C-5894/2010 - Abteilung III - Heilmittel (Übriges) - Einfuhr von Arzneimitteln

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­5894/2010, C­1083/2011
U r t e i l   v om   2 6 .   Augus t   2 0 1 1
Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Beat Weber, Richter Stefan Mesmer,   
Gerichtsschreiber Jean­Marc Wichser.
Parteien X._______,  
Beschwerdeführer, 
gegen
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, 
Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Einfuhr von Arzneimitteln.
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Sachverhalt:
A. 
A.a Das  Zollinspektorat  Zürich­Mülligen  hielt  am  4.  März  2010  eine  an 
X._______ adressierte Sendung der Firma Zeustrade, am Borsigturm 42 
in  Berlin,  mit  60  Kapseln  Li  Da  Daidaihua  zurück.  Bei  den  Präparaten 
handelt  es  sich  um Mittel,  die  unter  anderem  den Wirkstoff  Sibutramin 
enthalten und zum Abnehmen dienen.
A.b  Mit  Vorbescheid  vom  1.  Juni  2010  teilte  Swissmedic,  das 
Schweizerische Heilmittelinstitut  (nachfolgend: Swissmedic oder  Institut), 
X.______  mit,  dass  es  sich  bei  den  eingeführten  Präparaten  um 
zulassungspflichtige  verwendungsfertige  Arzneimittel  handle,  welche  in 
der Schweiz nicht zugelassen seien. Das Institut beabsichtige daher, die 
vom Zollinspektorat zurückgehaltenen Arzneimittel zu beschlagnahmen.
A.c X.________ nahm mit Schreiben vom 2. Juni 2010 dazu Stellung. Er 
machte geltend, er habe noch nie etwas bei der Firma Zeustrade bestellt. 
Es  sei  nicht  das  erste  Mal,  dass  er  Sachen  aus  dem  Internet  erhalten 
würde, die er nie bestellt habe. Die Gebühr solle dem Absender belastet 
werden, der ja wissen sollte, dass der Versand verboten sei.
A.d Mit Verfügung vom 20. Juli 2010 ordnete das Institut die Vernichtung 
der  zurückgehaltenen  Arzneimittel  an  und  auferlegte  X._______  eine 
Gebühr von Fr. 300.­­. Es begründete seine Verfügung  im Wesentlichen 
damit,  dass  es  sich  bei  der  zurückgehaltenen  Ware   um  ein 
verschreibungspflichtiges  Arzneimittel  handle,  das  in  der  Schweiz  nicht 
zugelassen sei, und die Menge der eingeführten Kapseln die Grenze für 
den zulässigen Privatgebrauch überschreite.
A.e X._______ erhob dagegen am 18. August 2010 Beschwerde an das 
Bundesverwaltungsgericht  (Beschwerdeverfahren  C­5894/2010).  Er 
machte geltend, die Kapseln nie bestellt zu haben. Er bot zudem Zeugen 
an,  die  bestätigen  könnten,  dass  er  die  Kapseln  "zum  abnehmen  nicht 
nötig" habe.
A.f Mit Vernehmlassung vom 13. September 2010 beantragte das Institut, 
die  Beschwerde  sei  abzuweisen,  soweit  darauf  einzutreten  sei. 
X._______ reichte am 19. Oktober 2010 eine Replik ein und bezahlte  in 
der ihm gesetzten Frist den einverlangten Kostenvorschuss von Fr. 400.­­ 
ein. Das Institut reichte am 4. Januar 2011 eine Duplik ein. 
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B. 
B.a  Das  Zollinspektorat  Zürich­Mülligen  hielt  am  10.  Juni  2010  erneut 
eine an X._______ adressierte und aus Österreich kommende Sendung 
der  Firma  Modulix  Mosaik  Store,  am  Borsigturm  42  in  Berlin,  mit  60 
Kapseln Li Da Daidaihua zurück. 
B.b Mit Vorbescheid vom 5. Juli 2010  teilte Swissmedic X._______ mit, 
dass  es  sich  bei  den  eingeführten  Präparaten  um  zulassungspflichtige 
verwendungsfertige  Arzneimittel  handle,  welche  in  der  Schweiz  nicht 
zugelassen  seien.  Das  Institut  beabsichtige  daher,  die  vom 
Zollinspektorat  zurückgehaltenen  Arzneimittel  zu  beschlagnahmen. 
X._______ nahm dazu nicht Stellung. 
B.c  Mit  Verfügung  vom  18.  Januar  2011  ordnete  das  Institut  die 
Vernichtung  der  zurückgehaltenen  Arzneimittel  an  und  auferlegte 
X._______ eine Gebühr  von Fr.  300.­­. Es begründete  seine Verfügung 
im Wesentlichen damit, dass es sich bei der zurückgehaltenen Ware um 
ein  verschreibungspflichtiges  Arzneimittel  handle,  das  in  der  Schweiz 
nicht  zugelassen  sei,  und  die  Menge  der  eingeführten  Kapseln  die 
Grenze für den zulässigen Privatgebrauch überschreite.
B.d  Mit  Eingabe  vom  12.  Februar  2011  erhob  X._______  beim 
Bundesverwaltungsgericht gegen die vorinstanzliche Verfügung vom 18. 
Januar  2011  wiederum  Beschwerde  (Beschwerdeverfahren  C­
1083/2011).  Darin  und  in  seinem  Schreiben  vom  19.  Oktober  2010  im 
ersten Verfahren machte er geltend, er habe erst  im Verlauf des ersten 
Beschwerdeverfahrens  gemerkt,  dass  ihm  zwei  Sendungen  zur  Last 
gelegt würden.
