C-5911/2008 - Abteilung III - Zulassung Pflanzenschutzmittel - Widerruf der Bewilligung "_______" , Verfügung des...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5911/2008
Urteil vom 17. Dezember 2010
Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Alberto Meuli, Richter Francesco Parrino,
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.
Parteien B._______ AG,
vertreten durch Dr. iur. Adrian Bachmann,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Widerruf der Bewilligung "P._______" (_______), Verfügung
des BLW vom 4. August 2008.
C-5911/2008
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Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW; im Folgenden auch:
Vor￿instanz) erteilte der A._______ AG am 2. Dezember 1988 erst￿mals
eine provi￿sorische Bewilligung für das Inverkehrbringen des
Pflanzen￿schutzmittels P._______ (_______) als Fungizid zur
Bekämp￿fung der Graufäule (Botrytis) im Obstbau, in Erdbeeren und im
Weinbau. Das Produkt enthält die Wirkstoffe Carbenda￿zim und
Diethofencarb (BLW-Akten p. 1). Die Be￿willigung wurde in der Fol￿ge
definitiv erteilt und mehrmals mit verschie￿de￿nen
Indi￿kationser￿wei￿te￿rungen erneuert.
Die definitive, unbefristete (altrechtliche) Bewilligung vom 20. Novem￿ber
2000 (BLW-Akten p. 17) wurde am 14. September 2007 vom BLW durch
eine auf zehn Jahre befristete Bewilligung ersetzt (BLW-Akten p. 31).
Letztmals wurde diese am 7. Februar 2008 ergänzt, da
irrtüm￿licher￿weise die zuvor bereits bewilligte Indikation zur
Anwendung in Bohnen gestrichen worden war (vgl. BLW-Akten p. 47 und
49). Als Rechts￿nach￿fol￿gerin der A._______ AG ist heute die
B._______ (Schweiz) AG (im Fol￿gen￿den: Be￿schwer￿de￿führerin)
Bewilligungs￿inhaberin.
B.
Mit Schreiben vom 15. November 2007 informierte das BLW die
Be￿schwer￿deführerin darüber, dass der Wirkstoff Carbendazim in den
Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 (im
Folgen￿den: RL 91/414/EWG) aufgenommen worden sei, jedoch nur für
drei Jahre und mit Auflagen. Carbendazimhaltige Produk￿te könnten in
der Europäischen Union (EU) nur noch zur Anwendung in Getreide, Mais,
Rapssamen und Zuckerrüben zugelassen werden. Das BLW teilte weiter
mit, es beab￿sichtige den Anwen￿dungsbereich in der Schweiz
demjenigen in der EU anzu￿passen. Von dieser Massnahme seien
mehrere Produkte der Be￿schwer￿de￿führerin betroffen. Die
An￿wen￿dung im Kernobst sei allerdings von den Experten des BLW als
wichtig erachtet worden. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) werde
durch eine Risikobeur￿teilung abklären, ob diese Anwendung weiter
bewilligt werden könne (BLW-Akten p. 35).
C.
Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Schreiben vom 13. Dezember
2007 gegen diese Ankündigung und beantragte die Aufrechterhaltung der
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Bewilligung des Pro￿duktes P._______ für den Einsatz im Weinbau
sowie in Bohnen, Sonnenblumen und Zierpflanzen. Mit der
Einschrän￿kung, dass Tafeltrauben nicht behandelt werden dürften, sei
sie demgegenüber einverstanden. Zudem wies sie darauf hin, dass sie
bereits "einige Gemüsekulturen zurückgezogen haben, die frisch
ver￿zehrt würden (fresh crops) und bei denen aufgrund der Wartezeit mit
Rückständen zu rechnen" sei (BLW-Akten p. 39).
D.
Nachdem das BLW mit Schreiben vom 7. Februar 2008 erneut seine
Absicht der Angleichung an die Situation in der EU bekräftigt hatte (BLW-
Akten p. 49), widerrief es mit Verfügung vom 4. August 2008 die
Bewilligung von P._______ mit sofortiger Wirkung. Zur Be￿gründung
führte es aus, carbendazimhaltige Pflanzenschutzmittel dürften aus
human￿toxikologi￿schen Gründen nur noch für die Anwendung in
Getreide, Mais, Raps und Zuckerrübe zugelassen werden. Da P._______
für keine dieser Indi￿kationen zugelassen sei, müsse die Bewilligung in
An￿wendung von Art. 22 der Pflanzenschutz￿mittelverordnung vom
18. Mai 2005 (PSMV, SR 916.161) widerrufen wer￿den. Zudem wurde
der Beschwerde￿führerin eine Ausverkaufsfrist für die Lagerbe￿stän￿de
bis zum 31. De￿zember 2008 gewährt (BLW-Akten p. 51).
E.
Am 15. September 2008 erhob die Beschwerdeführerin beim
Bundes￿verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, die Verfügung
vom 4. August 2008 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge
aufzu￿heben. Eventualiter sei die Verfügung dahingehend abzuändern,
dass die Aus￿verkaufsfrist für Lagerbestände des Produktes P._______
bis zum 31. De￿zember 2009 erstreckt werde.
Zur Begründung ihrer Anträge führte die Beschwerdeführerin aus,
P._______ werde seit 1988 erfolgreich im Wein- und Gemüsebau und bei
Zier￿pflan￿zen eingesetzt, ohne dass es zu irgendwelchen bekannten
Schaden￿fällen oder toxikologischen Prob￿le￿men gekommen sei. So
sei erst am 12. April 2007 eine neue Be￿willigung für die maximale
Bewilli￿gungsdauer von 10 Jahre erteilt wor￿den. Die Vorinstanz habe
während Jahren keine weiteren Unter￿lagen zur Toxikologie einverlangt.
Wenn sie nun die Bewilli￿gung widerrufe, verletze sie den Grundsatz des
Ver￿trauens￿schutzes nach Art. 9 der Bundes￿ver￿fassung der
Schweize￿rischen Eidgenos￿sen￿schaft vom 18. April 1999 (BV, SR
101) und die dazu von Lehre und Praxis ent￿wickelten Grundsätze.
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Weiter habe die Vorin￿stanz ihren Widerruf auf Art. 22 Abs. 1 PSMV
gestützt, wo￿nach aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-
Verfahrens zur Über￿prü￿fung der Wirkstoffe eine Be￿wil￿ligung
geändert oder mit neuen Auflagen ver￿sehen werden kön￿ne.
Vorliegend handle es sich jedoch nicht um eine Bewilligungs￿änderung,
sondern um den Widerruf einer Bewil￿li￿gung, der in Art. 23 PSMV
geregelt werde. In dieser Bestim￿mung sei von einer Berück￿sichtigung
des EG-Verfahrens keine Rede. Die formel￿len Voraus￿setzungen für
einen Widerruf seien demnach nicht erfüllt. Zudem habe die Vorinstanz
offenbar übersehen, dass in derartigen Fällen Ausverkaufsfristen von bis
zu drei Jahren einge￿räumt werden könnten.
Abschliessend machte sie zusammenfassend geltend, der
Vertrauens￿schutz könne entweder in Form des sogenannten
Bestandesschutzes eine Bindung der Behörden an die
Vertrauensgrundlage bewirken oder aber dem betroffenen Privaten einen
Entschädigungsanspruch gegen￿über dem Staat verschaffen. In der
schweizerischen Rechtsprechung stehe der Bestandesschutz im
Vordergrund. Insbesondere wenn das Inte￿resse am Vertrauensschutz
gegenüber dem Interesse an der Ge￿setz￿mässigkeit eindeutig
dominiere, sei die Vertrauen erweckende An￿ord￿nung aufrecht zu
erhalten. Da vorliegend keine überwiegenden öffent￿lichen Interessen an
einem Widerruf vorlägen, sei die gülti￿ge Bewilligung auf￿recht zu
erhalten. Zumindest aber sei der Beschwer￿de￿führerin eine
ge￿nügende Ausverkaufsfrist einzuräumen.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. Dezember 2008 beantragte die
Vor￿in￿stanz die Abweisung der Beschwerde – unter Kostenfolge zu
Lasten der Be￿schwerdeführerin.
