B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5742/2010
U r t e i l v o m 6 . N o v e m b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richterin Elena Avenati-Carpani,
Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake.
Parteien
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Paul Hofer,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen.
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Sachverhalt:
A.
A._______ wurde 1962 in der im westlichen Kosovo gelegenen Stadt Pe-
ja geboren. Im Juni 1988 reiste er in die Schweiz ein und stellte ein Asyl-
gesuch. Einen Monat später folgte ihm, zusammen mit der gemeinsamen
Tochter, seine Ehefrau B._______, die ebenfalls ein Asylgesuch stellte.
Die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK; heute Bundesverwal-
tungsgericht) entschied mit Urteil vom 22. Dezember 1993 letztinstanzlich
über die Asylgesuche der Ehegatten und wies deren Beschwerde gegen
den negativen Entscheid der Vorinstanz ab. Gleichzeitig wurde auch die
von der Vorinstanz angeordnete Wegweisung rechtskräftig. Nachdem der
Wegweisungsvollzug wiederholt aufgeschoben worden war, erhielt die –
1989 mit der Geburt einer weiteren Tochter vierköpfig gewordene – Fami-
lie im Rahmen der Humanitären Aktion 2000 die vorläufige Aufnahme.
A._______ verfügt immer noch über den Status eines vorläufig Aufge-
nommen. Seine beiden Töchter haben mittlerweile das Schweizer Bürger-
recht erhalten.
B.
Am 28. Mai 2009 stellten A._______ und B._______ ein Gesuch um An-
erkennung der Staatenlosigkeit, welches das Bundesamt für Migration
dahingehend beantwortete, dass es die Ehegatten nicht als staatenlos,
sondern als kosovarische Staatsangehörige betrachte. Am 12. Oktober
2009 erneuerte B._______ ihr Gesuch, während A._______, seit Januar
2010 von seiner Ehefrau geschieden, am 13./19. April 2010 via Migrati-
onsamt des Kantons Thurgau ein Gesuch um Ausstellung eines Identi-
tätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise stellte.
C.
Mit Verfügung vom 12. Juli 2010 wies das BFM das Gesuch von
A._______ ab und führte aus, dass ein Identitätsausweis nur bei erwie-
sener Schriftenlosigkeit ausgestellt werden könne. Nachdem sich Kosovo
für unabhängig erklärt und der schweizerische Bundesrat den neuen
Staat anerkannt habe, sei der Gesuchsteller als Angehöriger dieses Staa-
tes zu betrachten und könne bei der kosovarischen Botschaft in der
Schweiz einen Pass beantragen. A._______ habe keine Beweismittel
eingereicht, die eine andere Einschätzung zuliessen. Demzufolge sei er
nicht als schriftenlos zu betrachten.
D.
Gegen diese Verfügung erhob A._______ mit Eingabe vom 10. August
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2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er macht geltend,
nach dem Zerfall des jugoslawischen Staates seien mehrere neue unab-
hängige Staaten entstanden; er habe aber mit keinem der neuen Staaten
einen rechtlichen Bund geschlossen bzw. keinen Antrag zum Erwerb ir-
gendeiner Staatsbürgerschaft oder irgendeiner Registrierung unternom-
men. Auf die Staatsangehörigkeit eines der Nachfolgestaaten verzichte er
auch weiterhin. Zu bedenken sei, dass er seit 1988 in der Schweiz lebe,
aber nie die Möglichkeit gehabt habe, ins nahe Ausland zu reisen.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 6. September 2010 beantragt die Vorin-
stanz die Abweisung der Beschwerde. Sie weist darauf hin, dass es im
vorliegenden Fall um die Beurteilung der Schriftenlosigkeit des Be-
schwerdeführers gehe, nicht aber um die der Staatenlosigkeit.
F.
Der Beschwerdeführer hat sich in diesem Verfahren, soweit es um sein
abgewiesenes Gesuch vom 13./19. April 2010 geht, nicht mehr geäus-
sert. Rechtsanwalt Paul Hofer hat dem Bundesverwaltungsgericht per
Fax vom 27. Februar 2012 eine von A._______ unterzeichnete Vollmacht
übersandt, sich inhaltlich aber nicht zum Verfahren geäussert.
G.
