Corte II I
C-5859/2009
C-5908/2009
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 6 l u g l i o 2 0 1 0
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Bernard Vaudan, Antonio Imoberdorf,
cancelliera Mara Vassella.
A._______,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata nello spazio
Schengen concernente B._______ e C._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-5859/2009
C-5908/2009
Fatti:
A.
Il 18 aprile 2009, le cittadine iraniane B._______, nata il ..., e sua figlia
C._______, nata il ..., hanno inoltrato una richiesta di autorizzazione
d'entrata presso l'Ambasciata di Svizzera a Teheran per un periodo di
31 giorni al fine di recarsi in Svizzera presso la figlia rispettivamente
sorella A._______ e la famiglia di quest'ultima.
Entrambe avevano già presentato una domanda di visto per la Svizze-
ra nel 2004 e nel 2008. Queste istanze sono state respinte sia dalla
suddetta Rappresentanza che dall'Ufficio federale della migrazione
(UFM) siccome la partenza dal territorio elvetico non risultava suffi-
cientemente assicurata.
Con fax del 9 marzo 2009 all'attenzione di detta Ambasciata, gli ospi -
tanti hanno dichiarato che le richiedenti, benestanti, sono proprietarie
di tre appartamenti, B._______ ha dieci nipoti residenti a Teheran ai
quali è molto affezionata mentre C._______, anche se pensionata, la-
vora in qualità di insegnante. Essi hanno infine garantito di farsi carico
delle spese di vitto e alloggio e, nell'eventualità, delle spese di cure
mediche e assicurato il loro rientro in patria entro il termine di scaden-
za del visto.
B.
Mediante due decisioni distinte del 16 luglio 2009, l'UFM ha rifiutato di
autorizzare l'entrata nello spazio Schengen nei confronti delle interes-
sate. In sostanza esso ha osservato che la legislazione in ambito non
garantisce il diritto all'entrata o al rilascio di un visto anche qualora tut-
te le condizioni siano soddisfatte. Tenuto conto della situazione perso-
nale delle richiedenti nonché della situazione socioeconomica preva-
lente in Iran, l'UFM ha ritenuto che la partenza dallo spazio Schengen
al termine del soggiorno auspicato non può essere considerata suffi-
cientemente garantita e che la circostanza secondo cui C._______,
benché pensionata, lavori nella sua professione di maestra, non è
determinante. Nei confronti di quest'ultima l'UFM ha espresso seri
dubbi sulle sue reali intenzioni, considerate le diverse decisioni
negative emesse nei suoi confronti ed ha aggiunto che entrambe le ri-
chiedenti non possono avvalersi di legami familiari o professionali
stretti con il Paese d'origine atti a garantire il ritorno in Patria. Infine
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l'autorità di prime cure ha osservato che gli ospitanti non sono impos -
sibilitati di fare visita alle interessate all'estero.
C.
Il 15 settembre 2009, agendo per il tramite del suo patrocinatore,
A._______ ha interposto ricorso contro le dette decisioni postulandone
l'annullamento e il rilascio dei visti richiesti. In sostanza la ricorrente
ha affermato che le decisioni appaiono fondate su dei pregiudizi e su
un accertamento incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. L'espe-
rienza dimostra infatti che molti di coloro che ottengono un visto rien-
trano nei loro Paesi d'origine puntualmente. Essa ha sottolineato che
l'osservazione dell'UFM in merito al fatto che le richiedenti cerchino di
trovare una sistemazione migliore risulta infondata, vista la politica mi-
gratoria svizzera e europea assai restrittiva. Le richiedenti non sono
infatti intenzionate a lasciare una situazione economicamente e pro-
fessionalmente stabile in Iran al fine di diventare "clandestine" in Euro-
pa. La madre della ricorrente inoltre, avendo superato gli ottant'anni
non ha alcuna speranza lavorativa all'estero e tutta la famiglia, eccetto
la ricorrente, si trova in Iran. Entrambe le richiedenti sono proprietarie
di tre appartamenti e possono dunque essere considerate persone be-
nestanti senza alcun interesse economico a trattenersi in Svizzera.
