C-5733/2007 - Abteilung III - Leistungserbringer - Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (2007...

Abtei lung II I
C-5733/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 7 . S e p t e m b e r 2 0 0 9
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
S._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Sacher,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau,
handelnd durch Departement Gesundheit, und Soziales,
Vorinstanz.
Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (...) i. S.
Gesuch um Aufnahme der Wohngruppe A._______ in die
kantonale Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-5733/2007
Sachverhalt:
A.
Die S._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist Trägerin der
Wohngruppe A.______ in Laufenburg. Auf Gesuch vom 28. Juli 2005
hin erteilte das Departement Gesundheit und Soziales des Kantons
Aargau der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 6. Juli 2006 (Vor-
akten Nr. 17.1) unter Auflagen die Bewilligung für den Betrieb der
Wohngruppe A._______.
B.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) wies der Regierungsrat
des Kantons Aargau (nachfolgend: Vorinstanz) den Antrag der Be-
schwerdeführerin um Aufnahme der Wohngruppe A._______ mit 9
Pflegebetten in die kantonale Pflegeheimliste ab (Ziff. 2 des Disposi-
tivs). Der Regierungsratsbeschluss wurde dem Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführerin, Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. Juni 2007 zu-
gestellt. Die Vorinstanz begründete den Entscheid im Wesentlichen da-
mit, der Pflegebettenbedarf sei in Bezug auf die Wohngruppe
A._______ nicht ausgewiesen.
Ebenfalls mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) verfügte die
Vorinstanz die Aufnahme der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach,
auf Antrag der Beschwerdeführerin als deren Trägerin in die kantonale
Pflegeheimliste mit 8 Pflegebetten (Ziff. 1 des Dispositivs).
C.
Gegen den Beschluss der Vorinstanz liess die Beschwerdeführerin,
weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. August
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen mit den
Anträgen, Ziff. 2 des Regierungsratsbeschlusses vom 13. Juni 2007
sei aufzuheben und die Wohngruppe A._______ sei per 1. Juli 2007,
eventuell auf den Zeitpunkt des bundesverwaltungsgerichtlichen Ent-
scheids, mit 9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons Aargau
aufzunehmen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinn
der bundesverwaltungsgerichtlichen Erwägungen an den Regierungs-
rat des Kantons Aargau zurückzuweisen. Zur Begründung führte sie
an, die Vorinstanz habe die Bedarfsgerechtigkeit der Wohngruppe
A._______ aufgrund der Richtlinien des Departements Gesundheit
und Soziales, wonach 20% der über 80-jährigen Menschen ein Pflege-
bett benötigten, verneint. Diese Beurteilung sei in mehrfacher Weise
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C-5733/2007
unrichtig, verstosse gegen Art. 39 KVG, verletze das bundesverfas-
sungsrechtliche Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, ba-
siere auf einer unrichtigen und unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts, überschreite das zulässige Ermessen
und sei im Übrigen unangemessen.
Zum Beweis dieser Vorbringen reichte die Beschwerdeführerin folgen-
de Unterlagen ein:
• Pflegegesetz des Kantons Aargau vom 26. Juni 2007
• Artikel "Demenz" aus Wikipedia, besucht am 27. August 2007
• Bescheinigung med. pract. X._______ vom 9. Juli 2007 betreffend
Häufigkeit von Demenzerkrankungen bei unter 80-Jährigen
• Gesundheitspolitische Gesamtplanung des Kantons Aargau gemäss
Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005
• Auszug Statistisches Amt des Kantons Aargau betreffend Bevölke-
rungsbestand am 31. Dezember 2006 (zuletzt geändert am 2. April
2007)
• Anmeldeliste der Spitex A._______ (umfassend Haus B._______ in
Bad Zurzach, A._______ in Laufenburg und C._______ in Stein [im
Aufbau]) sowie der Pflegewohngruppe D._______ GmbH in Kaisten
und der Altersresidenz E._______ in Laufenburg (im Aufbau), aktua-
lisiert am 6. März 2007 und am 27. August 2007
• Pflegeheimliste für den Kanton Aargau, Stand Juni 2006
• Amtsblatt des Kantons Aargau vom 29. Juni 2007, S. 1075
D.
Die Vorinstanz, handelnd durch das Departement Gesundheit und So-
ziales des Kantons Aargau, beantragte mit Vernehmlassung vom
5. November 2007 die Abweisung der Beschwerde.
E.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 5. November 2007 wurde
dem Gemeinderat Laufenburg, dem Gemeinderat Zurzach, santésu-
isse Aargau-Solothurn sowie der Vereinigung Aargauischer Kranken-
häuser (VAKA) zugestellt mit der Einladung zur Stellungnahme. Von
diesen liess sich santésuisse Aargau-Solothurn mit Eingabe vom
15. Januar 2008 vernehmen und beantragte sinngemäss die Abwei-
sung der Beschwerde.
F.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den ge-
stellten Begehren fest. Sie reichte folgende Unterlagen ein:
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• Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen
Rat vom 6. September 2006 zum Pflegegesetz, S. 31
• Anmeldeliste der Pflegewohngruppen A._______ (umfassend Haus
B._______ in Bad Zurzach, A._______ in Laufenburg und
C._______ in Stein) und der Wohngruppen D._______ (umfassend
Haus D._______ in Kaisten und Haus E._______ in Laufenburg), ak-
tualisiert am 27. August 2007 und am 2. Mai 2008
G.
Mit Duplik vom 6. Juni 2008 verzichtete santésuisse Aargau-Solothurn
auf die Einreichung ergänzender Bemerkungen. Die Vorinstanz bean-
tragte mit Duplik vom 30. Juni 2008 weiterhin die Abweisung der Be-
schwerde, soweit darauf einzutreten sei.
H.
Mit Verfügung vom 8. Juli 2008 wurde das Bundesamt für Gesundheit
(BAG) eingeladen, sich als Fachbehörde zur Sache zu äussern. In sei-
ner Stellungnahme vom 29. August 2008 vertrat das BAG die Auffas-
sung, die Beschwerde sei gutzuheissen und die Sache sei zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das BAG begründete sei-
nen Standpunkt im Wesentlichen damit, die Vorinstanz habe den Be-
darf an Pflegebetten nicht mit der erforderlichen Transparenz ermittelt.
I.
Mit Schlussbemerkungen vom 22. September 2008 hielt santésuisse
Aargau-Solothurn dafür, im Fall einer Aufnahme der Wohngruppe
A._______ in die Pflegeheimliste sollte die Beschwerdeführerin dem
ab 1. Januar 2008 gültigen Pflegeheimvertrag zwischen der Vereini-
gung Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) und santésuisse beitreten.
J.
Die Vorinstanz hielt mit Schlussbemerkungen vom 25. September
2008 an ihrem Beschluss fest und beantragte die vollumfängliche Ab-
weisung der Beschwerde.
K.
Die Beschwerdeführerin hielt in ihren Schlussbemerkungen vom
31. Oktober 2008 an ihren Rechtsbegehren fest und reichte die am
2. Mai 2008 aktualisierte Anmeldeliste der Pflegewohngruppen
A._______ (umfassend Haus B._______ in Bad Zurzach, A._______
in Laufenburg und C._______ in Stein) sowie der Wohngruppen
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D._______ (umfassend Haus D._______ in Kaisten und Haus
E._______ in Laufenburg) ein.
L.
Der mit Zwischenverfügung vom 4. September 2007 einverlangte Kos-
tenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde fristgerecht bezahlt. Gegen die mit
gleicher Verfügung bekannt gegebene Zusammensetzung des Spruch-
körpers sind keine Ausstandsbegehren eingegangen.
Der Schriftenwechsel wurde am 6. November 2008 geschlossen.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheb-
lich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregie-
rungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es
sich um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den gemäss
Art. 53 Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde ge-
führt werden kann. Gemäss Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler
Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist somit
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen. Durch die Nichtaufnahme der Wohngruppe A._______ in
die kantonale Pflegeheimliste ist sie nicht als Leistungserbringerin zu
Lasten der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen (vgl. Art.
35 Abs. 1 KVG i. V. m. Art. 39 KVG). Somit ist sie durch den angefoch-
tenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt und hat an dessen
Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl. Art. 48
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
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tungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Sie ist daher zur Beschwerde-
führung legitimiert.
1.3 Der angefochtene Entscheid wurde gemäss Track and Trace der
Schweizerischen Post (Beschwerdebeilage 3) am 26. Juni 2007 aufge-
geben und am 27. Juni 2007 durch die Beschwerdeführerin abgeholt.
Die Frist zur Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss Art. 20
Abs. 1 VwVG am 28. Juni 2007 zu laufen begonnen und unter Berück-
sichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli 2007 bis zum 15. August
2007 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) am 28. August 2007 geendet.
Die am 27. August 2007 der Schweizerischen Post übergebene Be-
schwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1 VwVG
eingereicht. Auch die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52 Abs. 1
VwVG sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren
zur Anwendung gelangen.
2.1 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in
verfahrensrechtlicher Hinsicht mangels anders lautender Übergangs-
bestimmungen grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend,
welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE
130 V 1 E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE 132 V
368 E. 2.1 mit Hinweisen) gilt die Regel der sofortigen Anwendbarkeit
neuer Verfahrensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des ver-
fahrensrechtlichen Systems zwischen dem alten und dem neuen
Recht keine Kontinuität besteht und mit dem neuen Recht eine grund-
legend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug
auf das Krankenversicherungsrecht RKUV 4/1998 315 f., insb. E. 3a
und E. 3b).
2.1.1 Gemäss Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde an das Bun-
desverwaltungsgericht gerügt werden, die angefochtene Verfügung
verletze Bundesrecht (einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder
Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder unvoll-
ständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei
unangemessen. Der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehende Art. 53
Abs. 2 Bst. e KVG erklärt jedoch die Rüge der Unangemessenheit in
Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 39 KVG für unzulässig. Als spezielle Norm geht Art. 53 Abs.
2 Bst. e KVG der allgemeinen Regel von Art. 49 VwVG vor. Zu prüfen
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ist daher im Folgenden, ob die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG normierte
Kognitionsbeschränkung im vorliegenden Verfahren zur Anwendung
gelangt, obwohl die Beschwerde vor der erwähnten Rechtsänderung
eingereicht worden ist.
2.1.2 Vorab ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber für die durch Ziff. I
des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS
2008 2049) mit Wirkung ab 1. Januar 2009 geänderten verfahrens-
rechtlichen Bestimmungen des KVG keine Übergangsbestimmungen
erlassen hat (Ziff. III des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS
2008 2049). Er hat insbesondere darauf verzichtet, eine Art. 81 VwVG
bzw. der Schlussbestimmung der Änderung des VwVG vom 18. März
1994 analoge Bestimmung vorzusehen; gemäss letzteren findet das
neue Recht nur auf diejenigen Beschwerden Anwendung, die sich ge-
gen nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts getroffene Verfügungen
richten bzw. die nach diesem Zeitpunkt anhängig gemacht wurden.
2.1.3 Gründe für eine Ausnahme vom Grundsatz der sofortigen An-
wendung des neuen Verfahrensrechts sind vorliegend nicht eruierbar.
Weder wurde mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfah-
rensordnung geschaffen noch verletzt die sofortige Anwendung des
neuen Rechts den Grundsatz von Treu und Glauben.