Das BFM hat das von B._______ am 12. Oktober 2009 eingereichte Ge-
such um Anerkennung der Staatenlosigkeit mit Verfügung vom 3. Februar
2010 abgewiesen. Ihre nachfolgenden Rechtsmittel an das Bundesver-
waltungsgericht und das Bundesgericht blieben erfolglos. Hierauf wird –
soweit entscheiderheblich – in den nachfolgenden Erwägungen Bezug
genommen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor-
behalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33
VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter ande-
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rem Verfügungen des BFM, welche die Ausstellung von Reisedokumen-
ten für ausländische Personen betreffen (vgl. Art. 59 des Ausländergeset-
zes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20] und Art. 1 der Verordnung
vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für aus-
ländische Personen [RDV, SR 143.5]). Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet hierüber endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, sofern das Gesetz nichts anderes be-
stimmt.
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat durch die ange-
fochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist insoweit einzutreten, nicht aber, soweit der Beschwerde-
führer damit erreichen möchte, als staatenlos anerkannt zu werden (vgl.
Art. 48 ff. VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächli-
chen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1
E.2 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2682/2007 vom 7. Okto-
ber 2010 E. 1.2 und 1.3).
3.
3.1 Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach
dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung
der Staatenlosen (SR 0.142.40) von der Schweiz als staatenlos aner-
kannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Nieder-
lassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1
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RDV). Einer schriftenlosen ausländischen Person mit Jahresaufenthalts-
bewilligung kann das BFM im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Er-
messens ebenfalls einen Pass für eine ausländische Person abgeben
(Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 RDV). Schutzbedürftigen und vor-
läufig aufgenommenen Personen wird für Auslandreisen auf Gesuch hin
eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit
im Sinne von Art. 6 RDV zusätzlich ein Identitätsausweis ausgestellt (Art.
4 Abs. 4 RDV).
3.2 Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos
eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Hei-
mat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden
kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder
Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedo-
kuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedo-
kumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen
der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.
Der in der Schweiz vorläufig aufgenommene Beschwerdeführer ist offen-
sichtlich nicht im Besitz heimatlicher Reisepapiere. Ihm könnte im Falle
seiner Schriftenlosigkeit ein Identitätsausweis ausgestellt werden. Vorlie-
gend stellt sich daher die Frage, ob die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit
des Beschwerdeführers zu Recht verneint hat. Hierfür ist entscheidungs-
erheblich, ob ihm die Beschaffung von Reisepapieren bei seinen Heimat-
behörden zumutbar und möglich ist; dies ist nicht nach subjektiven, son-
dern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesge-
richts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis).
4.1 Die Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV bezieht sich namentlich
auf schutzbedürftige und asylsuchende Personen. Da bei ihnen von einer
potentiellen Gefährdung ausgegangen wird, kann von ihnen – so Art. 6
Abs. 3 RDV – die Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des
Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden. Aus dem gleichen
Grund gilt dies auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässig-
keit des Wegweisungsvollzugs nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m.
Abs. 3 AuG vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.1).
4.2 Das Asylgesuch des Beschwerdeführers wurde letztinstanzlich von
der Asylrekurskommission abgewiesen. Diese hat in ihrem Urteil vom
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22. Dezember 1993 festgestellt, dass der Vollzug seiner Wegweisung
möglich, zulässig und zumutbar sei. Die vorläufige Aufnahme des Be-
schwerdeführers in Rahmen der Humanitären Aktion 2000 hat an dieser
Einschätzung nichts geändert. Der Beschwerdeführer gehört somit nicht
zum soeben beschriebenen Personenkreis, von dem von vornherein kei-
ne Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden verlangt werden kann.
4.3 Damit stellt sich lediglich die Frage, ob für den Beschwerdeführer die
Beschaffung von Reisepapieren deshalb unmöglich ist, weil er den Koso-
vo in einem Zeitpunkt verlassen hat, als dieser noch eine autonome Pro-
vinz in der jugoslawischen Republik Serbien war. Nach dem Zerfall Ju-
goslawiens und dem Kosovokrieg von 1999 wurde die Provinz Kosovo
durch die UN-Resolution 1244 unter die Verwaltungshoheit der Vereinten
Nationen gestellt. Am 17. Februar 2008 erklärte sich der Kosovo für un-
abhängig; seine Unabhängigkeit wurde mittlerweile von mehr als 90 Staa-
ten, darunter auch von der Schweiz, anerkannt. Dass der Beschwerde-
führer auf den Erwerb der Staatsangehörigkeit des erst nach seiner Aus-
reise entstandenen Staates verzichten möchte, bedeutet allerdings nicht,
dass es ihm objektiv unmöglich wäre, sich dort Reisepapiere zu beschaf-
fen. Die Prüfung einer solchen Möglichkeit überschneidet sich mit der
Prüfung der Frage, welche Voraussetzungen im Falle der Anerkennung
der Staatenlosigkeit vorliegen müssen. Art. 1 Ziff. 1 des Übereinkommens
vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR
0.142.40; im Folgenden: Staatenlosen-Übereinkommen) definiert als
staatenlos eine Person, die kein Staat aufgrund seiner Gesetzgebung als
seinen Angehörigen betrachtet.