B.e Das  Institut  nahm  dazu  am  9.  Mai  2011  Stellung.  X._______  liess 
sich  dazu  am  24.  Mai  2011  unaufgefordert  vernehmen.  Das  Institut 
replizierte  am  8.  Juni  2001.  X._______  reichte  schliesslich  am  12.  Juli 
2011 unaufgefordert eine weitere Stellungnahme ein.
C. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  16.  März  2011  vereinigte  der 
Instruktionsrichter  die  beiden  Beschwerdeverfahren  und  forderte  bei 
X._______ einen ergänzenden Kostenvorschuss von Fr.  300.­­  ein,  den 
dieser innert der ihm gesetzten Frist einzahlte.
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D. 
Auf die Vorbringen der Parteien  ist – soweit entscheiderheblich –  in den 
folgenden Erwägungen näher einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Angefochten  sind  die  Verfügungen  des  Instituts  vom  20.  Juli  2010  und 
vom  18.  Januar  2011,  mit  welchen  die  Vernichtung  von  zwei  an  den 
Beschwerdeführer  gerichteten  Sendungen  mit  je  60  Kapseln  Li  Da 
Daidaihua angeordnet und dem Beschwerdeführer Verwaltungsgebühren 
von je Fr. 300.­­ auferlegt worden sind.
1.1.  Die  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Streitsachen 
richtet sich nach Art. 31 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über 
das Bundesverwaltungsgericht  (VGG, SR 173.32). Danach beurteilt  das 
Gericht  insbesondere  Beschwerden  gegen  Verfügungen  der  Anstalten 
und  Betriebe  des  Bundes  (Art.  33  Bst.  e  VGG).  Da  das  Institut  eine 
öffentlich­rechtliche  Anstalt  des  Bundes  bildet  (Art.  68  Abs.  2  des 
Bundesgesetzes  vom  15.  Dezember  2000  über  Arzneimittel  und 
Medizinprodukte  [HMG;  SR  812.21]),  die  angefochtenen  Anordnungen 
ohne  Zweifel  als  Verfügungen  im  Sinne  von  Art. 5  Abs.  1  des 
Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021)  zu  qualifizieren  sind  und 
zudem  keine  Ausnahme  gemäss  Art.  32  VGG  vorliegt,  ist  das 
Bundesverwaltungsgericht  zur  Beurteilung  der  vorliegenden 
Beschwerden zuständig.
1.2.  Der  Beschwerdeführer,  der  als  Partei  an  den  vorinstanzlichen 
Verfahren  teilgenommen  hat,  ist  durch  die  angefochtenen  Verfügungen 
besonders  berührt  und  hat  an  deren  Aufhebung  ein  schutzwürdiges 
Interesse  (vgl.  Art.  48  Abs.  1  VwVG).  Nachdem  die  Kostenvorschüsse 
fristgereicht  geleistet  worden  sind,  kann  auf  die  frist­  und  formgerecht 
eingereichten Beschwerden eingetreten werden.
2. 
Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  im 
Wesentlichen  nach  den  Vorschriften  des  VwVG  und  des  VGG. Mit  der 
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann gerügt werden,  die 
angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht  (einschliesslich  der 
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Überschreitung oder des Missbrauchs von Ermessen),  beruhe auf einer 
unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserheblichen 
Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 84 Abs. 1 HMG in Verbindung 
mit Art. 49 VwVG).
3. 
Der  Beschwerdeführer  macht  in  seiner  Beschwerde  vom  12.  Februar 
2011  geltend,  den  Vorbescheid  des  Instituts  vom  5.  Juli  2010  nicht 
erhalten und erst durch das Vernehmlassungsverfahren des Instituts vom 
13.  September  2010  erfahren  zu  haben,  dass  es  sich  um  zwei 
Sendungen handelt. Das  Institut bringt vor, der Vorbescheid vom 5. Juli 
2010  sei  an  den  Beschwerdeführer  eingeschrieben  mit  der 
Sendungsnummer  98.00.307067.00117815  verschickt  worden.  Da  eine 
Rückverfolgung des Erhalts nach dem System "track­and­trace" der Post 
nur  während  180  Tagen  möglich  sei,  könne  vom  Institut  nicht  mehr 
festgestellt  werden,  wann  der  Vorbescheid  dem  Beschwerdeführer 
zugestellt worden sei.
