000 habe sich der Stiftungsrat ent-
schlossen, die Bettenzahl auf 82 zu erhöhen. Seit deren Inbetrieb-
nahme im Jahr 2003 weise die Krankenheimabteilung eine Auslastung
von mehr als 100% auf.
Um die kantonalen Planungsgrundlagen zu aktualisieren und den
leicht erhöhten Bedarf an Krankenheimbetten zu decken, hätten
Stiftungsrat und Geschäftsleitung des Gesundheitszentrums Fricktal
mit Schreiben vom 11. Dezember 2006 beantragt, die Krankenheim-
abteilung V._______ (heute: Krankenheimabteilung des Regional-
spitals V._______) künftig mit 90 Pflegebetten in die kantonale
Pflegeheimliste aufzunehmen. Auf schriftliche Nachfrage des
Departements für Gesundheit und Soziales hin betreffend den Bedarf
an zusätzlichen Krankenheimbetten habe der Gemeinderat der Stadt
V._______ auf die Bedarfsermittlung des Planungsverbandes Fricktal
Regio vom 19. November 2006 verwiesen. Gemäss Protokoll des
Seite 17
C-5727/2007
Gemeinderates der Stadt V._______ vom 12. Februar 2007 (Vernehm-
lassungsbeilage 14) sei im Bericht des Planungsverbandes Fricktal
Regio vom 19. November 2006 die Krankenheimabteilung V._______
des Gesundheitszentrums Fricktal (heute: Krankenheimabteilung des
Regionalspitals V._______) bereits mit 90 Plätzen aufgeführt.
Bei der Beurteilung des Gesuchs habe sich der Regierungsrat auf den
Leistungsauftrag für das Krankenheim V._______ gestützt. Gemäss
der Spitalkonzeption 2005 bestehe der Leistungsauftrag der Kranken-
heime in der stationären Behandlung von vor allem Chronischkranken
aus einem regionalen Einzugsgebiet und dem für die Region zu-
ständigen Spital; Krankenheime bzw. Krankenheimabteilungen würden
die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkranker und Pflege-
bedürftiger jeden Alters, jedoch vorwiegend von Betagten sicher-
stellen. Zudem sei der Regierungsrat davon ausgegangen, dass es
sich bei der Erhöhung der Bettenzahl von 56 auf 82 um eine nachträg-
liche Korrektur in der Pflegeheimliste gehandelt habe. Die beantragte
Erhöhung um 8 auf 90 Betten habe er hingegen als Ausweitung des
Angebots an Krankenheimbetten betrachtet. Wie die Bedarfs-
rechnungen des Kantons in Bezug auf das Gesuch der Beschwerde-
führerin gezeigt hätten, bestehe im Fricktal insgesamt, aber auch im
Bezirk Laufenburg allein ein Überangebot an Pflegebetten. Bei
Krankenheimbetten sei allerdings eine differenzierte Betrachtungs-
weise angezeigt, weil das Patientengut eines Krankenheims aufgrund
des umfassenden Leistungsauftrags in der Regel eine höhere Pflege-
bedürftigkeit aufweise als die "normalen" Pflegeheime. Zudem sei das
Einzugsgebiet klar definiert und es bestehe für die kantonalen
Krankenheime im Gegensatz zu den öffentlichen und privaten Pflege-
heimen eine grundsätzliche Aufnahmepflicht gemäss Spitalkonzeption
2005. Aus den genannten Gründen habe der Regierungsrat die Ver-
änderung der Bettenzahl im Krankenheim V._______ auf neu 90
Pflegebetten mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) gut-
geheissen.
Die aufgrund der Bestandesaufnahme entdeckten Veränderungen
hätten Eingang in die aktualisierte Pflegeheimliste, Stand Juli 2007
(Vernehmlassungsbeilage 15), gefunden.
6.11 Zusammenfassend gehe aus den genannten Ausführungen klar
hervor, dass der Regierungsrat bei seinem Entscheid den ihm zu-
stehenden Ermessensspielraum nicht überschritten habe. Er habe sich
Seite 18
C-5727/2007
nur von sachlichen Gründen leiten lassen und die privaten Leistungs-
erbringer angemessen berücksichtigt.
Mit der angewandten Bettenbedarfsformel verstosse der Kanton weder
gegen Art. 39 KVG noch gegen das bundesverfassungsrechtliche
Willkürverbot. Auch andere Kantone würden in ihren Planungen die
von der Beschwerdeführerin bemängelte Formel verwenden. Letztere
schliesse nicht aus, dass in der Praxis ein gewisser Pflegeplatzbedarf
für andere Altersgruppen bestehe. Aufgrund der aktuellen Belegungs-
statistiken könne der Kanton davon ausgehen, dass das Betten-
kontingent mit dem abstrakten Richtwert (20% der über 80-Jährigen)
nicht vollständig ausgeschöpft werde und somit auch Plätze für
jüngere Bewohner verfügbar seien.
Ebenso wenig werde mit dem Entscheid eine Monopolisierung des
Angebots der öffentlichen Hand angestrebt. Der Kanton habe in den
vergangenen 2 Jahren insgesamt 10 privat geführte Pflegeein-
richtungen in die Pflegeheimliste aufgenommen; darunter auch eine
Pflegewohngruppe der Beschwerdeführerin. Das Vorgehen des
Kantons sei auch nicht rechtswidrig, da gemäss Pflegegesetz die
Gemeinden verantwortlich seien für die Planung und Sicherstellung
der Langzeitversorgung. Es sei den Gemeinden freigestellt, wie sie
den künftigen Bedarf an stationären Pflegeplätzen decken wollten.
7.
Der Gemeinderat W._______ äussert sich mit Beschwerdeantwort vom
14. Dezember 2007 ebenfalls dahingehend, dass derzeit aus
regionaler Sicht kein Bedarf an zusätzlichen Pflegebetten nach-
gewiesen werden könne.
8.