C._______ deve inoltre rientrare per riprendere l'attività professionale
quale insegnante elementare. La ricorrente ha infine fatto valere che,
in qualità di rifugiata, non può recarsi in Iran a rendere visita ai fa-
migliari e questo dal 1997, pena la perdita dello statuto di rifugiata. Da
allora la ricorrente non ha più incontrato i suoi familiari.
D.
Chiamata ad esprimersi in merito ai suddetti ricorsi, con i relativi pre-
avvisi del 26 ottobre 2009 l'autorità inferiore ha postulato la reiezione
dei gravami ribadendo in parte quanto già affermato nelle decisioni im-
pugnate. A mente dell'autorità inferiore la presenza della ricorrente in
Svizzera costituisce un ulteriore motivo di volere prolungare la perma-
nenza. Inoltre considerata l'età, la madre della ricorrente appartiene
ad una categoria di persone che in ogni momento possono necessita-
re di cure mediche anche importanti mentre la sorella della ricorrente
non ha dimostrato di avere obblighi e legami particolari in patria atti ad
ostacolare un'eventuale emigrazione.
E.
Invitata ad esprimersi in merito ai suddetti preavvisi, con le relative
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repliche del 30 novembre 2009, la ricorrente si è riconfermata nelle
sue argomentazioni ed ha sottolineato che proprio vista l'età, sua
madre non cerca di trovare migliori condizioni di vita. Entrambe le
richiedenti infine godono in Iran di una vita agiata e di una forte
presenza di una rete familiare.
F.
Chiamata ad esprimersi in merito alle suddette repliche, con le
corrispondenti dupliche del 22 dicembre 2009, l'autorità inferiore si è
riconfermata nelle sue considerazioni di fatto e di diritto.
Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 dalla
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'en-
trata nello spazio Schengen rese dall'UFM - il quale costituisce
un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 let. d
LTAF – possono essere impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in
via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra
1 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS
173.110]).
1.2 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti la procedura di -
nanzi al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.3 Nella fattispecie, entrambi i ricorsi sono stati inoltrati avverso due
decisioni emanate dalla stessa autorità nelle medesime circostanze di
fatto e presentano delle conclusioni pressoché identiche. La ricorrente
non ha d'altronde alcun interesse contraddittorio da rendere necessa-
ria la pronuncia di sentenze separate. Per dei motivi di economia
procedurale è pertanto giustificato cumulare le cause e decidere in
una sola e medesima sentenza (cfr. art. 4 PA in relazione con l'art. 24
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della legge federale del 4 dicembre 1947 di procedura civile [PCF, RS
273]; cfr. DTF 131 V 59 consid. 1; cfr. inoltre la sentenza non pubblica-
ta del Tribunale federale 1P.779/2006 / 1P.795/2006 del 6 febbraio
2007, consid. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die
Anwaltspraxis, Tomo X, Basilea 2008, cifra 3.17, pagg. 114 e 115).
1.4 A._______ ha il diritto di ricorrere (art. 48 cpv.1 PA) e i suoi ricorsi,
presentati nella forma e nei termini prescritti dalla legge, sono ricevibili
(art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA i motivi di ricorso sono la violazione del diritto
federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti
nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non
abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il
diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun
caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). La procedura è retta
dalla massima inquisitoria, ciò significa che il Tribunale definisce i fatti
e considera le prove d'ufficio e liberamente (cfr. art. 12 PA). Le parti
sono tuttavia tenute a cooperare all'accertamento dei fatti (art. 13 PA)
e devono motivare il loro ricorso (art. 52 PA). Rilevanti sono in primo
luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr.
consid. 1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003 pubblicata
parzialmente in: DTF 129 II 215).
3.
La politica delle autorità svizzere in materia di visti riveste un ruolo im-
portante nella prevenzione dell'immigrazione clandestina (cfr. Messag-
gio del Consiglio federale relativo alla legge sugli stranieri dell'8 marzo
2002, in FF 2002 3327). Non potendo accogliere tutti gli stranieri che
desiderano venire in questo paese, sia per un soggiorno di corta dura-
ta che per un soggiorno di lunga durata, le autorità svizzere possono
applicare legittimamente una politica d'ammissione restrittiva (cfr. DTF
122 II 1 consid. 3a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du
Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit
administratif et de Droit fiscal, [RDAF] 1997 I, pag. 287).