Zunächst hielt die Vorinstanz insbeson￿dere fest, die altrechtliche,
unbe￿fristete Bewilligung sei am 14. Sep￿tember 2007 (recte: 12. April
2007) durch eine auf zehn Jahre befris￿tete Be￿willigung ersetzt
worden, ohne dass zu diesem Zeitpunkt oder später geprüft worden sei,
ob noch alle Bewilli￿gungs￿vo￿raus￿set￿zun￿gen erfüllt seien. Am
12. De￿zem￿ber 2006 sei im Amtsblatt der Europäischen Union (L
349/37) die Richtlinie 2006/135/EG der Kom￿mis￿sion vom
11. Dezem￿ber 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates
zwecks Aufnahme des Wirk￿stoffes Carben￿dazim (im Folgenden: RL
2006/135/EG) veröffentlicht worden. Gemäss dem ergänzten Anhang I
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der RL 91/414/EWG (vgl. Art. 1 der RL 2006/135/EG) unterstehe die
Anwendung des Wirkstoffes Carbendazim als Fun￿gizid restriktiven
Einschränkungen und dürfe insbesondere nur noch in den Kulturen
Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais zu￿gelassen werden.
Nach Art. 3 Abs. 1 RL 2006/ 135/EG hätten die Mit￿gliedstaaten bis zum
30. Juni 2007 zu prüfen, ob die geltenden Zulas￿sungen
carben￿dazimhaltiger Pflanzen￿schutzmittel die Bedin￿gun￿gen des
Anhangs I der RL 91/414/EWG erfüllten (mit Ausnahme der Bedingungen
gemäss An￿hang I Teil B). Treffe dies nicht zu, müssten die
Mitgliedstaaten innert dieser Frist die Zulassungen ändern oder
widerrufen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 RL 2006/135/EG müssten die
Mitgliedstaaten bis spätestens 31. De￿zem￿ber 2009 zudem jedes
zugelassene Pflanzenschutz￿mittel mit dem Wirkstoff Carben￿dazim
einer vollumfänglichen Neube￿wertung – in￿klusive der Bedin￿gungen
gemäss Anhang I Teil B – unterziehen und allenfalls die Bewilligungen
anpassen oder widerrufen.
Das BLW sei aufgrund der Erwägungen der Kommission der
Euro￿päi￿schen Gemeinschaft (im Folgenden: Kommission) zur
Überzeugung ge￿langt, dass das Gefährdungspotenzial des Wirkstoffes
Carbendazim aus￿serhalb der Indikationen Getreide, Mais, Raps und
Zuckerrübe als unan￿nehmbar zu beurteilen sei. Eine Aufrechterhaltung
der Zulassung für andere Indikationen gefährde die Gesundheit des
Menschen zu sehr, weshalb in Anwendung von Art. 23 PSMV die
Zulassungen für Pflanzen￿schutz￿mittel mit Carbendazim widerrufen
worden seien. Zudem könne das BLW gestützt auf Art. 22 Abs. 1bis und 2
PSMV von sich aus eine Bewilligung ändern. Der mit der an￿gefochtenen
Ver￿fügung erfolgte Widerruf sei recht- und verhältnismässig.
G.
In ihrer Replik vom 17. Februar 2009 hielt die Beschwerdeführerin an den
gestellten Rechtsbegehren fest.
Sie rügte vorab, obwohl die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen habe, erkläre
sie auf ihrer Website die Bewilligung für P._______ als „beendet“. Diese
Information sei auch durch Agroscope weiterver￿breitet worden, worauf
der Umsatz von P._______ eingebrochen sei. Die
Be￿schwerde￿führerin habe daher umgehend beim BLW interveniert,
worauf dieses die Angaben im Pflanzenschutzmittelver￿zeich￿nis
kor￿rigiert und auch Agroscope auf￿ge￿fordert habe ihre Mitteilungen zu
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berichtigen. Da der Verkauf von P._______ dennoch praktisch zu
Erliegen gekommen sei, werde dies Schadener￿satzan￿sprüche im
Sinne von Art. 55 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 20. De￿zember 1968
über das Verwaltungs￿ver￿fahren (VwVG, SR 172.021) zur Folge
haben, welche beim Eidge￿nössischen Finanzdepartement geltend
gemacht werden könnten.
Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, das BLW setze sich in der
Vernehmlassung nicht mit den Vorbringen in der Beschwerde
ausein￿ander, sondern zitiere lediglich die gesetzlichen Regelungen in
der Schweiz und der EU. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die
Vorinstanz vier Monate nach Bekanntwerden der neuen EU-Regelung der
Beschwer￿deführerin noch am 12. April 2007 eine unbeschränkte
zehnjährige Be￿willigung erteilt habe.
Das BLW habe seine Verfügung mit den Änderungsgründen nach Art. 22
PSMV begründet und argumentiere erst im Beschwerde￿ver￿fahren mit
Art. 23 PSM gemäss (Widerrufsgründe). Mit dem Kernthema des
Verfahrens, dem Vertrauensschutz, habe es sich zudem in seiner
Vernehmlassung kaum auseinander gesetzt, und es habe auch keine
eigenen Abklärungen vorgenommen, sondern sich ausschliesslich auf die
vorläufigen, allge￿meinen Erkenntnisse der RL 2006/135/EG ge￿stützt.
H.
Mit Duplik vom 23. März 2009 beantragte die Vorinstanz erneut, die
Be￿schwerde sei abzuweisen.
Zu den Vorbringen in der Replik führte die Vorinstanz im Wesentlichen
aus, es sei unbestritten, dass der Beschwerde die auf￿schie￿bende
Wir￿kung zukomme. Es habe denn auch den irrtümlichen Eintrag
be￿tref￿fend P._______ in der Liste „Ausverkaufs- und
Verwendungsfristen von Pflan￿zen￿schutzmitteln mit geänderter
Zulassung“ unverzüglich ent￿fernt. Mit Schreiben vom 18. Februar 2009
habe sie auch andere Behörden und Personen umgehend über diese
Korrektur informiert. Im vorliegenden Ver￿fahren stelle sich aber – wie
von der Beschwerde￿führerin zu Recht festgehalten – die Frage einer
Schaden￿ersatzpflicht nicht.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin habe sie den
Sach￿verhalt im Wesentlichen korrekt dargestellt. Der
Vertrauens￿schutz könne vorliegend nicht greifen, da sie gegenüber der
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Beschwerde￿führerin nie die Zusicherung abgegeben habe, die
Bewilligung könne in den nächsten zehn Jahren nicht widerrufen werden.
Die Statuierung der zehnjährigen Bewilligungsdauer im Jahre 2007 sei
einzig zur Anpassung an die (zwischenzeitlich revidierte) PSMV im
Rahmen einer Bewilli￿gungs￿ände￿rung erfolgt, die auf￿grund des
Antrags der Be￿schwerdeführerin vom 16. Juni 2006 um Streichung
einer Indikation verfügt worden sei.
Der Beschwerdeführerin sei es zudem vor Erlass der
Widerrufsver￿fügung offen ge￿standen, die Entscheidung des BLW
durch die Nach￿rei￿chung von Unter￿lagen zu beeinflussen. Dies habe
sie jedoch unter￿lassen.
I.
In seinem Schreiben vom 8. April 2009 verzichtete das BAG auf die
Ein￿reichung einer Stellungnahme im Be￿schwer￿de￿verfahren. Das
Staats￿sekretariat für Wirtschaft (seco) liess sich nicht vernehmen.
J.
Mit Verfügung vom 17. April 2009 schloss der Instruktionsrichter den
Schriftenwechsel.
K.
Am 23. Dezember 2009 reichte die Beschwerdeführerin eine
Noven￿ein￿gabe ein und beantragte erneut, die Verfügung der
Vorinstanz vom 4. Au￿gust 2008 sei aufzuheben – unter Kosten- und
Entschädi￿gungsfolge. Eventualiter forderte sie nun, die Verfügung sei
dahin￿gehend abzuändern, dass die Aus￿verkaufsfrist für
Lagerbestände des Produktes P._______ bis zum 31. De￿zember 2010
erstreckt werde.
Sie machte im Wesentlichen geltend, seit der Einreichung ihrer früheren
Rechtsschriften habe sich die Rechtslage in der EU geändert. Mit der
Richtlinie 2009/152/EG der Kommission vom 30. No￿vember 2009 zur
Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates hin￿sicht￿lich des
Ablaufs der Frist für die Aufnahme des Wirkstoffs Carbendazim in
Anhang I (im Folgenden: RL 2009/152/EG) sei die RL 91/414/EWG
insofern revidiert worden, als die Frist zur Überprüfung der ak￿tuellen
Zulas￿sungen von carbendazimhaltigen Produkten in der EU bis zum 31.