Santésuisse Aargau-Solothurn führt mit Vernehmlassung vom
15. Januar 2008 Folgendes an:
8.1 Die Pflegeheimplanung dürfe sich nicht ausschliesslich auf die
Alterskategorie der über 80-Jährigen ausrichten; vorliegend treffe dies
jedoch – soweit ersichtlich – auch nicht zu. Ein Ziel der GGpl bestehe
darin, die verschiedenen Bereiche des Gesundheitswesens zu ver-
netzen und beispielsweise durch das Zusammenwirken von Spitex und
Pflegeheimbetreuung die zukünftigen Bettenkapazitäten zu beein-
flussen. Der Regierungsrat habe sich offensichtlich bei der Beurteilung
des Bettenbedarfs nicht nur auf die normativen Planungsgrundlagen
Seite 19
C-5727/2007
abgestützt, sondern auch die Beurteilung durch die regionalen bzw.
kommunalen Behörden berücksichtigt. Aufgrund dieses abgestuften
Vorgehens sehe santésuisse keinen Grund, die Planungsdaten des
Regierungsrates in Zweifel zu ziehen.
8.2 Wartelisten könnten kaum als Bedarfsnachweis für die Planung
herangezogen werden, da sich potentielle Bewohner und Be-
wohnerinnen erfahrungsgemäss bei verschiedenen Institutionen auf
die Wartelisten setzen liessen, um im Bedarfsfall baldmöglichst ein-
treten zu können.
8.3 Die Beschwerdeführerin habe als Basis für die Angabe, der Anteil
der Demenzkranken belaufe sich auf 1.2% der 65- bis 69-Jährigen und
auf 2.8% der 70- bis 74-Jährigen, offensichtlich die "Berliner Alters-
studie" 1996 verwendet. Der Beizug einer im Einzelnen nicht be-
kannten, deutschen, über 10 Jahre alten Studie als
Entscheidungsgrundlage für die Bedarfsplanung im Kanton Aargau
erscheine zumindest fragwürdig.
In der Botschaft des Regierungsrates vom 6. September 2006 zum
Pflegegesetz (Replikbeilage 1) seien die Planungsgrundlagen
plausibel aufgeführt. Aus den Erläuterungen des Regierungsrates
gehe hervor, dass verschiedene Beurteilungskriterien als Ent-
scheidungsgrundlagen beigezogen worden seien.
8.4 Gemäss Ausführungen des Regierungsrates seien private Träger-
schaften in der Pflegeheimliste des Kantons Aargau angemessen be-
rücksichtigt worden. Vor diesem Hintergrund erscheine das Argument
der Beschwerdeführerin, der Regierungsrat bzw. die Standort-
gemeinden bestehender Leistungserbringer wollten neue, private An-
gebote verhindern, nicht glaubwürdig. Indessen sei es sowohl aus
Sicht der obligatorischen Krankenversicherung als auch aus be-
triebswirtschaftlicher Sicht sinnvoll, bei Bedarf Angebote in be-
stehenden Institutionen zu erweitern.
8.5 In seinen Erläuterungen zum Beschluss vom 13. Juni 2007 sei der
Regierungsrat unter Anhörung der lokalen Instanzen zum Schluss
gekommen, dass im Fricktal aufgrund der kantonalen Bedarfs-
berechnungen kein Bedarf an zusätzlichen Betten gegeben sei.
Santésuisse sehe keinen Grund, diese kantonalen und lokalen Be-
urteilungen in Frage zu stellen.
Seite 20
C-5727/2007
9.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 bringt die Beschwerdeführerin neu
Folgendes vor:
9.1 Die Vorinstanz habe ihre Auffassung, das generelle Angebot be-
trage 498 Betten und nicht 448 (vgl. E. 6.10), nicht substanziieren
können. Für die Beurteilung des vorliegenden Falls sei nicht die
Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, sondern die Pflegeheimliste, Stand
Juni 2006 massgebend. Die Vorinstanz behaupte auch nicht, die
massgeblichen Beschlüsse geändert zu haben; die Pflegeheimliste
könne jedoch nicht unabhängig von den ihr zugrunde liegenden
Regierungsratsbeschlüssen korrigiert werden. Schliesslich sei nicht
nachvollziehbar, ob die Voraussetzungen für die nachträgliche Be-
richtigung der Bettenzahl gegeben gewesen seien. Dies ergebe sich
nicht ohne Weiteres daraus, dass seit jeher mehr Betten betrieben
worden seien, als auf der Liste verzeichnet seien. Spätere Änderungen
wären erst aufgrund neuer Gesuche um Erhöhung der Bettenzahl zu
beurteilen gewesen. Ein solches Gesuch sei im Fall des Krankenheims
V._______ erst am 11. Dezember 2006 eingereicht worden. Für die
Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerin am 13. Juni 2007
sei daher gemäss Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, ein Angebot von
maximal 448 Betten massgeblich gewesen.
9.2 Die Beschwerdeführerin habe Anspruch auf Gleichbehandlung
gegenüber dem Krankenheim V._______, dem die Vorinstanz auf
identischer Grundlage wie im Fall der Beschwerdeführerin die Auf-
nahme in die Pflegeheimliste für 34 Plätze gewährt habe. Aus den
Ausführungen der Vorinstanz ergebe sich unmissverständlich, dass sie
nachträgliche Erweiterungen von Institutionen, die sich bereits auf der
Liste befänden, ohne Weiteres nachvollziehe. Die Vorinstanz stelle für
die Aufnahme in die Pflegeheimliste darauf ab, ob die Institution selbst
einen Bedarf sehe, und gehe von der Existenz eines solchen aus,
wenn die Institution die entsprechenden Investitionen vornehme. Bei
einer Institution, die – wie die Beschwerdeführerin – noch nicht in die
Pflegeheimliste aufgenommen worden sei, die jedoch ebenfalls ein
neues Angebot geschaffen habe, welches nachgefragt werde, könne
nicht anders verfahren werden. Das Argument der Vorinstanz, die Un-
gleichbehandlung liege in einer höheren Pflegebedürftigkeit und einer
entsprechenden Abweichung von "normalen" Pflegeheimen begründet,
überzeuge nicht, da die Vorinstanz gerade nicht geltend mache, für
schwerere Pflegefälle seien zu wenig Betten vorhanden. Selbst wenn
Seite 21
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dies der Fall wäre und eine kategorieninterne Beurteilung stattfinden
würde, müsste eine solche auch bezüglich des Bedarfs an Pflege-
wohngruppen vorgenommen werden.
10.