Mit  dem  Mittel  des  Vorbescheids  gewährt  das  Institut  den  betroffenen 
Personen das rechtliche Gehör. Vorliegend kann aus den nachfolgenden 
Gründen  offen  bleiben,  ob  bzw.  wann  der  Beschwerdeführer  den 
Vorbescheid  erhalten  hat  und  das  Institut  ihm  das  rechtliche  Gehör 
gewährt hat. Gemäss Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer 
wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die 
betroffene  Person  die  Möglichkeit  erhält,  sich  vor  einer 
Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die 
Rechtslage  überprüfen  kann,  auch  wenn  die  Heilung  eines  allfälligen 
Mangels die Ausnahme bleiben soll  (statt vieler BGE 126  I 68 E. 2).  Im 
vorliegenden  Fall  hat  der  Beschwerdeführer  im  zweiten  Verfahren  (C­
1083/2011)  keine  Einwände  vorgebracht,  die  er  nicht  bereits  im  ersten 
Verfahren  (C­5894/2010)  vor  dem  Institut  vorgebracht  hätte.  Zudem 
waren  dem  Institut  die  Einwände  des  Beschwerdeführers,  die  ohne 
weiteres  auch  auf  die  zweite  Sendung  übertragen  werden  konnten, 
bekannt. Von einer schweren Verletzung des  rechtlichen Gehörs könnte 
deshalb von vornherein nicht gesprochen werden. Die zweite Verfügung 
des Instituts enthält sodann im Wesentlichen die gleiche Begründung wie 
die  erste  Verfügung,  zu  welcher  sich  der  Beschwerdeführer  vorgängig 
geäussert  hatte.  Schliesslich  hatte  der  Beschwerdeführer  die 
Gelegenheit,  vor  einer  Instanz  mit  voller  Kognition  (dem 
Bundesverwaltungsgericht)  zur  Begründung  des  Instituts  eingehend 
Stellung  zu  nehmen.  Eine  allfällige  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs 
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müsste  deshalb  als  geheilt  gelten,  zumal  eine  Rückweisung  an  das 
Institut ein prozessualer Leerlauf wäre. Die Rüge des Beschwerdeführers 
erweist sich somit als unbegründet. 
4. 
Der  Beschwerdeführer  bestreitet,  die  fraglichen  Sendungen  bestellt  zu 
haben.  Er  macht  geltend,  das  Ganze  am  Anfang  für  einen  Scherz 
gehalten  und gemeint  zu  haben,  dass  ihn  jemand ärgern wolle,  der  ihn 
nicht  möge  oder  der  nicht  eingebürgert  worden  sei  (der 
Beschwerdeführer  ist Gemeinderat). Die erste Lieferung sei am 4. März 
2010 zurückgehalten worden, doch sei die Einfuhr "erst am 1. April 2010" 
verboten worden. Er wundere sich, dass "man auf Grund der Adresse auf 
dem Paket einfach bestraft" werde. Er könne "also  jedem diese Kapseln 
bestellen  (kostet mich ca. 50 Franken) und er bekommt eine Busse von 
Fr. 300.­­ und hat den Ärger am Hals". In einer anderen Eingabe bringt er 
vor, er bestelle doch nicht zwei Mal 60 Kapseln Li Da Daidaihua, die man 
übrigens  für  60  Euro  bekomme,  wenn  er  einen  Monatsbedarf  von  30 
Kapseln als Einzelperson  einführen dürfe. 
4.1.  Die  Vorinstanz  stellt  in  ihrer  Verfügung  fest,  dass  die  beiden 
Sendungen  an  den  Beschwerdeführer  mit  dessen  vollen,  genauen 
Namen  und  Adresse  adressiert  gewesen  seien  und  keine  Rechnung 
beigelegt gewesen sei. Erfahrungsgemäss müssten solche Bestellungen 
im  Ausland  immer  im  Voraus  bezahlt  werden.  Die  Erklärungen  des 
Beschwerdeführers  würden  nicht  überzeugen  und  seien  als  blosse 
Schutzbehauptungen anzusehen. Dass sich jemand einen Scherz erlaubt 
habe,  sei  angesichts  des Werts  von  ca.  90  Euro  für  60  Kapseln  Li  Da 
Daidaihua sehr unwahrscheinlich. Deshalb sei davon auszugehen, dass 
der  Beschwerdeführer  der  rechtmässige  Empfänger  gewesen  sei  bzw. 
selber die Ware bestellt habe. 
4.2. Diese Beweiswürdigung ist nicht zu beanstanden. Zunächst fällt auf, 
dass  der  Beschwerdeführer  erst  mit  Vorbescheid  vom  1.  Juni  2010  im 
Verfahren C­5894/2010 davon erfahren hat, dass die an  ihn adressierte 
Sendung  mit  60  Kapseln  Li  Da  Daidaihua  am  4.  März  2010  am  Zoll 
abgefangen worden war.  Der  Umstand,  dass  bereits  am  10.  Juni  2010 
eine  weitere  Sendung  gleichen  Inhalts,  adressiert  an  den 
Beschwerdeführer,  am  Zoll  zurückgehalten  wurde,  lässt  sich  kaum  als 
Zufall abtun. Vielmehr  legt der zeitliche Ablauf den Verdacht nahe, dass 
der  Beschwerdeführer  erneut  eine  Bestellung  aufgab,  als  er  bemerkte, 
dass  die  erste Bestellung  bei  ihm  nicht  eingetroffen war.  Es  ist  sodann 
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darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer weder seinen Verdacht, 
jemand habe ihm damit einen Streich gespielt, konkretisiert hat, noch im 
Verlauf  des  Verfahrens  z.B.  Bank(karten­)auszüge  zum  Beleg  seines 
Zahlungsverkehrs  in  der  fraglichen  Zeitspanne  anbot,  obschon  er  nach 
Art.  13  VwVG  verpflichtet  war,  an  der  Feststellung  des  Sachverhalts 
mitzuwirken.  Ferner  belegt  der  Beschwerdeführer  in  seinen  Eingaben, 
dass er das Mittel Li Da Daidaihua, dessen Wirkungen und Wert recht gut 
kennt, obschon es in der Bevölkerung kaum bekannt sein dürfte. Wie die 
Vorinstanz schliesslich zu Recht vorbringt,  ist allein schon aufgrund des 
Wertes  der  Sendungen  ein  Scherz  einer  nicht  bekannten  Person 
vernünftigerweise auszuschliessen. 