Dezember 2010 er￿streckt worden sei. Begründet werde dies im
Wesent￿lichen mit dem Um￿stand, dass es un￿möglich sei, die zur
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Erneuerung der Bewilligungen er￿forderlichen Abklä￿rungen bis Ende
2009 vorzunehmen. Dies belege, dass die von der Vorinstanz geltend
gemachte Gefährdung durch den Wirkstoff nicht gewichtig sein könne,
hätte doch die EU andernfalls die Bewilligun￿gen kaum generell, ohne
irgend￿welche neuen Unter￿suchungs￿resultate um ein weiteres Jahr
erstreckt. Es bestehe demnach nach heu￿tigem Erkenntnisstand kein
Grund für einen Widerruf der Bewilligung für P._______. Weiter sei
zu￿mindest die Ausverkaufsfrist ent￿spre￿chend der neuen EU-
Richtlinie zu erstrecken, was eine entsprechende Ände￿rung des
Eventualbegehrens erfordere.
L.
Nachdem der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel wieder eröffnet
hatte, bekräftige das BLW mit Stellungnahme vom 12. Januar 2010 seine
Rechtsbegehren.
Zu den neuen Vorbringen der Beschwerdeführerin hielt es fest, die
Frist￿verlängerung der EU diene einzig dazu, das Verfahren zur
Er￿neue￿rung der Aufnahme von carbendazimhaltigen Produkten vor
Ab￿lauf der Ein￿tragungsfrist abzuschliessen. Anhang 1 der RL 91/414/
EWG bleibe ansonsten un￿ver￿ändert; insbesondere würden die
Anwen￿dungsbe￿schränkungen nicht geändert. Es sei unzutreffend,
dass aus dem Vor￿gehen der EU geschlossen werden könne, dass die
Ge￿fährdung durch den Wirkstoff Carbendazim nicht gewichtig sei.
Vielmehr sei das Gefähr￿dungs￿potenzial ausserhalb der
Anwendungs￿bereiche Getreide, Raps￿sa￿men, Zuckerrüben und Mais
weiterhin als unannehmbar zu beurteilen. Daraus folge auch, dass die
Ausver￿kaufsfrist nicht verlängert werden sollte.
M.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2010 schloss der Instruktionsrichter erneut
den Schriftenwechsel.
N.
Am 9. September 2010 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur
An￿wend￿bar￿keit und den allfälligen Auswirkungen der am 1. Juni
2010 in Kraft getretenen Änderungen der PMSV Stellung zu nehmen.
O.
Die Vorinstanz führte am 24. September 2010 aus, der angeordnete
Widerruf der Be￿willigung von P._______ bleibe auch bei der
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Anwendung der ge￿än￿derten PSMV rechtsmässig. Gemäss Art. 23
Abs. 3 PSMV könne zu￿dem keine Ausverkaufsfrist mehr gewährt
werden, wenn die Gründe für den Widerruf der Bewilligung eine als
un￿annehm￿bar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung des
Pflanzen￿schutz￿mit￿tels beträfen.
Grundsätzlich sei die Änderung auf das vorliegende Verfahren
an￿wend￿bar, andernfalls hätte der Verordnungsgeber eine
Übergangsfrist vor￿se￿hen müssen. Aufgrund des Vertrauensschutzes
der Beschwerde￿füh￿rerin erscheine es aber vorliegend sachgerecht,
das neue Recht nicht an￿zuwenden.
P.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2010 beantragte die Beschwerdeführerin,
angesichts der Verfahrensdauer sei die Ausverkaufsfrist auf zwölf Monate
ab Rechtskraft des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtes festzusetzen.
Im Weitern verwies sie auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und
kam zum Schluss, dass die Anwendung des neuen Rechts dann
unzu￿lässig sei, wenn das Verfahren übermässig lange gedauert habe
und ohne diese Verzögerung das alte Recht angewendet worden wäre.
Die Frage der Anwendbarkeit des neuen Rechts brauche jedoch nicht
weiter vertieft zu werden, da die ange￿foch￿tene Verfügung bereits in
allen Punkten dem neuen Recht entspreche.
Q.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten
Unter￿lagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 4. August 2008, mit welcher
die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz￿mittels
P._______ (_______) widerrufen wurde.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Be￿schwer￿den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Zu den anfechtbaren Verfügungen gehören jene, die das BLW
in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
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Land￿wirtschaft (LwG, SR 910.1) und dessen
Ausführungs￿bestimmun￿gen erlässt, zumal das BLW eine Dienststelle
der Bundesverwaltung ist (Art. 33 Bst. d VGG in Verbindung mit Art. 166
Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme, was das Sachgebiet betrifft, ist in casu
nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem
Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am
Ver￿fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung
beson￿ders berührt ist und ein schützenswertes Interesse an deren
Aufhe￿bung oder Änderung hat. Die Voraussetzungen der
Beschwerde￿befugnis müssen grundsätzlich im Urteilszeitpunkt
vorliegen (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bun￿des￿ge￿setz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich 2008 [im Folgenden: Kommentar VwVG], Rz. 1 ff. zu Art. 48 Abs.
1).
1.3. Die Beschwerdeführerin hat als Bewilligungsinhaberin am
vorins￿tanz￿lichen Verfahren teil￿genommen. Sie ist als Adressatin
durch die angefochtene Verfü￿gung ohne Zweifel besonders berührt und
hat an deren Aufhebung bzw. Änderung ein schutzwürdiges Interesse.
Nach￿dem der Verfahrens￿kosten￿vorschuss innert gesetzter Frist
geleistet worden ist, kann auf die frist- und formgerecht eingereichte
Be￿schwer￿de eingetreten wer￿den.
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob das Institut zu Recht die Zulassung für das
Pflanzenschutzmittel P._______ widerrufen hat.
2.1. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des
Beschwerde￿ver￿fah￿rens die Verletzung von Bundesrecht unter
Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die
unrichtige oder unvoll￿ständige Feststellung des Sachverhalts sowie die
Unan￿ge￿mes￿senheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechts￿anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
Be￿gehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Be￿schwer￿de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gut￿heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Be￿gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl.
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FRITZ GYGI, Bun￿desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983,
S. 212).
2.3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der
un￿teren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere
dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter
Rechts￿begriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende,
spe￿zia￿lisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert,
ist eine Zurück￿haltung des Gerichts bei der Überprüfung
vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE
126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch
VPB 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht –
Recht￿spre￿chung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozes￿sieren vor dem
Bun￿des￿ver￿waltungsgericht, Basel 2008, S. 74 f. Rz. 2.154 ff.; YVO
HANGARTNER, Behörden￿rechtliche Kognitions￿be￿schrän￿kun￿gen in
der Verwaltungsrechtspflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.],
Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f., BEATRICE
WAGNER PFEIFFER, Zum Ver￿hält￿nis von fachtech￿ni￿scher
Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Ver￿wal￿tungs￿ver￿fah￿ren,
in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3.
Vorschriften über den Umgang mit Pflanzenschutzmitteln finden sich
so￿wohl in der Chemikalien- als auch in der
Landwirtschafts￿gesetz￿gebung.
3.1. Gemäss Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000
über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (ChemG,
SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzen￿schutz￿mitteln
einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein derartiges
Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine
unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen
oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Die
Zulassungsarten und –ver￿fahren sowie die Ausnahmen von der
Zulassungspflicht werden in der Land￿wirtschaftsgesetzgebung
gere￿gelt, wobei der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden
Ausfüh￿rungs￿bestimmungen den Gesundheitsschutz im Sinne des
Chemika￿lien￿gesetzes zu berücksichtigen hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG).
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3.2. Gemäss Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vor￿schriften
über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirt￿schaft￿lichen
Hilfs￿stof￿fen. Darunter fallen ins￿be￿sondere auch
Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese dür￿fen nur eingeführt
oder in Verkehr gebracht wer￿den, wenn sie sich zur vorgesehenen
Verwendung eignen, bei vor￿schrifts￿gemässer Verwen￿dung keine
unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass
damit be￿handelte Ausgangs￿produkte Lebens￿mittel und
Gebrauchs￿gegen￿stände ergeben, welche die An￿forderungen der
Lebensmittel￿gesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese
Voraussetzungen müssen kumu￿lativ erfüllt sein.
3.3. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen hat der Bundesrat im
Rahmen der PSMV detaillierte Vorschriften über die Zulassung und das
Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.
3.3.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann
in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abge￿sehen von
Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die
Zulas￿sungspflicht soll sicherstellen, dass Pflanzen￿schutz￿mittel
hinreichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Um￿gang keine
unan￿nehm￿baren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt
haben (Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein be￿stimmtes
Pflanzenschutz￿mittel in einer bestimmten Zusammen￿set￿zung, mit
einem bestimmten Handelsnamen, für bestimmte
Verwen￿dungs￿zwecke, einer bestimmten Herstellerin erteilt (Art. 4 Abs.