Mit Duplik vom 30. Juni 2008 führt die Vorinstanz ergänzend
Folgendes an:
10.1 Aus den Berechnungsgrundlagen für den angefochtenen Be-
schluss (Duplikbeilage 4) gehe hervor, dass die aktuell betriebenen
Betten in die Bedarfsermittlung eingeflossen seien, so auch die seit
2003 betriebenen 82 Betten der Krankenheimabteilung des Gesund-
heitszentrums Fricktal. Im Übrigen sei diese Institution in der ur-
sprünglichen Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (Duplikbeilage 1),
bereits mit 70 Pflegebetten aufgelistet.
10.2 Im vorliegenden Fall hätten nicht alle drei Betrachtungsebenen
gemäss dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss (vgl. dazu
E. 4.1 am Ende) berücksichtigt werden können, weil die Beschwerde-
führerin kein eigenes Einzugsgebiet definiert habe (3. Ebene) und
auch auf Gemeindeebene keine Daten in Bezug auf die Be-
völkerungsentwicklung (2. Ebene) vorlägen. Somit habe der Kanton
lediglich den heutigen und künftigen Bedarf für den entsprechenden
Bezirk bzw. die Region auf der Basis der Bevölkerungsentwicklung und
Prognose (1. Ebene) ermitteln können.
11.
Das BAG begründet seine Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheis-
sen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, in der
Stellungnahme vom 29. August 2008 folgendermassen:
11.1 Nach Art. 39 KVG würden die Pflegeheime aufgrund einer
Planung zugelassen. Da diese gemäss Art. 7 der Verordnung des EDI
vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV,
SR 832.112.31) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 KLV Pflegeleistungen
differenziert nach mindestens 4 Pflegestufen zu erbringen hätten, sei
auch der Pflegebedarf der Stufe BESA 1 in die Planung und Liste
aufzunehmen.
11.2 Weder der angefochtene Beschluss noch die nachfolgenden
Stellungnahmen des Departements für Gesundheit und Soziales ent-
Seite 22
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hielten Ausführungen zur Erklärung der Formel und der Bedingungen
für deren Anwendung in den erwähnten Kantonen. Weiter finde die
Aussage, in der Formel seien implizit jüngere Bewohner enthalten,
keinen Beweis im angefochtenen Beschluss. Im Gegenteil sei darin
ausdrücklich erwähnt, dass 20% der über 80-jährigen Personen im
Kanton Aargau ein Pflegebett benötigten. Daher sei nicht nach-
vollziehbar, wie und inwieweit die Formel den gesamten Bedarf an
Pflegeleistungen in Pflegeheimen ermittle. Der Bundesrat habe in
seinem Entscheid vom 3. Februar 1999 in Sachen Pflegeheimliste des
Kantons Waadt (BRE vom 3. Februar 1999 E. 4.3.2) auf die Not-
wendigkeit einer auf die ganze Bevölkerung bezogenen Bedarfsana-
lyse hingewiesen. Die Konsultation der Gemeinden habe keine zu-
sätzliche Information gebracht, weil sich jene bei der Abgabe ihrer
Empfehlung allein auf die vom Kanton vorgegebene Formel gestützt
und sich nicht zur Bedarfssituation geäussert hätten. Die bedarfs-
gerechte Versorgung der Kantonsbevölkerung sei eine Aufgabe des
Kantons gemäss Art. 39 KVG. Regionale Ermittlungen des Bedarfs
und Angebots könnten zur Optimierung der Versorgung innerhalb des
Kantonsgebiets dienen, könnten aber den Kanton nicht von der Ver-
pflichtung entbinden, das Angebot für den Gesamtbedarf der
Kantonsbevölkerung zu sichern. Zudem könne das Überangebot in
einer Region der Kompensation einer Unterversorgung ausserhalb
dieser Region dienen.
11.3 Der Aufenthalt von nicht pflegebedürftigen Personen in Alters-
und Pflegeheimen sei namentlich sozial begründet und entspreche
grundsätzlich einem Bedarf. Die von diesen Personen belegten Plätze
seien somit für pflegebedürftige Personen nicht verfügbar. Die Präsenz
von nicht pflegebedürftigen Personen könne daher nicht als Beweis
dafür gelten, dass die vorhandenen Pflegebetten die Nachfrage
decken würden.
11.4 Da es Patientenströme zwischen den Regionen gebe, sei frag-
lich, ob die an die Gemeinden delegierte und auf die Regionen
fokussierte Planung in Bezug auf die Gewährleistung einer bedarfs-
gerechten Versorgung der Kantonsbevölkerung nicht an ihre Grenzen
stosse.
12.
Im Folgenden sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflege-
heimplanung, die interkantonalen Planungsgrundlagen, die Grundzüge
Seite 23
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der bundesrätlichen Rechtsprechung sowie die kantonalen Planungs-
grundlagen darzulegen.
12.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung)
sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen
Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem oder
mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine be-
darfsgerechte Versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften
angemessen in die Planung einzubeziehen sind, und auf der nach
Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spital- bzw. Pflege-
heimliste des Kantons aufgeführt sind. Nach dem Willen des Bundes-
rates sollte mit diesen Voraussetzungen ein wichtiger Schritt in
Richtung Koordination der Leistungserbringer, optimale Ressourcen-
nutzung und Eindämmung der Kosten getan werden. Es werde dabei
entscheidend auf die zweckentsprechende Planung sowie auf die Zu-
sammenarbeit der verschiedenen Leistungserbringer untereinander
und mit den Versicherern und den Versicherten ankommen (vgl. Bot-
schaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November
1991, BBl 1992 I 93, hier 167). Der Bundesrat und das Parlament,
welches den bundesrätlichen Entwurf in Bezug auf die in Art. 39 Abs. 1
Bst. d und e KVG statuierten Erfordernisse ohne materielle Änderung
verabschiedet hat, legten somit grosses Gewicht auf die zweck-
orientierte Planung der Gesundheitsversorgung durch Spitäler und
Pflegeheime.
Gemäss Art. 50 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig ge-
wesenen Fassung) vergütet der Versicherer bei einem Aufenthalt im
Pflegeheim die gleichen Leistungen wie bei ambulanter Krankenpflege
und bei Krankenpflege zu Hause. Er kann mit dem Pflegeheim
pauschale Vergütungen vereinbaren.
Art. 7 Abs. 3 KLV statuiert, dass allgemeine Infrastruktur- und Be-
triebskosten der Leistungserbringer bei der Ermittlung der Kosten der
Leistungen nicht angerechnet werden.