2.1.4 Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts spricht auch der
Kontext von Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG: Das mit der Gesetzesnovelle
neu geordnete Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt hat die Verfahrensstraffung zum Ziel (vgl. Art. 53 Abs. 2 KVG).
Demnach hat der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen, dass die
Angemessenheit eines im Zeitpunkt der Rechtsänderung hängigen
Entscheids, der nach dem 1. Januar 2009 erledigt wird, vom Bundes-
verwaltungsgericht nicht überprüft werden kann, obwohl die entspre-
chende Rüge in der Beschwerde vorgebracht worden ist. Die in Art. 53
Abs. 2 Bst. e KVG festgelegte Kognitionsbeschränkung ist somit im
vorliegenden Verfahren anwendbar.
2.1.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung
somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliess-
lich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens so-
wie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts zu überprüfen.
Seite 7
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Die nunmehr gesetzlich normierte Beschränkung der Kognition ent-
spricht der Praxis des Bundesrates bei der Beurteilung von Beschwer-
den betreffend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in die Spitalliste (vgl.
BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, pub-
liziert in RKUV 1999/3 211 ff.).
2.2 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Mass-
geblich sind somit die im Zeitpunkt des Regierungsratsbeschlusses
vom 13. Juni 2007 geltenden materiellen Bestimmungen des KVG und
der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung
(KVV, SR 832.102).
3.
Aufgrund der Beschwerdebegehren streitig und zu prüfen ist im Fol-
genden, ob die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerin um Auf-
nahme der Wohngruppe A._______ in die kantonale Pflegeheimliste
zu Recht abgewiesen hat.
4.
Die Vorinstanz führt im angefochtenen Regierungsratsbeschluss fol-
gende Gründe für die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführe-
rin um Aufnahme in die Pflegeheimliste an (vgl. Protokoll des Regie-
rungsrates vom 13. Juni 2007, Vernehmlassungsbeilage 1):
4.1 Das Departement Gesundheit und Soziales gehe bei der Erstel-
lung der Planungsrichtwerte für den aktuellen und künftigen Bedarf an
Pflegebetten in der Langzeitpflege von folgender grundsätzlicher An-
nahme aus: Für Menschen, welche regelmässig mehr als 1 Stunde
Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) in Anspruch nehmen müssten, sollten
Pflegeplätze prioritär regional zur Verfügung gestellt werden. Dabei
werde nicht nach verschiedenen Krankheitsbildern unterschieden.
Menschen mit einem geringeren Betreuungsbedarf (BESA 0 und 1)
seien bei der Pflegebettenbedarfsplanung ausdrücklich ausgeschlos-
sen. Daraus leite sich der Richtwert ab, wonach 20% der über 80-jähri-
gen Menschen im Kanton Aargau ein Pflegebett benötigten. Die Be-
darfsermittlung orientiere sich an der Ebene des Bezirks aufgrund der
Bevölkerungsentwicklung und Prognose und an der Ebene der Ge-
meinde aufgrund der Bevölkerungsentwicklung; die Betrachtung des
konkreten Alters- und Pflegeheims erfolge im Einzelfall.
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4.2 Hinsichtlich des Antrags der Wohngruppe B._______, Bad Zurz-
ach, auf Aufnahme in die kantonale Pflegeheimliste habe die Gemein-
de Bad Zurzach die private Initiative begrüsst und das Vorliegen eines
Bedarfs bestätigt. Gemäss den kantonalen Berechnungen verfüge der
Bezirk Zurzach jedoch über ein genügendes Angebot an Pflegebetten.
Bezogen auf den Bezirk Zurzach bestehe per 31. Dezember 2005 bei
einem ermittelten Bedarf von 218 Plätzen ein Überangebot von 58
Plätzen. Der lokale Bedarf an Pflegeplätzen in den Gemeinden Bad
Zurzach, Rietheim und Rekingen, welche vom Gemeinderat Zurzach
als eigentliches Einzugsgebiet angegeben worden sei, betrage aktuell
50 Betten; bei 59 vorhandenen Plätzen gemäss Pflegeheimliste, Stand
Juni 2006, entspreche dies einem knappen Überangebot von 9 Betten
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 1 S. 4-5). Die Stellungnahme des Zur-
zacher Gemeinderates stehe zwar in einem gewissen Widerspruch zu
den Berechnungen des Kantons, welche weder auf lokaler Ebene noch
auf Ebene des Bezirks einen Bedarf ausgewiesen hätten. Dennoch
sehe der Regierungsrat keine Veranlassung, den Antrag der Wohn-
gruppe B._______ auf Aufnahme in die Pflegeheimliste abzuweisen.
Denn das Überangebot im definierten Einzugsgebiet sei gering. Zu-
dem habe sich die Standortgemeinde, welche die lokalen Verhältnisse
besser beurteilen könne, für die Aufnahme der Wohngruppe
B._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. In Bezug auf die Be-
darfsfrage könne nicht ausser Acht gelassen werden, dass diese Insti-
tution seit knapp 20 Jahren erfolgreich am Markt bestehe (vgl. Ver-
nehmlassungsbeilage 1 S. 7).
4.3 Betreffend den Antrag der Wohngruppe A._______ habe der
Stadtrat Laufenburg den Planungsverband Fricktal Regio beauftragt,
den Bedarfsnachweis für das Pflegeangebot dieser Institution zu er-
bringen. Der Planungsverband habe als Bezugsgrösse die Region
Fricktal im engeren Sinne – also alle Gemeinden der Bezirke Laufen-
burg und Rheinfelden – gewählt. Dieses Vorgehen stimme mit den
Grundsätzen der Gesundheitspolitischen Gesamtplanung (nachfol-
gend: GGpl) sowie des neuen Pflegegesetzes überein. Bei der Ermitt-
lung des konkreten Angebots habe sich der Planungsverband auf die
derzeit gültige Pflegeheimliste des Kantons Aargau sowie auf eine im
November 2006 durchgeführte Befragung bei allen Fricktaler Einrich-
tungen, welche in der Pflegeheimliste eingetragen seien, gestützt. Be-
zogen auf die Region Fricktal resultiere bei einem ermittelten Bedarf
von 470 Plätzen ein Überangebot von 28 Plätzen, bezogen auf den
Bezirk Laufenburg bei einem ermittelten Bedarf von 194 Plätzen ein
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Überangebot von 38 Plätzen. Der Stadtrat Laufenburg habe sich klar
gegen eine Aufnahme der Wohngruppe A._______ in die Pflegeheim-
liste ausgesprochen. Zudem habe er ausgeführt, die Stadt Laufenburg
als Mitglied des Verbands Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) be-
absichtige auch in Zukunft, das notwendige Angebot der stationären
Langzeitpflege mit den bestehenden Institutionen sowie dem Kranken-
heim F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des Spi-
tals F._______ in Laufenburg) zu erbringen (vgl. Vernehmlassungsbei-
lage 1 S. 5-6).
4.4 Das Instrument der Warteliste könne in der heutigen Zeit nicht
mehr als Nachweis für den aktuellen Bedarf betrachtet werden, da An-
meldungen erfahrungsgemäss bei mehreren Institutionen getätigt wür-
den. Zudem würden Eintritte heutzutage überwiegend unfreiwillig und
kurzfristig erfolgen. Zu beachten sei auch, dass zwei Drittel der auf der
eingereichten Warteliste aufgeführten Personen in einer psychiatri-
schen Klinik, einer akutsomatischen oder einer rehabilitativen Einrich-
tung untergebracht gewesen seien und daher nicht als Pflegenotfälle
betrachtet werden könnten.
5.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen
mit dem Argument, die Vorinstanz habe den Bedarf an Pflegebetten
nicht korrekt ermittelt. Der Bedarf in der fraglichen Region (Bezirke
Laufenburg und Rheinfelden) übersteige das Angebot deutlich. Dazu
führt die Beschwerdeführerin Folgendes an:
5.1 Den generellen Bedarf an Pflegebetten habe die Vorinstanz mit
der Formel umschrieben, 20% der über 80-jährigen Menschen im Kan-
ton Aargau benötigten ein Pflegebett. Diese Bedarfsrechnung sei je-
doch willkürlich, indem sie den Pflegeplatzbedarf anderer Altersgrup-
pen ausser Acht lasse. Insbesondere die Altersgruppe der 65- bis 80-
Jährigen werde von der kantonalen Bedarfsermittlung nicht erfasst. In
dieser Altersgruppe betrage allein der Anteil der Demenzkranken 10%.
Da diese Altersgruppe per 31. Dezember 2006 61'924 Personen um-
fasst habe, die Altersgruppe der über 80-Jährigen jedoch nur 21'314
Personen, würden allein die Demenzkranken in der ersten Altersgrup-
pe über 6'192 Personen ausmachen (10% von 61'924 Personen), wäh-
rend sie in der zweiten Altersgruppe gemäss Grundlagen der Vorin-
stanz nur 4'263 Personen (20% von 21'314 Personen) ausmachen
würden. Selbst unter Berücksichtigung der Annahme, dass in der ers-
Seite 10
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ten Gruppe ein höherer Prozentsatz zu Hause gepflegt werden dürfte
als in der zweiten, sei die bloss auf der Altersgruppe der über 80-Jäh-
rigen basierende Bedarfsberechnung offensichtlich ungenügend, in-
dem nur ein Drittel der demenzkranken Personen in der Altersgruppe
der 65- bis 80-Jährigen, also gut 2'100 Personen, bereits die Hälfte
des von der Vorinstanz errechneten generellen Bedarfs (4'263 Pflege-
betten) ausmachen würden. Dabei seien die aus anderen als Demenz-
gründen pflegeplatzbedürftigen Personen in der Altersgruppe der 65-
bis 80-Jährigen noch nicht einmal berücksichtigt.
Sodann sei festzuhalten, dass gemäss den Feststellungen des Gros-
sen Rates des Kantons Aargau die Wohnbevölkerung der über 80-Jäh-
rigen bis über das Jahr 2020 hinaus weiter zunehmen werde. Deshalb
könne der Bedarf nicht auf der Basis pauschaler Prozentsätze berech-
net werden, sondern das Angebot müsse dem zunehmenden Bedarf
angepasst werden.
5.2 Die tatsächlichen Verhältnisse bestätigten, dass die generellen
Bedarfsberechnungen der Vorinstanz dem konkreten Bedarf nicht ent-
sprächen. Gemäss der bereits im vorinstanzlichen Verfahren einge-
reichten Warteliste vom 6. März 2007 seien im Fricktal alle Pflegebet-
ten belegt. Die Nachfrage in dieser Region übersteige das Angebot
deutlich; von den 28 Personen auf der Warteliste vom 6. März 2007,
von denen 20 im Fricktal selbst Wohnsitz hätten, habe keine in eine
andere Pflegeeinrichtung im Fricktal eintreten können, da diese alle
besetzt gewesen seien. Die Warteliste vom 6. März 2007 betreffe nicht
nur die Angebote der Beschwerdeführerin (A._______ in Laufenburg
und C._______ in Stein mit je 9 Pflegebetten), sondern auch diejeni-
gen der Pflegewohngruppe D._______ GmbH (Pflegewohngruppe
D._______ in Kaisten mit 9 Pflegebetten und Pflegeresidenz
E._______ in Laufenburg mit 12 Pflegebetten). Alle diese Institutionen
befänden sich nicht auf der Pflegeheimliste und seien zur Zeit voll be-
legt mit insgesamt 39 Personen.