4.3.  All  die  genannten  Umständen  lassen  es  als  überwiegend 
wahrscheinlich  erscheinen,  dass  der  Beschwerdeführer  selber  die 
fraglichen Sendungen bestellt und (vor­)bezahlt hat. Bei dieser Sachlage 
kann in antizipierter Beweiswürdigung darauf verzichtet werden, die vom 
Beschwerdeführer  genannten  Personen  dahingehend  zu  befragen,  ob 
dieser  zu  dick  sei  und  solche Pillen  benötige  (vgl.  das  letzte Schreiben 
des Beschwerdeführers vom 12. Juli 2011). Sowohl die eigene als auch 
die  fremde Einschätzung  von Übergewicht  bzw.  des Bedürfnisses  einer 
Person,  abzunehmen,  sind  subjektiv  und  vermöchten  keine  Zweifel  am 
dargelegten Beweisergebnis zu begründen. 
4.4.  Die  Vorinstanz  hat  deshalb  ohne  Bundesrecht  zu  verletzen 
festgestellt,  dass  der  Beschwerdeführer  die  fraglichen  zwei  Sendungen 
selber bestellt hat.
5. 
Umstritten ist im vorliegenden Verfahren im Wesentlichen, ob die Einfuhr 
des an der Grenze zurückgehaltenen Produktes Li Da Daidaihua zulässig 
ist,  weil  es  in  einer  für  den  Eigengebrauch  des  Beschwerdeführers 
erforderlichen,  im Sinne des Gesetzes kleinen Menge  importiert werden 
sollte.  Im  Folgenden  ist  vorab  darzustellen,  unter  welchen 
Voraussetzungen  die  Vorschriften  des  Heilmittelrechts  die  Einfuhr  von 
Arzneimitteln zum Eigengebrauch zulassen. 
5.1. Arzneimittel sind Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, 
die  zur medizinischen Einwirkung auf  den menschlichen oder  tierischen 
Organismus  bestimmt  sind  oder  angepriesen werden,  insbesondere  zur 
Erkennung, Verhütung  oder Behandlung  von Krankheiten, Verletzungen 
und Behinderungen  (Art.  4 Abs.  1 Bst.  a HMG).  In  verwendungsfertiger 
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Form dürfen  sie  nur  in Verkehr  gebracht werden, wenn  sie  vom  Institut 
zugelassen sind – abgesehen von Ausnahmen, die vorliegend nicht von 
Belang sind (Art. 9 HMG).
5.1.1. Zulassungspflichtige,  aber  nicht  zugelassene,  verwendungsfertige 
Arzneimittel dürfen nicht in Verkehr gebracht werden (Art. 9 Abs. 1 i.V.m. 
Art. 4 Abs. 1 Bst. d und f HMG). Insbesondere ist deren Einfuhr untersagt 
(Art. 20 Abs. 1 HMG) – soweit nicht der Bundesrat  in einer Verordnung 
erlaubt,  dass  solche  Arzneimittel  in  kleinen  Mengen  durch 
Medizinalpersonen  oder  durch  Einzelpersonen  für  den  Eigengebrauch 
eingeführt werden dürfen (Art. 20 Abs. 2 HMG).
5.1.2. Von dieser Rechtsetzungsdelegation hat der Bundesrat Gebrauch 
gemacht und in Art. 36 Abs. 1 AMBV die Voraussetzungen umschrieben, 
unter  denen  ausnahmsweise  die  Einfuhr  nicht  zugelassener, 
zulassungspflichtiger Arzneimittel durch Einzelpersonen erlaubt ist. Diese 
Bestimmung hat  (in der heute geltenden Fassung vom 18. August 2004 
[AS 2004 4037]) folgenden Wortlaut:
"Eine  Einzelperson  darf  verwendungsfertige  Arzneimittel,  die  in  der 
Schweiz  nicht  zugelassen  sind,  in  der  für  den  Eigengebrauch 
erforderlichen kleinen Menge einführen."
5.1.3. Heilmittel  (Arzneimittel und Medizinprodukte) sind Produkte, die  in 
einem  medizinischen  Zusammenhang  bzw.  Umfeld  Anwendung  finden 
und  der  Erkennung,  Verhütung  oder  Behandlung  von  Krankheiten  bei 
Mensch  und  Tier  dienen  (vgl.  E.  3.1  hiervor).  Nach  dem  Willen  des 
Gesetzgebers  bildet  die  medizinische  Verwendung  das  zentrale 
Definitionselement (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 1. März 1999 
zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte, BBl 1999 
S. 3453 ff. [im Folgenden: Botschaft HMG], Separatdruck S. 37). Gemäss 
dem Wortlaut  von Art.  4 Abs.  1 Bst.  a HMG sind Arzneimittel  entweder 
zum  erwähnten  Zweck  „bestimmt“  (im  Sinne  einer  objektiven  Eignung 
zum  vorgesehenen  Einsatz),  oder  sie  werden  dafür  „angepriesen“.  Im 
europäischen  Recht  und  in  der  diesbezüglichen  Praxis  (die  zu 
berücksichtigen  sind;  vgl.  Botschaft  HMG  S.  35  f.)  wird  in  diesem 
Zusammenhang  einerseits  der  Begriff  des  Funktionsarzneimittels, 
andererseits  des  Präsentations­  oder  Bezeichnungsarzneimittels 
verwendet  (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 der EU­Richtlinie 2001/83, Urteil des 
EuGH  in  der  Rechtssache  227/82,  Rn.  8;  Urteil  des  deutschen 
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Seite 9
Bundesverwaltungsgerichts  3  C  23.06  vom  25.  Juli  2007 
[/ 2007,3344] mit Hinweisen).