Nach Art. 8 Abs. 4 KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen
durch die Ermittlung von Pflegebedarfsstufen gemäss Art. 9 Abs. 4
KLV. Nach dieser Bestimmung vereinbaren die Vertragspartner oder
setzen die zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime
Tarife fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind (Pflege-
bedarfsstufen). Es sind mindestens vier Stufen vorzusehen.
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12.2 Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheits-
direktorinnen und -direktoren (GDK) hat sich im Leitfaden zur
leistungsorientierten Spitalplanung, Bern 2005, und insbesondere in
den Revidierten Empfehlungen der Schweizerischen Sanitäts-
direktorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur
Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Artikel 39 KVG vom 3. Mai
2002 (Vernehmlassungsbeilage 9) zur Ausgestaltung der Spital- und
Pflegeheimplanung geäussert. Gemäss Empfehlung 1 (B1) bedeutet
Planung, auf der Basis von ausreichenden Informationen über die
Bedingungen und Wirkungsbeziehungen in dem zu planenden Bereich
(a) Planungsziele zu definieren (z. B. bedarfsgerechte und wohnort-
nahe Versorgung der Bevölkerung mit wirtschaftlichen, wirksamen und
zweckmässigen medizinischen Leistungen), (b) Mittel zu ihrer Ver-
wirklichung zu bestimmen (Festlegung von
Kapazitäten/Leistungen/finanziellen Mitteln etc.) und (c) eine oder
mehrere Durchsetzungsstrategien vorzulegen (a.a.O. S. 1). In
Empfehlung 6 werden die Methoden der Bedarfsbestimmung erläutert
(a.a.O. S. 9).
12.3 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der
Bundesrat als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die
Pflegeheimliste konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG in
Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008
gültig gewesenen Fassung) müssen im Sinn einer Publizitäts- und
Transparenzvoraussetzung auch Pflegeheime in einer nach
Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Liste des Kantons ent-
halten sein (vgl. BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des
Kantons Glarus E. 3.2; BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheim-
liste des Kantons Zürich E. 4; BRE vom 23. Oktober 1996 i. S. Pflege-
heimliste des Kantons Graubünden E. 4.2).
Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit
Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig ge-
wesenen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die
Definition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei
dieser nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die Festlegung
und Sicherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der
Kapazitäten dient vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen
Pflegeleistungen im Sinn von Art. 7 KLV. Im Unterschied zur Spital-
planung ist das Festlegen der Anzahl Betten im Pflegebereich kein
direktes Mittel zur Kosteneindämmung, da hier gemäss Art. 7 Abs. 3
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C-5727/2007
KLV lediglich die erbrachten Pflegeleistungen, nicht aber die all-
gemeinen Infrastruktur- und Betriebskosten der Leistungserbringer
angerechnet werden. Ein Überangebot an stationären Pflegebetten
kann jedoch für Kassen und Versicherte dennoch Kostenfolgen haben,
indem dadurch Anreize zu einer höheren Auslastung geschaffen
werden. Die Aufenthaltsdauer und Eintrittsrate bei stationären Ein-
richtungen werden unter anderem von der Angebotsstruktur beein-
flusst (zur angebotsinduzierten Nachfrage vgl. Leitfaden zur
leistungsorientierten Spitalplanung der GDK, Bern 2005, S. 43).
Deswegen haben die Kantone auch im Pflegebereich mindestens
Richtzahlen für die stationären Betten festzulegen, die dem aktuellen
und künftigen Bedarf ihrer Wohnbevölkerung entsprechen. Die
Kantone genügen ihren Verpflichtungen bei der Planung im Pflege-
bereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen die Anzahl der
stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantonale Richt-
zahl pro Pflegestufe festlegen. Die Planung bedarf zudem einer
laufenden Überprüfung (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S.
Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4).
Was die Planung spezialisierter Bereiche wie die psychiatrische Be-
hinderten- und Altenpflege betrifft, wächst nach der Rechtsprechung
das Ermessen des planenden Kantons, je kleiner die Menge der vom
Leistungserbringer erbrachten Leistungen gemessen am Gesamt-
bedarf ist (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des
Kantons Zürich E. 4.2).
12.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni
2007) keine Rechtserlasse in Kraft, welche die Spital- oder Pflege-
heimplanung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit dem
Pflegegesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft
getreten ist und somit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung
findet. Der Kanton Aargau verwendet als Planungsgrundlage die GGpl
(Vernehmlassungsbeilage 2), welche mit Beschluss des Grossen
Rates vom 13. Dezember 2005 verabschiedet wurde. Demgemäss
würden bei einer zurückhaltenden Annahme 20% der über 80-Jährigen
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigen, wobei die Zahl
dieser Altersgruppe bis über das Jahr 2020 weiter zunehmen werde
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Gemäss den Grundsätzen der
Langzeitversorgung sei die Sorge um die Betagten eine gemeinsame
Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Dabei solle sich der Kanton
jedoch auf seine Pflichten gemäss KVG beschränken. Dazu gehöre vor
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allem die Pflicht, Richtwerte als Hilfsmittel für die Bedarfsplanungen
der Gemeinden festzulegen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 89).
Gemäss Strategie 16 der GGpl sorgt der Kanton für eine an-
gemessene Versorgung im Bereich der Palliativpflege (vgl. Vernehm-
lassungsbeilage 2 S. 92); ein konzeptionell verankerter Leistungsauf-
trag besteht jedoch nicht.
Ein weiteres Planungsinstrument stellt die Spitalkonzeption 2005
(Vernehmlassungsbeilage 5.1) dar. Darin wird der Leistungsauftrag für
Krankenheime und Krankenabteilungen folgendermassen um-
schrieben: "Der Leistungsauftrag der Krankenheime besteht in der
stationären Behandlung von vor allem Chronischkranken aus einem
regionalen Einzugsgebiet und dem für die Region zuständigen Spital.
Krankenheime bzw. Krankenheimabteilungen stellen die Pflege, Be-
treuung und Versorgung Chronischkranker und Pflegebedürftiger jeden
Alters, jedoch vorwiegend von Betagten sicher." Als Möglichkeiten für
eine Erweiterung des Leistungsauftrags nennt die Spitalkonzeption
den Aufbau von Einrichtungen der semistationären Pflege und Be-
treuung (Tagesheime und/oder Kurzzeitpflegestation), die Über-
gangspflege und reaktivierende therapeutische Pflege und Betreuung
mit dem Ziel, den Patientinnen und Patienten eine Rückkehr nach
Hause zu ermöglichen, sowie eine gerontopsychiatrische Station (z. B.