2 Bst. a bis d PSMV). Für Pflanzenschutz￿mittel gibt es drei Arten der
Zu￿las￿sung: Die Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Art.
5 Abs. 1 Bst. a PSMV), die Zulassung zur Bewältigung von
Ausnahme￿situationen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b PSMV) und die Zulassung
durch Auf￿nahme in eine Liste von im Ausland zugelas￿senen
Pflanzenschutz￿mit￿teln, die in der Schweiz bewilligten
Pflanzen￿schutzmitteln ent￿sprechen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c PSMV). Das
Bewil￿ligungs￿verfahren gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV wird
insbesondere in den Art. 11 bis 29 PSMV einlässlich geregelt.
3.3.2. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV wird ein Pflanzenschutz￿mittel
bewilligt, wenn alle im Produkt enthaltenen Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV
aufgenommen sind (Abs. 1 Bst. a) und nach dem jeweiligen Stand der
wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse und den An￿forderungen
nach den Anhängen 2 und 3 PSMV sichergestellt ist, dass es bei
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sach￿gemässer Anwendung und im Hinblick auf alle nor￿malen
Verhältnisse, unter denen es angewendet wird, sowie im Hin￿blick auf
die Folgen dieser Anwendung hinreichend geeignet ist (Abs. 1 Bst. b Ziff.
1) und keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Um￿welt, auf
Kulturpflanzen oder Erntegüter sowie auf die Gesundheit von Mensch
und Tier hat (Abs. 1 Bst. b Ziff. 2, 4 und 5). Die
Bewilligungs￿voraussetzungen werden im Anhang 6 PSMV konkretisiert
(vgl. Art. 10 Abs. 2 PSMV).
3.4. Die Bewilligung wird in Form einer förmlichen
Dauer￿rechts￿ver￿fügung erteilt, die ein Rechtsverhältnis in
verbindlicher Art und Weise regelt. Diese Verbindlichkeit äussert sich
zunächst als Rechts￿wirksamkeit, Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit.
Durch die Rechts￿wirksamkeit darf von den eingeräumten Befugnissen
Gebrauch ge￿macht werden; die in der Verfügung festgelegten Rechte
und Pflich￿ten werden verbindlich. In Lehre und Rechtsprechung wird
zwischen materieller und formeller Rechtskraft unter￿schieden: Ist die
Verfügung mit keinem ordentlichen Rechtsmittel mehr anfechtbar, wird
sie formell rechtskräftig. Aus der for￿mellen fliesst grundsätzlich die
materielle Rechtskraft, welche zur Folge hat, dass eine Verfügung mit
ordentlichen Rechtsmitteln nicht erneut zum Gegenstand eines
Justizverfahrens ge￿macht werden kann. Der Begriff der materiellen
Rechtskraft eignet sich jedoch nicht für die Anwendung im
Ver￿waltungsrecht, weil insbesondere Dauerrechtsverfügungen
ange￿sichts sich ändernder tatsächlicher und rechtlicher Verhältnisse
grundsätzlich nicht unumstösslich sein können. Da Verfügungen unter
bestimmten Um￿ständen abänderbar sein müssen, erwachsen diese
nicht in materielle Rechtskraft, sondern werden – nach
verwaltungs￿recht￿lichem Sprachge￿brauch – rechtsbeständig. Die
Rechtsbeständig￿keit einer formell rechts￿kräf￿ti￿gen Verfügung
äus￿sert sich darin, dass sie nur unter bestimmten Voraussetzungen
ein￿seitig aufgehoben oder zum Nachteil des Adressa￿ten abgeändert
wer￿den darf (vgl. zum Ganzen etwa TSCHANNEN/￿ZIMMERLI/￿MÜLLER,
a.a.O., S. 283 f. Rz. 5 f. mit Hin￿weisen).
3.5. Die Terminologie bezüglich der Abänderung von Verfügungen ist in
Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich; es werden Begriffe wie
Widerruf, Änderung, Revision, Wiedererwägung u.a. verwendet, ohne
dass immer der gleiche zugrunde liegende Sachverhalt gemeint ist.
Allgemein Einigkeit herrscht aber darüber, dass immer in einem ersten
Schritt geprüft werden muss, ob ausreichende Gründe für ein
C-5911/2008
Seite 14
Rück￿kom￿men auf eine formell rechtskräftige Verfügung bestehen, und
in einem zweiten Schritt, ob ausreichende Gründe vorliegen, die – der
for￿mellen Rechtskraft nunmehr entkleidete – Verfügung in der Sache zu
ändern. Werden die Voraussetzungen für die Abänderung einer
Verfügung spe￿zial￿gesetzlich näher umschrieben, so ist bei der
Beurteilung der Zulässig￿keit einer Änderung oder eines teilweisen
Widerrufs in erster Linie auf die rechtssatzmässige Regelung
ab￿zustellen. (vgl. TSCHANNEN/￿ZIMMERLI/￿MÜLLER, a.a.O., S. 290 ff. Rz.
29 ff.).
3.6. Die PSMV regelt in Art. 21 ff. PSMV die Überprüfung, die Ände￿rung
und den Widerruf von Bewilligungen.
3.6.1. Die Zulassungsstelle kann eine Bewilligung jederzeit überprüfen
(Art. 21 Abs. 1 PSMV). Gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV muss sie eine
Über￿prüfung vornehmen, wenn ihr neue Informationen vorliegen oder
wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die Bewilligungsvoraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind. Zu diesem Zweck verlangt sie von sich aus oder
auf Antrag einer Beurteilungsstelle von der Bewilligungsinhaberin
zu￿sätzliche Infor￿mationen, Unterlagen oder Abklärungen, die für die
Über￿prüfung not￿wendig sind (Art. 21 Abs. 3 PSMV). Art. 21 PSMV
ent￿hält keine Vorschrif￿ten darüber, welche Massnahmen in Folge
einer Überprüfung der Bewilli￿gung getroffen werden können.
3.6.2. Auf begründetes Gesuch der Bewilligungsinhaberin hin kann eine
Bewilligung geändert oder mit Auflagen versehen werden, sofern die
Bewilligungsvoraussetzungen weiter erfüllt sind (Art. 22 Abs. 1 PSMV).
Ebenfalls geändert oder mit neuen Auflagen versehen werden, kann eine
Bewilligung aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-Ver￿fahrens
zur Überprüfung der Wirkstoffe (Art. 22 Abs. 1bis PSMV in der Fassung
vom 8. November 2006, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Mai
2010 [AS 2006 4851 und 2010 2101]). Zudem kann die
Zulas￿sungs￿stelle von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle
eine Bewilligung ändern, wenn dies nach dem neuesten Stand von
Wissen￿schaft und Technik zum Schutz von Mensch, Tier und Umwelt
er￿for￿derlich ist (Art. 22 Abs. 2 PSMV). Die Änderung wird durch die
Zu￿lassungsstelle verfügt (Art. 56 Abs. 4 PSMV).
3.6.3. In Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis j PSMV werden in einer ausführlichen
Liste die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligung geregelt. Die
genannten Gründe für den Widerruf einer Verfügung dienen – im
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Seite 15
Einklang mit dem Zweckartikel der Pflanzenschutzmittelverordnung (Art.
1 PSMV) – alle dem Schutz von Mensch, Tier und Umwelt vor möglichen
Gefahren, die vom Einsatz eines bereits bewilligten
Pflan￿zen￿schutzmittels ausgehen könnten (vgl. Erläuterungen vom 18.
Juni 2003 zur PSMV, S. 9 f.). Nur solche Produkte, die nach dem neusten
Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend sicher und wirksam
sind, sollen in Verkehr gebracht werden. Als mögliche Widerrufsgründe
werden sowohl Fälle aufgeführt, in denen die Verfügung bereits
ur￿sprünglich fehlerhaft war (z.B. der Fall, in dem die Verfügung
aufgrund falscher oder irreführender Angaben aus￿ge￿stellt wurde, Art.
23 Abs. 1 Bst. e), als auch solche, in denen die Bewilli￿gung aufgrund
von Ände￿rungen der tatsächlichen Verhältnisse nachträg￿lich fehlerhaft
wurde (z. B. Bst. a, b, c, d, h, i und j). Gemäss Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV
widerruft die Zulassungsstelle eine Bewilligung von sich aus oder auf
Antrag einer Beurteilungsstelle, wenn ein bewilligtes
Pflanzenschutz￿mittel die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr
erfüllt. Ein Widerruf ist etwa auch dann zulässig, wenn die
Bewilligungsnehmerin entgegen dem Bewilligungsinhalt handelt (Bst. f)
oder entgegen der Auffor￿de￿rung der Bewilligungsbehörde zusätzliche
Angaben nicht recht￿zeitig vorlegt (Bst. g).