5.1.4. Die Vorinstanz bringt in den angefochtenen Verfügungen und ihren 
Stellungnahmen  vor,  die  fraglichen  Kapseln  seien  zum  Abnehmen 
bestimmt.  Frühere  Laboranalysen  hätten  ergeben,  dass  in  den  Li  Da 
Daidaihua  Schlankheitsmitteln  nicht  deklarierte  synthetische  Wirkstoffe 
enthalten  seien.  Unter  anderem  seien  grosse  Mengen  an  Sibutramin 
gefunden worden. Die Abgabe von Präparaten, die Sibutramin enthielten, 
sei  seit  Ende  März  2010  in  der  Schweiz  wegen  Herz­Kreislauf­Risiken 
verboten. Das Gleiche sei schon in verschiedenen europäischen Ländern 
der Fall und werde voraussichtlich bald für die ganze EU gelten. 
5.1.5. Sibutramin ist ein Arzneistoff mit starken Nebenwirkungen, der als 
Appetitzügler zur Reduktion von starkem Übergewicht verwendet wird. Er 
wirkt über die indirekte Stimulierung des vegetativen Nervensystems. Wie 
das  Institut  glaubwürdig  vorbringt,  haben  frühere  Laboranalysen  von  Li 
Da  Daidaihua  Schlankheitsmitteln  nicht  deklarierte  synthetische 
Wirkstoffe und insbesondere grosse Mengen an Sibutramin ergeben. Das 
zu  beurteilende  Produkt  soll  gemäss  Anpreisung  auf  der  Packung  (vgl. 
act. Vorinstanz 3) dem "Weight Loss" dienen. Angesichts der Anpreisung 
und  des  relativ  hohen  Preises  soll  es  auch  nach  dem  Verständnis  der 
Konsumenten ohne Zweifel medizinischen Zwecken dienen und  ist dazu 
aus  objektiver  Sicht,  bei  richtiger  Zusammensetzung,  auch  geeignet. 
Entscheidend  ist  die  der  Produkteinformation  bzw.  Anpreisung 
entsprechende Zusammensetzung und Wirkung – und nicht  etwa die  in 
concreto zu beurteilenden, allenfalls verunreinigten oder gar gefälschten 
Produkte  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  [BVGer]  C­
6050/2008 vom 14. Februar 2011 E. 3.3.2). 
5.1.6.  Vorliegend  ergibt  sich  die  Qualifikation  der  am  Zoll 
zurückgehaltenen  Produkte  als  Arzneimittel  eindeutig  aus  deren 
Anpreisung,  so  dass  es  sich  erübrigt,  diese  zu  analysieren.  Diese 
Arzneimittel,  die  unbestrittenermassen  in  verwendungsfertiger  Form 
vorliegen,  unterstehen  damit  ungeachtet  ihrer  tatsächlichen 
Zusammensetzung  dem  Heilmittelrecht  und  insbesondere  den 
Vorschriften über die Einfuhr durch Privatpersonen (Art. 20 Abs. 2 HMG 
und Art. 36 Abs. 1 AMBV). Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch zu 
Recht nicht, dass die zwei Sendungen mit je 60 Kapseln Li Da Daidaihua 
Schlankheitsmittel  sind,  die  mithin  zum  Abnehmen  bestimmt  sind.  Er 
macht  auch  nicht  geltend,  die Kapseln würden  nicht  –  unter  anderem  ­ 
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den Wirkstoff Sibutramin enthalten und es handle sich dabei nicht um ein 
zulassungspflichtiges  verwendungsfertiges  Arzneimittel  im  oben 
dargelegten Sinne. Ebenso wenig stellt er  in Zweifel, dass die fraglichen 
Kapseln in der Schweiz nicht als Arzneimittel zugelassen waren.
Der Umstand, dass die Abgabe von Mitteln mit dem Wirkstoff Sibutramin 
(erst)  seit  Ende  März  2010  in  der  Schweiz  verboten  ist,  ändert  nichts 
daran,  dass  die  fraglichen  Kapseln  in  der  Schweiz  nie  als  Arzneimittel 
zugelassen  waren  und  deren  Einfuhr  –  unter  Vorbehalt  der 
Ausnahmevorschriften über die Einfuhr durch Privatpersonen – verboten 
war (allgemein zur Zulassung von Arzneimitteln vgl. Urteil des BVGer C­
6050/2008 vom 14. Februar 2011 E. 3.3.) 
5.2.  Der  Beschwerdeführer  stellt  sich  auf  den  Standpunkt,  bei  der 
vorliegend  einzuführenden  Arzneimittelmenge  handle  es  sich  um  eine 
kleine Menge im Sinne von Art. 20 Abs. 2 HMG und Art. 36 Abs. 1 AMBV. 
5.2.1. Weder Art. 20 Abs. 2 HMG noch Art. 36 Abs. 1 AMBV legt fest, was 
unter  einer  kleinen Menge  zu  verstehen  ist. Damit  obliegt  die Definition 
dem Institut als Organ der Rechtsanwendung, wobei  ihm ein erheblicher 
Ermessensspielraum  zukommt,  den  es  pflichtgemäss,  unter 
Berücksichtigung  des Willens  des Gesetz­  und Verordnungsgebers  und 
unter Einhaltung der verfassungsmässigen Vorgaben wahrzunehmen hat.