Alzheimer-Krankheit, POS). Wohnheime für MS-Patientinnen und
-patienten, AIDS-Kranke, psychisch Kranke, Behinderte etc. (nach IV-
Gesetzgebung) sind gemäss Spitalkonzepion 2005 nicht Bestandteil
des Leistungsauftrags für Krankenheime, können jedoch diesen an-
gegliedert werden (vgl. Vernehmlassungsbeilage 5.1 S. 104).
Zu erwähnen ist schliesslich das Altersheimkonzept 1991, heraus-
gegeben von der Gesundheitsdirektion des Kantons Aargau (Ver-
nehmlassungsbeilage 6). Die Vorinstanz hat in ihrer Duplik vom 30.
Juni 2008 festgehalten, dieses Konzept sei hinsichtlich der Bedarfs-
ermittlung veraltet und nicht mehr relevant, da mit der Verabschiedung
der GGpl ein den aktuellen Rahmenbedingungen zugrundeliegender
Planungsansatz stipuliert worden sei. Im Unterschied zum Planungs-
richtwert gemäss GGpl, wonach der Bedarf an Pflegebetten 20% der
über 80-jährigen Personen ausmache, wird im Altersheimkonzept 1991
der Bedarf an Betten in Kranken- und Pflegeheimen nach Alters-
gruppen aufgeschlüsselt. Demnach benötigen 2% der 65- bis 74-
Jährigen, 3% der 75- bis 79-Jährigen, 10% der 80- bis 84-Jährigen
und 20% der über 85-Jährigen ein Pflegebett (vgl. Vernehmlassungs-
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beilage 6 S. 74). Das Altersheimkonzept 1991 geht davon aus, dass
die Leistungen in der Gemeinde und in der Region bereitgestellt
werden, und evaluiert das generelle Angebot nach Bezirken (vgl. Ver-
nehmlassungsbeilage 6 S. 31 f.).
13.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene
Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug auf
das Angebot der Beschwerdeführerin bundesrechtskonform ist.
13.1 Einleitend ist festzuhalten, dass die Planung gemäss Art. 39
Abs. 1 Bst. d KVG eine kantonale Aufgabe ist. Die Zuständigkeit zur
Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1
Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 34 VVG [in Kraft bis 31. Dezember
2008] bzw. Art. 53 Abs. 1 KVG). Auch wenn das kantonale Recht
Planungskompetenzen an die Gemeinden delegiert, wird der Kanton
aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorgabe dadurch nicht aus seiner
Verantwortung entlassen. Um diese wahrzunehmen, hat er gegenüber
den Gemeinden zumindest Anforderungen an die Planung zu
definieren und deren Umsetzung und Einhaltung zu überprüfen.
Mit Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es gehe nicht
an, dass die Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes
Fricktal (VAOF) die Bettenplanung allein bestimmten, stellt sich die
Frage, ob die Gemeinden als Planungsbehörden geeignet sind. Im
Kanton Aargau ist die Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und
Sicherstellung der stationären Langzeitversorgung in der GGpl (vgl.
Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96-98) und seit dem Inkrafttreten des
Pflegegesetzes am 1. Januar 2008 auch gesetzlich verankert (vgl. § 11
Abs. 1 Pflegegesetz). Der Bundesrat hat die Delegation von
Planungsaufgaben an die Gemeinden als unbedenklich eingestuft,
sofern die Liste und die ihr zugrunde liegende Planung den bundes-
rechtlichen Minimalanforderungen genügen würden (vgl. BRE vom 30.
August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3.3 am
Ende). Im vorliegenden Fall bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die
Gemeinden als relativ kleine Gebietskörperschaften überfordert sein
könnten, das gesamte Planungsgebiet zu überblicken und feder-
führend eine bedarfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von
Spital- und Pflegeheimlisten besteht darin, die Planung zu ko-
ordinieren und Überkapazitäten abzubauen (vgl. Botschaft über die
Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I
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93, hier 167). Wird die Planung überwiegend den Gemeinden über-
lassen, besteht einerseits die Gefahr von Doppelspurigkeiten und
andererseits die Gefahr, dass Entscheidungen von Partikulär-
interessen beeinflusst sind. Der Kanton hat dafür zu sorgen, dass
durch die Delegation von Planungsaufgaben der in Art. 39 KVG
niedergelegte Zweck der kantonalen Planung, welcher hauptsächlich
in der Eindämmung der Kosten besteht, nicht vereitelt wird.
13.2 In Bezug auf die Bedarfsanalyse stellt sich zunächst die Frage
des Planungsperimeters. Grundsätzlich ist die Erhebung des Bedarfs
nach kleineren Einheiten als der Gesamtbevölkerung des Kantons
nicht zu beanstanden, sofern dabei keine dauerhaften Überkapazi-
täten entstehen. Dies bedingt jedoch, dass die Einteilung in ver-
schiedene Versorgungsgebiete kantonsweit nach denselben Kriterien
erfolgt, da sich ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt
die Entscheidung zugunsten der Aufteilung in Bezirke, ist die Berück-
sichtigung anderer Einheiten wie Regionen, Einzugsgebieten oder
Gemeinden nicht mehr möglich und umgekehrt. Im vorliegenden Fall
hat die Vorinstanz als Bezugsgrösse das Fricktal im engeren Sinn
(Bezirke Laufenburg und Rheinfelden) gewählt. Dieses Vorgehen mag
im Einzelfall sachgerecht sein; es entspricht jedoch keiner über-
geordneten und einheitlichen Strategie. Der Hinweis der Vorinstanz,
die Wahl des Fricktals im engeren Sinn als Bezugsgrösse entspreche
den Grundsätzen der GGpl (vgl. Vernehmlassung vom 5. November
2007 S. 12), trifft nicht exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu
den für die Bedarfsanalyse heranzuziehenden Bezugsgrössen,
sondern statuiert lediglich die Verfügbarkeit des Angebots auf
regionaler Ebene (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96). In Ab-
weichung von diesem Grundsatz wird in der GGpl die Entwicklung des
Bettenbedarfs im Langzeitbereich nach Bezirken dargestellt (vgl. Ver-
nehmlassungsbeilage 2 S. 88). Es zeigt sich somit, dass die Vorinstanz
bei der Behandlung verschiedener Gesuche zwischen den Bezugs-
grössen der Region und des Bezirks gewechselt hat; es wurden
unterschiedliche und sich überlappende Bezugsgrössen verwendet.