Aufgrund des Gesagten stehe fest, dass der konkrete Bedarf in den
Bezirken Laufenburg und Rheinfelden entgegen der Schätzung der
Vorinstanz nicht bei 470 Pflegebetten liege, sondern bei mindestens
498 bzw. 515 plus 39 Pflegebetten. Die Schlussfolgerung der Vorin-
stanz, der konkrete Bedarf liege bei bloss 470 Pflegebetten, sei offen-
sichtlich willkürlich, nachdem die Beschwerdeführerin bereits im vorin-
stanzlichen Verfahren geltend gemacht habe, es seien alle 515
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Pflegebetten (gemäss den Angaben des Planungsverbands Fricktal
Regio) sowie die 19 Pflegebetten in den Pflegewohngruppen
D._______ und A._______ belegt.
5.3 Entgegen der Aussage der Vorinstanz betrage das generelle An-
gebot nicht 498 bzw. – wie vom Planungsverband Fricktal angegeben
– 515 Pflegebetten, sondern gemäss der Pflegeheimliste, Stand Juni
2006, nur 448 Betten, wobei nicht einmal zwischen Alters- und Pflege-
heimbetten unterschieden worden sei. Zudem habe die Vorinstanz zu
Unrecht von Fricktalern belegte Betten ausserhalb der Region zum An-
gebot gezählt. Indem Angebot und Bedarf nicht auf der gleichen Basis
erhoben worden seien bzw. nicht mehr die massgebliche Region die
Basis bilde, sondern der ganze Kanton, seien Angebot und Bedarf
nicht mehr vergleichbar.
5.4 Hinsichtlich des konkreten Angebots, also der freien Kapazitäten
bringt die Beschwerdeführerin vor, sämtliche Pflegeangebote gemäss
Pflegeheimliste befänden sich in traditionellen Pflege- bzw. Kranken-
heimen und seien von einer reinen Bettenplanung bestimmt. Eine sol-
che sei jedoch nicht mehr sachgerecht und ab Inkrafttreten des Pfle-
gegesetzes vom 26. Juni 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) sogar ge-
setzeswidrig. Der besondere Angebotsbereich der Beschwerdeführerin
umfasse insbesondere auch jüngere Menschen, die in einer familien-
ähnlichen Interaktionsstruktur von bis zu zehn Personen zusammen-
lebten. Auch nach den Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdi-
rektorenkonferenz (SDK) solle von einer reinen Bettenplanung Ab-
stand genommen und den notwendigen Leistungen vermehrt Beach-
tung geschenkt werden.
5.5 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin einen Bedarf in quali-
tativer Hinsicht geltend: Selbst wenn rein zahlenmässig kein Bedarf an
zusätzlichen Pflegebetten bestünde, wäre das Angebot der Beschwer-
deführerin als bedarfsgerecht zu qualifizieren und in die Pflegeheimlis-
te aufzunehmen, da ein vergleichbares Angebot (Pflegewohngruppe)
im Fricktal bis heute nicht bestehe.
5.6 Ferner rügt die Beschwerdeführerin eine Benachteiligung der pri-
vaten Anbieter. Auch private Einrichtungen, welche mit ihrem Angebot
zu einer bedarfsgerechten stationären Versorgung beitrügen, seien an-
gemessen zu berücksichtigen. Es gehe nicht an, dass die Gemeinden
oder der Verband Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) die Betten-
planung allein bestimmten. Die mit Regierungsratsbeschluss vom
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13. Juni 2007 erfolgte Aufnahme der Krankenheimabteilung des Spi-
tals F._______ in Laufenburg mit neu 90 Pflegebetten (bisher: 56 Bet-
ten) in die Pflegeheimliste stelle eine Monopolisierung des Angebots
auf die öffentliche Hand dar. Zudem sei damit der zusätzliche Bedarf
an Pflegebetten im Fricktal bestätigt.
6.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. November
2007 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei,
mit folgender ergänzenden Begründung:
6.1 Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 39 Abs. 1
Bst. d und e KVG eine Beschränkung der Kapazitäten im Pflegeheim-
bereich und eine Lenkung des Angebots an stationärer Versorgung er-
reichen wollen. Planung bedeute in diesem Zusammenhang, dass der
Wettbewerb seine Funktion als Koordinations- und Steuerungsprinzip
für die Versorgung der Bevölkerung stets nur beschränkt werde entfal-
ten können. Das KVG räume den Kantonen in der Ausgestaltung die-
ser Planung einen grossen Ermessensspielraum ein. Am 13. Dezem-
ber 2005 habe der Grosse Rat des Kantons Aargau die GGpl (Ver-
nehmlassungsbeilage 2) verabschiedet. Dieses behördenverbindliche
Strategiepapier verstehe sich als umfassendes Planungswerk, welches
das Gesundheitswesen – insbesondere auch die Eckpfeiler der Alters-
politik – festlege. In Bezug auf den Langzeitbereich werde der Grund-
satz festgehalten, dass die Zuständigkeit zur Sicherstellung einer an-
gemessenen ambulanten und stationären Langzeitversorgung bei den
Gemeinden liege. Hinsichtlich der Planung des Bettenbedarfs werde
gemäss GGpl damit gerechnet, dass rund 20% der über 80-Jährigen
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigten.
6.2 Gesetzliche Grundlagen betreffend die Gesundheitsversorgung
durch die kantonalen Krankenheime würden das Gesetz über den
Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und
Krankenheime (Spitalgesetz) vom 19. Oktober 1971 in der Fassung
vom 25. Februar 2003, in Kraft seit 1. Januar 2004 (Vernehmlassungs-
beilage 3) und die Vollziehungsverordnung zum Gesetz über den Bau,
Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und Kranken-
heime (Spitalgesetz) vom 20. März 1972 in der Fassung vom 24. Mai
2004, in Kraft seit 1. Juli 2004 (Vernehmlassungsbeilage 4) bilden.
Eine weitere Grundlage für die Planung und den Leistungsauftrag der
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C-5733/2007
Krankenheime stelle dabei die Spitalkonzeption 2005 (Vernehmlas-
sungsbeilage 5) dar.
Grundlage für die stationäre Langzeitversorgung bilde die Konzeption
für die Betagtenbetreuung im Kanton Aargau (Altersheimkonzeption)
1991 (Vernehmlassungsbeilage 6). Bis 1990 seien die Langzeitpflege-
fälle fast ausschliesslich in den Krankenheimen betreut worden; seit-
her seien die Altersheime immer mehr zu Alters- und Pflegeheimen
geworden.
Mit dem Gesetz über die Einrichtungen für Menschen mit besonderen
Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz) vom 2. Mai 2006, in Kraft
seit 1. Januar 2007 (Vernehmlassungsbeilage 7) habe der Kanton Aar-
gau die Grundlagen für die Anerkennung, Planung, Steuerung und Fi-
nanzierung für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen ge-
schaffen. Darunter würden Menschen mit Behinderungen fallen (zum
Teil bis ins AHV-Alter, falls sie sich beim Erreichen desselben bereits
in einer stationären Einrichtung befinden würden) sowie Menschen,
die aufgrund familiärer oder sozialer Umstände einer sozialpädagogi-
schen Betreuung bedürften.
6.3 Mit dem Pflegegesetz vom 26. Juni 2007 (Vernehmlassungsbeila-
ge 8), welches am 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden solle, seien
die gesetzlichen Grundlagen für die Neuausrichtung der Gesundheits-
versorgung im Langzeitbereich geschaffen worden. Basierend auf den
erwähnten Strategien der GGpl würden dabei folgende strategische
Ziele verfolgt: Dämpfen der starken Zunahme an stationären Langzeit-
pflegebetten, bessere Koordination der Versorgung der Langzeitpflege-
patientinnen und -patienten durch Bedürfnisabklärung, kostenbewuss-
tes Handeln durch ein einheitliches Finanzierungssystem, Definition
des Mindestangebots im Bereich Hilfe und Pflege zu Hause mit dem
Ziel, stationäre Strukturen zu entlasten.
Der Kanton beschränke sich in der stationären Altersversorgung auf
die Prüfung der Zulassungskriterien der Pflegeheime im Hinblick auf
deren Aufnahme in die Pflegeheimliste, die Aktualisierung und Sicher-
stellung einer Planung und die Führung der Pflegeheimliste.
Im Unterschied zur Spitalkonzeption, bei der dem Kanton federführend
die Verantwortung und massgebliche Mitfinanzierung für die Spitalver-
sorgung zukomme, werde im Langzeitpflegebereich die Verantwortung
für die Planung und Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots
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C-5733/2007
dezentral bei den Gemeinden liegen. Die Pflegeheimkonzeption des
Kantons werde nach dem Vorliegen der Ausführungsbestimmungen in
der Pflegeverordnung im Verlauf des Jahres 2008 erarbeitet.
6.4 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Departement für Ge-
sundheit und Soziales habe den Anteil der Demenzkranken bei der
kantonalen Bedarfsrechnung nicht berücksichtigt, sei haltlos. Dem
Kanton seien die Häufigkeitsraten bei Demenzkranken bekannt, je-
doch werde bei der Bettenbedarfsrechnung bewusst nicht nach einzel-
nen Krankheitsbildern unterschieden. Vielmehr werde der Schwellen-
wert von mehr als einer Stunde Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) ver-
wendet, da im Alter und insbesondere im hohen Lebensalter die Pfle-
gebedürftigkeit oft nicht auf eine Ursache allein zurückzuführen sei.
6.5 Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der Beschluss des Re-
gierungsrates verstosse gegen das Gleichbehandlungsgebot und
überschreite das zulässige Ermessen, treffe nicht zu. Seit der Verab-
schiedung der GGpl durch den Grossen Rat im Dezember 2005 habe
der Regierungsrat mit 9 Beschlüssen erwirkt, dass mit der aktualisier-
ten Praxis auf kantonaler Ebene rund 200 weitere Pflegebetten in die
Pflegeheimliste aufgenommen worden seien. Dabei seien 10 privat ge-
führte Institutionen mit rund 140 Pflegebetten neu in der Planung mit-
berücksichtigt.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstiessen die an-
gefochtenen Beschlüsse nicht dadurch gegen das Gleichbehandlungs-
gebot, dass die Gemeindevertreter den künftigen Bedarf einseitig mit
öffentlichen Heimen decken wollten. Die Gemeinden nähmen lediglich
ihre nun gesetzlich verankerte Aufgabe wahr, indem sie die Leistungs-
erbringer bezeichnen würden, mit denen sie ihren künftigen Bedarf an
stationären Langzeitpflegebetten zu decken gedächten.
6.6 Der Kanton bestreite überdies die Argumentation der Beschwerde-
führerin, der angefochtene Beschluss werde von einer reinen Betten-
planung bestimmt und sei nicht mehr sachgerecht. Die Pflegeheimliste
als Instrument des KVG enthalte jene stationären Pflegeeinrichtungen,
welche den im Rahmen der Planung als bedarfsgerecht ermittelten
Kapazitäten entsprächen. Sie sei gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG
seit der Erstpublikation im Januar 1996 nach Leistungskategorien ge-
ordnet. Somit sei die Empfehlung der der Schweizerischen Sanitätsdi-
rektorenkonferenz (vgl. Revidierte Empfehlungen zur Spitalplanung,
zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach
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C-5733/2007
Art. 39 KVG der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz vom 3.