3.7. Die Vorinstanz hat sich bei Erlass der angefochtenen Verfügung auf
Art. 22 Abs. 1bis PSMV abgestützt. Diese Bestimmung lautet (in der
Fassung vom 8. November 2006) wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-
Verfahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe eine Bewilligung ändern oder mit
neuen Auflagen versehen.
Nach ihrem klaren Wortlaut bildet diese Regelung einzig eine
Rechts￿grundlage für die Änderung von Bewilligungen, nicht aber für
deren Widerruf. Dieser ist nur zulässig, wenn eine der Voraussetzungen
von Art. 23 PSMV gegeben ist.
3.7.1. In der Vernehmlassung machte die Vorinstanz allerdings – im
Sinne einer Motivsubstitution – geltend, das Gefährdungspotenzial des
Wirk￿stoffes Carbendazim ausserhalb der Indikationen Getreide, Mais,
Raps und Zuckerrübe sei zu hoch, weshalb die Zulassung in Anwendung
von Art. 23 PSMV widerrufen worden sei.
C-5911/2008
Seite 16
3.7.2. Vor dem Erlass einer Widerrufsverfügung hat die zuständige
Behörde von Amtes wegen die rechtserheblichen Tatsachen zu ermitteln
(Unter￿suchungsgrundsatz, Art. 12 VwVG; vgl. CHRISTOPH AUER, in:
Kommentar VwVG, Rz. 2 ff. zu Art. 12), wobei es nicht grund￿sätzlich
ausge￿schlossen ist, auf die verfügbaren Ergeb￿nisse des EU-
Verfahrens abzustellen (vgl. hiezu E. 4 hiernach). Die Erwägungen und
Ent￿scheide der EU-Kommission betreffend die Aufnahme eines
Wirk￿stoffs in Anhang I der RL 91/414/EWG und die Erwägungen und
Ent￿scheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung eines
Pflan￿zen￿schutz￿mittels, in dem dieser Wirkstoff enthalten ist, haben
die Zu￿lassungs￿stelle und die Beur￿teilungsstellen bloss zu
berücksichtigen – daran gebunden sind sie aber nicht (Art. 13 Abs. 2
PSMV). Die Bewilligungs￿inhaberin hat an der Sach￿verhaltsermittlung
mitzuwirken, zumindest dann, wenn sie eigene Anträge stellt oder von der
zustän￿di￿gen Behör￿de dazu aufgefordert wird (vgl. CHRISTOPH AUER,
in: Kommen￿tar VwVG, Rz. 8 ff. zu Art. 12; vgl. auch Art. 13 VwVG).
Zudem schreibt Art. 21 Abs. 3 PSMV vor, dass die Behörde von der
Bewil￿li￿gungs￿in￿haberin zusätzliche Informationen, Unterlagen oder
Ab￿klärun￿gen ver￿langt, die für die Überprüfung notwendig sind. Bei
der Beurteilung der Frage, ob und wie weit auf die Ergebnisse der EU-
Ver￿fahrens abzu￿stellen ist und ob die Einforderung zusätzlicher
Unterlagen bei der Vor￿in￿stanz erforderlich ist, kommt der zuständigen
Behörde ein erheb￿li￿cher Beur￿tei￿lungsspielraum zu, bei dessen
Überprüfung das Bundes￿verwal￿tungs￿ge￿richt grundsätzlich
Zurückhaltung übt. Voraus￿setzung für diese Zu￿rück￿hal￿tung ist
allerdings, dass es im konkreten Fall keine An￿halts￿punkte für eine
unrichtige oder un￿vollständige Fest￿stellung des Sach￿verhaltes gibt
und davon ausge￿gangen werden kann, dass die Vor￿instanz die für
den Entscheid wesentlichen Gesichts￿punkte geprüft und die
erfor￿derlichen Abklä￿rungen sorgfältig und um￿fas￿send
vorge￿nom￿men hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c).
3.7.3. Entscheidend für die Beantwortung der Frage nach der
Recht￿mäs￿sig￿keit des Vorgehens der Vorinstanz ist mithin, ob sie bei
der Beurteilung des Wirkstoffs Carbendazim und damit des Produktes
P._______ die rechts￿erheblichen Abklärungen vorgenommen und
not￿wendigen Daten einge￿holt hat, also in Beachtung des
Unter￿suchungs￿grundsatzes den Sachver￿halt rechtsgenüglich
abgeklärt hat.
C-5911/2008
Seite 17
4.
Den Widerruf der Bewilligung für P._______ hat die Vorinstanz in der
ange￿fochtenen Verfügung allein damit begründet, dass
Pflanzen￿schutzmittel mit dem Wirkstoff Carbendazim laut Anhang I der
RL 91/414/EWG nur noch befristet, unter Auflagen und ausschliesslich für
den Einsatz in Getreide, Mais, Rapssamen und Zuckerrüben
zu￿gelassen werden könn￿ten. P._______ sei für keine dieser
Indikationen zugelassen. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens hat die
Vorinstanz ergänzend festgehalten, auf￿grund der Erwägungen der
Kommission in der RL 2006/135/EG sei sie zur Überzeugung gelangt,
dass das Ge￿fährdungs￿potenzial des Wirk￿stoffes Carbendazim
ausserhalb der Indi￿kationen Getreide, Mais, Raps und Zuckerrübe als
unannehmbar zu bezeichnen sei. Eine Aufrechter￿hal￿tung der
Zulassung für andere Indikationen gefährde den Men￿schen zu sehr, da
der Wirkstoff human￿toxisch wirke. Es sei festgestellt worden, dass
Carbendazim bei in-vivo-Exposition numeri￿sche
Chro￿mo￿somen￿aber￿rationen bei Säugetier￿zellen verur￿sache.
Der Wirkstoff könne deshalb nur noch für An￿wendungsbereiche
zugelassen werden, die tatsächlich – und nach heutigem Standard –
geprüft worden sind. Aufgrund des neu er￿kann￿ten
Gefährdungs￿potenzials des Wirkstoffes sei sie zum Schluss gelangt,
dass eine Auf￿rechterhaltung der Zulassung von carbendazim￿haltigen
Pflanzen￿schutz￿mitteln für an￿de￿re Indikationen nicht möglich sei.
4.1. Die angefochtene Verfügung stützte demnach die Vorinstanz
aus￿schliesslich auf die im Rahmen des EU-Verfahrens gewonnenen
und allgemein zugänglichen Daten. Den Vorakten kann nicht entnommen
werden, dass sie bzw. die Beurteilungsstellen eigene Abklärungen
ge￿troffen oder bei der Beschwerdeführerin weitere Informationen oder
Unterlagen eingeholt hätten. Auch im Beschwerdeverfahren haben weder
die Vorinstanz noch die Beurteilungsstellen diesbezüglich Akten
vor￿ge￿legt. Zwar hat die Vorinstanz die Beschwerde￿führerin mit
Schreiben vom 15. No￿vember 2007 über ihre Absicht informiert, die
schweizerischen Zulassungen von carbendazim￿haltigen
Pflanzen￿schutzmitteln an die Er￿kenntnisse der EU anzupassen und
hat ihr diesbezüglich das rechtliche Gehör gewährt. Eine Aufforderung
oder zumindest Einladung zur Ein￿reichung von Daten zu den bis anhin
zugelassenen Indikationen erging aber nie.
4.2. Die von der Vorinstanz zur Begründung ihres Entscheides
an￿gerufene Beurteilung durch die EU basiert auf der RL 91/414/EWG
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Seite 18
(ab Juni 2011 Ver￿ordnung (EG) Nr. 1107/2009), in welcher zur
Harmoni￿sierung des Verbraucher- und Umweltschutzes bereits im Jahre
1991 eine gemeinschaftliche Prüfung jener Wirkstoffe ein￿ge￿führt
worden ist, die in Pflan￿zen￿schutzmitteln ein￿gesetzt werden.
Pflanzen￿schutz￿mittel kön￿nen danach in den Mitgliedstaaten nur noch
dann zugelassen werden, wenn de￿ren Wirkstoffe dieses
Gemeinschafts￿verfahren durch￿laufen haben und in die Positivliste
gemäss Anhang I der RL 91/414/EWG aufgenommen worden sind.