Eine kohärente Planung ist bei diesem Vorgehen nicht gewährleistet.
Es ist deshalb wünschbar, dass der Kanton Aargau seine Bedarfs-
planung hinsichtlich der Frage konkretisiert, welche Bezugsgrössen für
die Erhebung des Bedarfs massgeblich sein sollen.
13.3 Die Vorinstanz beruft sich bezüglich des von ihr verwendeten
Richtwerts, wonach der generelle Bedarf an Pflegebetten 20% der
Seite 29
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Anzahl Einwohner über 80 Jahren betrage, auf die GGpl (Vernehm-
lassungsbeilage 2). Dort finden sich jedoch mit Ausnahme der
Bettendichte in aargauischen Kranken- und und Altersheimen, welche
mit 9.8 pro 1000 Einwohner angegeben wird, keine statistischen
Grundlagen bezüglich des generellen Bedarfs. Die Aussage, bei einer
zurückhaltenden Annahme würden 20% der über 80-Jährigen ein
Pflegebett benötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, für die weder
die Herleitung noch einschlägige Erfahrungswerte ausgewiesen sind
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Auch aus den duplikweise
eingereichten Berechnungsgrundlagen der Vorinstanz (Duplikbeilage
4) kann hinsichtlich des Bettenbedarfs nichts abgeleitet werden; es
wird lediglich die Anzahl betriebener Betten nach Gemeinden auf-
geschlüsselt und anhand der 20%-Formel sowie der prognostizierten
Bevölkerungsentwicklung der Bedarf für die Bezirke Laufenburg und
Rheinfelden bis ins Jahr 2025 errechnet. Zu prüfen ist deshalb, ob die
Anwendung der 20%-Formel dem in Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG
statuierten Kriterium der Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung
entspricht.
Nach der Rechtsprechung betreffend die Spitalplanung muss eine
nachvollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, so-
genannten Bedarfsdeterminanten erfolgen. Diese sind: Eintrittshäufig-
keit, Aufenthaltsdauer, Bevölkerungszahl des Versorgungsgebietes
und mittlere Bettenbelegung (vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S.
Zürcher Spitalliste 1998 E. 3.4.1, publiziert in RKUV 1999/3 211 ff.).
Die von der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK,
heute: GDK) entwickelte Formel zur kapazitätsorientierten Spital-
planung (vgl. Revidierte Empfehlungen der Schweizerischen Sani-
tätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur
Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG vom 3. Mai 2002,
S. 25) ist jedoch nicht auf den stationären Langzeitbereich übertrag-
bar, da sie auf den Akutbereich zugeschnitten ist. Während dort die
Bereitstellung des Angebots, insbesondere der freien Kapazitäten,
detailliert geplant werden muss, kann die Planung in der stationären
Langzeitpflege flexibler ausgestaltet werden, weil Ausweichmöglich-
keiten auf ambulante Leistungserbringer bestehen.
Gemäss Empfehlung 5 (B 9) der Revidierten Empfehlungen der
Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur
Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Artikel
39 KVG vom 3. Mai 2002 ist eine Kapazitäts- oder Leistungsfestlegung
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grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. Moderne Versorgungs-
konzepte unterscheiden allerdings nicht mehr zwischen "Altersheim"
und "Pflegeheim", sondern sehen eine kontinuierliche und flexible Be-
treuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Bedürfnissen vor. Eine
Zuordnung von Pflegebetten-Kapazitäten zu einzelnen Institutionen ist
nicht notwendig. Als Orientierungshilfe dienen können statt dessen
Richtwerte für die Anzahl Patienten, allenfalls differenziert nach
Pflegeintensitätsstufe, die durch eine bestimmte Gruppe von Ein-
richtungen maximal zu betreuen sind (a.a.O. S. 9). Auch die bundes-
rätliche Rechtsprechung zur Pflegeheimplanung lässt im stationären
Pflegebereich Richtzahlen zur Ermittlung des Bedarfs genügen (vgl.
E. 12.3). Demnach ist nicht ausgeschlossen, dass eine Richtzahl im
Sinn der von der Vorinstanz verwendeten Formel zur Ermittlung des
Bedarfs herangezogen werden kann, zumal die 20%-Formel bei
näherer Betrachtung 3 der 4 erwähnten Bedarfsdeterminanten in sich
vereinigt: Die Eintrittshäufigkeit (20%), die Bevölkerungszahl und die
Aufenthaltsdauer. Letztere ist im Parameter der Bevölkerungszahl
enthalten, weil in der betreffenden Altersgruppe (ab 80 Jahren) davon
auszugehen ist, dass die Patienten bis zu ihrem Ableben in der
Pflegeinstitution verbleiben. Die Formel schliesst allerdings Personen
unter 80 Jahren aus. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich
bei der 20%-Formel um eine theoretische Richtzahl, die offen lasse,
wie die tatsächliche Pflegebedürftigkeit und Altersstruktur der Heim-
bewohner aussehe. Dieser Einwand vermag jedoch nicht zu über-
zeugen. Die Vernachlässigung der unteren Altersgruppen wäre nur
vertretbar, wenn diese statistisch kaum ins Gewicht fielen; dies ist
jedoch nicht dargetan. Auch in der Rechtsprechung wird darauf hin-
gewiesen, dass in die Bedarfsanalyse die gesamte Wohnbevölkerung
einzubeziehen ist (vgl. BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser
Spital- und Heimliste E. 10.2 mit Hinweis). Damit zusammenhängend
vermag die Vorinstanz auch nicht zu erklären, worauf sich die Zahl
"20% der über 80-jährigen Personen" stützt. Wenn auch nach der
Rechtsprechung im Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung des
generellen Bedarfs genügen, so müssen diese dennoch nachvollzieh-
bar begründet sein. Der Bundesrat hat zwar in einem Entscheid be-
treffend die Bedarfserhebung im stationären Pflegebereich den
Richtwert "Pflegeplatzbedarf entspricht 12% der Betagten" genügen
lassen (BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und
Heimliste E. 10.3). Aus heutiger Sicht sind an die Begründung der-
artiger Richtzahlen höhere Anforderungen zu stellen, da ansonsten ein
Bedarf lediglich behauptet, nicht aber belegt wird. Damit die Bedarfs-
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gerechtigkeit im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG gewährleistet ist,
muss sich die Festlegung einer Bedarfszahl auf statistisches Material
im Sinn von Erfahrungswerten stützen können. Dies ist im vor-
liegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch Stellungnahme des BAG vom
29. August 2008, Ziff. III. 2.5, BVGer-Akten Nr. 21). Die Vorinstanz hat
somit nicht nachvollziehbar begründet, warum ihrer Ansicht nach die
Anzahl der benötigten Pflegeplätze 20% der jeweils über 80-jährigen
Personen in der jeweiligen Planungseinheit entspricht.