Mai 2002 [Vernehmlassungsbeilage 9], S. 17), wonach von einer rei-
nen Bettenplanung abzusehen sei, seit Anbeginn umgesetzt worden.
Die Einträge der einzelnen Institutionen würden zudem noch nach Al-
tersheim- und Pflegeheimbetten aufgeteilt.
6.7 Die Beschwerdeführerin habe bewusst das Angebot der Betreu-
ung von Sucht- und Psychischkranken sowie von Demenzpatienten
teilweise anderer Alterskategorien in den Vordergrund gerückt. Der
Verdacht liege nahe, dass die Beschwerdeführerin absichtlich ein kom-
plementäres Angebot präsentiere, um die Chancen auf Aufnahme in
die Pflegeheimliste zu erhöhen. Bei der Prüfung des Antrags um Auf-
nahme in die Liste habe der Regierungsrat primär auf die erteilte Be-
willigung (Betrieb einer Pflegewohngruppe) abgestellt. Sollte die Trä-
gerschaft eine Angebotserweiterung oder Angebotsneuausrichtung
vornehmen wollen, müssten für den Fall, dass die Institution schwer-
gewichtig in den IV-Bereich fiele, die dazu erforderlichen Vorausset-
zungen gemäss Betreuungsgesetz geklärt werden.
6.8 Die Aussagen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die generelle
Bedarfsermittlung würden vom Kanton nicht geteilt. Das durch die Be-
schwerdeführerin errechnete Angebot von lediglich 448 Pflegebetten
beruhe auf falschen Annahmen. Die 498 ermittelten Pflegeplätze für
das Fricktal setzten sich aus den ursprünglich vom Regierungsrat be-
willigten Alters- und Pflegeheimbetten sowie aus den in den Kranken-
heimen Brugg, Laurenzenbad, Lindenfeld und Reusspark von Perso-
nen aus dem Fricktal belegten Betten zusammen.
Aus der Mitteilung Nr. 86 des Statistischen Amtes Aargau, August
2003, Bevölkerungsprognose 2002 (Vernehmlassungsbeilage 11.1) er-
gebe sich – basierend auf dem generellen Angebot von 498 Betten im
Fricktal und 232 Betten im Bezirk Laufenburg – anhand der 20%-For-
mel ein Überangebot von 28 bzw. 38 Betten per 31. Dezember 2005.
Bezogen auf die Jahre 2015 und 2020 resultiere in der Region Fricktal
bei gleichbleibendem generellen Angebot ein Bedarf an 163 bzw. 285
Betten. Sowohl die Region Fricktal als auch der Bezirk Laufenburg ver-
fügten somit aktuell über ein genügendes Angebot für die Pflegebe-
dürftigen der Stufe BESA 2 und höher.
6.9 Weder die Beschwerdeführerin noch die kommunalen und regio-
nalen Stellen hätten ein regionales Einzugsgebiet definiert; vielmehr
sei das gesamte Fricktal als Bezugsgrösse für die Bedarfsrechnung
Seite 16
C-5733/2007
beigezogen worden. Dies entspreche den Grundsätzen der GGpl. Zu-
dem ergebe die Bedarfsrechnung bezogen auf den Bezirk Laufenburg
ebenfalls ein deutliches Überangebot.
6.10 Die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Differenzen zwi-
schen den Angebotserhebungen des Planungsverbandes Fricktal Re-
gio einerseits und dem Kanton Aargau andererseits lägen darin be-
gründet, dass der Planungsverband sämtliche aktuell betriebenen
Betten derjenigen Einrichtungen im Fricktal, welche auf der Pflege-
heimliste figuriert hätten, zum Angebot gezählt habe, während der
Kanton nur jene Betten, welche gemäss ursprünglichen Regierungs-
ratsbeschlüssen in der Pflegeheimliste eingetragen gewesen seien,
sowie die in regionalen Krankenheimen von Personen aus dem Fricktal
belegten Betten als Angebot definiert habe. Von Willkür könne dabei
nicht gesprochen werden; Schwankungen von wenigen Betten lägen
im Bereich der Toleranz und könnten bei der Bedarfserhebung auf Be-
zirksebene vernachlässigt werden.
In zwei Fällen hätten sich jedoch erhebliche Differenzen zwischen der
Anzahl auf der Liste verzeichneter Pflegeplätze und der Anzahl tat-
sächlich betriebener Betten gezeigt. Das Alters- und Pflegeheim
G._______ in Rheinfelden sei mit Regierungsratsbeschluss Nr. 451
vom 5. März 1997 irrtümlicherweise nur mit 34 Pflegebetten aufgeführt
worden, habe jedoch seit jeher 42 Pflegebetten betrieben. Dieser Feh-
ler sei erst durch den Planungsverband Fricktal Regio im November
2006 entdeckt und mit dem Eintrag der korrekten Zahl an betriebenen
Betten in der Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, korrigiert worden.
Die Differenz bei der Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in
Laufenburg) lasse sich folgendermassen erklären: Anlässlich der Sa-
nierung des bestehenden Akutspitals mit total 70 Krankenheimbetten
seien mangels Nachfrage vorerst nur 56 Betten in Betrieb genommen
worden; diese seien zur Zeit in der Pflegeheimliste aufgeführt. Infolge
Zunahme der Nachfrage nach Krankenheimbetten sei die Bettenzahl
sukzessive erhöht worden, bis Ende 1999 70 Betten erreicht gewesen
seien. Im Jahr 2000 habe sich der Stiftungsrat entschlossen, die Bet-
tenzahl auf 82 zu erhöhen. Seit deren Inbetriebnahme im Jahr 2003
weise die Krankenheimabteilung eine Auslastung von mehr als 100%
auf.
Um die kantonalen Planungsgrundlagen zu aktualisieren und den
leicht erhöhten Bedarf an Krankenheimbetten zu decken, hätten Stif-
Seite 17
C-5733/2007
tungsrat und Geschäftsleitung des Krankenheims F._______ mit
Schreiben vom 11. Dezember 2006 beantragt, die Krankenheim-
abteilung F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des
Spitals F._______ in Laufenburg) künftig mit 90 Pflegebetten in die
kantonale Pflegeheimliste aufzunehmen. Auf schriftliche Nachfrage
des Departements für Gesundheit und Soziales hin betreffend den
Bedarf an zusätzlichen Krankenheimbetten habe der Gemeinderat der
Stadt Laufenburg auf die Bedarfsermittlung des Planungsverbandes
Fricktal Regio vom 19. November 2006 verwiesen. Gemäss Protokoll
des Gemeinderates der Stadt Laufenburg vom 12. Februar 2007
(Vernehmlassungsbeilage 14) sei im Bericht des Planungsverbandes
Fricktal Regio vom 19. November 2006 die Krankenheimabteilung
F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des Spitals
F._______ in Laufenburg) bereits mit 90 Plätzen aufgeführt.
Bei der Beurteilung des Gesuchs habe sich der Regierungsrat auf den
Leistungsauftrag für das Krankenheim F._______ in Laufenburg ge-
stützt. Gemäss der Spitalkonzeption 2005 bestehe der Leistungsauf-
trag der Krankenheime in der stationären Behandlung von vor allem
Chronischkranken aus einem regionalen Einzugsgebiet und dem für
die Region zuständigen Spital; Krankenheime bzw. Krankenheimabtei-
lungen würden die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkran-
ker und Pflegebedürftiger jeden Alters, jedoch vorwiegend von Betag-
ten sicherstellen. Zudem sei der Regierungsrat davon ausgegangen,
dass es sich bei der Erhöhung der Bettenzahl von 56 auf 82 um eine
nachträgliche Korrektur in der Pflegeheimliste gehandelt habe. Die be-
antragte Erhöhung um 8 auf 90 Betten habe er hingegen als Auswei-
tung des Angebots an Krankenheimbetten betrachtet. Wie die Bedarfs-
rechnungen des Kantons in Bezug auf das Gesuch der Beschwerde-
führerin gezeigt hätten, bestehe im Fricktal insgesamt, aber auch im
Bezirk Laufenburg allein ein Überangebot an Pflegebetten. Bei Kran-
kenheimbetten sei allerdings eine differenzierte Betrachtungsweise an-
gezeigt, weil das Patientengut eines Krankenheims aufgrund des um-
fassenden Leistungsauftrags in der Regel eine höhere Pflegebedürftig-
keit aufweise als die "normalen" Pflegeheime. Zudem sei das Einzugs-
gebiet klar definiert und es bestehe für die kantonalen Krankenheime
im Gegensatz zu den öffentlichen und privaten Pflegeheimen eine
grundsätzliche Aufnahmepflicht gemäss Spitalkonzeption 2005. Aus
den genannten Gründen habe der Regierungsrat die Veränderung der
Bettenzahl im Krankenheim F._______ in Laufenburg auf neu 90 Pfle-
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gebetten mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. 772) gutgehei-
ssen.
Die aufgrund der Bestandesaufnahme entdeckten Veränderungen hät-
ten Eingang in die aktualisierte Pflegeheimliste, Stand Juli 2007 (Ver-
nehmlassungsbeilage 15), gefunden.
6.11 Zusammenfassend gehe aus den genannten Ausführungen klar
hervor, dass der Regierungsrat bei seinem Entscheid den ihm zuste-
henden Ermessensspielraum nicht überschritten habe. Er habe sich
nur von sachlichen Gründen leiten lassen und die privaten Leistungs-
erbringer angemessen berücksichtigt.
Mit der angewandten Bettenbedarfsformel verstosse der Kanton weder
gegen Art. 39 KVG noch gegen das bundesverfassungsrechtliche Will-
kürverbot. Auch andere Kantone würden in ihren Planungen die von
der Beschwerdeführerin bemängelte Formel verwenden. Letztere
schliesse nicht aus, dass in der Praxis ein gewisser Pflegeplatzbedarf
für andere Altersgruppen bestehe. Aufgrund der aktuellen Belegungs-
statistiken könne der Kanton davon ausgehen, dass das Bettenkontin-
gent mit dem abstrakten Richtwert (20% der über 80-Jährigen) nicht
vollständig ausgeschöpft werde und somit auch Plätze für jüngere Be-
wohner verfügbar seien.
Ebenso wenig werde mit dem Entscheid eine Monopolisierung des An-
gebots der öffentlichen Hand angestrebt. Der Kanton habe in den ver-
gangenen 2 Jahren insgesamt 10 privat geführte Pflegeeinrichtungen
in die Pflegeheimliste aufgenommen; darunter auch eine Pflegewohn-
gruppe der Beschwerdeführerin. Das Vorgehen des Kantons sei auch
nicht rechtswidrig, da gemäss Pflegegesetz die Gemeinden verant-
wortlich seien für die Planung und Sicherstellung der Langzeitversor-
gung. Es sei den Gemeinden freigestellt, wie sie den künftigen Bedarf
an stationären Pflegeplätzen decken wollten.
7.