Wirk￿stoffe, die vor Juli 1993 in einem der Mit￿gliedstaaten auf dem
Markt waren, werden als Alt￿wirkstoffe (existing active substances)
bezeich￿net. Die gemeinschaft￿liche Überprüfung dieser rund 1000
Alt￿wirkstoffe wurde im Dezem￿ber 2009 abgeschlossen.
4.2.1. Der Wirkstoff Carbendazim gehört zu den Altwirkstoffen, die im
Rahmen des EU-Programms überprüft wurden. Mit der am 1. Januar
2007 in Kraft getretenen RL 2006/135/EG wurde er unter
Einschrän￿kun￿gen in die Positivliste des Anhangs I der RL
91/414/EWG aufge￿nommen. Den Mitglied￿staaten wurde bis zum
31. De￿zember 2009 Frist gegeben, die entsprechenden
Pflanzen￿schutz￿mittel neu zu bewerten und allenfalls ihre
Bewilligungen ent￿spre￿chend anzupassen oder zu widerrufen. Der
Eintrag für Car￿ben￿dazim wurde zunächst bis 31. De￿zember 2009
befristet und schlies￿slich bis zum 31. Dezember 2010 verlängert. Mit
dem Eintrag in An￿hang I wurden neue Anwen￿dungs- und
Indikationsbeschränkungen ver￿hängt. So dürfen Pflanzenschutz￿mittel
mit diesem Wirkstoff insbeson￿dere nur noch für die Anwendung als
Fungizid in Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais zuge￿lassen
werden.
4.2.2. Aus der RL 2006/135/EG geht hervor, dass die Auf￿nahme von
Carbendazim in Anhang I der RL 91/414/EWG im Interesse eines
ein￿heitlich hohen Schutzniveaus auf dieje￿ni￿gen An￿wendungen
beschränkt werden müsse, die im Rahmen der Be￿wer￿tung durch die
Gemeinschaft tatsächlich geprüft worden sind und für die festgestellt
worden ist, dass sie den Bedingungen der RL 91/414/EWG entsprechen.
Dies habe zur Folge, dass andere, von die von dieser Bewertung nicht
oder nur teilweise abge￿deckte An￿wen￿dungen erst dann in den
Anhang I aufgenommen werden könnten, wenn sie einer voll￿ständigen
Bewer￿tung unterzogen worden sind. Weiter sei im Hin￿blick auf das
von der Ge￿mein￿schaft angestrebte hohe Schutzniveau für die
Gesundheit von Mensch und Tier und eine umweltschonende
C-5911/2008
Seite 19
Entwicklung angebracht, den Aufnahmezeitraum von sieben auf drei
Jahre herabzusetzen, wer￿de doch das Risiko durch eine
vor￿ge￿zogene Neube￿wer￿tung dieses Wirkstoffes weiter verringert
(vgl. RL 2006/135/EG E. 4 ff.).
4.2.3. Die Vorschriften über die Durchführung des EU-
Gemeinschafts￿verfahrens finden sich in den Verordnungen (EWG) Nr.
3600/92 der Kommission vom 11. Dezember 1992, (EG) Nr. 451/2000
der Kom￿mission vom 28. Februar 2000, (EG) 1490/2001 der
Kommission und (EG) Nr. 33/2008 der Kommission vom 17. Januar 2008
(vgl. für Letztere ABl L 15/6 vom 18. Januar 2008 mit Hinweisen auf die
übrigen Fundstellen). Danach wird das Überprüfungsverfahren auf Antrag
der Herstellerin eines Wirkstoffs bzw. Pflanzenschutzmittels oder anderer
interessierter Perso￿nen eingeleitet und im Wesentlichen aufgrund jener
Unterlagen durch￿geführt, die von der Antragstellerin mit dem
Überprüfungsdossiers vor￿gelegt werden oder von Dritten beigebracht
werden. Die zuständige EU-Behörde bzw. der bericht￿erstattende EU-
Staat stellt in der Folge der EU-Kommission Antrag auf Aufnahme des
Wirkstoffs in den Anhang I der RL 91/414/EWG – allen￿falls beschränkt
auf bestimmte Indikationen oder mit anderen Ein￿schränkungen.
4.2.4. Der Wirkstoff Car￿bendazim ist mit Hinweis auf die
Anwendungs￿einschränkungen (insb. bezüglich der Indikationen) in der
Pestizid-Daten￿bank der EU aufgeführt
( public/￿index.cfm). Da￿selbst
wird auch auf die Prüfungsresultate ver￿wie￿sen, die im „review report
for the active substance carben￿dazim“ vom 5. Januar 2007 (im
Folgenden: Prüfrapport) veröf￿fentlicht worden sind
(
ndazim.pdf, beide Sei￿ten zu￿letzt besucht am 15. Sep￿tember 2010).
Dem Prüfrapport ist zu entnehmen, dass der Wirkstoff im EU-Raum nicht
grundsätzlich verboten, sondern für bestimmte Indika￿tionen (Ge￿treide,
Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais) seine Anwendung unter
bestimmten Bedingungen weiterhin als tragbar erachtet wurde. Der
Ausschluss anderer Indikationen erfolgte einzig und allein daher, weil für
diese im Gemeinschaftsverfahren keine Dokumentation vorgelegt worden
war – und nicht etwa deshalb, weil eine Prüfung zusätzlicher Indikationen
ein inakzeptables Gefährdungspotential ergeben hätte. Die Bayer
Crop￿Sience AG, der im Verfahren der Überprüfung des Wirkstoff
Car￿bendazim die Aufgabe als Daten￿lie￿ferantin übertragen worden
C-5911/2008
Seite 20
war (Prüfrapport S. 2), hatte offenbar nur Unterlagen für die genannten
vier In￿dikationen eingereicht und nur deren Aufnahme in den Anhang I
der RL 91/414/EWG beantragt (Prüfrapport S. 4 und Anhang IV). Der
Ausschluss weiterer Indika￿tionen erfolgte damit allein aufgrund der
allgemeinen Ein￿schätzung des Gefährdungs￿potentials des Wirkstoffes
an sich – ohne Berück￿sichti￿gun￿gen der indikations￿spezifischen
Besonderheiten.
Vorliegend fällt auf, dass die grosse Mehrzahl der im EU-Ver￿fah￿ren
vorgelegten und berücksichtigten Studien aus den Jahren 1980 bis 2000
stam￿men (Prüfrapport S. 7 sowie Anhänge IIIA und IIIB). Nur wenige
wurden in den Jahren 2001 bis 2003 verfasst. Im Wesentlichen finden
sich Studien und Untersuchungen, welche das Gefährdungs￿potential
des Wirk￿stoffes betreffen. Auf die toxikologische Risiken wurde bereits
seit langem hingewiesen: „CLEMONS AND SISLER (1971) have suggested
that carbendazim appears to interfere with DNA synthesis or some
closely related process such as nuclear or cell division in fungi“
(International Programm on Chemical Safety [IPCS],
￿jmpr/jmpmono/￿v073pr11.htm; vgl.
auch H. HÜNIGEN/A. ZEUNER, Histologische Unter￿suchungen zum
Ein￿fluss von Carbendazim auf den Hoden von Besa￿mungs￿ebern, in:
Repro￿duction in Domestic Animals, Berlin, 1994, S. 503 ff.; das Fact
Sheet der Welt￿gesund￿heitsorganisation [WHO] von 1996 zu
Car￿ben￿dazim
[] und die
amerikanische International Chemical Safety Card Nr. 1277 von 1998
[]). Zur numerischen
Chrom￿osomenaberration (Aneuploidie) bei Säuge￿tier￿zellen findet
sich eine Studie aus dem Jahre 2002, wel￿che Bezug auf eine Vielzahl
älterer Studien nimmt (ILSE DECORDIER/LUBINA DILLEN/ ENRICO CUNDARI/
MICHELINE KIRSCH-VOLDERS, Elimination of mic￿ronucleated cells by
apop￿tosis after treatment with inhibitors of mic￿rotubules, Oxford, 2002
[￿50373790, alle angegebenen
Internet￿seiten zuletzt besucht am 15. September 2010]).
4.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die
an￿gefochtene Widerrufsverfügung ohne eigene Abklärungen und ohne
Ein￿holung von Daten bei der Beschwerdeführerin allein gestützt auf die
Ergebnisse des EU-Überprüfungsverfahrens erlassen hat. In die￿sem
EU-Verfahren wurden die bisherigen Indikationen von P._______
(Ein￿satz im Weinbau, im Gemüsebau und in Zier￿pflan￿zen) nicht
C-5911/2008
Seite 21
ge￿prüft. Deren Aufnahme in den Anhang I der RL 91/414/EWG
er￿folgte des￿halb nicht, weil sie weder beantragt war, noch hiezu
Unter￿lagen geliefert wurden.