13.4 Die Pflegeheimplanung hat entsprechend den Vorschriften über
die Abrechnung der erbrachten Leistungen durch die Versicherer,
namentlich Art. 9 Abs. 4 KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen
vorzusehen (dazu auch Stellungnahme des BAG vom 29. August
2008, Ziff. III. 2, BVGer-Akten Nr. 21). Dieser Anforderung genügt die
fragliche Pflegeheimplanung offensichtlich nicht.
13.5 Beizupflichten ist der Vorinstanz in der Auffassung, das
Instrument der Warteliste tauge in der heutigen Zeit nicht mehr als
Nachweis für den aktuellen Bedarf. Die Warteliste bildet den Pflege-
platzbedarf nicht ab, da ein solcher einerseits kurzfristig entstehen
kann, während andererseits Personen bei mehreren Institutionen An-
meldungen tätigen. Im Übrigen können Pflegeheimplätze auch von
nichtpflegebedürftigen Personen belegt sein, so dass Wartelisten auch
aus diesem Grund wenig aussagekräftig sind. Notorisch lange Warte-
listen können allerdings ein Indiz für einen Mangel an Pflegeplätzen
darstellen und sind in diesem Sinn bei der Überprüfung der Planung
zu berücksichtigen.
13.6 Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit
498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten erhärten jedoch diese Zahlen
nicht. Vielmehr ist von den Zahlen der Pflegeheimliste 2006 auszu-
gehen, wonach das generelle Angebot 2006 448 Betten betrug.
Aufgrund des Publizitätscharakters der Pflegeheimliste müssen all-
fällige Gesuchstellerinnen sich darauf verlassen können, dass die Zahl
der in der Liste aufgeführten Betten derjenigen in Wirklichkeit be-
triebener bzw. angebotener Betten entspricht. Nur so können sie dar-
tun, dass ihr Angebot einem Bedürfnis entspricht, und die Erfolgs-
chancen ihres Gesuchs abschätzen. Die Beschwerdeführerin durfte
daher davon ausgehen, dass die Zahl der angebotenen Pflegebetten
im Zeitpunkt des regierungsrätlichen Beschlusses der in der Liste
vermerkten Anzahl Pflegebetten entsprach. Die Vorinstanz hat das
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Pflegebettenangebot per Juli 2007 gegenüber der Pflegeheimliste,
Stand Juni 2006, um insgesamt 42 Betten (davon 8 Betten im Alters-
und Pflegeheim F._______ in Q._______ sowie 34 Betten in der
Krankenheimabteilung des Regionalspitals V._______) erweitert.
Dabei macht sie geltend, nur im Fall von 8 Betten des Regionalspitals
V._______ habe es sich um eine Ausweitung des bestehenden An-
gebots gehandelt; die 8 zusätzlichen Betten des Alters- und Pflege-
heims F._______ in Q._______ würden seit jeher und die zusätzlichen
26 Betten des Regionalspitals V._______ würden seit dem Jahr 2003
betrieben (vgl. E. 6.10). Die Aufnahme auf die Liste dieser insgesamt
34 Betten stelle somit lediglich eine Anpassung an die tatsächlichen
Verhältnisse dar.
Gleichzeitig hat die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs der Be-
schwerdeführerin mit einem Überangebot an Pflegebetten sowohl im
Fricktal insgesamt als auch allein im Bezirk Laufenburg begründet.
Obwohl 34 Pflegebetten nicht auf der Pflegeheimliste, Stand Juni
2006, figurierten, und das Gesuch der Trägerschaft des Regional-
spitals V._______ vom 11. Dezember 2006 noch hängig war bzw.
ebenfalls mit Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni 2007 entschieden
wurde, hat die Vorinstanz das generelle Angebot unter Berück-
sichtigung dieser 42 noch nicht aufgeführten Pflegeplätze mit 498 be-
ziffert und das Gesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen.
Diese Vorgehensweise stellt eine Unterschreitung des Ermessens dar,
ist widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz gegenüber
der neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der
Akten davon ausgegangen werden, dass eine Abwägung der beiden
Angebote gegeneinander (Regionalspital V._______ mit 8 zusätzlichen
Betten, Wohngruppe X._______ mit 9 zusätzlichen Betten) unter-
blieben ist. Eine in diesem Sinn mangelhafte Interessenabwägung ist
nach der Lehre als Ermessensfehler zu qualifizieren (vgl. BENJAMIN
SCHINDLER, in: Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 26 am Ende).
Andererseits wurde die nachträgliche Aufnahme von bisher nicht auf-
geführten 34 Betten in die Liste als Argument für die Abweisung des
Gesuchs der Beschwerdeführerin verwendet. Angesichts des von der
Vorinstanz bereits per 31. Dezember 2005 geltend gemachten Über-
angebots von 28 Betten im Fricktal bzw. 38 Betten im Bezirk Laufen-
burg (vgl. E. 4.2 und E. 6.8) ist die Aufstockung von 34 Betten in der
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Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich
ist dabei der Hinweis der Vorinstanz, in der Pflegeheimliste, Stand
Januar 1996 (Duplikbeilage 1), sei die Krankenheimabteilung des
Gesundheitszentrums Fricktal (heute: Krankenheimabteilung des
Regionalspitals V._______) bereits mit 70 Betten vermerkt gewesen
(vgl. E. 10.1). Massgeblich für die Beurteilung des Gesuchs der Be-
schwerdeführerin ist die Pflegeheimliste, Stand Juni 2006; dort ist die
genannte Institution mit 56 Pflegebetten verzeichnet. Hinsichtlich des
Alters- und Pflegeheims F._______ in Q._______ stimmt die Anzahl
der gemäss Liste zugelassenen Betten ebenfalls nicht mit der Anzahl
der tatsächlich angebotenen Betten überein (vgl. E. 6.10 zweiter Ab-
schnitt). Somit wird das generelle Angebot weder in der Pflegeheim-
liste, Stand Januar 1996, noch in der Pflegeheimliste, Stand Juni
2006, zutreffend wiedergegeben. Daraus ergibt sich die Feststellung,
dass die Pflegeheimliste nicht gemäss den bundesrechtlichen An-
forderungen an die Publizität und Transparenz geführt wurde.