Santésuisse Aargau-Solothurn führt mit Vernehmlassung vom 15. Ja-
nuar 2008 Folgendes an:
7.1 Die Pflegeheimplanung dürfe sich nicht ausschliesslich auf die Al-
terskategorie der über 80-Jährigen ausrichten; vorliegend treffe dies
jedoch – soweit ersichtlich – auch nicht zu. Ein Ziel der GGpl bestehe
darin, die verschiedenen Bereiche des Gesundheitswesens zu vernet-
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zen und beispielsweise durch das Zusammenwirken von Spitex und
Pflegeheimbetreuung die zukünftigen Bettenkapazitäten zu beeinflus-
sen. Der Regierungsrat habe sich offensichtlich bei der Beurteilung
des Bettenbedarfs nicht nur auf die normativen Planungsgrundlagen
abgestützt, sondern auch die Beurteilung durch die regionalen bzw.
kommunalen Behörden berücksichtigt. Aufgrund dieses abgestuften
Vorgehens sehe Santésuisse keinen Grund, die Planungsdaten des
Regierungsrates in Zweifel zu ziehen.
7.2 Wartelisten könnten kaum als Bedarfsnachweis für die Planung
herangezogen werden, da sich potentielle Bewohner und Bewohnerin-
nen erfahrungsgemäss bei verschiedenen Institutionen auf die Warte-
listen setzen liessen, um im Bedarfsfall baldmöglichst eintreten zu
können.
7.3 Die Beschwerdeführerin habe als Basis für die Angabe, der Anteil
der Demenzkranken belaufe sich auf 1.2% der 65- bis 69-Jährigen und
auf 2.8% der 70- bis 74-Jährigen, offensichtlich die "Berliner Altersstu-
die" 1996 verwendet. Der Beizug einer im Einzelnen nicht bekannten,
deutschen, über 10 Jahre alten Studie als Entscheidungsgrundlage für
die Bedarfsplanung im Kanton Aargau erscheine zumindest fragwür-
dig.
In der Botschaft des Regierungsrates vom 6. September 2006 zum
Pflegegesetz (Replikbeilage 1) seien die Planungsgrundlagen plausi-
bel aufgeführt. Aus den Erläuterungen des Regierungsrates gehe her-
vor, dass verschiedene Beurteilungskriterien als Entscheidungsgrund-
lagen beigezogen worden seien.
7.4 Gemäss Ausführungen des Regierungsrates seien private Träger-
schaften in der Pflegeheimliste des Kantons Aargau angemessen be-
rücksichtigt worden. Vor diesem Hintergrund erscheine das Argument
der Beschwerdeführerin, der Regierungsrat bzw. die Standortgemein-
den bestehender Leistungserbringer wollten neue, private Angebote
verhindern, nicht glaubwürdig. Indessen sei es sowohl aus Sicht der
obligatorischen Krankenversicherung als auch aus betriebswirtschaftli-
cher Sicht sinnvoll, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen
zu erweitern.
7.5 In seinen Erläuterungen zum Beschluss vom 13. Juni 2007 sei der
Regierungsrat unter Anhörung der lokalen Instanzen zum Schluss ge-
kommen, dass im Fricktal aufgrund der kantonalen Bedarfsberechnun-
Seite 20
C-5733/2007
gen kein Bedarf an zusätzlichen Betten gegeben sei. Weil der Gemein-
derat Zurzach in Bezug auf den lokalen Bettenbedarf zu anderen
Schlüssen gekommen sei, habe der Regierungsrat der Aufnahme der
Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, in die Pflegeheimliste per
1. Juli 2007 zugestimmt.
Im Fall der Wohngruppe A._______ seien sowohl der Kanton als auch
die Standortgemeinde zum Schluss gekommen, dass kein zusätzlicher
Bedarf gegeben sei. Santésuisse sehe keinen Grund, diese kantona-
len und lokalen Beurteilungen in Frage zu stellen.
8.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 bringt die Beschwerdeführerin neu Folgen-
des vor:
8.1 Die Vorinstanz habe ihre Auffassung, das generelle Angebot betra-
ge 498 Betten und nicht 448 (vgl. E. 6.10), nicht substanziieren kön-
nen. Für die Beurteilung des vorliegenden Falls sei nicht die Pflege-
heimliste, Stand Juli 2007, sondern die Pflegeheimliste, Stand Juni
2006 massgebend. Die Vorinstanz behaupte auch nicht, die massgebli-
chen Beschlüsse geändert zu haben; die Pflegeheimliste könne jedoch
nicht unabhängig von den ihr zugrunde liegenden Regierungsratsbe-
schlüssen korrigiert werden. Schliesslich sei nicht nachvollziehbar, ob
die Voraussetzungen für die nachträgliche Berichtigung der Bettenzahl
gegeben gewesen seien. Dies ergebe sich nicht ohne Weiteres dar-
aus, dass seit jeher mehr Betten betrieben worden seien, als auf der
Liste verzeichnet seien. Spätere Änderungen wären erst aufgrund neu-
er Gesuche um Erhöhung der Bettenzahl zu beurteilen gewesen. Ein
solches Gesuch sei im Fall des Krankenheims F._______ in Laufen-
burg erst am 11. Dezember 2006 eingereicht worden. Für die Beurtei-
lung des Gesuchs der Beschwerdeführerin am 13. Juni 2007 sei daher
gemäss Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, ein Angebot von maximal
448 Betten massgeblich gewesen.
8.2 Die Beschwerdeführerin habe Anspruch auf Gleichbehandlung ge-
genüber dem Krankenheim F._______ in Laufenburg, dem die Vorin-
stanz auf identischer Grundlage wie im Fall der Beschwerdeführerin
die Aufnahme in die Pflegeheimliste für 34 Plätze gewährt habe. Aus
den Ausführungen der Vorinstanz ergebe sich unmissverständlich,
dass sie nachträgliche Erweiterungen von Institutionen, die sich be-
reits auf der Liste befänden, ohne Weiteres nachvollziehe. Die Vorins-
tanz stelle für die Aufnahme in die Pflegeheimliste darauf ab, ob die In-
Seite 21
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stitution selbst einen Bedarf sehe, und gehe von der Existenz eines
solchen aus, wenn die Institution die entsprechenden Investitionen
vornehme. Bei einer Institution, die – wie die Beschwerdeführerin –
noch nicht in die Pflegeheimliste aufgenommen worden sei, die jedoch
ebenfalls ein neues Angebot geschaffen habe, welches nachgefragt
werde, könne nicht anders verfahren werden. Das Argument der Vorin-
stanz, die Ungleichbehandlung liege in einer höheren Pflegebedürftig-
keit und einer entsprechenden Abweichung von "normalen" Pflegehei-
men begründet, überzeuge nicht, da die Vorinstanz gerade nicht gel-
tend mache, für schwerere Pflegefälle seien zu wenig Betten vorhan-
den. Selbst wenn dies der Fall wäre und eine kategorieninterne Beur-
teilung stattfinden würde, müsste eine solche auch bezüglich des Be-
darfs an Pflegewohngruppen vorgenommen werden.
9.
Mit Duplik vom 30. Juni 2008 führt die Vorinstanz ergänzend Folgen-
des an:
9.1 Aus den Berechnungsgrundlagen für den angefochtenen Be-
schluss (Duplikbeilage 4) gehe hervor, dass die aktuell betriebenen
Betten in die Bedarfsermittlung eingeflossen seien, so auch die seit
2003 betriebenen 82 Betten der Krankenheimabteilung des Spitals
F._______ in Laufenburg. Im Übrigen sei diese Institution in der ur-
sprünglichen Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (Duplikbeilage 1),
bereits mit 70 Pflegebetten aufgelistet.
9.2 Im vorliegenden Fall hätten nicht alle drei Betrachtungsebenen ge-
mäss dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss (vgl. dazu E. 4.1
am Ende) berücksichtigt werden können, weil die Beschwerdeführerin
kein eigenes Einzugsgebiet definiert habe (3. Ebene) und auch auf
Gemeindeebene keine Daten in Bezug auf die Bevölkerungsentwick-
lung (2. Ebene) vorlägen. Somit habe der Kanton lediglich den heuti-
gen und künftigen Bedarf für den entsprechenden Bezirk bzw. die Re-
gion auf der Basis der Bevölkerungsentwicklung und Prognose
(1. Ebene) ermitteln können.
10.
Das BAG begründet seine Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheis-
sen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, in der
Stellungnahme vom 29. August 2008 folgendermassen:
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10.1 Nach Art. 39 KVG würden die Pflegeheime aufgrund einer Pla-
nung zugelassen. Da diese gemäss Art. 7 der Verordnung des EDI
vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen Kran-
kenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV, SR
832.112.31) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 KLV Pflegeleistungen diffe-
renziert nach mindestens 4 Pflegestufen zu erbringen hätten, sei auch
der Pflegebedarf der Stufe BESA 1 in die Planung und Liste aufzuneh-
men.
10.2 Weder der angefochtene Beschluss noch die nachfolgenden Stel-
lungnahmen des Departements für Gesundheit und Soziales enthiel-
ten Ausführungen zur Erklärung der Formel und der Bedingungen für
deren Anwendung in den erwähnten Kantonen. Weiter finde die Aussa-
ge, in der Formel seien implizit jüngere Bewohner enthalten, keinen
Beweis im angefochtenen Beschluss. Im Gegenteil sei darin ausdrück-
lich erwähnt, dass 20% der über 80-jährigen Personen im Kanton Aar-
gau ein Pflegebett benötigten. Daher sei nicht nachvollziehbar, wie
und inwieweit die Formel den gesamten Bedarf an Pflegeleistungen in
Pflegeheimen ermittle. Der Bundesrat habe in seinem Entscheid vom
3. Februar 1999 in Sachen Pflegeheimliste des Kantons Waadt (BRE
vom 3. Februar 1999 E. 4.3.2) auf die Notwendigkeit einer auf die gan-
ze Bevölkerung bezogenen Bedarfsanalyse hingewiesen. Die Konsul-
tation der Gemeinden habe keine zusätzliche Information gebracht,
weil sich jene bei der Abgabe ihrer Empfehlung allein auf die vom Kan-
ton vorgegebene Formel gestützt und sich nicht zur Bedarfssituation
geäussert hätten. Die bedarfsgerechte Versorgung der Kantonsbevöl-
kerung sei eine Aufgabe des Kantons gemäss Art. 39 KVG. Regionale
Ermittlungen des Bedarfs und Angebots könnten zur Optimierung der
Versorgung innerhalb des Kantonsgebiets dienen, könnten aber den
Kanton nicht von der Verpflichtung entbinden, das Angebot für den Ge-
samtbedarf der Kantonsbevölkerung zu sichern. Zudem könne das
Überangebot in einer Region der Kompensation einer Unterversorgung
ausserhalb dieser Region dienen.
10.3 Der Aufenthalt von nicht pflegebedürftigen Personen in Alters-
und Pflegeheimen sei namentlich sozial begründet und entspreche
grundsätzlich einem Bedarf. Die von diesen Personen belegten Plätze
seien somit für pflegebedürftige Personen nicht verfügbar. Die Präsenz
von nicht pflegebedürftigen Personen könne daher nicht als Beweis
dafür gelten, dass die vorhandenen Pflegebetten die Nachfrage de-
cken würden.