Come evidenziato nella decisione impugnata, la legislazione svizzera
sugli stranieri non garantisce né il diritto d'entrata in Svizzera né il rila-
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scio di un visto. La Svizzera, come gli altri Stati, non è tenuta ad
autorizzare di principio l'entrata di stranieri nel suo territorio. Questa
decisione viene presa dalla Svizzera autonomamente in accordo con il
diritto internazionale pubblico (cfr. Messaggio precitato, FF 2002 3327
nonché DTF 135 II 1 consid. 1.1).
4.
4.1 Le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggiorno non superiore
a tre mesi sono disciplinate all'art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza del 22 otto-
bre 2008 concernente l’entrata e il rilascio del visto (OEV, RS
142.204), il quale rinvia al Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parla-
mento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, che istituisce un
codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere
da parte delle persone fisiche (codice frontiere Schengen [GU L 105
del 13.04.2006 pag. 1-32]). L'art. 5 par. 1 del codice frontiere Schen-
gen definisce le condizioni d'ingresso per i cittadini di paesi terzi. Que-
sti devono essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi
che consentano di attraversare la frontiera e se richiesto, di un visto
valido (let. a e b). Inoltre devono giustificare lo scopo e le condizioni
del soggiorno previsto e disporre di mezzi di sussistenza sufficienti
(let. c). Infine non devono essere segnalati nel Sistema d'informazione
Schengen (SIS) ai fini della non ammissione e non essere considerati
una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pub -
blica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri (let. d ed e).
Le condizioni d'entrata previste dal codice frontiere Schengen corri-
spondono essenzialmente a quelle di cui all'art. 5 cpv. 1 della legge fe-
derale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr, RS 142.20).
4.2 L'art. 5 cpv. 2 LStr esige dallo straniero che prevede un soggiorno
temporaneo in Svizzera una garanzia di partenza al termine del suo
soggiorno. Questa condizione del diritto nazionale, non rappresenta
un'esigenza supplementare e non contraddice il codice frontiere
Schengen. L'indicazione del soggiorno temporaneo costituisce di fatto
una dichiarazione d'intenzione di lasciare il paese non appena il moti-
vo di soggiorno sia cessato. Allo stesso modo devono essere interpre-
tate le istruzioni consolari comuni del 22 dicembre 2005 indirizzate alle
rappresentazioni diplomatiche e consolari di prima categoria (ICC; GU
C 326 del 22 dicembre 2005 pag.1-149). Le ICC esigono in particolare
che venga valutato il rischio migratorio (cfr. GU C 326 pag.10). Pertan-
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to la pratica e la giurisprudenza relative all'art. 5 cpv. 2 LStr possono
essere applicate (in merito ai dettagli di tale problematica, cfr. DTAF
2009/27 consid. 5.2 e 5.3).
5.
L'art. 1 § 1 e 2 del Regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15 mar-
zo 2001 (GU L 81 del 21 marzo 2001, pag. 1-7) distingue tra i cittadini
dei paesi terzi a dipendenza dell'obbligo del visto. I cittadini di paesi
terzi elencati nell'allegato I del precitato regolamento devono essere in
possesso di un visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere ester-
ne degli Stati membri. Considerato che l'Iran figura in questo allegato,
B._______ e C._______ soggiaciono all'obbligo del visto.
6.
6.1 Secondo una pratica costante delle autorità competenti, l'autoriz-
zazione d'entrata in Svizzera – e nello spazio Schengen – non può es-
sere concessa a cittadini stranieri il cui ritorno nel Paese d'origine non
è assicurato in ragione della situazione politica, economica prevalente
in tale Paese o ancora a seguito della loro situazione personale.
6.2 Al fine di valutare se l'uscita dallo spazio Schengen alla scadenza
del previsto soggiorno risulti sufficientemente assicurata, è necessario
giudicare il comportamento futuro del richiedente una volta entrato
nello spazio Schengen. Ora, non è possibile constatare in modo certo
un fatto non ancora avvenuto, tuttavia si possono emettere delle
supposizioni, considerando l'insieme delle circostanze della fattispecie
e i dati concreti che risultano dalla situazione generale del Paese
d'origine del richiedente.
6.3 A tale proposito occorre prendere in considerazione la qualità di
vita e le condizioni economiche e sociali prevalenti nella Repubblica
Islamica dell'Iran. Con un reddito annuo pro capite di 10'000 USD,
questo Paese è situato considerevolmente al di sotto degli Stati dell'U-
nione europea e della Svizzera. Nonostante una crescita economica
sostenuta, stimata al 6.4 % nel 2008, concentrata tuttavia in prevalen-
za nel settore degli idrocarburi, il tasso di disoccupazione della popo-
lazione attiva si avvicina al 12 % e la sottoccupazione, con un tasso
del 30 %, risulta ancora più allarmante. La situazione economica è at -
tualmente influenzata negativamente dalla crisi economica e finanzia-
ria mondiale e dalle tensioni internazionali createsi in riguardo alla
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questione nucleare (fonti: > Länder, Reisen
und Sicherheit > Iran, ultimo aggiornamento marzo 2010;
> Countries and regions > A-Z List of countries and
Other Areas > Iran > Background Notes, ultimo aggiornamento
settembre 2009; > Pays et zones géo > Iran,
ultimo aggiornamento dicembre 2008 [siti internet consultati il 17
giugno 2010]).
6.4 Tenuto conto delle considerazioni relative alla situazione socio-
economica nell'Iran e del fatto che la predisposizione a lasciare il pro-
prio paese d'origine è favorita, allorquando parenti o conoscenti si
trovano all'estero, la valutazione dell'UFM inerente al rischio relativa-
mente elevato del non rispetto dell'uscita dallo spazio Schengen entro
i termini prestabiliti, non può essere contestata. Ciò nonostante trarre
delle conclusioni basandosi unicamente sulla situazione generale del
paese d'origine, porterebbe ad una valutazione dei fatti eccessi-
vamente generalizzata. Occorre per tanto esaminare se la persona
interessata presenta le garanzie necessarie in vista di un'uscita dalla
Svizzera e dallo Spazio Schengen nei termini prestabiliti ai sensi
dell'art. 5 cpv. 2 LStr, considerando l'insieme delle circostanze del
caso concreto; in particolare gli obblighi derivanti dalla sua situazione
personale, famigliare e professionale, i quali possono costituire una
prognosi favorevole per una partenza puntuale dalla Svizzera.
6.5 Dalla documentazione agli atti è emerso che le richiedenti hanno
83 rispettivamente 54 anni. Con fax del 9 marzo 2009 la ricorrente ha
dichiarato che sua madre, vedova, ha sei figli e dieci nipoti a cui è mol-
to affezionata e che la sorella è impiegata in qualità di insegnante e
dovrà pertanto rientrare in Iran, le invitate sarebbero inoltre benestanti
e proprietarie di tre appartamenti. Con le repliche del 30 settembre
2009 l'istante ha infine dichiarato che entrambe le richiedenti godono
di una forte presenza di una rete famigliare in Iran.
Ora, appare alquanto inverosimile che le richiedenti abbiano l'intenzio-
ne di abbandonare l'Iran, dove si trovano le loro radici socioculturali e
dove vive tutto il loro nucleo famigliare ad eccezione della ricorrente. In
tale contesto il rischio che le invitate scelgano alla loro età di emigrare
in un ambiente totalmente diverso da quello che hanno conosciuto fino
ad oggi appare relativamente basso.
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Si osserva inoltre che in ragione dello statuto di rifugiati degli invitanti,
riconosciuto mediante sentenza del TAF del 9 agosto 2007 ed in se-
guito alla quale dal 21 novembre 2007 cui sono stati posti al beneficio
di un permesso C, la circostanza che madre e sorella si rechino per vi -
sitare la ricorrente in Svizzera dopo tanti anni di lontananza, si presen-
ta come l'unica possibilità ragionevole di poter riallacciare delle rela-
zioni famigliari e ciò anche tenuto conto dell'età della madre della ri -
corrente. Come ha fatto valere a giusto titolo la ricorrente, sarebbe
inopportuno pretendere che essa e suo marito incontrino le invitate al -
l'estero.