13.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Angebot sei aus
qualitativer Sicht bedarfsgerecht, indem im Fricktal bis heute keine
Pflegewohngruppe bestehe. Ob die Bedarfsgerechtigkeit in diesem
Sinn gegeben ist, kann vorliegend offen bleiben. Nach der Recht-
sprechung des Bundesrates steht den Kantonsregierungen ein weiter
Ermessensspielraum zu bezüglich der Art und Weise, wie sie die
Spital- bzw. Pflegeheimplanung durchführen. Demgemäss liegt es im
Ermessen des Kantons zu bestimmen, welche Angebote er als be-
darfsgerecht qualifiziert und in welchen Institutionen diese Angebote
bereit gestellt werden sollen (zum Auswahlermessen der Kantone vgl.
BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3,
publiziert in RKUV 3 1999 211 ff.). Nach der Rechtsprechung riskiert
ein neuer Anbieter durchaus, nicht in die Liste aufgenommen zu
werden, weil sein Angebot nicht in die Planung des betreffenden
Kantons passt (vgl. BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des
Kantons Glarus E. 3.5). Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch
darauf, aufgrund ihres spezifischen Angebots in die Liste auf-
genommen zu werden.
Von der Frage der Angebotsspezialisierung zu trennen ist die Frage
der Leistungsaufträge. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung)
verlangt, dass die Pflegeheimliste nach Leistungsaufträgen in Kate-
gorien zu gliedern ist. Dies ist ein Publizitätserfordernis und bedeutet
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nicht, dass die bestehenden Angebotskategorien erweitert werden
müssen. Leistungsaufträge dienen der Koordination der Planung und
der Transparenz, indem sie das Angebotsspektrum der auf der Liste
figurierenden Institutionen abbilden.
13.8 Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die Beschwerdeführerin
mit der Rüge, die Nichtberücksichtigung des Angebots der Wohn-
gruppe X._______ als private Anbietende verletze das bundes-
verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot. Die Beschwerde-
führerin übersieht, dass Art. 39 Abs. 1 Bst. d zweiter Halbsatz KVG
kein absolutes Gleichbehandlungsgebot, sondern lediglich die an-
gemessene Berücksichtigung privater Trägerschaften statuiert.
Demnach ist bei der Behandlung eines Gesuchs um Aufnahme in die
Liste zu berücksichtigen, wie sich diese bezüglich Trägerschaft der
darin aufgeführten Institutionen (öffentlich oder privat) zusammensetzt.
Nach Angabe der Vorinstanz figurierten im relevanten Zeitpunkt am 13.
Juni 2007 10 private Anbietende mit rund 140 Pflegebetten auf der
Pflegeheimliste des Kantons Aargau. Bei der Frage, wer unter
mehreren Anbietenden den Vorzug geniessen soll, steht dem Kanton
ein weites Ermessen zu. Wie santésuisse Aargau-Solothurn in ihrer
Vernehmlassung ausführt (vgl. E. 8.4), kann es mit Blick auf die
obligatorische Krankenversicherung oder aus betriebswirtschaftlicher
Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen
zu erweitern. Da private Einrichtungen keinen Anspruch haben, in
jeder Planungseinheit vertreten zu sein, stellt die Nichtberück-
sichtigung des Angebots der Beschwerdeführerin im angefochtenen
Beschluss keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. d zweiter Halbsatz
KVG dar.
13.9 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der an-
gefochtene Beschluss den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31.
Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) nicht entspricht. Da die
Bedarfsanalyse auf unzureichenden sachverhaltlichen Abklärungen
basiert, insbesondere im Bereich der Evaluation des Angebots und der
Berechnung des generellen Bedarfs, kann die Planung nicht als be-
darfsgerecht im Sinn des Gesetzes qualifiziert werden. Bei der
Führung der Pflegeheimliste hat die Vorinstanz als für die Planung
zuständige Behörde die Gebote der Publizität und Transparenz zu
wenig beachtet, was sich direkt auf die Behandlung des Gesuchs der
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Beschwerdeführerin ausgewirkt hat (vgl. auch Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-5733/2007 vom 7. September 2009).
14.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen der
Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Unterschreitung des Er-
messens, sowie der unvollständigen Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts als begründet erweisen. Die Beschwerde ist
demnach insofern gutzuheissen, als dem Eventualantrag auf Rück-
weisung der Sache an die Vorinstanz stattzugeben ist. Der an-
gefochtene Beschluss ist daher aufzuheben und die Angelegenheit
gestützt auf Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung des Sach-
verhalts, insbesondere zur verbindlichen Festlegung von Planungs-
einheiten sowie zur Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots
an Pflegeplätzen in der vorliegend betroffenen Planungseinheit und
zur erneuten Entscheidung, ob die Wohngruppe X._______ in die
Pflegeheimliste aufzunehmen sei, an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Seite 36
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15.
15.1 Gemäss Art. 63 Abs. 2 erster Halbsatz VwVG sind der unter-
liegenden Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der ein-
bezahlte Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzu-
erstatten.
15.2 Die obsiegende Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr er-
wachsenen notwendigen Kosten. Die Parteientschädigung umfasst die
Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen
der Partei. In Anbetracht des Umfangs der Beschwerdeschrift, der
Replik und der Schlussbemerkungen sowie der eingereichten Unter-
lagen erscheint eine Entschädigung von Fr. 5000.- inkl. Mehrwert-
steuer angemessen.
16.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenver-
sicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i
VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss
Art. 83 Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
2.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der an-
gefochtene Beschluss wird aufgehoben, und die Angelegenheit wird
an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese gemäss Erwägung 14
verfahre.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 11. September
2007 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wird der Be-
schwerdeführerin zurückerstattet.
Seite 37
C-5727/2007
4.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde; Beilage: Vorakten
Dossier C-5727/2007)
- Santésuisse Aargau-Solothurn (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Versand:
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