Seite 23
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10.4 Da es Patientenströme zwischen den Regionen gebe, sei frag-
lich, ob die an die Gemeinden delegierte und auf die Regionen fokus-
sierte Planung in Bezug auf die Gewährleistung einer bedarfsgerech-
ten Versorgung der Kantonsbevölkerung nicht an ihre Grenzen stosse.
11.
Im Folgenden sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflegeheim-
planung, die interkantonalen Planungsgrundlagen, die Grundzüge der
bundesrätlichen Rechtsprechung sowie die kantonalen Planungs-
grundlagen darzulegen.
11.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung)
sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen
Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem oder meh-
reren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsge-
rechte Versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften ange-
messen in die Planung einzubeziehen sind, und auf der nach Leis-
tungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spital- bzw. Pflegeheimliste
des Kantons aufgeführt sind. Nach dem Willen des Bundesrates sollte
mit diesen Voraussetzungen ein wichtiger Schritt in Richtung Koordina-
tion der Leistungserbringer, optimale Ressourcennutzung und Eindäm-
mung der Kosten getan werden. Es werde dabei entscheidend auf die
zweckentsprechende Planung sowie auf die Zusammenarbeit der ver-
schiedenen Leistungserbringer untereinander und mit den Versiche-
rern und den Versicherten ankommen (vgl. Botschaft über die Revision
der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier
167). Der Bundesrat und das Parlament, welches den bundesrätlichen
Entwurf in Bezug auf die in Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG statuierten
Erfordernisse ohne materielle Änderung verabschiedet hat, legten so-
mit grosses Gewicht auf die zweckorientierte Planung der Gesund-
heitsversorgung durch Spitäler und Pflegeheime.
Gemäss Art. 50 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewe-
senen Fassung) vergütet der Versicherer bei einem Aufenthalt im Pfle-
geheim die gleichen Leistungen wie bei ambulanter Krankenpflege und
bei Krankenpflege zu Hause. Er kann mit dem Pflegeheim pauschale
Vergütungen vereinbaren.
Art. 7 Abs. 3 KLV statuiert, dass allgemeine Infrastruktur- und
Betriebskosten der Leistungserbringer bei der Ermittlung der Kosten
der Leistungen nicht angerechnet werden.
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Nach Art. 8 Abs. 4 KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen
durch die Ermittlung von Pflegebedarfsstufen gemäss Art. 9 Abs. 4
KLV. Nach dieser Bestimmung vereinbaren die Vertragspartner oder
setzen die zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime
Tarife fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind (Pflegebedarfs-
stufen). Es sind mindestens vier Stufen vorzusehen.
11.2 Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirek-
torinnen und -direktoren (GDK) hat sich im Leitfaden zur leistungsori-
entierten Spitalplanung, Bern 2005, und insbesondere in den Revidier-
ten Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz
zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pfle-
geheimliste nach Artikel 39 KVG vom 3. Mai 2002 (Vernehmlassungs-
beilage 9) zur Ausgestaltung der Spital- und Pflegeheimplanung geäu-
ssert. Gemäss Empfehlung 1 (B1) bedeutet Planung, auf der Basis von
ausreichenden Informationen über die Bedingungen und Wirkungsbe-
ziehungen in dem zu planenden Bereich (a) Planungsziele zu definie-
ren (z. B. bedarfsgerechte und wohnortnahe Versorgung der Bevölke-
rung mit wirtschaftlichen, wirksamen und zweckmässigen medizini-
schen Leistungen), (b) Mittel zu ihrer Verwirklichung zu bestimmen
(Festlegung von Kapazitäten/Leistungen/finanziellen Mitteln etc.) und
(c) eine oder mehrere Durchsetzungsstrategien vorzulegen (a.a.O.
S. 1). In Empfehlung 6 werden die Methoden der Bedarfsbestimmung
erläutert (a.a.O. S. 9).
11.3 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der Bun-
desrat als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die Pflege-
heimliste konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG in Verbin-
dung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig
gewesenen Fassung) müssen im Sinn einer Publizitäts- und Transpa-
renzvoraussetzung auch Pflegeheime in einer nach Leistungsaufträ-
gen in Kategorien gegliederten Liste des Kantons enthalten sein (vgl.
BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus
E. 3.2; BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons
Zürich E. 4; BRE vom 23. Oktober 1996 i. S. Pflegeheimliste des Kan-
tons Graubünden E. 4.2).
Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit
Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewese-
nen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die Defi-
nition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei dieser
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C-5733/2007
nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die Festlegung und
Sicherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der Kapa-
zitäten dient vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen Pflegeleis-
tungen im Sinn von Art. 7 KLV. Im Unterschied zur Spitalplanung ist
das Festlegen der Anzahl Betten im Pflegebereich kein direktes Mittel
zur Kosteneindämmung, da hier gemäss Art. 7 Abs. 3 KLV lediglich die
erbrachten Pflegeleistungen, nicht aber die allgemeinen Infrastruktur-
und Betriebskosten der Leistungserbringer angerechnet werden. Ein
Überangebot an stationären Pflegebetten kann jedoch für Kassen und
Versicherte dennoch Kostenfolgen haben, indem dadurch Anreize zu
einer höheren Auslastung geschaffen werden. Die Aufenthaltsdauer
und Eintrittsrate bei stationären Einrichtungen werden unter anderem
von der Angebotsstruktur beeinflusst (zur angebotsinduzierten Nach-
frage vgl. Leitfaden zur leistungsorientierten Spitalplanung der GDK,
Bern 2005, S. 43). Deswegen haben die Kantone auch im Pflegebe-
reich mindestens Richtzahlen für die stationären Betten festzulegen,
die dem aktuellen und künftigen Bedarf ihrer Wohnbevölkerung ent-
sprechen. Die Kantone genügen ihren Verpflichtungen bei der Planung
im Pflegebereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen die An-
zahl der stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantona-
le Richtzahl pro Pflegestufe festlegen. Die Planung bedarf zudem einer
laufenden Überprüfung (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflege-
heimliste des Kantons Zürich E. 4).
Was die Planung spezialisierter Bereiche wie die psychiatrische Be-
hinderten- und Altenpflege betrifft, wächst nach der Rechtsprechung
das Ermessen des planenden Kantons, je kleiner die Menge der vom
Leistungserbringer erbrachten Leistungen gemessen am Gesamtbe-
darf ist (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des
Kantons Zürich E. 4.2).
11.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni
2007) keine Rechtserlasse in Kraft, welche die Spital- oder Pflege-
heimplanung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit dem
Pflegegesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft
getreten ist und somit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung fin-
det. Der Kanton Aargau verwendet als Planungsgrundlage die GGpl
(Vernehmlassungsbeilage 2), welche mit Beschluss des Grossen Ra-
tes vom 13. Dezember 2005 verabschiedet wurde. Demgemäss wür-
den bei einer zurückhaltenden Annahme 20% der über 80-Jährigen ei-
nen Platz in einer stationären Einrichtung benötigen, wobei die Zahl
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C-5733/2007
dieser Altersgruppe bis über das Jahr 2020 weiter zunehmen werde
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Gemäss den Grundsätzen der
Langzeitversorgung sei die Sorge um die Betagten eine gemeinsame
Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Dabei solle sich der Kanton je-
doch auf seine Pflichten gemäss KVG beschränken. Dazu gehöre vor
allem die Pflicht, Richtwerte als Hilfsmittel für die Bedarfsplanungen
der Gemeinden festzulegen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 89).
Gemäss Strategie 16 der GGpl sorgt der Kanton für eine angemesse-
ne Versorgung im Bereich der Palliativpflege (vgl. Vernehmlassungs-
beilage 2 S. 92); ein konzeptionell verankerter Leistungsauftrag be-
steht jedoch nicht.
Ein weiteres Planungsinstrument stellt die Spitalkonzeption 2005 (Ver-
nehmlassungsbeilage 5.1) dar. Darin wird der Leistungsauftrag für
Krankenheime und Krankenabteilungen folgendermassen umschrie-
ben: "Der Leistungsauftrag der Krankenheime besteht in der stationä-
ren Behandlung von vor allem Chronischkranken aus einem regionalen
Einzugsgebiet und dem für die Region zuständigen Spital. Krankenhei-
me bzw. Krankenheimabteilungen stellen die Pflege, Betreuung und
Versorgung Chronischkranker und Pflegebedürftiger jeden Alters, je-
doch vorwiegend von Betagten sicher." Als Möglichkeiten für eine Er-
weiterung des Leistungsauftrags nennt die Spitalkonzeption den Auf-
bau von Einrichtungen der semistationären Pflege und Betreuung
(Tagesheime und/oder Kurzzeitpflegestation), die Übergangspflege
und reaktivierende therapeutische Pflege und Betreuung mit dem Ziel,
den Patientinnen und Patienten eine Rückkehr nach Hause zu ermögli-
chen, sowie eine gerontopsychiatrische Station (z. B. Alzheimer-Krank-
heit, POS). Wohnheime für MS-Patientinnen und -patienten, AIDS-
Kranke, psychisch Kranke, Behinderte etc. (nach IV-Gesetzgebung)
sind gemäss Spitalkonzepion 2005 nicht Bestandteil des Leistungsauf-
trags für Krankenheime, können jedoch diesen angegliedert werden
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 5.1 S. 104).
Zu erwähnen ist schliesslich das Altersheimkonzept 1991, herausge-
geben von der Gesundheitsdirektion des Kantons Aargau (Vernehm-
lassungsbeilage 6). Die Vorinstanz hat in ihrer Duplik vom 30. Juni
2008 festgehalten, dieses Konzept sei hinsichtlich der Bedarfsermitt-
lung veraltet und nicht mehr relevant, da mit der Verabschiedung der
GGpl ein den aktuellen Rahmenbedingungen zugrundeliegender Pla-
nungsansatz stipuliert worden sei. Im Unterschied zum Planungsricht-
wert gemäss GGpl, wonach der Bedarf an Pflegebetten 20% der über
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C-5733/2007
80-jährigen Personen ausmache, wird im Altersheimkonzept 1991 der
Bedarf an Betten in Kranken- und Pflegeheimen nach Altersgruppen
aufgeschlüsselt. Demnach benötigen 2% der 65- bis 74-Jährigen, 3%
der 75- bis 79-Jährigen, 10% der 80- bis 84-Jährigen und 20% der
über 85-Jährigen ein Pflegebett (vgl. Vernehmlassungsbeilage 6 S.
74). Das Altersheimkonzept 1991 geht davon aus, dass die Leistungen
in der Gemeinde und in der Region bereitgestellt werden, und evaluiert
das generelle Angebot nach Bezirken (vgl. Vernehmlassungsbeilage 6
S. 31 f.).
12.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene
Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug auf
das Angebot der Beschwerdeführerin bundesrechtskonform ist.
12.1 Einleitend ist festzuhalten, dass die Planung gemäss Art. 39
Abs. 1 Bst. d KVG eine kantonale Aufgabe ist. Die Zuständigkeit zur
Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1
Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 34 VVG [in Kraft bis 31. Dezember
2008] bzw. Art. 53 Abs. 1 KVG). Auch wenn das kantonale Recht Pla-
nungskompetenzen an die Gemeinden delegiert, wird der Kanton auf-
grund dieser bundesrechtlichen Vorgabe dadurch nicht aus seiner Ver-
antwortung entlassen. Um diese wahrzunehmen, hat er gegenüber
den Gemeinden zumindest Anforderungen an die Planung zu definie-
ren und deren Umsetzung und Einhaltung zu überprüfen.