5.2.2. Der Gesetzgeber wollte mit der Beschränkung der ausnahmsweise 
zulässigen Einfuhr von Arzneimitteln zum Eigengebrauch auf eine kleine 
Menge sicherstellen, dass "Einzelpersonen wie beispielsweise Touristen, 
welche ihre Arzneimittel für den Eigengebrauch aus ihrem Herkunftsland 
mitnehmen",  die  von  ihnen benötigten Arzneimittel  auch dann einführen 
können,  wenn  sie  in  der  Schweiz  nicht  zugelassen  sind.  "Auch  im 
geltenden Betäubungsmittelrecht  ist  vorgesehen,  dass  kranke Reisende 
die  benötigten  Betäubungsmittel  bis  zu  einem  Monatsbedarf  ohne 
Bewilligung ein­ und ausführen können" (Botschaft des Bundesrates vom 
1. März  1999  zu  einem  Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und 
Medizinprodukte,  BBl  1999  S. 3453 ff.  [im  Folgenden:  Botschaft  HMG], 
Separatdruck  S. 55).  Der  Bundesrat  hat  zudem  betont,  der 
Eigengebrauch müsse  im Heilmittelbereich  "restriktiv  ausgelegt  werden, 
um Missbräuchen bei dieser Ausnahmeregelung vorzubeugen" (Botschaft 
HMG, S.  55), was  in  den parlamentarischen Debatten unwidersprochen 
blieb. Entsprechend ging er  als Verordnungsgeber auch davon aus,  die 
Einfuhr  durch  Einzelpersonen  sei  nur  in  der  "für  den  Eigengebrauch 
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erforderlichen (mithin sehr kleinen) Menge" zulässig (Erläuternder Bericht 
vom  30.  Juni  2001  zum  Entwurf  der  AMBV,  S.  19).  Hintergrund  dieser 
Zurückhaltung  von  Gesetz­  und  Verordnungsgeber  bildet  der  in  Art.  1 
Abs.  1  HMG  festgelegte  Grundsatz,  wonach  das  Heilmittelrecht  zum 
Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gewährleisten soll, dass nur 
qualitativ  hoch  stehende,  sichere  und  wirksame  Heilmittel  in  Verkehr 
gebracht  werden.  Dieser  gesundheitspolizeiliche  Zweck  setzt  eine 
behördliche  Kontrolle  der  Arzneimittel  voraus,  die  nach  dem 
schweizerischen  Recht  auf  dem  System  der  einzelfallweisen 
behördlichen Zulassung von Präparaten beruht (Art. 8 ff. HMG). Im Sinne 
des Vorsorgeprinzips  ist  daher möglichst  zu  verhindern,  dass  durch  die 
schweizerischen  Zulassungsbehörden  nicht  geprüfte,  potentiell 
gesundheitsgefährdende Arzneimittel in der Schweiz in Verkehr kommen 
(vgl.  zum  heilmittelrechtlichen  Vorsorgeprinzip  etwa  Urteil  des 
Bundesgerichts 2C_407/2009 vom 18. Januar 2010 E. 3.1.1; VPB 69.97 
E.3.3). 
5.2.3. Unter  Berücksichtigung  des  gesundheitspolizeilichen  Zwecks  der 
Heilmittelgesetzgebung  hielt  bereits  die  Eidgenössische 
Rekurskommission  für  Heilmittel  (REKO  HM)  in  ständiger 
Rechtsprechung dafür, die für den Eigengebrauch erforderliche Menge im 
Sinne von Art. 36 Abs. 1 AMBV sei  relativ  tief anzusetzen und es sei  in 
Anlehnung  an  die  betäubungsmittelrechtlichen  Bestimmungen  in  der 
Regel von einem Medikamentenbedarf für etwa einen Monat auszugehen 
– in  der  für  das  einzuführende  Präparat  empfohlenen  maximalen 
Dosierung  (vgl.  VPB  69.22  E.  3.1,  VPB  70.20  E.3.2;  vgl.  auch  die 
Entscheide  der  REKO  HM  06.183  vom  27. Oktober  2006  E.  6,  06.155 
vom 28. Februar 2006 E. 4, 05.117 vom 27. Januar 2006 E. 5.1.1, 04.091 
vom  14.  Juni  2005  E.  3.2.3).  Diese  Rechtsprechung  wurde  vom 
Bundesverwaltungsgericht  übernommen  und  weitergeführt  (vgl.  etwa 
Urteile  des  BVGer  C­6050/2008  vom  14.  Februar  2011  E.  3.4,  C­
3795/2008  vom  30.  Januar  2009  E.  3.3  und  C­1281/2007  vom  17. 
September 2007 E. 2.2).
5.2.4.  Die  Beschränkung  der  Einfuhr  zulassungspflichtiger,  aber  nicht 
zugelassener  Arzneimittel  zum  Eigengebrauch  auf  die  dem  üblichen 
Medikamentenbedarf  für  etwa  einen  Monat  entsprechende  Menge  hält 
sich  an  den  dargestellten  gesetzlichen  Rahmen.  Sie  ist  angesichts  der 
potentiellen  Gefahren,  welche  von  nicht  zugelassenen  und 
möglicherweise  unzureichend  kontrollierten  Arzneimitteln  ausgehen 
können,  durchaus  erforderlich  und  angemessen  (vgl.  etwa  Urteil  des 
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BVGer C­3795/2008 vom 30. Januar 2009 E. 3.3). Zudem trägt sie dem 
Umstand  Rechnung,  dass  die  Ermöglichung  der  Einfuhr 
zulassungspflichtiger,  aber  nicht  zugelassener  Arzneimittel  eine 
Ausnahme  vom generellen Einfuhrverbot  gemäss Art.  20 HMG darstellt 
und schon aus diesem Grunde restriktiv zu handhaben ist.