Die Beurteilung der Sicherheit des Wirkstoffs durch die EU beruhte im
Wesentlichen auf älteren, anfangs der 2000er-Jahre bereits bekannten
Studien, welche auch die Vorinstanz bei Erteilung der definitiven
Bewilligung für P._______ im Jahre 2000 und insbesondere bei der
späteren Zulassung neuer Indikationen kennen musste. Neue
wissen￿schaft￿liche Erkennt￿nisse, insbesondere auch für seinen
Einsatz in den von der EU nicht geprüften, vorliegend umstrittenen
Indikationen, lassen sich weder aus den veröffentlichten Unterlagen der
EU noch aus den Akten ent￿nehmen.
5.
Damit steht fest, dass die von der Anwendung des carbendazimhaltigen
Pflanzenschutzmittels P._______ in den umstrittenen Indika￿tionen
aus￿ge￿hen￿den Gefahren im vorinstanzlichen Verfahren nicht
ausreichend abge￿klärt worden sind. Angesichts der beschränkten
Über￿prüfung einzelner Indikationen im EU-Verfahren und der seit
längerem bekannten all￿gemeinen Risiken des Einsatzes von
Carben￿dazim wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, eigene
Abklärungen vorzunehmen oder doch zumin￿dest die
Beschwerdeführerin aufzu￿fordern, zusätzliche Daten vorzulegen. Dass
die Beschwerdeführerin nicht von sich aus weitere Unter￿lagen zum
Nach￿weis der aus￿reichenden Sicherheit des Wirkstoffes
Carben￿dazim in anderen Kulturen als den EU-geprüften eingereicht hat,
kann ihr nicht zum Vorwurf gemacht werden (Art. 21 Abs. 3 PSMV, vgl.
auch Art. 14 PSMV). Die Vorinstanz hat die ihr obliegende Pflicht zur
rechts￿ge￿nüglichen Abklärung des Sachverhalts (Art. 12 Abs. 1 VwVG)
verletzt.
Die Vorinstanz war zwar trotz der vor Kurzem verlängerten
Zu￿lassungsbewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 1 PSMV berechtigt,
auf￿grund der Ergeb￿nis￿se im EU-Verfahren die Be￿willigung für das
Pflan￿zenschutzmittel P._______ zu über￿prüfen. Im Rahmen dieser
Überprüfung hätte sie aber abklären müssen, ob – trotz der nicht zu
bestreitenden toxikologische Wirkung des Wirk￿stoffes Carbendazim,
welche ein Risiko für Mensch und Tier darstellt – die von der EU nicht
geprüfte Anwendung von P._______ in den bisherigen Indikationen im
C-5911/2008
Seite 22
Weinbau, im Gemüsebau und in Zier￿pflan￿zen weiterhin zugelassen
bleiben kann. Diese Ab￿klärungen unterliess die Vorinstanz.
6.
Zu beachten ist allerdings, dass der Bundesrat mit Wirkung ab dem 1.
Juni 2010 Art. 22 Abs. 1bis PSMV revidiert hat (Ziff. I der Verordnung vom
12. Mai 2010, AS 2010 2101). Die Bestimmung lautet heute wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann Pflanzenschutzmittel, die einen Wirkstoff ent￿halten,
für den die EU bei der Genehmigung oder bei der Erneuerung der
Ge￿nehmigung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, jederzeit
überprüfen. Sie kann bei der Bewilligungsinhaberin die für die Überprüfung
dieser Bedingungen oder Einschränkungen notwendigen Daten einfordern,
einschliesslich der relevanten Informationen für Wirkstoffe, und legt eine Frist für
deren Einreichung fest. Sie kann direkt auf der Basis der verfügbaren Ergebnisse
des Verfahrens zur Genehmigung oder zur Erneuerung der Genehmigung in der
EU die Bewilligung anpassen oder entziehen oder die Bewilligung mit neuen
Auflagen versehen.
Mit dieser Regelung wurden nicht nur die die Voraussetzungen und das
Verfahren für die Änderung von Bewilligungen aufgrund (neuer) EU-
Vorschriften gelockert, sondern überdies die Möglichkeit ge￿schaffen,
auf￿grund von EU-rechtlichen Bedingungen oder Einschrän￿kungen der
Zulas￿sung die Bewilligung zu entziehen. Damit wurden für die
angesprochenen Fälle unter dem Titel der Bewil￿ligungsänderung zum
einen Abweichungen vom Überprüfungsverfahren gemäss Art. 21 PSMV
vorgesehen, zum andern aber auch ein zusätzlicher, zu Art. 23 PSMV
hinzutretender Widerrufsgrund geschaffen – was zwar
recht￿setzungstechnisch unschön ist, die Verbindlichkeit der Norm aber
nicht zu beeinträchtigen vermag. Weiterhin in Kraft blieb allerdings Art. 13
Abs. 2 PSMV, der die Zu￿lassungsstelle und die Beurteilungsstellen
verpflichtet, bei der Prüfung eines Wirkstoffs, der in Anhang I der RL
91/414/EWG aufgeführt ist, die Erwägungen und Entscheide der EU-
Kommission betreffend die Auf￿nahme in den Anhang I und die
Erwägungen und Entscheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung
entsprechender Pflanzenschutzmittel – wenn zugänglich – zu
berück￿sichtigen.
6.1. Da die Revision der PSMV während hängigem
Beschwerde￿ver￿fahren in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage, ob Art.
22 Abs. 1bis PSMV in der bei Erlass der angefochtenen Verfügung
C-5911/2008
Seite 23
gültigen oder in der heute, im Urteilszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung
anzuwenden ist. Die Parteien vertraten grundsätzlich die Ansicht, es sei
die bis am 31. Mai 2010 gültige Version anzuwenden.
6.1.1. Gemäss Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist in aller
Regel vom Rechtszustand auszugehen, wie er sich im Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung dargestellt hat – soweit nicht
Übergangsbestimmungen eine andere Regelung vorsehen (zu den
allgemeinen intertemporal￿rechtlichen Grundsätzen vgl. etwa BGE 125 II
598 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere dann, wenn das alte Recht für
den Beschwerdeführenden im Ergebnis milder ist. Im Laufe des
Be￿schwerdeverfahrens ein￿getretene Rechts￿änderungen sind an sich
unbe￿acht￿lich, es sei denn, zwingende Grün￿de sprächen für die
sofortige An￿wendung des neuen Rechts. Das trifft vor allem dann zu,
wenn Vor￿schriften um der öffent￿lichen Ordnung wil￿len oder zur
Durch￿setzung er￿heb￿licher öffent￿licher Interessen er￿lassen
worden sind, die auch in hän￿gi￿gen Beschwerde￿verfahren zu
beachten sind – wie dies insbesondere bei gewissen Vorschriften der
Umwelt￿schutzgesetz￿gebung der Fall ist.
Darüber hin￿aus soll bei der gerichtlichen Überprüfung von
Dauer￿rechts￿verhält￿nissen neues Recht angewandt werden, wenn
die Rechts￿änderung den Widerruf der Bewilligung rechtfertigen würde.
Zu be￿achten ist damit, dass eine nach altem Recht unhaltbare
Verfügung im Beschwerde￿ver￿fahren nicht aufzuheben ist, wenn nach
neuem Recht eine identische Verfügung erlassen werden könnte (vgl.
BGE 129 II 497 E. 5.3.2, 127 II 306 E. 7, 126 II 522 E. 3b mit Hinweisen;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Ver￿waltungs￿recht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 322 ff., S. 64
ff.; PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge￿meines
Verwaltungs￿recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 191 Rz. 20).
6.1.2. Weder in der PSMV noch im LwG oder im ChemG finden sich
Übergangsbestimmungen, die vorliegend anwendbar wären. So ist
ins￿be￿sondere die allgemeine Übergangsbestimmung von Art. 187
Abs. 1 LwG, wonach aufgehobene materiellrechtliche Vorschriften auf
alle während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen weiterhin
an￿wendbar blei￿ben, nicht weiterführend, finden sich doch im
vorlie￿gen￿den Dauer￿rechts￿verhältnis keine abgeschlossenen
Sachver￿halte, wel￿che die Anwendung neuen Rechts ausschliessen
würden. Art. 54 Abs. 4 ChemG, der die Anwendung neuen Rechts
C-5911/2008
Seite 24
nahelegen könnte, findet keine Anwendung, da die Vorschriften des
Land￿wirtschaftsrechts über Pflanzenschutzmittel nach ständiger Praxis
den Vorschriften des Chemikaliengesetzes als leges speciales vorgehen
(vgl. Urteil der Eid￿genössischen Rekurs￿kom￿mission für Chemikalien
CHEM 05.002 vom 28. Februar 2006 E. 4.1).