Mit Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es gehe nicht
an, dass die Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes
Fricktal (VAOF) die Bettenplanung allein bestimmten, stellt sich die
Frage, ob die Gemeinden als Planungsbehörden geeignet sind. Im
Kanton Aargau ist die Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und
Sicherstellung der stationären Langzeitversorgung in der GGpl (vgl.
Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96-98) und seit dem Inkrafttreten des
Pflegegesetzes am 1. Januar 2008 auch gesetzlich verankert (vgl. § 11
Abs. 1 Pflegegesetz). Der Bundesrat hat die Delegation von Planungs-
aufgaben an die Gemeinden als unbedenklich eingestuft, sofern die
Liste und die ihr zugrunde liegende Planung den bundesrechtlichen
Minimalanforderungen genügen würden (vgl. BRE vom 30. August
2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3.3 am Ende). Im
vorliegenden Fall bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinden
als relativ kleine Gebietskörperschaften überfordert sein könnten, das
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C-5733/2007
gesamte Planungsgebiet zu überblicken und federführend eine be-
darfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von Spital- und Pfle-
geheimlisten besteht darin, die Planung zu koordinieren und Überka-
pazitäten abzubauen (vgl. Botschaft über die Revision der Krankenver-
sicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier 167). Wird die
Planung überwiegend den Gemeinden überlassen, besteht einerseits
die Gefahr von Doppelspurigkeiten und andererseits die Gefahr, dass
Entscheidungen von Partikulärinteressen beeinflusst sind. Der Kanton
hat dafür zu sorgen, dass durch die Delegation von Planungsaufgaben
der in Art. 39 KVG niedergelegte Zweck der kantonalen Planung, wel-
cher hauptsächlich in der Eindämmung der Kosten besteht, nicht verei-
telt wird.
12.2 In Bezug auf die Bedarfsanalyse stellt sich zunächst die Frage
des Planungsperimeters. Grundsätzlich ist die Erhebung des Bedarfs
nach kleineren Einheiten als der Gesamtbevölkerung des Kantons
nicht zu beanstanden, sofern dabei keine dauerhaften Überkapazitä-
ten entstehen. Dies bedingt jedoch, dass die Einteilung in verschiede-
ne Versorgungsgebiete kantonsweit nach denselben Kriterien erfolgt,
da sich ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt die Ent-
scheidung zugunsten der Aufteilung in Bezirke, ist die Berücksichti-
gung anderer Einheiten wie Regionen, Einzugsgebieten oder Gemein-
den nicht mehr möglich und umgekehrt. Im vorliegenden Fall hat die
Vorinstanz als Bezugsgrösse das Fricktal im engeren Sinn (Bezirke
Laufenburg und Rheinfelden) gewählt. Dieses Vorgehen mag im Ein-
zelfall sachgerecht sein; es entspricht jedoch keiner übergeordneten
und einheitlichen Strategie. Der Hinweis der Vorinstanz, die Wahl des
Fricktals im engeren Sinn als Bezugsgrösse entspreche den Grundsät-
zen der GGpl (vgl. Vernehmlassung vom 5. November 2007 S. 12),
trifft nicht exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu den für die
Bedarfsanalyse heranzuziehenden Bezugsgrössen, sondern statuiert
lediglich die Verfügbarkeit des Angebots auf regionaler Ebene (vgl.
Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96). In Abweichung von diesem Grund-
satz wird in der GGpl die Entwicklung des Bettenbedarfs im Langzeit-
bereich nach Bezirken dargestellt (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S.
88). Bei der Behandlung des Gesuchs betreffend die Aufnahme der
Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, hat die Vorinstanz sodann auf
eine Bezugsgrösse von 3 Gemeinden abgestellt (vgl. E. 4.2). Es zeigt
sich somit, dass die Vorinstanz bei der Behandlung verschiedener Ge-
suche zwischen den Bezugsgrössen der Region, des Bezirks und der
Gemeinde gewechselt hat; es wurden unterschiedliche und sich über-
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lappende Bezugsgrössen verwendet. Eine kohärente Planung ist bei
diesem Vorgehen nicht gewährleistet. Es ist deshalb wünschbar, dass
der Kanton Aargau seine Bedarfsplanung hinsichtlich der Frage kon-
kretisiert, welche Bezugsgrössen für die Erhebung des Bedarfs mass-
geblich sein sollen.
12.3 Die Vorinstanz beruft sich bezüglich des von ihr verwendeten
Richtwerts, wonach der generelle Bedarf an Pflegebetten 20% der An-
zahl Einwohner über 80 Jahren betrage, auf die GGpl (Vernehmlas-
sungsbeilage 2). Dort finden sich jedoch mit Ausnahme der Betten-
dichte in aargauischen Kranken- und und Altersheimen, welche mit 9.8
pro 1000 Einwohner angegeben wird, keine statistischen Grundlagen
bezüglich des generellen Bedarfs. Die Aussage, bei einer zurückhal-
tenden Annahme würden 20% der über 80-Jährigen ein Pflegebett be-
nötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, für die weder die Herleitung
noch einschlägige Erfahrungswerte ausgewiesen sind (vgl. Vernehm-
lassungsbeilage 2 S. 87). Auch aus den duplikweise eingereichten Be-
rechnungsgrundlagen der Vorinstanz (Duplikbeilage 4) kann hinsicht-
lich des Bettenbedarfs nichts abgeleitet werden; es wird lediglich die
Anzahl betriebener Betten nach Gemeinden aufgeschlüsselt und an-
hand der 20%-Formel sowie der prognostizierten Bevölkerungsent-
wicklung der Bedarf für die Bezirke Laufenburg und Rheinfelden bis
ins Jahr 2025 errechnet. Zu prüfen ist deshalb, ob die Anwendung der
20%-Formel dem in Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG statuierten Kriterium der
Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung entspricht.
Nach der Rechtsprechung betreffend die Spitalplanung muss eine
nachvollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, soge-
nannten Bedarfsdeterminanten erfolgen. Diese sind: Eintrittshäufigkeit,
Aufenthaltsdauer, Bevölkerungszahl des Versorgungsgebietes und
mittlere Bettenbelegung (vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher
Spitalliste 1998 E. 3.4.1, publiziert in RKUV 1999/3 211 ff.). Die von
der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK, heute: GDK)
entwickelte Formel zur kapazitätsorientierten Spitalplanung (vgl. Revi-
dierte Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonfe-
renz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur
Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG vom 3. Mai 2002, S. 25) ist jedoch
nicht auf den stationären Langzeitbereich übertragbar, da sie auf den
Akutbereich zugeschnitten ist. Während dort die Bereitstellung des An-
gebots, insbesondere der freien Kapazitäten, detailliert geplant werden
muss, kann die Planung in der stationären Langzeitpflege flexibler aus-
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gestaltet werden, weil Ausweichmöglichkeiten auf ambulante Leis-
tungserbringer bestehen.
Gemäss Empfehlung 5 (B 9) der Revidierten Empfehlungen der
Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur
Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Artikel
39 KVG vom 3. Mai 2002 ist eine Kapazitäts- oder Leistungsfestlegung
grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. Moderne Versorgungs-
konzepte unterscheiden allerdings nicht mehr zwischen "Altersheim"
und "Pflegeheim", sondern sehen eine kontinuierliche und flexible Be-
treuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Bedürfnissen vor. Eine
Zuordnung von Pflegebetten-Kapazitäten zu einzelnen Institutionen ist
nicht notwendig. Als Orientierungshilfe dienen können statt dessen
Richtwerte für die Anzahl Patienten, allenfalls differenziert nach
Pflegeintensitätsstufe, die durch eine bestimmte Gruppe von Einrich-
tungen maximal zu betreuen sind (a.a.O. S. 9). Auch die bundesrätli-
che Rechtsprechung zur Pflegeheimplanung lässt im stationären Pfle-
gebereich Richtzahlen zur Ermittlung des Bedarfs genügen (vgl.
E. 11.3). Demnach ist nicht ausgeschlossen, dass eine Richtzahl im
Sinn der von der Vorinstanz verwendeten Formel zur Ermittlung des
Bedarfs herangezogen werden kann, zumal die 20%-Formel bei nähe-
rer Betrachtung 3 der 4 erwähnten Bedarfsdeterminanten in sich verei-
nigt: Die Eintrittshäufigkeit (20%), die Bevölkerungszahl und die Auf-
enthaltsdauer. Letztere ist im Parameter der Bevölkerungszahl enthal-
ten, weil in der betreffenden Altersgruppe (ab 80 Jahren) davon auszu-
gehen ist, dass die Patienten bis zu ihrem Ableben in der Pflegeinstitu-
tion verbleiben. Die Formel schliesst allerdings Personen unter 80 Jah-
ren aus. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich bei der 20%-
Formel um eine theoretische Richtzahl, die offen lasse, wie die tat-
sächliche Pflegebedürftigkeit und Altersstruktur der Heimbewohner
aussehe. Dieser Einwand vermag jedoch nicht zu überzeugen. Die
Vernachlässigung der unteren Altersgruppen wäre nur vertretbar,
wenn diese statistisch kaum ins Gewicht fielen; dies ist jedoch nicht
dargetan. Auch in der Rechtsprechung wird darauf hingewiesen, dass
in die Bedarfsanalyse die gesamte Wohnbevölkerung einzubeziehen
ist (vgl. BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heim-
liste E. 10.2 mit Hinweis). Damit zusammenhängend vermag die Vorin-
stanz auch nicht zu erklären, worauf sich die Zahl "20% der über 80-
jährigen Personen" stützt. Wenn auch nach der Rechtsprechung im
Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung des generellen Bedarfs
genügen, so müssen diese dennoch nachvollziehbar begründet sein.
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Der Bundesrat hat zwar in einem Entscheid betreffend die Bedarfser-
hebung im stationären Pflegebereich den Richtwert "Pflegeplatzbedarf
entspricht 12% der Betagten" genügen lassen (BRE vom 30. August
2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3). Aus heutiger
Sicht sind an die Begründung derartiger Richtzahlen höhere Anforde-
rungen zu stellen, da ansonsten ein Bedarf lediglich behauptet, nicht
aber belegt wird. Damit die Bedarfsgerechtigkeit im Sinn von Art. 39
Abs. 1 Bst. d KVG gewährleistet ist, muss sich die Festlegung einer
Bedarfszahl auf statistisches Material im Sinn von Erfahrungswerten
stützen können. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch
Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, Ziff. III. 2.5, BVGer-Ak-
ten Nr. 21). Die Vorinstanz hat somit nicht nachvollziehbar begründet,
warum ihrer Ansicht nach die Anzahl der benötigten Pflegeplätze 20%
der jeweils über 80-jährigen Personen in der jeweiligen Planungsein-
heit entspricht.
12.4 Die Pflegeheimplanung hat entsprechend den Vorschriften über
die Abrechnung der erbrachten Leistungen durch die Versicherer, na-
mentlich Art. 9 Abs. 4 KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen vorzu-
sehen (dazu auch Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, Ziff.
III. 2, BVGer-Akten Nr. 21). Dieser Anforderung genügt die fragliche
Pflegeheimplanung offensichtlich nicht.