5.2.5. Der Beschwerdeführer übersieht mit seinem Standpunkt, dass die 
Möglichkeit  der  Einfuhr  durch  Einzelpersonen  eine  Ausnahme  vom 
generellen Einfuhrverbot darstellt,  das ohne Zweifel über eine klare und 
ausreichende  gesetzliche  Grundlage  verfügt  (Art.  20  Abs.  1  HMG  e 
contra­rio).  Diese  formell­gesetzliche  Regelung  ist  für  das 
Bundesverwaltungsgericht  massgebend  und  kann  nicht  auf  ihre 
Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden (Art. 190 BV). Die Lockerung 
dieses Verbotes  für Einzelpersonen durch die Ermöglichung der Einfuhr 
einer kleinen Menge und  ihre Festlegung auf den Eigenbedarf von etwa 
einem  Monat  liegt  im  öffentlichen  Interesse  und  ist  durchaus 
verhältnismässig. Soweit in diesem Zusammenhang überhaupt von einer 
Einschränkung  der  persönlichen  Freiheit,  der  Wirtschaftsfreiheit,  der 
Eigentumsgarantie  und weiterer Grundrechte  gesprochen werden  kann, 
wäre  diese  zulässig,  beruht  sie  doch  auf  einer  ausreichenden  formell­
gesetzlichen  Grundlage,  liegt  sie  im  öffentlichen  Interesse,  ist 
verhältnismässig und  tangiert die Grundrechte nicht  in  ihrem Kerngehalt 
(vgl. Art. 36 BV; grundsätzlich dazu Urteil des BVGer C­6050/2008 vom 
14. Februar 2011 E. 3.4).
5.2.6. Die  vorliegend am Zoll  zurückgehaltenen,  vom Beschwerdeführer 
bestellten und an diesen adressierten Arzneimittelsendungen enthalten je 
eine Packung mit 60 Kapseln Li Da Daidaihua. Eine Dosierungsanleitung 
liegt zwar nicht vor, doch darf ohne weiteres davon ausgegangen werden, 
dass Arzneimittel mit dem Wirkstoff Sibutramin höchstens ein Mal täglich 
eingenommen  werden  dürfen  (vgl.  die  Empfehlungen  unter  http:// 
schlank­mit­L  oder  unter  ).  Die  vorliegend 
zu  beurteilenden  Arzneimittelmengen  reichen,  je  für  sich  genommen, 
somit für eine Behandlung von deutlich mehr als einem Monat. Es handelt 
sich  damit  offensichtlich  nicht  um  kleine  Mengen  im  Sinne  von  Art.  20 
Abs. 1 HMG und Art. 36 Abs. 1 AMBV, so dass die versuchte Einfuhr des 
zulassungspflichtigen,  aber  nicht  zugelassenen  Arzneimittels  durch  den 
Beschwerdeführer rechtswidrig ist.
5.2.7.  Die  Vorinstanz  hat  schliesslich  zu  Recht  die  Vernichtung  der 
beschlagnahmten  Arzneimittel  angeordnet.  Das  Institut  hat 
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sicherzustellen,  dass  die  Bestimmungen  der  Heilmittelgesetzgebung 
eingehalten  werden.  Gemäss  Art.  66  Abs.  1  HMG  ist  es  befugt, 
diejenigen Verwaltungsmass­nahmen zu treffen, welche zum Vollzug des 
Gesetzes  erforderlich  sind.  Stellt  das  Institut  im  Rahmen  der 
Marktüberwachung  (Art.  58  HMG)  oder  eine  Zollbehörde  anlässlich  der 
Zollabfertigung  (Art.  46  AMBV)  fest,  dass  ein  eingeführtes  oder 
einzuführendes  Arzneimittel  den  gesetzlichen  Vorschriften  widerspricht, 
so  kann  das  Institut  insbesondere  dessen  Beschlagnahmung, 
Verwahrung  oder  Vernichtung  anordnen  und  allenfalls  die  Einfuhr 
verbieten  (vgl. Art.  66 Abs. 2 Bst. d und e HMG). Diese Bestimmungen 
bilden ohne Zweifel eine ausreichende formell­gesetzliche Grundlage für 
die  Anordnung  von  Verwaltungsmassnahmen  bei  rechts­widriger 
Arzneimitteleinfuhr  (vgl. Urteil des BVGer C­6050/2008 vom 14. Februar 
2011 E. 4). Insbesondere auch die Anordnung der Vernichtung von derart 
importierten  Arzneimitteln  basiert  auf  einer  genügenden 
Rechtsgrundlage.  Sie  ist  im  vorliegenden  Fall  offensichtlich 
verhältnismässig,  waren  doch  die  in  der  Schweiz  zugelassenen 
Arzneimittel  mit  dem  Wirkstoff  Sibutramin  rezeptpflichtig,  was  für  sich 
bereits auf dessen besondere Gesundheitsrisiko hinweist.
6. 
Zu  prüfen  bleibt,  ob  die  Vorinstanz  dem  Beschwerdeführer  zu  Recht 
Verwaltungsgebühren von je Fr. 300.­ auferlegt hat.