6.1.3. Die neue Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV bringt kein
um￿fassend neues System der Berücksichtigung der Entwicklungen des
Pflan￿zenschutzmittelrechts in der EU. Bereits die alte Fassung der
Be￿stimmung erlaubte es, auf die verfügbaren Ergebnisse des EG-
Ver￿fah￿rens zur Überprüfung der Wirkstoffe zu reagieren und
Be￿willi￿gungen anzupassen und – sofern zusätzlich eine der
Voraus￿setzungen von Art. 23 PSMV gegeben war – zu widerrufen. Mit
der neuen Rege￿lung werden die selben öffentlichen Interessen verfolgt,
deren Durch￿setzung aber er￿leichtert: Weiterhin ist es Ziel der
Be￿stimmung, eine international ein￿heitliche Beurteilung von
Wirk￿stoffen zu erreichen und damit in erster Linie technische
Handels￿hemmnisse abzubauen. Im Vordergrund stehen damit
wirtschaftspolitische und nicht gesundheits- oder umweltpolizeiliche
Interessen. Es kann daher nicht davon ausge￿gangen werden, dass die
Re￿vision von Art. 22 Abs. 1bis PSMV um der öffent￿lichen Ordnung
wil￿len oder zur Durchsetzung erheblicher öffent￿licher, insbesondere
ge￿sund￿heits- oder umwelt￿polizei￿licher Interes￿sen erfolgt ist.
Zu beachten ist allerdings, dass die Bestimmung erstmals aus￿drücklich
die Möglichkeit des Widerrufs von Zulassungen direkt ge￿stützt auf die
verfügbaren Ergebnisse des EU-Verfahrens, also ohne selbständige
schweizerische Abklärungen, eröffnet. Bereits bis anhin war ein Widerruf
möglich, wenn dies aufgrund selbständiger Abklä￿rungen der Schweizer
Behörden gestützt auf Art. 23 PSMV angezeigt war (insbesondere dann,
wenn das Gefährdungspotenzial als unan￿nehm￿bar beurteilt wurde
[Abs. 1 Bst. b], oder es sich nachträglich ergab, dass die
Bewilligungs￿voraus￿setzungen nicht mehr erfüllt waren [Abs. 1 Bst. c]).
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts stellt die Erleichterung
der Widerrufbarkeit von Zulassungen aufgrund der Erkenntnisse des EU-
Verfahrens keinen ausreichenden Grund für die sofortige Anwendung der
neuen Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV im vorliegenden
Beschwerdeverfahren dar.
6.1.4. Das neue, während dem vorliegenden Beschwerdeverfahren in
Kraft getretene Recht könnte folglich nur dann zur Anwendung
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gelan￿gen, wenn es unmittelbar den Widerruf der Bewilligung erfordern
würde, so dass deren Aufhebung selbst dann ge￿rechtfertigt wäre, wenn
sie nach altem Recht unzulässig gewesen wäre.
6.2. Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung) eröffnet der
zuständigen Behörde zwar die Möglichkeit, Zulassungsbewil￿ligungen
direkt gestützt auf die Ergebnisse des EU-Verfahrens zu entziehen bzw.
zu widerrufen. Die Bestimmung sieht aber keinen Auto￿matismus vor.
Vielmehr hat die Behörde zu prüfen, ob selbständige Abklärungen in der
Schweiz angezeigt sind oder die EU-Beurteilung direkt übernommen
werden. Art. 13 Abs. 3 PSMV, der zwar in erster Linie für das
Zu￿lassungsverfahren gilt, nach Auffassung des
Bundesverwal￿tungsgerichts aber auch bei Zulassungsänderungen und -
widerrufen zu beachten ist, verlangt zwar die Berücksichtigung von
Erwägungen und Entscheiden der EU-Behörden, statuiert aber keine
Bindung an das EU-Recht.
Auch nach neuem Recht hat die zuständige Behörde die gemäss Art. 12
VwVG erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.
Ins￿be￿son￿dere hat sie abzuklären, ob sie direkt aufgrund der
Ergeb￿nisse des EU-Verfahrens entscheiden kann oder ob zusätzliche
eigene Ab￿klärungen erforderlich und bei der Bewilligungs￿inhaberin die
notwen￿digen Daten zur Überprüfung der im EU-Ver￿fahren
festgelegten Be￿din￿gungen oder Ein￿schränkungen einzu￿holen sind.
6.3. Soweit vorliegend entscheidwesentlich stimmen damit die
neu￿recht￿lichen Anforde￿rungen an die Überprüfung der
Zulassungsvoraus￿setzun￿gen im Rahmen eines Widerrufsverfahrens
mit jenen, die bis zum 31. Mai 2010 gültig gewesen sind, überein.
Auch unter neuem Recht wäre die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die
er￿forderlichen Sachverhaltsabklärungen betreffend die von der EU nicht
geprüften Anwendung von P._______ in den bisherigen Indikationen
(Weinbau, Gemüsebau und Zier￿pflan￿zen) vorzunehmen und der
Be￿schwerdeführerin Gelegenheit zur Vorlage der notwendigen Daten zu
geben. Dadurch, dass sie dies unterliess, verletzte sie Art. 12 VwVG und
Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung). Vorliegend
erlaubt damit das neue Recht nicht unmittelbar den Widerruf der
Zu￿las￿sungs￿bewilligung für P._______, so dass es nicht anzuwenden
ist.
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7.
Damit steht fest, dass die Vorinstanz die ihr obliegende Pflicht zur
rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärung verletzt hat, so dass sich die
angefochtene Verfügung als rechtswidrig erweist und aufzuheben ist.
7.1. Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz
grund￿￿sätzlich in der Sache selbst; nur ausnahmsweise weist sie die
Streit￿sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Ein
sol￿cher Ausnahmefall ist vorliegend wegen der in ent￿scheidenden
Punk￿ten unvollständigen Aktenlage und den noch durchzuführenden
wissen￿schaftlichen Abklärungen gegeben. Die Vorinstanz ist
wesent￿lich besser als das Bundesverwaltungsgericht in der Lage,
rechtsge￿nüg￿lich abzu￿klären, ob das Pflanzen￿schutz￿mittel
P._______ weiter zuzu￿lassen ist – oder ob auf￿grund der neueren
wissen￿schaftli￿cher Erkennt￿nisse oder einer geän￿der￿ten
Risikenbeurteilung ein Wider￿ruf not￿wen￿dig ist.
7.2. Die Beschwerde ist demnach in dem Sinne gutzu￿heissen, dass die
angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur Ergänzung der
Sachverhaltsabklärungen an die Vorinstanz zurück￿gewiesen wird. Unter
diesen Umständen ist auf die weiteren Vor￿bringen der
Be￿schwer￿defüh￿rerin nicht weiter einzu￿gehen. Insbeson￿dere kann
offen gelassen werden, ob die Vorinstanz mit ihrem Entscheid gegen Art.
5 bzw. Art. 9 BV ver￿stossen hat.
8.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
8.1. Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der im Wesentlichen unterliegenden
Vor￿instanz sind allerdings keine Ver￿fahrenskosten aufzuerlegen (Art.
63 Abs. 2 VwVG).
8.2. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegen￿den
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zu￿sprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Feb￿ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundes￿verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Parteient￿schädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige
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weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der anwaltlich
ver￿tretenen Partei ist daher eine Parteientschädigung für die ihr
ent￿standenen notwendigen Kosten zuzusprechen (Art. 10 Abs. 2
VGKE). Da keine Kostennote ein￿gereicht wurde, ist die
Parteientschädigung aufgrund der Akten festzu￿setzen (Art. 14 Abs. 2
S. 2 VGKE), wobei vorliegend zu berücksichtigen ist, dass weitere
Verfahren der Be￿schwerde￿führerin den im Wesentlichen gleichen
Sachverhalt betreffen. Eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 2'500.- erscheint als angemessen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die
an￿ge￿fochtene Verfügung vom 4. August 2008 aufgehoben und die
Sache im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung der
Sachverhalts￿abklärungen an die Vor￿instanz zurückgewiesen wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Der bereits geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 1'200.- wird der
Beschwerde￿führerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
zurück￿erstattet.
4.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine
Partei￿ent￿schädigung von Fr. 2'500.- zugesprochen.
5.
Dieser Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde)
– Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stefan Mesmer Ingrid Künzli
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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