12.5 Beizupflichten ist der Vorinstanz in der Auffassung, das Instru-
ment der Warteliste tauge in der heutigen Zeit nicht mehr als Nach-
weis für den aktuellen Bedarf. Die Warteliste bildet den Pflegeplatzbe-
darf nicht ab, da ein solcher einerseits kurzfristig entstehen kann, wäh-
rend andererseits Personen bei mehreren Institutionen Anmeldungen
tätigen. Im Übrigen können Pflegeheimplätze auch von nichtpflegebe-
dürftigen Personen belegt sein, so dass Wartelisten auch aus diesem
Grund wenig aussagekräftig sind. Notorisch lange Wartelisten können
allerdings ein Indiz für einen Mangel an Pflegeplätzen darstellen und
sind in diesem Sinn bei der Überprüfung der Planung zu berücksichti-
gen.
12.6 Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit
498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten erhärten jedoch diese Zahlen
nicht. Vielmehr ist von den Zahlen der Pflegeheimliste 2006 auszuge-
hen, wonach das generelle Angebot 2006 448 Betten betrug. Aufgrund
des Publizitätscharakters der Pflegeheimliste müssen allfällige Ge-
suchstellerinnen sich darauf verlassen können, dass die Zahl der in
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der Liste aufgeführten Betten derjenigen in Wirklichkeit betriebener
bzw. angebotener Betten entspricht. Nur so können sie dartun, dass
ihr Angebot einem Bedürfnis entspricht, und die Erfolgschancen ihres
Gesuchs abschätzen. Die Beschwerdeführerin durfte daher davon aus-
gehen, dass die Zahl der angebotenen Pflegebetten im Zeitpunkt des
regierungsrätlichen Beschlusses der in der Liste vermerkten Anzahl
Pflegebetten entsprach. Die Vorinstanz hat das Pflegebettenangebot
per Juli 2007 gegenüber der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, um ins-
gesamt 42 Betten (davon 8 Betten im Alters- und Pflegeheim
G._______ in Rheinfelden sowie 34 Betten in der Krankenheimabtei-
lung des Spitals F._______ in Laufenburg) erweitert. Dabei macht sie
geltend, nur im Fall von 8 Betten des Spitals F._______ in Laufenburg
habe es sich um eine Ausweitung des bestehenden Angebots gehan-
delt; die 8 zusätzlichen Betten des Alters- und Pflegeheims G._______
in Rheinfelden würden seit jeher und die zusätzlichen 26 Betten des
Spitals F._______ in Laufenburg würden seit dem Jahr 2003 betrieben
(vgl. E. 6.10). Die Aufnahme auf die Liste dieser insgesamt 34 Betten
stelle somit lediglich eine Anpassung an die tatsächlichen Verhältnisse
dar.
Gleichzeitig hat die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs der Be-
schwerdeführerin mit einem Überangebot an Pflegebetten sowohl im
Fricktal insgesamt als auch allein im Bezirk Laufenburg begründet. Ob-
wohl 34 Pflegebetten nicht auf der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006,
figurierten, und das Gesuch der Trägerschaft des Spitals F._______ in
Laufenburg vom 11. Dezember 2006 noch hängig war bzw. ebenfalls
mit Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni 2007 entschieden wurde,
hat die Vorinstanz das generelle Angebot unter Berücksichtigung die-
ser 42 noch nicht aufgeführten Pflegeplätze mit 498 beziffert und das
Gesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen.
Diese Vorgehensweise stellt eine Unterschreitung des Ermessens dar,
ist widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz gegenüber
der neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der
Akten davon ausgegangen werden, dass eine Abwägung der beiden
Angebote gegeneinander (Spital F._______ mit 8 zusätzlichen Betten,
Wohngruppe A._______ mit 9 zusätzlichen Betten) unterblieben ist.
Eine in diesem Sinn mangelhafte Interessenabwägung ist nach der
Lehre als Ermessensfehler zu qualifizieren (vgl. BENJAMIN SCHINDLER, in:
Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommen-
tar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Seite 33
C-5733/2007
Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 26 am Ende). Andererseits wurde
die nachträgliche Aufnahme von bisher nicht aufgeführten 34 Betten in
die Liste als Argument für die Abweisung des Gesuchs der Beschwer-
deführerin verwendet. Angesichts des von der Vorinstanz bereits per
31. Dezember 2005 geltend gemachten Überangebots von 28 Betten
im Fricktal bzw. 38 Betten im Bezirk Laufenburg (vgl. E. 4.3 und E. 6.8)
ist die Aufstockung von 34 Betten in der Pflegeheimliste, Stand Juli
2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich ist dabei der Hinweis der
Vorinstanz, in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (Duplikbeilage
1), sei die Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg
bereits mit 70 Betten vermerkt gewesen (vgl. E. 9.1). Massgeblich für
die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerin ist die Pflege-
heimliste, Stand Juni 2006; dort ist die genannte Institution mit 56 Pfle-
gebetten verzeichnet. Hinsichtlich des Alters- und Pflegeheims
G._______ in Rheinfelden stimmt die Anzahl der gemäss Liste zuge-
lassenen Betten ebenfalls nicht mit der Anzahl der tatsächlich angebo-
tenen Betten überein (vgl. E. 6.10 zweiter Abschnitt). Somit wird das
generelle Angebot weder in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996,
noch in der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, zutreffend wiedergege-
ben. Daraus ergibt sich die Feststellung, dass die Pflegeheimliste nicht
gemäss den bundesrechtlichen Anforderungen an die Publizität und
Transparenz geführt wurde.
12.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Angebot sei aus qua-
litativer Sicht bedarfsgerecht, indem im Fricktal bis heute keine Pflege-
wohngruppe bestehe. Ob die Bedarfsgerechtigkeit in diesem Sinn ge-
geben ist, kann vorliegend offen bleiben. Nach der Rechtsprechung
des Bundesrates steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessens-
spielraum zu bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pfle-
geheimplanung durchführen. Demgemäss liegt es im Ermessen des
Kantons zu bestimmen, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifi-
ziert und in welchen Institutionen diese Angebote bereit gestellt wer-
den sollen (zum Auswahlermessen der Kantone vgl. BRE vom 17. Feb-
ruar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert in RKUV 3
1999 211 ff.). Nach der Rechtsprechung riskiert ein neuer Anbieter
durchaus, nicht in die Liste aufgenommen zu werden, weil sein Ange-
bot nicht in die Planung des betreffenden Kantons passt (vgl. BRE vom
17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus E. 3.5). Die
Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch darauf, aufgrund ihres spezi-
fischen Angebots in die Liste aufgenommen zu werden.
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Von der Frage der Angebotsspezialisierung zu trennen ist die Frage
der Leistungsaufträge. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung)
verlangt, dass die Pflegeheimliste nach Leistungsaufträgen in Katego-
rien zu gliedern ist. Dies ist ein Publizitätserfordernis und bedeutet
nicht, dass die bestehenden Angebotskategorien erweitert werden
müssen. Leistungsaufträge dienen der Koordination der Planung und
der Transparenz, indem sie das Angebotsspektrum der auf der Liste fi-
gurierenden Institutionen abbilden.
12.8 Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die Beschwerdeführerin
mit der Rüge, die Nichtberücksichtigung des Angebots der Wohngrup-
pe A._______ als private Anbietende verletze das bundesverfassungs-
rechtliche Gleichbehandlungsgebot. Die Beschwerdeführerin über-
sieht, dass Art. 39 Abs. 1 Bst. b zweiter Halbsatz KVG kein absolutes
Gleichbehandlungsgebot, sondern lediglich die angemessene Berück-
sichtigung privater Trägerschaften statuiert. Demnach ist bei der Be-
handlung eines Gesuchs um Aufnahme in die Liste zu berücksichtigen,
wie sich diese bezüglich Trägerschaft der darin aufgeführten Institutio-
nen (öffentlich oder privat) zusammensetzt. Nach Angabe der Vorins-
tanz figurierten im relevanten Zeitpunkt am 13. Juni 2007 10 private
Anbietende mit rund 140 Pflegebetten auf der Pflegeheimliste des
Kantons Aargau, darunter mit der Wohngruppe B._______, Bad Zurz-
ach, auch eine Institution der Beschwerdeführerin. Bei der Frage, wer
unter mehreren Anbietenden den Vorzug geniessen soll, steht dem
Kanton ein weites Ermessen zu. Wie Santésuisse Aargau-Solothurn in
ihrer Vernehmlassung ausführt (vgl. E. 7.4), kann es mit Blick auf die
obligatorische Krankenversicherung oder aus betriebswirtschaftlicher
Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen
zu erweitern. Da private Einrichtungen keinen Anspruch haben, in je-
der Planungseinheit vertreten zu sein, stellt die Nichtberücksichtigung
des Angebots der Beschwerdeführerin im angefochtenen Beschluss
keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. b zweiter Halbsatz KVG dar.
12.9 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der ange-
fochtene Beschluss den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG
in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember
2008 gültig gewesenen Fassung) nicht entspricht. Da die Bedarfsana-
lyse auf unzureichenden sachverhaltlichen Abklärungen basiert, insbe-
sondere im Bereich der Evaluation des Angebots und der Berechnung
des generellen Bedarfs, kann die Planung nicht als bedarfsgerecht im
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Sinn des Gesetzes qualifiziert werden. Bei der Führung der Pflege-
heimliste hat die Vorinstanz als für die Planung zuständige Behörde
die Gebote der Publizität und Transparenz zu wenig beachtet, was sich
direkt auf die Behandlung des Gesuchs der Beschwerdeführerin aus-
gewirkt hat.
13.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen der
Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Unterschreitung des Er-
messens, sowie der unvollständigen Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts als begründet erweisen. Die Beschwerde ist dem-
nach insofern gutzuheissen, als dem Eventualantrag auf Rückweisung
der Sache an die Vorinstanz stattzugeben ist. Der angefochtene Be-
schluss ist daher aufzuheben und die Angelegenheit gestützt auf
Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung des Sachverhalts, insbe-
sondere zur verbindlichen Festlegung von Planungseinheiten sowie
zur Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots an Pflegeplätzen
in der vorliegend betroffenen Planungseinheit und zur erneuten Ent-
scheidung, ob die Wohngruppe A._______ in die Pflegeheimliste auf-
zunehmen sei, an die Vorinstanz zurückzuweisen.
14.
14.1 Gemäss Art. 63 Abs. 2 erster Halbsatz VwVG sind der unterlie-
genden Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der einbe-
zahlte Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
14.2 Die obsiegende Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2)
Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen not-
wendigen Kosten. Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der
Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei. In
Anbetracht des Umfangs der Beschwerdeschrift, der Replik und der
Schlussbemerkungen sowie der eingereichten Unterlagen erscheint
eine Entschädigung von Fr. 5000.- inkl. Mehrwertsteuer angemessen.
15.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversiche-
rung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG
in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83
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Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR
173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der an-
gefochtene Beschluss wird aufgehoben, und die Angelegenheit wird
an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese gemäss Erwägung 13
verfahre.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 13. September
2007 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wird der Beschwer-
deführerin zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von 5000.- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde; Beilage: Vorakten Dos-
sier C-5733/2007)
- Santésuisse Aargau-Solothurn (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Versand:
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