4.3.1 Im Falle der vom Beschwerdeführer geschiedenen Ehefrau hat die
Vorinstanz durch die Schweizerische Vertretung in Priština abklären las-
sen, ob B._______ die Staatsangehörigkeit des Kosovo erwerben kann.
Die Vertretung hat als Ergebnis ihrer Abklärungen darauf hingewiesen,
dass die in der Diaspora lebenden Betroffenen der zweiten Generation
problemlos die kosovarische Staatsangehörigkeit erlangen könnten, vor-
ausgesetzt, deren Eltern seien in der ursprünglichen Heimatgemeinde re-
gistriert. B._______ verfüge an dem von ihr bezeichneten Geburtsort über
familiäre Wurzeln, was ihr erlaube, dort einen Identitätsausweis und einen
Pass zu beantragen. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwal-
tungsgericht die Schlussfolgerung gezogen, dass B._______ nicht als
staatenlos zu betrachten sei (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-
1443/2010 vom 18. November 2011 E. 4.2.1 und 4.2.2, vgl. auch Urteil C-
1538/2009 vom 29. Dezember 2011 E. 6).
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4.3.2 Das Bundesgericht hat den Entscheid des Bundesverwaltungsge-
richts geschützt. Es hat im Wesentlichen dargelegt, dass Staatenlosigkeit
zu verneinen sei, wenn ein Staat bereit sei, die "de facto" staatenlose
Person (wieder) als seine Angehörige anzuerkennen. Personen, die ihre
Staatsangehörigkeit freiwillig aufgegeben hätten oder sich ohne triftige
Gründe weigerten, diese wieder zu erwerben, fielen nicht unter das Staa-
tenlosen-Übereinkommen. Hieran ändere auch der Zerfall (Dismembrati-
on) der "Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien" nichts: Der
Wechsel der Souveränität über eines ihrer ehemaligen Gebiete führe ge-
mäss Praxis in der betreffenden Region zum Wechsel der Staatsangehö-
rigkeit der dort lebenden Personen und ihrer Verwandten. Ein Options-
bzw. Wahlrecht hinsichtlich der Staatsangehörigkeit eines bestimmten
Nachfolgestaates bestehe nach der Staatenpraxis nicht und könne auch
nicht hinsichtlich der Staatenlosigkeit angenommen werden. Selbst wenn
der Kosovo die klassischen Kriterien der Staatlichkeit nicht vollumfänglich
erfüllen sollte, sei dies angesichts des Umstands, dass ihn die Schweiz
als Staat anerkannt habe, nicht relevant (Urteil des Bundesgerichts
2C_36/2012 vom 10. Mai 2012 E. 3.1 – 3.3).
4.4 Aus vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass der Beschwerde-
führer die Staatsangehörigkeit des Kosovo und von dort somit auch Iden-
titäts- bzw. Reisepapiere erlangen kann. Dass ihm dies – angesichts feh-
lender bzw. nicht mehr nachweisbarer familiärer Wurzeln an seinem Ge-
burtsort – unmöglich sei, wird vom Beschwerdeführer jedenfalls nicht
dargetan. Er kann nach alledem nicht als schriftenlos betrachtet werden,
und es ist dabei ohne Belang, dass er mit dem erst nach seiner Ausreise
neu entstandenen Staat nicht zu tun haben will.
5.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schrif-
tenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und ihm die Ausstellung ei-
nes Identitätsausweises verweigert hat. Die angefochtene Verfügung er-
weist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig. Dement-
sprechend ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdefüh-
rer die Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG in Verbindung
mit Art. 1 und 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird, soweit auf sie einzutreten ist, abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 900.- werden dem Beschwer-
deführer auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kos-
tenvorschuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz
– das Migrationsamt des Kantons Thurgau
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Giemsa-Haake
Versand: