B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5883/2010
U r t e i l v o m 2 6 . M ä r z 2 0 1 3
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
Kanton Aargau,
handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales,
Kantonaler Sozialdienst,
Obere Vorstadt 3, Postfach 2254, 5001 Aarau,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Justiz BJ,
Fachbereich Sozialhilfe, Bundesrain 20, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand
Kostenersatz für Sozialhilfeleistungen nach dem Bundesge-
setz vom 21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland.
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Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Schweizer Bürgerin M._______ (geb. 1975) kehrte am 2. Mai 2009
nach einem langjährigen Auslandaufenthalt in die Schweiz zurück und
liess sich vorerst in D._______ (AG) nieder. Da sie über keine ausrei-
chenden Mittel verfügte, wurde sie von der Gemeinde D._______ finan-
ziell unterstützt. Nach einem Aufenthalt bei ihrem Vater unterzeichnete sie
am 18. Juni 2009 einen Mietvertrag für eine Wohnung in E._______ (AG).
Damit verpflichtete sie sich, eine Mietkaution von Fr. 1'850. zu leisten.
Der Gemeinderat D._______ beschloss am 29. Juni 2009, die Kaution zu
übernehmen, und hielt fest, diese sei auf die Gemeinde D._______ aus-
zustellen, damit bei einem späteren Auszug von M._______ die Rückzah-
lung sichergestellt werden könne.
B.
Die Gemeinde D._______ zeigte dem Sozialdienst des Kantons Aargau
die an M._______ geleistete Sozialhilfe mit Unterstützungsanzeige vom
17. Juni 2009 und Nachtragsmeldung vom 29. Juni 2009 an. Der kanto-
nale Sozialdienst ersuchte das Bundesamt für Justiz (Bundesamt, Vorin-
stanz) gestützt auf Art. 3 des Bundesgesetzes vom 21. März 1973 über
Sozialhilfe und Darlehen an Schweizer Staatsangehörige im Ausland
(BSDA, SR 852.1) am 16. April 2010 um Übernahme der vom 2. Mai bis
31. Juli 2009 geleisteten Sozialhilfe, u.a. um Ersatz der Mietkaution.
C.
Mit Verfügung vom 30. Juli 2010 lehnte das Bundesamt die Bezahlung
der Mietkaution ab. Zur Begründung wurde angeführt, der Bund über-
nehme für rückkehrende Auslandschweizer nach Art. 3 BSDA nur die
Kosten der von den Kantonen während der ersten drei Monate erbrach-
ten Sozialhilfe. In einem Orientierungsschreiben an die kantonalen Sozi-
alämter betreffend Sozialhilfe an Auslandschweizer in der Schweiz vom
Februar 2008 (nf. Orientierungsschreiben, BJ act. 6, Beilage 2) sei fest-
gehalten, dass Mietkautionen nicht übernommen würden. In Ausnahme-
fällen könne davon abgesehen werden. Der Vorstand der kantonalen So-
zialdirektoren (SODK) unterstütze diese Vorgehensweise. Der kantonale
Sozialdienst führe keine besonderen Gründe an, weshalb die Mietkaution
ausnahmsweise übernommen werden sollte. Die Begrenzung auf drei
Monate gelte auch bezüglich Kosten für allfällige Schäden am Mietobjekt.
Übernähme der Bund die Kosten der Mietkaution, würde dies zu admi-
nistrativem Mehraufwand führen. Die Gemeinden könnten die Kautionen
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Seite 3
effizienter kontrollieren. Eine Übernahme müsste allen Kantonen zuge-
standen werden. Damit würde eine bewährte Praxis geändert.
D.
Mit Beschwerde vom 16. August 2010 beantragt der Kanton Aargau (Be-
schwerdeführer) die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz vom 30. Ju-
li 2010. Der Bund habe auch die Kosten für eine Mietkaution zu über-
nehmen. Die Art. 3 und 21 BSDA griffen nicht in die kantonalen Gesetze
ein und klammerten keine Leistungen von der Kostentragung aus. Der
Bund habe gesetzeskonforme Entscheide der Sozialhilfebehörden zu ak-
zeptieren. Gemäss den SKOS-Richtlinien sei eine Wegzugsgemeinde
verpflichtet, ausnahmsweise die Mietkaution zu bezahlen. Es handle sich
um eine Unterstützungsleistung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 BSDA. Das
Bundesamt habe in den Erläuterungen zu Art. 27 der Verordnung vom
4. November 2009 über Sozialhilfe und Darlehen an Schweizer Staatsan-
gehörige im Ausland (VSDA, SR 852.11) ausgeführt, dass die Sozialhilfe-
kosten vergütet würden, die in den ersten drei Monaten entstünden. Die
Mietkaution sei als solche Leistung zu ersetzen. Die Bewirtschaftung der
Kaution obliege analog zu Art. 26 des Zuständigkeitsgesetzes vom
24. Juni 1977 (ZUG, SR 851.1) dem Wohnkanton. Für den Ausschluss
der Kaution gebe es keine gesetzliche Grundlage. Im Orientierungs-
schreiben würden keine Ausführungen zu den Ausnahmen gemacht. Der
Bund versuche, sich Aufwand und Kosten vom Leib zu halten. Dass auch
für durch einen Rückkehrer am Mietobjekt verursachte Kosten die Drei-
monatsfrist gelten solle, sei unhaltbar, zumal es sich um eine in der Sozi-
alhilfe bislang unbekannte Gewährleistung für durch eine Privatperson
verursachte Schäden handle. Sodann werde bestritten, dass die Bewirt-
schaftung der Mietkautionen dem Bund einen nicht vertretbaren Aufwand
verursache. Der Hauptaufwand liege bei den Kantonen und Gemeinden.
E.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 10. September 2010
die Abweisung der Beschwerde. Strittig sei, ob die Mietkaution nach
Art. 257e des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) als
zweckdienliche Sozialhilfeausgabe zu betrachten sei, und ob der Bund
die Kaution bezahlen müsse. Die Mietkaution sei eine Sicherheitsleistung.
Der Bund sei nur verpflichtet, nachträglich effektiv entstandene, substanti-
ierte Kosten zu vergüten, nicht aber, Sicherheitsleistungen für eventuelle
künftige Schäden oder Kosten zu übernehmen. Eine Mietkaution diene
auch der Abdeckung von Kosten, die später entstünden und für die der
Bund keine Rückererstattung zu leisten habe. Die vom Kanton Aargau
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Seite 4
angestrebte Lösung würde verschiedene heikle Durchführungsfragen
aufwerfen und sei weder zwingend noch zweckmässig.
F.
Der Beschwerdeführer bringt mit Replik vom 28. September 2010 vor, die
Rechtsnatur der Mietkaution sei nicht relevant. Wesentlich sei einzig,
dass die Kaution habe erbracht werden müssen. Das Bundesamt verken-
ne, dass eine Wohnsitznahme verhindert würde, wenn der Bund nicht
auch die Kosten der Mietkaution übernehmen müsste. Die Sozialhilfe sei
Aufgabe der Kantone. Das Bundesamt habe auf die Fallführung keinen
Einfluss zu nehmen. Es könne sich darauf verlassen, dass der Kanton die
Mietkautionen regelmässig überprüfe und, wenn eine auf die Gemeinde
gesicherte Kaution frei werde, diese den Berechtigten weiterleite. Die
Kontrolle der Kaution obliege der Wegzugsgemeinde, welche die Kaution
auf ihren Namen gesichert habe. Gemäss bewährter Praxis werde dem
Heimatkanton, dem die Kosten weiterverrechnet worden seien, die Kauti-
on in dem Umfang gutgeschrieben, wie sie nicht zur Deckung von An-
sprüchen des Vermieters verwendet werden müsse. Gemäss Bericht der
Kommission ZUG / Rechtsfragen der SKOS vom April 2004 werde auf die
Fälligkeit der Zahlungen abgestellt. Es bestehe kein Grund, den Bund
besser als den ersatzpflichtigen Heimatkanton zu behandeln.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Aus-
nahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt für Justiz,
das vorliegend im Bereich des BSDA eine Verfügung im erwähnten Sinne
und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
C-5883/2010
Seite 5
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Das Beschwerde führende Gemeinwesen ist in seinen vermögens-
rechtlichen Interessen betroffen und hat folglich ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung (Art. 48 Abs. 1
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie BVGE 2011/1 E. 2 je m.H.).
3.
3.1 Müssen Auslandschweizer, die sich mindestens drei Jahre im Ausland
aufgehalten haben, nach ihrer Rückkehr in die Schweiz unterstützt wer-
den, so übernimmt der Bund die Kosten längstens für drei Monate, vom
Tag der Rückkehr an gerechnet. Die Sozialhilfeleistungen richten sich
nach den Bestimmungen des Aufenthaltskantons (Art. 3 Abs. 1 BSDA).
Der Bund vergütet dem Aufenthaltskanton die Kosten für die Sozialhilfe
ab dem Tage der Einreise in die Schweiz (Art. 27 Abs. 1 VSDA). Verwal-
tungskosten werden nicht vergütet (Art. 27 Abs. 3 VSDA).
3.2 Das Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an
Auslandschweizer (ASFG, AS 1973 1976) wurde per 1. Januar 2010 in
BSDA umbenannt und revidiert, wobei die Bestimmungen über die Sozi-
alhilfe an Schweizerische Staatsangehörige im Ausland von der Revision
nicht betroffen waren. Die auf den gleichen Zeitpunkt hin in Kraft getrete-
ne VSDA ersetzt die Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorge-
leisten an Auslandschweizer (ASFV, AS 1973 1983), übernimmt deren In-
halt vollumfänglich und kodifiziert in einigen Bereichen die zuvor in Richt-
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Seite 6
linien und Rundschreiben festgehaltene Praxis (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-2175/2009 vom 6. Januar 2012 E. 3).
4.
4.1 Unbestritten ist, dass der Bund gemäss Art. 3 Abs. 1 BSDA i.V.m.
Art. 27 VSDA grundsätzlich die im Zeitraum vom 2. Mai bis 1. August
2009 der aus Mexiko zurückgekehrten Schweizer Bürgerin M._______
ausgerichteten Sozialhilfeleistungen zu übernehmen hat. Streitig und zu
prüfen ist indes, ob die von der Gemeinde D._______ übernommene
Mietkaution von Fr. 1'850. darunter fällt.
4.2 Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten die üblichen Regeln
der Gesetzesauslegung. Wie das Bundesgericht praktiziert das Bundes-
verwaltungsgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus, der eine
vorgegebene Hierarchie der Auslegungselemente ablehnt und grundsätz-
lich alle Elemente als gleichberechtigt berücksichtigt. Ziel ist es, zu einem
vernünftigen und praktikablen Normsinn zu gelangen, der dem Problem-
lösungsbedarf der Gegenwart Rechnung trägt, ohne die Wertungen des
Gesetzgebers zu missachten (vgl. BGE 138 V 445 E. 5.1; BGE 128 I 34
E. 3; BVGE 2010/63 E. 4.2.6.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 216 ff.; WALTER R. SCHLUEP, Einladung zur Rechtstheorie, Bern 2006,
Rz. 2335 ff. u. 2908 ff.). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wort-
laut. Ist dieser verschiedenen Deutungen zugänglich, so muss nach sei-
ner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Aus-
legungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zu
Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm
im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Ausnahmebestimmun-
gen sind weder restriktiv noch extensiv, sondern nach ihrem Sinn und
Zweck im Rahmen der allgemeinen Regelung auszulegen (vgl. BGE 138
V 445 E. 5 mit weiteren Hinweisen).
4.3 Gemäss Art. 3 Abs. 1 BSDA übernimmt der Bund Kosten für Ausland-
schweizer, die nach ihrer Rückkehr in die Schweiz unterstützt werden
müssen, längstens für drei Monate, vom Tage der Rückkehr an gerech-
net. Die Sozialhilfeleistungen richten sich nach den Bestimmungen des
Aufenthaltskantons. Zwischen dem deutschen, dem französischen und
dem italienischen Text sind inhaltlich keine Unterschiede erkennbar
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2175/2009 E. 6.2). Die
grammatikalische Auslegung führt, wie nachfolgend aufgezeigt wird, vor-
liegend zu keiner eindeutigen Antwort.
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Seite 7
4.3.1 Einerseits kann der Wortlaut dahingehend gedeutet werden, dass
nur Kosten gemeint sind, die den Unterstützungsbedarf längstens für drei
Monate ab der Rückkehr abdecken (vgl. BGE 138 V 445 E. 6.1). Dies
spricht für die Auffassung der Vorinstanz, zumal im Gesetzestext von
Kosten und nicht von Verpflichtungen die Rede ist (vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-2175/2009 E. 6.2). Der Gemeinderat
D._______ ordnete mit Beschluss vom 29. Juni 2009 nicht nur an, die
Mietkaution zu übernehmen, sondern bestimmte zudem, die Kaution sei
„auf die Gemeinde D._______ auszustellenˮ, damit bei einem allfälligen
Auszug der Mieterin die Rückzahlung sichergestellt werden könne. Der
Beschwerdeführer bestätigt, dass die Kaution auf die Gemeinde – und
nicht wie in Art. 257e Abs. 1 OR vorgesehen auf die Mieterin – gesichert
wurde (vgl. Beschwerdeschrift S. 3 u. Replik S. 2 f.). Dieses Vorgehen
war zulässig, können doch die Parteien eines Mietvertrags Sicherheiten
vereinbaren, die nicht Art. 257e OR unterstehen, sondern den spezifi-
schen Normen eines bestimmten Geschäftes, wie z.B. die Bürgschaft
oder die Bankgarantie (vgl. SVIT-Kommentar Mietrecht, 3. Aufl., Zürich
2008, Art. 257e OR Rz. 6 ff. u. 26 in fine). Vorliegend wurde ein auf die
Gemeinde lautendes Bankkonto errichtet, um die Rechte des Vermieters
zu sichern, wobei die Bank verpflichtet wurde, das Geld nicht ohne Zu-
stimmung des Vermieters auszuzahlen. Wie die Mietkaution gemäss
Art. 257e OR ist diese von einem Dritten geleistete Kaution als Hinterle-
gung sicherheitshalber zu qualifizieren. Damit wurde ein Faustpfand zu
Gunsten des Vermieters geschaffen, wobei auf die Sicherheitsleistung
ohne Zustimmung der Gemeinde nur durch Zwangsverwertung zurück-
gegriffen werden kann (vgl. dazu insb. das Urteil des Bundesgerichts
4C.154/2003 vom 6. Oktober 2003 E. 7.3, kommentiert in MRA 1/04 S. 21
ff.; BGE 102 Ia 229 E. 2e; SVIT-Kommentar Mietrecht, a.a.O., Art. 257e
OR Rz. 17). Zweck der Sicherheitsleistung ist es, die Risiken des Vermie-
ters zu beschränken. Diese bestehen insb. in der Nichtbezahlung des
Mietzinses, in der Beschädigung der Mietsache und in der Verletzung von
Vertragspflichten (vgl. MRA 1/04 S. 24 f.). Das Kautionskonto gehört zum
Finanzvermögen der Gemeinde, dient es doch der Erfüllung staatlicher
Aufgaben nur mittelbar durch seinen Vermögenswert (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2330 f.). Gemäss den von den aargaui-
schen Gemeinden derzeit noch angewandten Regeln des Harmonisierten
Rechnungsmodells (HRM) von 1981 dürfen Abschreibungen vom Finanz-
vermögen nur im Umfang der tatsächlich eingetretenen Wertminderungen
gemacht werden (vgl. § 3 des Dekrets über den Finanzhaushalt der Ge-
meinden und Gemeindeverbände vom 17. März 1981 [Finanzdekret, SAR
617.110] und Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren [Hrsg.], Hand-
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Seite 8
buch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Band 2, Bern
1981, S. 54). Es ist nicht davon auszugehen und wird vom Beschwerde-
führer nicht behauptet, dass eine Wertminderung des Mietkautionskontos
bereits im relevanten Zeitraum bis 1. August 2009 eingetreten ist. Dem-
nach leistete die Gemeinde für die Mieterin zwar eine Sicherheit und ver-
pflichtete sich insofern dem Vermieter gegenüber, als dieser Anspruch auf
Deckung aus der Sicherheit erheben könnte, falls er für eine Forderung
gegenüber der Mieterin nicht anderweitig befriedigt würde. Wertberichti-
gungsaufwand respektive Kosten fielen der Gemeinde daraus indes im
relevanten Zeitraum nicht an. Dies spricht klar für die Auffassung der Vor-
instanz, dass der Bund nicht verpflichtet sei, die Kaution zu übernehmen.
4.3.2 Andererseits lautet der zweite Satz des Art. 3 Abs. 1 BSDA wie folgt:
„Die Sozialhilfeleistungen richten sich in diesem Falle nach den Bestim-
mungen des Aufenthaltskantons.ˮ In diesem Zusammenhang weist der
Beschwerdeführer darauf hin, dass die Gemeinde D._______ gemäss der
kantonalen Sozialhilfegesetzgebung die fällige Mietkaution zu überneh-
men hatte (vgl. § 10 Abs. 1 des Sozialhilfe- und Präventionsgesetzes
[SPG, SAR 851.200] und § 10 Abs. 1 der Sozialhilfe- und Präventions-
verordnung des Kantons Aargau [SPV, SAR 851.211] i.V.m. den Kapiteln
B.3 und C.8 der gemäss kantonalem Recht anwendbaren Richtlinien vom
18. September 1997 für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhil-
fe [SKOS-Richtlinien]). Gemäss Kap. B.3 der anwendbaren SKOS-
Richtlinien soll beim Bezug einer preiswerten Wohnung die Hinterlegung
einer Kaution vermieden werden; „ist dies nicht möglich, zählt dieser Be-
trag als eine Unterstützungsleistung im Rahmen der Wohnungskosten.
Die Sozialhilfeorgane müssen die Rückerstattung sicherstellen.ˮ Dem-
nach ist die Auffassung des Beschwerdeführers, dass der Bund die Miet-
kaution als in den ersten drei Monaten entstandene und gemäss kantona-
lem Recht ausgerichtete Sozialhilfeleistung zu vergüten habe, vor dem
Hintergrund des grammatikalischen Elements jedenfalls vertretbar. Nach-
dem diese Auslegungsmethode zu keiner eindeutigen Antwort führt, sind
nachfolgend die weiteren Auslegungselemente zu prüfen.
4.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man
einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Die Botschaft des Bundesrates
(BBl 1972 558) hält zu Art. 3 ASFG (dem heutigen Art. 3 BSDA) fest, die-
se Bestimmung stelle „nicht bloss ein Entgegenkommen gegenüber den
nach kantonalem Recht zuständigen Fürsorgebehörden darˮ, vielmehr
bezwecke sie „vor allem den reibungslosen Übergang der Fürsorge auf
die zuständigen Fürsorgeorgane in der Schweizˮ. In der Botschaft wird
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Seite 9
einerseits von Unterstützungskosten gesprochen, welche der Bund für
längstens drei Monate übernehme, andererseits findet sich darin der fol-
gende Passus: „Anerkannt werden während der dreimonatigen Frist nicht
nur die tatsächlich ausgelegten Kosten, sondern auch alle Aufwendungen
aus Verpflichtungen, welche der Kanton nach fürsorgerischen Grundsät-
zen für den Hilfsbedürftigen eingegangen ist.ˮ Dieser letzte Satz spricht
für den Standpunkt des Beschwerdeführers. Zu beachten ist allerdings,
dass auch diese Passage nicht isoliert, sondern im Kontext der sonstigen
Ausführungen zu würdigen ist. Aus der Botschaft geht jedenfalls nicht
eindeutig hervor, ob auch übernommene Sicherheitsleistungen – welche
einen weit längeren Zeitraum abdecken als jene drei Monate, in denen
der Bund zur Zahlung verpflichtet ist – gemeint sind. Es kann auch keine
Absicht des Gesetzgebers hergeleitet werden, dass die Rückvergütung
durch den Bund sämtliche innerhalb der dreimonatigen Frist fälligen und
daher vom Kanton übernommenen Verbindlichkeiten der unterstützungs-
bedürftigen Person betreffe, unabhängig vom Zeitpunkt der Inanspruch-
nahme der entsprechenden Leistung (vgl. BGE 138 V 445 E. 6.2.2; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-2175/2009 E. 6.3).
4.5 Bei einer systematischen Betrachtungsweise ist der Sinn einer
Rechtsnorm durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und den sys-
tematischen Zusammenhang zu bestimmen.
4.5.1 Die Unterstützung Bedürftiger obliegt gemäss Art. 115 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV, SR 101) grundsätzlich dem Wohnkanton; der Bund regelt die Aus-
nahmen und Zuständigkeiten. Art. 3 Abs. 1 BSDA ist mithin eine Ausnah-
mebestimmung, welche den Grundsatz der kantonalen Zuständigkeit bei
heimkehrenden Auslandschweizern durch Statuierung einer befristeten
Rückvergütungspflicht des Bundes mildert (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts C-2175/2009 E. 6.5).
4.5.2 Der Beschwerdeführer bezieht sich auf Art. 27 Abs. 1 VSDA, der –
in Verdeutlichung von Art. 3 Abs. 1 BSDA – festhält, dass der Bund dem
Aufenthaltskanton die Kosten für die Sozialhilfe nach Artikel 3 BSDA ab
dem Tag der Einreise vergütet. Zudem wird auf die Erläuterungen des
Bundesamtes vom Dezember 2009 zu Art. 27 Abs. 1 VSDA verwiesen,
wo Folgendes festgehalten ist: „Dem Aufenthaltskanton werden die Sozi-
alhilfekosten für Heimkehrende vergütet, die ihm in den ersten drei Mona-
ten entstanden sind (…).ˮ Wenn der Beschwerdeführer daraus ableitet,
dass der Bund folglich die Mietkaution als im relevanten Zeitraum ent-
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Seite 10
standene Leistung vergüten müsse, sieht er jedoch darüber hinweg, dass
in Art. 27 Abs. 1 VSDA und den entsprechenden Erläuterungen dazu –
anders als in der Botschaft zum ASFG – nurmehr von Kosten und nicht
von Verpflichtungen die Rede ist. Wie dargetan hat die Gemeinde im Zeit-
raum, in dem der Bund entschädigungspflichtig ist, für die unterstützte
Person zwar eine Sicherheit geleistet, was allenfalls später Kostenfolgen
haben könnte; indessen sind ihr im relevanten Zeitpunkt noch keine Kos-
ten angefallen (s. vorne, E. 4.3.1). Eine bestimmte Praxis zur Rückvergü-
tung übernommener Mietkautionen ergibt sich somit weder aufgrund der
Verordnung noch aufgrund der zugehörigen Erläuterungen.
4.5.3 Der Beschwerdeführer plädiert sodann für ein Vorgehen analog der
Regeln des ZUG. Sowohl das BSDA als auch das ZUG sind Gesetze, die
im Bereich der Sozialhilfe die Zuständigkeit regeln. Während das BSDA
die Zuständigkeit des Bundes in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der
Kantone umschreibt, hat das ZUG die Zuständigkeit zwischen den Kan-
tonen zum Gegenstand. Bei der Auslegung des BSDA ist demnach auch
das ZUG zu berücksichtigen (vgl. auch BGE 138 V 445 E. 6.3.1 f.). Hin-
sichtlich der Ersatzpflicht betreffend übernommene Mietkautionen enthält
dieses keine ausdrückliche Regelung. Der Beschwerdeführer verweist
darauf, dass gemäss Bericht der Kommission ZUG / Rechtsfragen der
SKOS vom April 2004 (nf. Bericht ZUG) bei einem Umzug für die Miet-
kaution auf die Fälligkeit der Zahlung abgestellt werde, weil es entschei-
dend sei, dass diese noch während der Wohnsitzdauer am alten Ort
übernommen werde. Das ZUG schliesse „eine solche, durchaus vernünf-
tige Regelungˮ nicht aus (Bericht ZUG S. 13). In Bezug auf die Zahlungs-
pflicht der Wegzugsgemeinde leuchtet ein, dass die Hilfeleistung rechtzei-
tig zu erfolgen hat und die Kaution nötigenfalls sofort zu übernehmen ist.
Im Verhältnis zwischen der Sozialhilfebehörde und der unterstützten Per-
son spielt die Fälligkeit eine entscheidende Rolle. Anders verhält es sich
jedoch bei der Frage der Rückerstattung, wo keine vergleichbare Dring-
lichkeit besteht (vgl. auch BGE 138 V 445 E. 6.4.2). In Bezug auf die
Rückerstattungspflicht des Heimatkantons halten die Art. 15 ff. ZUG fest,
dass dieser gegenüber dem Aufenthalts- bzw. Wohnkanton (letzteres auf
zwei Jahre befristet) für die Kosten der Unterstützung aufzukommen hat.
Mit der Frage, ob darunter auch die Übernahme von Mietkautionen (Leis-
tung einer Sicherheit) fällt, hat sich die Kommission ZUG / Rechtsfragen
indes soweit ersichtlich nicht befasst. Der Beschwerdeführer weist denn
auch lediglich auf eine „geübte Praxisˮ hin. Demnach obliege die Kontrol-
le der Kaution der Wegzugsgemeinde, welche die Kaution auf ihren Na-
men gesichert habe. Dem Heimatkanton, dem die Kosten im Rahmen von
C-5883/2010
Seite 11
Art. 15 ff. ZUG weiterverrechnet worden seien, werde die Kaution in dem
Umfang gutgeschrieben, wie diese nicht zur Deckung von Ansprüchen
des Vermieters verwendet werden müsse. Es bestehe kein Grund, den
Bund besser als einen ersatzpflichtigen Heimatkanton zu behandeln. Es
stellt sich jedoch die Frage, ob der Heimatkanton gemäss ZUG überhaupt
ersatzpflichtig ist. Die Art. 15 f. ZUG sprechen von Kosten der Unterstüt-
zung, und Art. 3 Abs. 1 ZUG definiert den Begriff der Unterstützungen als
„Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach kantonalem
Recht an Bedürftige ausgerichtet und nach den Bedürfnissen bemessen
werden.ˮ Die Unterstützung ist „eine Leistung an einen Bedürftigen (…).
Sie muss für den Lebensunterhalt bestimmt und hiefür verwendbar sein.
Keine Unterstützung ist daher der Verwaltungsaufwand des unterstützen-
den Gemeinwesens (…)ˮ (WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesge-
setz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl., Zü-
rich 1994, Rz. 73). Die Übernahme einer Mietkaution durch Eröffnung ei-
nes auf das Gemeinwesen lautenden Kautionskontos ist indes letztlich
keine Leistung an den Bedürftigen. Es erscheint deshalb als fraglich, ob
der Heimatkanton in solchen Fällen gemäss Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 15 f.
ZUG rückerstattungspflichtig ist (vgl. betreffend Schuldübernahmen THO-
MET, a.a.O., Rz. 76 sowie Bericht ZUG S. 18). Diese Frage kann vorlie-
gend jedoch offen bleiben. Wesentlich und festzuhalten ist indes, dass
sich aus dem ZUG keine eindeutige Antwort auf die sich stellende Frage
der Weiterverrechenbarkeit von für die unterstützte Person eingegange-
nen Sicherheitsleistungen herleiten lässt (vgl. i.d.S. allgemein in Bezug
auf Kosten länger dauernder Leistungen BGE 138 V 445 E. 6.3.4).
4.6 Da die erwähnten Auslegungsmethoden zu keinem eindeutigen
Ergebnis führen, kommt dem Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 1 BSDA
entscheidende Bedeutung zu.
4.6.1 Art. 3 BSDA normiert keine Zuständigkeit, sondern lediglich eine auf
„längstens drei Monateˮ zeitlich beschränkte Kostenersatzpflicht des
Bundes (vgl. THOMET, a.a.O., Rz. 201; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-2175/2009 E. 6.4). Mit der Rückvergütungsregelung wird der
Kanton bei der Aufnahme rückkehrender Auslandschweizer finanziell
unterstützt. Die Norm bezweckt wie dargetan einerseits ein Entgegen-
kommen gegenüber den Kantonen, andererseits soll sie bei der Rückkehr
einen reibungslosen Übergang der Sozialhilfe auf die zuständigen Sozial-
hilfeorgane in der Schweiz ermöglichen (s. vorne, E. 4.4).
C-5883/2010
Seite 12
4.6.2 Der Beschwerdeführer vertritt den Standpunkt, die Wohnsitznahme
würde verhindert, „wenn der Bund nicht auch die Kosten des Mietzinsde-
pots übernehmen müssteˮ (Replik S. 2). Diese Behauptung geht fehl. Zu-
ständig für die Sozialhilfe ist grundsätzlich der Wohnkanton (Art. 115 BV)
resp. gemäss innerkantonaler Aufgabenteilung die Gemeinde am Unter-
stützungswohnsitz, bei Personen ohne Unterstützungswohnsitz und im
Notfall die Gemeinde am Aufenthaltsort (§ 6 Abs. 1 SPG). Art. 3 BSDA
statuiert lediglich – im Sinne einer Ausnahme – eine Rückvergütungs-
pflicht des Bundes. Eine Wohnsitznahme wäre vorliegend dann verhindert
worden, wenn die unterstützungspflichtige Gemeinde die Übernahme der
vom Vermieter verlangten Sicherheitsleistung verweigert hätte. Die Rück-
erstattung durch den Bund ist diesem Vorgang nachgelagert. Wie darge-
tan spielt die Frage der Fälligkeit im Verhältnis zwischen der leistungs-
pflichtigen Sozialhilfebehörde und der unterstützten Person eine ent-
scheidende Rolle; anders ist dies bei der Rückerstattung, wo keine ver-
gleichbare Dringlichkeit besteht (s. vorne, E. 4.5.3).
4.6.3 Das Bundesgericht hat jüngst Art. 3 Abs. 1 ASFG (heute Art. 3
Abs. 1 BSDA) so interpretiert, dass der Bund nur jene Mietzinse pro rata
temporis zu vergüten hat, welche die ersten drei Monate nach der Rück-
kehr des Auslandschweizers betreffen, und festgehalten: „Eine formelle
Betrachtungsweise mit der Anknüpfung an das Datum der Zahlung hat
nämlich unter Umständen zur Folge, dass der Bund Rückvergütungen
leisten muss für Zahlungen, welche den Sozialhilfebedarf für einen weit
grösseren Zeitraum abdecken. Mit Blick auf Mieten würde dies konkret
bedeuten, dass bei einer Einreise der bedürftigen Person in die Schweiz
im Laufe der ersten Woche eines Monats der Bund Wohnkosten für je-
weils praktisch vier Monate übernehmen müsste. Dies kann jedoch nicht
Sinn und Zweck der zur Diskussion stehenden Norm sein, welche die
Kostenvergütung des Bundes ausdrücklich auf «längstens» drei Monate
beschränkt. Zudem würde damit ohne hinreichend klare gesetzliche
Grundlage und ohne sachlich zwingenden Grund eine systemfremde
Ausdehnung der finanziellen Verantwortung des Bundes in den Bereich
der grundsätzlich den Kantonen überlassenen Sozialhilfe einhergehen.
Eine materielle Betrachtungsweise, welche auf die Kosten für effektive
Sozialhilfeleistungen der ersten drei Monate abstellt, steht demgegenüber
mit Sinn und Zweck der interessierenden Bestimmung im Einklangˮ
(BGE 138 V 445 E. 6.4.2). Diese grundsätzlichen Überlegungen treffen im
Kontext der Übernahme von Mietkautionen ebenfalls zu. Wie die Vorin-
stanz zu Recht festhält, käme im vorliegenden Fall hinzu, dass der Bund
eine Sicherheitsleistung für eventuelle künftige Schäden oder Kosten
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übernehmen würde, für welche der Gemeinde im ersatzpflichtigen Drei-
monatszeitraum noch keine Kosten angefallen sind. Eine Auslegung,
welche in diesem Umfang eine Ausweitung der Kostenersatzpflicht nach
sich ziehen würde, lässt sich nicht mit dem Sinn und Zweck der Ausnah-
mebestimmung des Art. 3 BSDA vereinbaren.
4.7 Zusammenfassend ist Art. 3 Abs. 1 BSDA so zu interpretieren, dass
der Bund die Übernahme von Mietkautionen (Leistung einer Sicherheit)
nicht zu vergüten hat. Der Bund muss nur effektiv während der Dreimo-
natsfrist entstandene, substantiierte Kosten vergüten. Wie die Vorinstanz
darlegt, können die Kantone diese auch nachträglich geltend machen.
4.8 Ob anders zu entscheiden wäre, wenn ein Gemeinwesen die Kosten
für ein Mieterkautionskonto gemäss Art. 257e OR erstattet hätte, anstatt
die Sicherheitsleistung selber zu erbringen, braucht vorliegend nicht ent-
schieden zu werden. Der Vollständigkeit halber ist indes anzumerken,
dass das Ergebnis einerseits wohl weniger eindeutig ausfiele, zumal die
Gemeinde in diesem Fall im relevanten Zeitraum tatsächlich Kosten ge-
habt hätte. Andererseits wäre aber die Zulässigkeit eines solchen Vorge-
hens gemäss den Bestimmungen des Aufenthaltskantons (vgl. Art. 3
Abs. 1 BSDA) erst zu prüfen. Sodann wäre eine formelle Betrachtungs-
weise wiederum zu vermeiden (vgl. BGE 138 V 445 E. 6.4.2) und zu be-
achten, dass auch eine „gewöhnlicheˮ Mietkaution gemäss Art. 257e OR
dazu dient, künftige Forderungen des Vermieters sicherzustellen. Zudem
würde die Gleichbehandlung der Kantone gegen eine Vergütung der Kos-
ten für Mietkautionen gemäss Art. 257e OR sprechen.
5.
In Bezug auf das Orientierungsschreiben (BJ act. 6, Beilage 2) rechtfertigt
sich eine abschliessende Bemerkung. Die Vorinstanz hält in diesem
Schreiben fest, dass „keine Mietdepotauslagen bezahlt werdenˮ, wovon
aber „ausnahmsweiseˮ abgesehen werden könne. Der Beschwerdeführer
beanstandet zu Recht, dass die Vorinstanz nirgends konkretisiert hat,
welche Ausnahmefälle gemeint sind. Die Vorinstanz wendet sich statt-
dessen mit diversen prinzipiellen Argumenten gegen die Vergütung von
Mietkautionen (vgl. z.B. die Verfügung vom 30. Juli 2010, S. 2: „Über-
nähme der Bund die Kosten der Mietzinsdepots, müsste er eine entspre-
chende Mietdepotkontrolle einführen […]ˮ sowie die Stellungnahme vom
10. September 2010, S. 2 in fine: „Das Gemeinwesen könnte den berech-
tigten Interessen der Vermieter statt mit einem Mietzinsdepot auch anders
[…] entsprechen […].ˮ). Diese Argumentationsweise hinterlässt den Ein-
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druck, dass die Vorinstanz Mietkautionen grundsätzlich und ausnahmslos
nicht vergütet. Sollte dies zutreffen, so wäre diese Praxis im Sinne des
Grundsatzes der Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit staatlichen Han-
delns offenzulegen. Die jetzige Formulierung des Orientierungsschrei-
bens kann nämlich auch dahingehend (miss-)verstanden werden, dass
sich die ausnahmsweise Vergütung der Mietkautionen durch den Bund
auf all jene Fälle bezieht, in denen das unterstützende Gemeinwesen in
der relevanten Dreimonatsperiode gemäss den SKOS-Richtlinien
(vgl. Kapitel B.3 u. C.8; s. vorne, E. 4.3.2) ausnahmsweise eine Mietkau-
tion zu übernehmen hatte. Die Vorinstanz sollte deshalb Klarheit schaffen
und entweder eindeutig festhalten, dass sie keine Mietkautionen vergütet,
oder aber, falls sie von diesem Grundsatz tatsächlich ausnahmsweise
abweicht, die entsprechenden Ausnahmetatbestände konkretisieren.
6.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Streitgegenstand waren Vermögensinteressen der beteiligten Gemeinwe-
sen. Die Verfahrenskosten sind daher dem unterliegenden Kanton Aargau
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 f. VwVG). Die Kosten sind auf Fr. 1'000.
festzusetzen (Art. 1 ff. Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor Bundesverwaltungsgericht [VGKE]). Ein An-
spruch auf Parteientschädigung besteht nicht (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000. werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie sind innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde;
Beilage: Einzahlungsschein)
– die Vorinstanz (gegen Empfangsbestätigung;
Akten Ref-Nr. […] retour)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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