Occorre poi rilevare che, conformemente all'istruttoria eseguita nel-
l'ambito della richiesta di visto presentata nel 2008, il comune di Luga-
no ha effettuato i necessari controlli dal profilo economico per quanto
concerne gli invitanti ed ha considerato la loro situazione finanziaria ir -
reprensibile, esprimendo dunque un parere favorevole (cfr. dichiarazio-
ne di garanzia del 20 maggio 2008).
Infine mediante il precitato fax gli ospitanti hanno formalmente dichia-
rato di prendersi carico di tutti i costi del soggiorno nonché di garantire
la partenza delle richiedenti entro i termini stabiliti.
7.
Ne discende che attualmente le condizioni d'ingresso per entrare nello
spazio Schengen giusta l'art. 5 LStr sono adempiute rispettivamente
non sussiste alcun motivo di rifiuto ai sensi dell'art. 12 cpv. 2 OEV.
Visti i considerandi precedenti, il Tribunale ritiene che gli agganci fami-
liari e materiali delle richiedenti al loro Paese d'origine sono sufficien-
temente stretti per poter ammettere che il loro ritorno alla scadenza
del visto richiesto è garantito con un considerevole grado di probabilità
in conformità ai requisiti posti dall'art. 5 cpv. 2 LStr. Le interessate sod-
disfano dunque le condizioni d'entrata nello spazio Schengen.
8.
Considerati tutti gli elementi del caso, risulta inopportuno rifiutare alle
invitate l'autorizzazione d'entrata in Svizzera, essendo il loro interesse
privato a potervi entrare durante un periodo di 31 giorni, segnatamen-
te per visitare la figlia rispettivamente sorella, che non incontra i suoi
famigliari da ormai 13 anni, preponderante rispetto all'interesse pubbli-
co di non autorizzare l'entrata nello spazio Schengen.
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I ricorsi sono pertanto ammessi, le decisioni impugnate sono annullate
e le cause sono rinviate per nuovo esame all'UFM, il quale dovrà de -
terminare se le richiedenti adempiono alle condizioni d'entrata sancite
dal codice frontiere Schengen o se occorre nel caso contrario rilascia -
re un visto a validità territoriale limitata in applicazione dell'art. 2 cpv. 4
OEV.
Il rilascio del visto dovrà tuttavia essere subordinato alla conclusione
di un'assicurazione atta a coprire le eventuali spese di malattia, di in-
fortuni e di ospedalizzazione preliminarmente conclusa in favore delle
interessate per la durata del loro soggiorno in Svizzera.
9.
Visto l'esito della procedura, non si prelevano spese processuali (art.
63 cpv. 1 PA e contrario). L'importo di fr. 1'200.- versato il 25 settembre
2009 per entrambi i ricorsi è restituito alla ricorrente.
10.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità
di ricorso, se accoglie il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a
domanda, assegnare alla ricorrente un'indennità per le spese proces-
suali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
In concreto si constata che l'interessata è patrocinata da un legale. Te-
nuto conto dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua dif -
ficoltà nonché della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi
degli art. 8 TS-TAF segg., che il versamento alla ricorrente di un'inden-
nità di fr. 600.- a titolo di spese ripetibili appaia equa.
(Dispositivo alla pagina seguente)
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
I ricorsi sono accolti.
2.
Le decisioni impugnate sono annullate e l'UFM è tenuto a rilasciare
un'autorizzazione d'entrata in Svizzera a favore di B._______ e di
C._______ conformemente ai considerandi (cfr. riserva in merito alla
conclusione di un'assicurazione).
3.
Non si prelevano spese processuali. L'anticipo delle spese di fr. 1'200.-
versato il 25 settembre 2009, è restituito alla ricorrente.
4.
L'UFM verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 600.- a titolo di spese
ripetibili.
5.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata; allegato: foglio di informazione per il rim-
borso)
- autorità inferiore (incarti n. di rif. ... e ... di ritorno)
- Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarti
cantonali di ritorno)
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani Mara Vassella
Data di spedizione:
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