6.1. Das Institut kann für seine Verwaltungstätigkeiten – insbesondere für 
den  Aufwand  im  Zusammenhang  mit  dem  Erlass  von  Verfügungen – 
Gebühren erheben (Art. 65 Abs. 1 HMG und Art. 1 Bst. der Verordnung 
des Instituts vom 22. Juni 2006 über die Gebühren des Schweizerischen 
Heilmittelinstitutes  [SR  812.214.5,  Heilmittel­Gebührenverordnung, 
HGebV]).  Gemäss  Art.  2  Abs.  1  Bst.  a  HGebV  muss  eine  Gebühr 
bezahlen,  wer  eine  Verfügung  der  Vorinstanz  veranlasst.  Verfügungen 
erlässt  das  Institut  unter  anderem  dann,  wenn  es  –  wie  vorliegend – 
gestützt  auf  Art.  66  HMG  die  zum  Vollzug  der  Heilmittelgesetzgebung 
erforderlichen Verwaltungsmassnahmen trifft.
6.2. Gebühren gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a HGebV sind dem Veranlasser 
aufzuerlegen. Veranlasser im Sinne dieser Bestimmung ist insbesondere 
derjenige, welcher durch sein Verhalten (oder durch das Verhalten seiner 
Hilfspersonen) zumindest den Verdacht einer Gefährdung der öffentlichen 
Gesundheit  heraufbeschwört  und  damit  die  Anordnung  einer 
Verwaltungsmassnahme erforderlich macht (vgl. das Urteil des BVGer C­
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1281/ 2007 vom 17. September 2007, E. 2.4; Entscheide der REKO HM 
05.112  vom  30.  Juni  2005,  E.  2.2,  und  HM  04.083  vom  6. Dezember 
2004, E. 5.1). Nach ständiger Praxis  ist allerdings Voraussetzung für die 
Gebührenpflichtigkeit eines Veranlassers, dass er nicht nur behördliches 
Tätigwerden,  sondern  die  Anordnung  von  besonderen,  in  der  Regel 
gegen  ihn  selbst  gerichteten  Verwaltungsmassnahmen  verursacht  (vgl. 
etwa die Entscheide der REKO HM 05.117 vom 27. Januar 2006, E. 5.2, 
und HM 04.083 vom 6. Dezember 2004, E. 5.1).
6.3.  Vorliegend  ist  erstellt,  dass  der  Beschwerdeführer  die  am  Zoll 
zurückgehaltenen Arzneimittel  bestellt  und  so  die  versuchte Einfuhr  der 
Ware  verursacht  hat.  Ebenso  steht  fest,  dass  die  Sendung  an  den 
Beschwerdeführer  adressiert  war  und  an  diesen  hätte  ausgeliefert 
werden sollen. Unter diesen Umständen  ist  der Beschwerdeführer ohne 
Zweifel  als  direkter  Verursacher  der  verfügten,  ihn  selbst  betreffenden 
Verwaltungsmassnahme  abgabepflichtig,  und  die Vorinstanz  hat  ihm  zu 
Recht  gestützt  auf  Art.  2  Abs.  1  lit.  c  HGebV  eine  Verwaltungsgebühr 
auferlegt
6.4.  Die  Höhe  der  von  der  Vorinstanz  in  Rechnung  gestellten  Gebühr 
richtet  sich  im  Wesentlichen  nach  dem  Verwaltungsaufwand,  der  mit 
Fr. 200.­­  pro  Stunde  zu  entgelten  ist  (Art.  3  in  Verbindung  mit  Ziff.  V 
Anhang  HGebV).  Es  ist  ohne  weiteres  nachvollziehbar,  wenn  die 
Vorinstanz  geltend  macht,  dass  im  vorliegenden  Verfahren  ein 
Verwaltungsaufwand von je 1 ½ Stunden angefallen sei. Die sich daraus 
ergebende Gebühr  von  je  Fr. 300.­  ist  angemessen  und  entspricht  den 
Vorgaben des Äquivalenz­ und des Kostendeckungsprinzips. 
6.5.  Damit  steht  fest,  dass  die  Vorinstanz  dem  Beschwerdeführer  zu 
Recht  für die beiden Verfahren eine Verwaltungsgebühr von  je Fr. 300.­ 
auferlegt hat. 
7. 
Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  die  zwei  versuchten Einfuhren 
von  je  60  Kapseln  Li  Da  Daidaihua  rechtswidrig  waren,  weshalb  das 
Institut  zu  Recht  die  Vernichtung  der  Ware  angeordnet  und  dem 
Beschwerdeführer  Verwaltungsgebühren  von  je  Fr. 300.­  auferlegt  hat. 
Die  Beschwerden  erweisen  sich  daher  als  unbegründet  und  sind 
abzuweisen.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  trägt  der  unterliegende 
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Beschwerdeführer  die  Kosten  des  Verfahrens  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht von  insgesamt Fr. 700.­  (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 
und Art.  4 des Reglements  vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 
173.320.2]),  welche  mit  den  bereits  geleisteten  Kostenvorschüssen  in 
gleicher Höhe verrechnet werden.
Sowohl  der  Beschwerdeführer  als  unterliegende  Partei  als  auch  das 
Institut  als  Bundesbehörde  haben  keinen  Anspruch  auf  eine 
Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  insgesamt  Fr.  700.­  werden  dem 
Beschwerdeführer  auferlegt.  Sie  werden  mit  den  geleisteten 
Kostenvorschüssen in gleicher Höhe verrechnet.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4. Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. sc/Z 4983; 350 2010 509; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement des Innern
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Philippe Weissenberger Jean­Marc Wichser
Rechtsmittelbelehrung:
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Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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